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Nach § 12 BeihilfeVO - Magermilch können dem Beihilfeempfänger Kosten für Warenuntersuchungen nur dann auferlegt werden, wenn die Untersuchungen nach den gemeinschaftsrechtlichen Regelungen zulässig waren.

Nach dem Gemeinschaftsrecht unzulässige systematische Kontrollen lassen es nicht zu, im Rahmen einer fiktiven Betrachtung einzelne Kontrollen aus dem Zusammenhang zu lösen und sie so zu behandeln, als habe es sich um nach dem Gemeinschaftsrecht zulässige Stichproben gehandelt.

Urteil des 3. Senats vom 18. Dezember 1997 - BVerwG 3 C 17.97

I. VG Frankfurt vom 20.04,1983 - Az.: VG I/2 E 68/81 - II. Hessischer VGH vom 05.06.1989 - Az.: VGH OE 70/83 -

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 3 C 17.97 VGH 8 OE 70/83

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 18. Dezember 1997 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Driehaus und die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Pagenkopf, Dr. Borgs- Maciejewski und Kimmel

ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. Juni 1989 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I.

Die Beteiligten streiten darüber, ob die Beklagte von der Klägerin die Erstattung von Kosten für die Untersuchung von Magermilchpulver verlangen kann. Die Klägerin führte 1980 Magermilchpulver, das sie in Deutschland aufgekauft hatte, nach Italien aus, damit es dort zu Mischfutter verarbeitet wurde. Der Transport erfolgte mit Lastkraftwagen, die jeweils eine Partie von 25 t Magermilchpulver beförderten. Die Beklagte gewährte der Klägerin für das von ihr nach Italien ausgeführte Magermilchpulver Beihilfen nach Gemeinschaftsrecht.

Um die Beihilfefähigkeit des zu exportierenden Magermilchpulvers sicherzustellen, führte das Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (BEF) Kontrollmaßnahmen durch; es ließ vom Versandzollamt aus jeder einzelnen Lkw-Lieferpartie eine Probe ziehen, die anschließend von einem Institut untersucht wurde. Die Kosten in Höhe von 112 DM je Probe legte sie der Klägerin auf. Dementsprechend ergingen zwischen dem 29. April und dem 8. September 1980 für 152 Proben 12 Kostenbescheide über insgesamt 17 081,28 DM, die jeweils auf § 12 der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen für Magermilch, Magermilchpulver, Kasein und Kaseinate (Beihilfeverordung - Magermilch/BeihilfeVO) vom 31. Mai 1977 (BGBl I S. 792) gestützt waren.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat die Klägerin mit ihrer am 13. Januar 1981 erhobenen Klage geltend gemacht: § 12 BeihilfenVO sei unwirksam, weil die Ermächtigungsgrundlage, nämlich § 11 Abs. 2 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen (MOG) vom 31. August 1972 (BGBl I S. 1617), gegen Art. 80 des Grundgesetzes (GG) verstoße. Die Ermächtigungsgrundlage lasse das Ausmaß der Kostenerstattungspflicht nicht hinreichend erkennen. Auch nach EG-Recht könne die Erstattung der Kosten der Untersuchung der Magermilchpulverproben von ihr nicht verlangt werden. Da andere EG-Mitgliedstaaten entsprechende Kostenforderungen nicht geltend machten, stelle sich die Erhebung von Untersuchungskosten hinsichtlich des nach Italien ausgeführten Magermilchpulvers auch als unzulässige, den Gleichheitssatz verletzende zollgleiche Abgabe dar.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Gerichtsbescheid vom 20. April 1983 abgewiesen. Mit ihrer Berufung hat die Klägerin ergänzend geltend gemacht: Bei der Belastung mit Untersuchungskosten werde sie gegenüber Mischfutterherstellern im Inland benachteiligt, da das Magermilchpulver dort nur stichprobenweise kontrolliert werde, während in ihrem Falle bei der Ausfuhr von Magermilchpulver nach Italien aus jeder Lkw-Partie eine Probe gezogen werde. Dies verstoße gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und das Verbot von Abgaben mit zollgleicher Wirkung.

Dagegen hat die Beklagte vorgetragen, § 11 Abs. 1 MOG begrenze die möglichen Probenahmen auf den notwendigen Umfang, so daß die Klägerin nicht zu befürchten habe, es könnten auf ihre Kosten beliebige Untersuchungen durchgeführt werden. Der Gleichbehandlungsgrundsatz werde nicht verletzt, da alle Exporteure, die Magermilchpulver von Deutschland nach Italien ausführten, gleichbehandelt würden. Eine Abgabe mit zollgleicher Wirkung liege nicht vor, da die Kostenbelastung die Gegenleistung für einen der Klägerin geleisteten Dienst sei.

Mit Urteil vom 5. Juni 1989 hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof das erstinstanzliche Urteil sowie die angefochtenen Kostenbescheide aufgehoben. Zur Begründung hat er ausgeführt: Nach Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1624/76 der Kommission vom 2. Juli 1976 über besondere Bestimmungen für die Zahlung der Beihilfe für Magermilchpulver, das im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaates denaturiert oder zu Mischfutter verarbeitet wird (ABl Nr. L 180/9), in der durch die Verordnung (EWG) Nr. 1726/79 der Kommission vom 26. Juli 1979 (ABl Nr. L 199/10) geänderten Fassung, zahle der versendende Mitgliedstaat die Beihilfe nur, wenn das Magermilchpulver in unverarbeitetem Zustand oder in Form einer Mischung den Bedingungen des Art. 1 Abs. 2, 3 und 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1725/79 entspreche und diesbezüglich im versendenden Mitgliedstaat gemäß Art. 10 der vorgenannten Verordnung kontrolliert worden sei. Nach Art. 10 Nr. 2 c dieser Verordnung seien die Kontrollen nicht ständig durchzuführen, sondern (nur) häufig und unangemeldet, mindestens aber alle 14 Tage, an denen Magermilchpulver verarbeitet werde. Bei der Kontrolle einer jeden für die Mischfutterverarbeitung in Italien bestimmten Lkw-Ladung Magermilchpulver durch eine Probenahme mit anschließender Untersuchung dieser Probe werde zwar nicht das gesamte Magermilchpulver untersucht, weil eben jeweils (nur) eine Probe entnommen und untersucht werde. Da die Klägerin gezwungen sei, das Magermilchpulver aus Gründen der Ladekapazität in handelsüblichen Mengen von jeweils 25 t aufzuteilen, werde jedoch eine von den EWG-Vorschriften nicht vorgesehene Kontrolldichte erreicht. Ob diese "perfekte Kontrolle" gleichwohl nach Gemeinschaftsrecht hingenommen werden müsse, weil sie ihren Zweck erreiche, sei zweifelhaft, könne aber dahinstehen, da es vorliegend allein um die Frage der Zulässigkeit der Überwälzung der Kosten für die Kontrollen gehe. Angesichts der gerichtsbekannten geringen Gewinne in der Milchwirtschaft bestehe kein Zweifel, daß die von der Beklagten eingeforderten Kosten von 112 DM je 25 t nicht mehr "normale Kosten von Kontrollen" im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes seien. Hierdurch entstünden für die Klägerin Kosten, die für Exporteure aus anderen Mitgliedstaaten bei Magermilchpulverexport nach Italien nicht anfielen.

In gewissem Umfang wären zwar von der Klägerin zu bezahlende Kontrollen zulässig gewesen; da die hier streitigen Kontrollen jedoch nicht "häufig und unangemeldet", sondern ständig durchgeführt worden seien, sei es nicht möglich, darunter diejenigen Kontrollen zu bestimmen, die in den einschlägigen EWG-Vorschriften vorgesehen gewesen seien.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt.

Mit Beschlüssen vom 27. August 1992 und 30. März 1995 hat der Senat das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften gemäß Art. 177 Abs. 3 EVGV Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt. Mit Urteil vom 15. April 1997 hat der Europäische Gerichtshof wie folgt entschieden:

"1. Art. 2 Abs. 1 und 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1624/76 der Kommission vom 2. Juli 1976 über besondere Bestimmungen für die Zahlung der Beihilfe für Magermilchpulver, das im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats denaturiert oder zu Mischfutter verarbeitet wird, in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1726/79 der Kommission vom 26. Juli 1979 und Art. 10 der Verordnung (EWG) Nr. 1725/79 der Kommission vom 26. Juli 1979 über die Durchführungsbestimmungen zur Gewährung von Beihilfen für zu Mischfutter verarbeitete Magermilch und für zur Kälberfütterung bestimmtes Magermilchpulver i.V.m. Art. 34 EG-Vertrag stehen der Durchführung systematischer Kontrollen entgegen, durch die nachgeprüft werden soll, ob das Magermilchpulver, das in einem anderen Mitgliedstaat zu Mischfutter verarbeitet werden soll, hinsichtlich Zusammensetzung und Qualität die Voraussetzungen erfüllt, von denen die Gewährung von Ausfuhrbeihilfen abhängt, wenn diese Kontrollen im Hinblick auf die bevorstehende Ausfuhr der kontrollierten Waren im Landesinneren des Ausfuhrstaats und nicht an der Grenze durchgeführt werden. Die genannten Bestimmungen stehen jedoch solchen Kontrollen nicht entgegen, sofern sie in Form von Stichproben durchgeführt werden.

2. Eine Gebühr, die anläßlich von systematischen Kontrollen erhoben wird, die im Landesinneren des Ausfuhrstaats im Hinblick auf die bevorstehende Ausfuhr der kontrollierten Waren durchgeführt worden sind, stellt eine nach den Art. 9 und 12 EG-Vertrag verbotene Abgabe mit gleicher Wirkung wie Ausfuhrzölle dar, auch wenn sie den tatsächlichen Kosten der jeweiligen Kontrolle entspricht."

Die Beteiligten setzen den Rechtsstreit mit ihrem bisherigen Vortrag fort.

II.

Die Revision der Beklagten, über die mit dem erklärten Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann (§ 101 Abs. 2 VwGO), hat keinen Erfolg.

Die Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, daß die mit der Klage angefochtenen Kostenbescheide der Beklagten mangels Rechtsgrundlage rechtswidrig sind, verletzt kein Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Der als Ermächtigungsgrundlage allein in Betracht kommende § 12 BeihilfenVO rechtfertigt die Inanspruchnahme der Klägerin nicht.

1. § 12 BeihilfenVO verpflichtet den Beihilfeempfänger, den zuständigen amtlichen Stellen die Auslagen für die Verpackung und den Transport der Proben sowie für die Warenuntersuchungen zu erstatten, soweit aufgrund der in § 1 genannten Rechtsakte über die Gewährung von Beihilfen für die Verarbeitung von Magermilch Proben für die amtliche Überwachung entnommen oder Warenuntersuchungen veranlaßt werden. Eine Kostenerstattung hat hiernach nur für Maßnahmen zu erfolgen, die "aufgrund" der genannten Rechtsakte vorgenommen werden. Dies sind nur solche Untersuchungen, die nach den gemeinschaftsrechtlichen Regelungen zulässig sind.

Diese schon aus dem Wortlaut der Bestimmung folgende Auslegung wird bestätigt durch die der Verordnung zugrunde liegende gesetzliche Ermächtigung. § 11 Abs. 2 MOG ermächtigt den Bundesminister, durch Rechtsverordnungen die Erstattung von Auslagen insbesondere für die Verpackung und Beförderung von Mustern und Proben sowie für Warensendungen vorzuschreiben. Die unmittelbar vorangehende Bestimmung des § 11 Abs. 1 MOG verpflichtet den Beihilfeempfänger, im notwendigen Umfang die Entnahme von Mustern und Proben ohne Entschädigung zu dulden, soweit dies zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher oder innerstaatlicher Vorschriften erforderlich ist. Die Duldungspflicht erstreckt sich danach nicht auf Maßnahmen, die gemeinschaftsrechtlich unzulässig sind. Der systematische Zusammenhang dieser Bestimmung mit der nachfolgenden Verordnungsermächtigung schließt die Annahme aus, der Gesetzgeber habe für solche unzulässigen Maßnahmen die Anordnung einer Kostenerstattungspflicht ermöglichen wollen.

2. Ohne Rechtsverstoß ist das Berufungsgericht weiter davon ausgegangen, daß die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die Zahlung der Beihilfe für Magermilchpulver, das im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedsstaates denaturiert oder zu Mischfutter verarbeitet wird, in Verbindung mit Art. 34 EG-Vertrag der Durchführung systematischer Kontrollen entgegenstehen, durch die nachgeprüft werden soll, ob das Magermilchpulver, das in einem anderen Mitgliedsstaat zu Mischfutter verarbeitet werden soll, hinsichtlich Zusammensetzung und Qualität die Voraussetzungen erfüllt, von denen die Gewährung von Ausfuhrbeihilfen abhängt. Dies entspricht der Auslegung des Gemeinschaftsrechts, die der Europäische Gerichtshof in seinen auf die Vorlagebeschlüsse des erkennenden Senats ergangenen Urteilen vom 22. Juni 1994 - Rs C 426/92 - und vom 15. April 1997 - Rs C 272/95 - vorgenommen hat, wobei ohne Bedeutung ist, ob die Kontrollen unmittelbar an der Grenze oder im Hinblick auf den bevorstehenden Grenzübertritt im Landesinnern der Bundesrepublik vorgenommen werden.

Der Europäische Gerichtshof hat ergänzend hierzu festgestellt, daß entsprechende Untersuchungen des auszuführenden Magermilchpulvers zulässig seien, sofern sie in Form von Stichproben durchgeführt würden. Zu Unrecht meint die Beklagte, das angefochtene Urteil stehe hierzu im Widerspruch. Auf S. 19 seines Urteils hat das Berufungsgericht ausdrücklich ausgesprochen, in gewissem Umfang wären Kontrollen auch unter kostenrechtlichen Gesichtspunkten durchaus zulässig gewesen. Das Gericht hat lediglich verneint, daß im vorliegenden Fall Kontrollen in Form von Stichproben durchgeführt worden seien.

3. Nach den vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen steht auch außer Zweifel, daß die Beklagte hier systematische Kontrollen des auszuführenden Magermilchpulvers vorgenommen hat. Sie hat von jeder einzelnen auszuführenden Partie im Umfang einer Lkw-Ladung eine Probe gezogen und diese untersuchen lassen. Sie hat damit das Ausfuhrgut einer lückenlosen Kontrolle unterworfen.

Zutreffend hat es das Berufungsgericht abgelehnt, wenigstens für einen Teil der durchgeführten Kontrollen eine Erstattungspflicht der Klägerin zu bejahen. Die Auffassung der Beklagten, 10 % der durchgeführten Untersuchungen seien als Stichproben zulässig gewesen und müßten daher von der Klägerin bezahlt werden, geht fehl.

Die von der Beklagten durchgeführten systematischen Kontrollen waren unzulässig. Sie stellten eine erhebliche Belastung der Klägerin dar und brauchten von dieser nach § 11 Abs. 1 MOG nicht geduldet zu werden. Die Rechtswidrigkeit dieses Verhaltens erfaßte alle Einzelakte, aus denen es sich zusammensetzte und die erst durch ihre Zusammenfassung den Rechtsverstoß begründeten. Es geht daher nicht an, im Rahmen einer fiktiven Betrachtung einzelne Kontrollmaßnahmen aus dem Zusammenhang zu lösen und sie so zu behandeln, als habe es sich um zulässige Stichproben gehandelt.

4. Da die durchgeführten Kontrollen unzulässig waren, läßt schon das innerstaatliche Rechht die Heranziehung der Klägerin zur Erstattung der dafür aufgewendeten Kosten nicht zu. Auf die vom Senat in seinen Vorlagenbeschlüssen aufgeworfene dritte Frage, ob gegebenenfalls die Durchführung umfassender Kontrollen zwar zulässig sein könne, die Überwälzung der dadurch entstehenden Kosten aber im Widerspruch zu Gemeinschaftsrecht stünde, kommt es daher hier nicht mehr an. Ebenso bedarf es keines Rückgriffs auf die vom Europäischen Gerichtshof unter Ziff. 2 des Urteilsausspruchs getroffene Feststellung, daß eine Gebühr, die anläßlich von systematischen Kontrollen der auszuführenden Waren erhoben wird, eine nach den Art. 9 und 12 EG-Vertrag verbotene Abgabe mit gleicher Wirkung wie Ausfuhrzölle darstellt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 17 081,28 DM festgesetzt. .

Ende der Entscheidung