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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 17.06.1999
Aktenzeichen: BVerwG 3 C 20.98
Rechtsgebiete: GG, HRDG, PBefG


Vorschriften:

GG Art. 12 Abs. 1
HRDG § 1 Abs. 2
HRDG § 2 Abs. 1 Satz 1
HRDG § 13 Abs. 4
PBefG § 49
Leitsätze:

1. Eine landesrechtliche Regelung, die die Zulassung zum qualifizierten Krankentransport von einer Bedarfsprüfung abhängig macht, verstößt nicht gegen das Grundrecht auf Berufsfreiheit.

2. Die Anerkennung eines behördlichen Prognosespielraums bei der Beurteilung des Bedarfs an Rettungsdienstleistungen ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden.

Urteil des 3. Senats vom 17. Juni 1999 - BVerwG 3 C 20.98 -

I. VG Wiesbaden vom 01.12.1993 - Az.: VG 7/2 E 450/93 - II. VGH Kassel vom 27.01.1997 - Az.: VGH 11 UE 796/94 -


BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 3 C 20.98 VGH 11 UE 796/94

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 17. Juni 1999 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Driehaus sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Borgs-Maciejewski, Kimmel und Dr. Brunn

ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 27. Januar 1997 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I.

Die Klägerin, ein privates Krankentransportunternehmen, begehrt eine erweiterte Beteiligung am Rettungsdienst der beklagten Landeshauptstadt.

Durch Bescheid vom 31. Dezember 1991 erhielt der Inhaber der Klägerin von der Beklagten eine bis zum 31. Dezember 1993 befristete Genehmigung nach § 49 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) für den Verkehr mit Mietwagen zum Zwecke des Krankentransportes mit zwei Kranken-/Rettungswagen. Am 8. September 1992 beantragte die Klägerin die Genehmigung zur Erbringung rettungsdienstlicher Leistungen nach § 2 Abs. 2 des Hessischen Rettungsdienstgesetzes (HRDG) für ein weiteres neu angeschafftes Rettungsfahrzeug. Nachdem eine der Genehmigungen nach § 49 PBefG auf dieses Fahrzeug umgeschrieben worden war, teilte die Beklagte mit Schreiben vom 14. April 1993 mit, daß nicht mit einer positiven Bescheidung des Genehmigungsantrages gerechnet werden könne; nach derzeitigem Informationsstand bestehe weder ein Bedarf für eine Betriebserweiterung noch für die Neuerteilung einer Genehmigung nach § 13 HRDG.

Seinerzeit waren im Rettungsdienstbereich der Beklagten 16 Fahrzeuge verschiedener Kategorien im Einsatz. Die Klägerin war mit ihren beiden genehmigten Fahrzeugen nicht in den vorläufigen Rettungsdienstbereichsplan der Beklagten einbezogen und auch nicht an die Rettungsleitstelle angeschlossen, sondern akquirierte ihre Transportaufträge selbst durch telefonische Kontakte mit Ärzten und Krankenhäusern. Im Laufe des Rechtsstreits ist sie aufgrund einer einstweiligen Anordnung des Verwaltungsgerichts an die Rettungsleitstelle angeschlossen worden. Ihr Anteil an der Gesamtzahl der geleisteten Rettungsdiensteinsätze liegt bei über 10 %.

Am 8. Juni 1993 hat die Klägerin Untätigkeitsklage auf Erteilung einer Genehmigung nach § 13 HRDG für ein zusätzliches Rettungsfahrzeug erhoben. Dazu hat sie vorgetragen, die Bedarfsklausel des § 13 Abs. 4 HRDG müsse verfassungskonform ausgelegt werden. Da es sich um eine objektive Berufszulassungsschranke handele, bedürfe es einer substantiierten Begründung der existentiellen Gefährdung des Rettungsdienstes durch die Zulassung eines weiteren Anbieters.

Die Beklagte hat Klageabweisung beantragt. Sie hat vorgetragen, die im öffentlichen Interesse liegende Leistungsfähigkeit der Rettungsdienste in W. sei gefährdet, wenn die Klägerin zusätzlich als Anbieterin zugelassen werde.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 1. Dezember 1993 stattgegeben und die Beklagte verpflichtet, der Klägerin für das zusätzlich von ihr gehaltene Fahrzeug eine Genehmigung nach § 13 HRDG zu erteilen.

Mit ihrer Berufung hat die Beklagte zunächst weiter geltend gemacht, es bestehe kein Bedarf an rettungsdienstlichen Leistungen der Klägerin. Im März 1996 hat sie eine "Untersuchung des Einsatzaufkommens im Rettungsdienstbereich W. vom 1.5. bis 31.7.1995 und Bemessung der bedarfsnotwendigen Fahrzeugvorhaltung" vorgelegt. Darin wird festgestellt, daß bei der Notfallrettung die Hilfsfrist von zehn Minuten nur in ca. 90 % aller Fälle eingehalten wird, im Rettungswachenversorgungsbereich Ost sogar nur zu 87,54 %. Im qualifizierten Krankentransport werde die Wartezeit von 30 Minuten in den Spitzenzeiten von 8.00 Uhr bis 16.00 Uhr zu 91,85 % erfüllt, während sie insgesamt in 95,06 % aller Fälle nicht überschritten werde. Die Untersuchung kommt zu dem Ergebnis, daß gegenüber dem geltenden Rettungsmitteldienstplan ein zusätzlicher Vorhaltemehrbedarf von 118 Stunden bestehe. Die Vorhaltezeiten der Klägerin beliefen sich aufgrund der zu ihren Gunsten getroffenen vorläufigen Regelungen im Jahre 1995 auf 235 Stunden.

Mit Bescheid vom 29. November 1996 erteilte die Beklagte der Klägerin eine bis zum 30. November 2000 befristete Genehmigung zur Erbringung von rettungsdienstlichen Leistungen im Sinne des § 2 Abs. 2 HRDG im Rettungsdienstbereich der Beklagten. Der Bescheid genehmigt den Einsatz von zwei Rettungstransportwagen als Rettungsmittel sowie eines Krankentransportwagens als Reservefahrzeug. Unter der Bezeichnung "Auflagen" werden für die beiden Fahrzeuge Betriebszeiten festgelegt, die sich insgesamt auf 118 Wochenstunden addieren. Zur Begründung ist ausgeführt, die vorgelegte Untersuchung habe ergeben, daß der festgestellte Bedarf an Rettungsdienstleistungen voraussichtlich mit den der Klägerin genehmigten Vorhaltezeiten erfüllt werden könne. Soweit sich ein zusätzlicher Vorhaltebedarf wegen der unstreitig bestehenden Überschreitung der Hilfsfristen im Rettungswachenversorgungsbereich Ost ergebe, werde die Entscheidung, wie dieses Defizit auszugleichen sei, nach pflichtgemäßem Ermessen unter Einbeziehung der Leistungsträger getroffen werden. Es werde möglicherweise notwendig sein, in einer Erprobungsphase kurzfristig den Fahrzeugbestand aufzustocken und gegebenenfalls wieder abzubauen. Bei der Entscheidung, wie ein vorübergehender zusätzlicher Bedarf gedeckt werden könne, seien vorrangig die den Hilfsorganisationen aufgrund der Bestandsschutzklausel des § 30 Satz 2 HRDG erteilten und noch fortdauernden Genehmigungen auszuschöpfen.

Daraufhin haben die Beteiligten den Rechtsstreit teilweise übereinstimmend für erledigt erklärt. Zugleich hat die Klägerin ihr Begehren dahin geändert und erweitert, daß sie die Beklagte auf Erteilung einer Genehmigung unter Einschluß von drei Rettungstransportfahrzeugen mit einer Vorhaltezeit von insgesamt 403 Wochenstunden in Anspruch genommen hat. Dazu hat sie vorgetragen, die Entwicklung des Transportaufkommens für Notfall- und qualifizierte Krankentransporte rechtfertige keine Reduzierung der vorgehaltenen Transportkapazitäten, da die gesetzlichen Hilfs- und Wartefristen schon jetzt nicht im erforderlichen Umfang eingehalten werden könnten. Es sei auch unzulässig, den von der Beklagten für möglich gehaltenen zusätzlichen Vorhaltebedarf den Hilfsdiensten als "Altunternehmern" zuzuweisen.

Die Beklagte ist dem erweiterten Klagebegehren entgegengetreten und hat die Auffassung vertreten, über die erteilte Genehmigung hinaus habe die Klägerin keinen Anspruch auf Zulassung zu rettungsdienstlichen Leistungen.

Das Berufungsgericht hat durch Urteil vom 27. Januar 1997 das erstinstanzliche Urteil für unwirksam erklärt und die Klage abgewiesen, soweit die Beklagte dem Klagebegehren nicht durch den Bescheid vom 29. November 1996 entsprochen hat. Dazu hat es ausgeführt, über die erteilte Genehmigung hinaus habe die Klägerin keinen Anspruch auf Beteiligung am Rettungsdienst. Grundlage für die Begrenzung der Einsatzzeiten der Klägerin sei § 15 Nr. 6 HRDG. Der Entscheidung der Beklagten liege eine nachvollziehbare Bedarfsprognose zugrunde. Dabei gehe das Gericht davon aus, daß die Bedarfsprognose der Beklagten nur eingeschränkter gerichtlicher Nachprüfung unterliege. Der in § 13 Abs. 4 HRDG geregelte Versagungsgrund, der dem § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG nachgebildet sei, setze eine prognostische Entscheidung der zuständigen Behörde darüber voraus, ob durch die Zulassung eines weiteren Leistungsanbieters "eine Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an der Funktionsfähigkeit eines Rettungsdienstes im Sinne von § 1 und § 2 Abs. 1, 2 und 4 zu erwarten ist".

Allerdings sei festzustellen, daß im Rettungsdienstbereich der Beklagten die Zielvorgaben des Hessischen Rettungsdienstgesetzes derzeit nicht erreicht würden. Dies sei aber kein hinreichender Grund, die von der Klägerin begehrte Verpflichtung zur Festsetzung einer höheren Vorhaltekapazität auszusprechen, denn die von der Beklagten vertretene These, die festgestellten Unzulänglichkeiten bei der Einhaltung der Hilfs- und Wartefristen ließen sich durch eine Mobilisierung interner Systemreserven beheben, sei nicht zu widerlegen, sondern habe eine die Prognose tragende Plausibilität für sich. Aus der vorgelegten Untersuchung ergäben sich deutliche Hinweise darauf, daß für die häufige Überschreitung der Hilfs- und Wartefristen nicht vornehmlich Engpässe bei den Transportkapazitäten, sondern überlange Dispositions- und Ausrückezeiten verantwortlich sein könnten.

Die von der Beklagten befürchtete Schaffung von Überkapazitäten sei ein Versagungsgrund im Sinne des § 13 Abs. 4 Satz 1 HRDG, weil dadurch die Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes gefährdet wäre. Das Ziel des Gesetzgebers, den Rettungsdienst zu sozial tragbaren Benutzungsentgelten sicherzustellen, sei Bestandteil dieser Funktionsfähigkeit. Es bestehe ein überragendes öffentliches Interesse daran, eine sachlich nicht notwendige Belastung der Sozialversicherungsträger zu vermeiden. Das Finanzierungskonzept des § 11 HRDG und damit die Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes insgesamt würden ernsthaft in Frage gestellt, wenn die Beklagte in ihrem Rettungsdienstbereich auf Dauer unwirtschaftliche Überkapazitäten von Rettungsmitteln zuließe.

Die Beklagte werde, um weitere Genehmigungsanträge bescheiden zu können, alsbald eine Untersuchung zur Überprüfung ihrer von zahlreichen Unsicherheiten geprägten Bedarfsprognose einleiten müssen. Sollte sich dabei die Annahme, die gesetzlichen Vorgaben seien allein durch Aktivierung von Systemreserven zu erfüllen, nicht bestätigen, so seien die sich daraus ergebenden höheren Kapazitäten nach § 13 Abs. 5 HRDG öffentlich auszuschreiben und nicht freihändig an "kooperationsbereite" Altunternehmer zu vergeben.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt. Damit verfolgt sie weiterhin das Begehren, ihr eine Genehmigung unter Einschluß von drei Rettungsfahrzeugen mit einer Vorhaltezeit von insgesamt 403 Wochenstunden zu erteilen.

Zur Begründung trägt die Klägerin vor, das angefochtene Urteil verletze dadurch Bundesrecht, daß es das Vorhandensein eines entsprechenden Bedarfs zur positiven Genehmigungsvoraussetzung mache. Aus dem Grundrecht der Berufsfreiheit ergebe sich, daß die Zulassungsgrenze erst dort gezogen werden dürfe, wo die Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes konkret bedroht sei. Das entspreche der Formulierung des § 13 Abs. 4 HRDG.

Nach den vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen genüge die Genehmigung der Beklagten auch nicht den Anforderungen, die an eine ordnungsgemäße Prognoseentscheidung zu stellen seien. Da die Klägerin derzeit mit 235 Wochenstunden am Rettungsdienst beteiligt sei, ziele die ihr erteilte Genehmigung auf eine Kapazitätsverringerung. Es sei schlechterdings nicht nachvollziehbar, wie bei einer solchen Kapazitätsverringerung die Einhaltung der Hilfs- und Wartefristen gewährleistet werden solle, wenn diese nicht einmal bei der derzeitigen vollen Auslastung der beiden Fahrzeuge der Klägerin erzielt werde.

Das Berufungsgericht habe auch verkannt, daß maßgeblicher Zeitpunkt für die Erstellung der Gefährdungsprognose die letzte mündliche Verhandlung der Tatsacheninstanz sei. Statt dessen habe das Berufungsgericht seine Entscheidung auf eine vage Zukunftshoffnung gestützt.

Die Klägerin rügt schließlich, das Berufungsgericht habe seine Aufklärungspflicht verletzt.

Die Beklagte hält das angefochtene Urteil für zutreffend.

II.

Die Revision ist unbegründet. Die Entscheidung des Berufungsgerichts, daß der Klägerin über die erteilte Genehmigung hinaus nach der im Zeitpunkt der Entscheidung gegebenen Sach- und Rechtslage kein Anspruch auf erweiterte Beteiligung am Rettungsdienst der Beklagten zustehe, verletzt kein Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

1. Das Berufungsgericht hat das nunmehr verfolgte Begehren der Klägerin zutreffend insgesamt als - zulässige - Verpflichtungsklage im Sinne des § 42 Abs. 1 VwGO behandelt.

Die der Klägerin erteilte Genehmigung bezieht sich auf den Einsatz von zwei Rettungsfahrzeugen, wobei deren Vorhaltezeit durch eine als Auflage bezeichnete Nebenbestimmung drastisch eingeschränkt ist. Die Klägerin begehrt statt dessen weiterhin die Genehmigung für den Einsatz von drei Fahrzeugen und eine erheblich erweiterte Vorhaltezeit. Da die von der Genehmigung erfaßten Fahrzeuge nach § 13 Abs. 7 Satz 2 HRDG in der Fassung vom 7. Juni 1993 (GVBl S. 267) mit ihrem amtlichen Kennzeichen zu bezeichnen sind, ist jedenfalls die Zahl der Fahrzeuge integrierender Bestandteil der Genehmigung. Das bedeutet, daß eine Erweiterung dieser Zahl im Wege der Verpflichtungsklage erstritten werden muß.

Demgegenüber ist die Betriebszeit durch eine "Auflage" geregelt, was zu der Frage Anlaß geben kann, ob insoweit eine Anfechtungsklage in Betracht kommen könnte. Dagegen spricht aber, daß die genehmigte Betriebszeit letztlich den Umfang der Beteiligung am Rettungsdienst festlegt, um den es bei der Genehmigung geht. Die Nebenbestimmung legt also letztlich den Inhalt der Genehmigung fest, so daß es sich, wenn es überhaupt um eine Auflage geht, um eine modifizierende Auflage handelt.

Für diese Einschätzung spricht auch, daß die Klägerin nicht etwa die ersatzlose Streichung der Bestimmung über die Vorhaltezeiten verlangt. Sie geht vielmehr ersichtlich davon aus, daß eine solche Festlegung notwendig ist, möchte aber statt der ihr zugebilligten 118 Stunden eine Vorhaltezeit von 403 Stunden genehmigt haben. Diesem Begehren könnte mit einer Anfechtungsklage nicht Rechnung getragen werden.

Da die Verpflichtungsklage wegen der langjährigen Untätigkeit der Behörde ohne Vorverfahren zulässig war, blieb die Zulässigkeit auch nach Erlaß des Genehmigungsbescheides vom 29. November 1996 erhalten. Dieser Bescheid, gegen den die Klägerin Widerspruch eingelegt hat, wurde Gegenstand des Rechtsstreits.

2. Auch die materiellrechtliche Beurteilung des Klagebegehrens ist aus der Sicht des Bundesrechts nicht zu beanstanden.

2.1 Grundlage der Entscheidung des Berufungsgerichts ist das Hessische Rettungsdienstgesetz. Dabei nimmt das Gericht an, daß private Krankentransportunternehmer einen Rechtsanspruch auf Beteiligung am Rettungsdienst haben, wenn keiner der im Gesetz aufgeführten Versagungsgründe eingreift. Das Berufungsgericht geht vom Vorliegen des Versagungsgrundes des § 13 Abs. 4 Satz 1 HRDG aus. Danach ist die Genehmigung zu versagen, wenn aufgrund einer mindestens dreimonatigen Untersuchung und Bewertung des Einsatzaufkommens eine Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an der Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes zu erwarten ist. Die hiernach erforderliche Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an der Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes sieht das Gericht als gegeben an, wenn die Vorhaltekapazitäten den Bedarf übersteigen. Es leitet dies aus der Bezugnahme des § 13 Abs. 4 Satz 1 HRDG auf § 1 Abs. 1 HRDG her, wo die Sicherstellung des Rettungsdienstes zu sozial tragbaren Nutzungsentgelten als Ziel des Gesetzes genannt ist, und aus der Verweisung auf § 2 Abs. 1 Satz 1 HRDG, wo es heißt, der Rettungsdienst diene der bedarfsgerechten und flächendeckenden Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen der Notfallrettung und des qualifizierten Krankentransportes.

Bei der Feststellung, ob bei der Zulassung des beantragten Rettungsdienstbeitrages Überkapazitäten entstehen würden, billigt das Gericht der Behörde einen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Prognosespielraum zu. Die gerichtliche Kontrolle soll darauf beschränkt sein, ob die Behörde den maßgebenden Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt, die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt und den möglichen Verlauf der Entwicklung nicht offensichtlich fehlerhaft eingeschätzt hat.

2.2 Die Revision wendet sich in erster Linie dagegen, daß das Berufungsgericht schon das Überschreiten des Bedarfs als Versagungsgrund angesehen hat. Sie beruft sich darauf, daß das Bundesverwaltungsgericht in dem vom Berufungsgericht ausführlich zitierten Urteil vom 15. April 1988 - BVerwG 7 C 94.86 - (BVerwGE 79, S. 208) das Merkmal der Beeinträchtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen durch Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes in § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG ausdrücklich dahin ausgelegt habe, daß dadurch keine Bedürfnisprüfung gestattet werde. Diese Argumentation reicht jedoch nicht, die Auslegung des Berufungsgerichts als bundesrechtswidrig darzutun. In der genannten Entscheidung hatte das Bundesverwaltungsgericht eine bundesrechtliche Vorschrift auszulegen. Das ist aber kein Maßstab für die hier vom Berufungsgericht vorgenommene Auslegung einer landesrechtlichen Vorschrift, mag diese auch in Teilen der Formulierung mit der Bundesrechtsnorm übereinstimmen und ihr, wie das Berufungsgericht ausgeführt hat, nachgebildet sein.

2.3 Eine Verletzung von Bundesrecht könnte in der Auslegung des Berufungsgerichts nur liegen, wenn Vorschriften des Grundgesetzes mißachtet worden wären. Das ist jedoch nicht der Fall.

Ein Verstoß gegen das Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG scheidet von vornherein aus, weil sich das Berufungsgericht darauf gestützt hat, daß § 13 Abs. 4 Satz 1 HRDG die Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes auf die Vorgaben von § 1 Abs. 1 und § 2 Abs. 1 dieses Gesetzes bezieht, wo ausdrücklich die Bedarfsgerechtigkeit der Versorgung und die Sicherstellung des Rettungsdienstes zu sozial tragbaren Benutzungsentgelten angesprochen ist. Der angefochtenen Entscheidung liegen daher nachvollziehbare Erwägungen zugrunde.

Die Deklarierung der Bedarfsgrenze als Versagungsgrund ist auch mit der Gewährleistung der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar.

Dazu ist zunächst festzuhalten, daß der Rettungsdienst der Beklagten entsprechend den Regelungen des Hessischen Rettungsdienstgesetzes sowohl die Notfallrettung als auch den qualifizierten Krankentransport umfaßt. Als Notfallrettung definiert § 2 Abs. 2 Nr. 1 HRDG die Aufgabe, bei lebensbedrohlich Verletzten oder Erkrankten lebensrettende Maßnahmen durchzuführen, ihre Transportfähigkeit herzustellen und sie unter fachgerechter Betreuung in dafür besonders ausgestatteten Rettungsmitteln in eine für die weitere Versorgung geeignete Behandlungseinrichtung zu befördern. Qualifizierter Krankentransport besteht nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 HRDG darin, sonstige kranke, verletzte oder hilfsbedürftige Personen, die nach ärztlicher Beurteilung während einer Fahrt der fachlichen Betreuung oder eines besonders ausgestatteten Rettungsmittels bedürfen oder bei denen dies aufgrund ihres Zustandes zu erwarten ist, zu befördern.

Hinsichtlich der reinen Notfallrettung hat der Senat durch Urteil vom 3. November 1994 - BVerwG 3 C 17.92 - (BVerwGE 97, S. 79) entschieden, daß deren Erklärung zur Ordnungsaufgabe durch den Landesgesetzgeber mit Art. 12 Abs. 1 GG in Einklang stehe. Angesichts der existentiellen Bedeutung dieser Aufgabe für die Erhaltung von Leben und Gesundheit der Bürger sei es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn der Staat ihre Erfüllung vollständig in eigene Regie nehme. An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten.

Die Problematik des vorliegenden Falles ergibt sich aus der Zusammenfassung der Notfallrettung mit dem qualifizierten Krankentransport. Im Urteil vom 26. Oktober 1995 - BVerwG 3 C 10.94 - (Buchholz 418.15 Nr. 5) hat der Senat ausgeführt, unter dem Gesichtspunkt der Berufsfreiheit müsse geprüft werden, ob der Ausschluß eines Krankentransportunternehmers (auch) vom qualifizierten Krankentransport durch wichtige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sei. Welcher verfassungsrechtliche Maßstab für die von der Klägerin erstrebte - erweiterte - Teilnahme an einem integrierten Rettungsdienst anzulegen ist, hat der Senat dagegen bislang nicht entschieden. Allerdings könnte sich bei einer aus den Erfordernissen der Notfallrettung abgeleiteten Absenkung der Eingriffsschwelle die Frage aufdrängen, ob der Gesetzgeber durch das Grundrecht der Berufsfreiheit gezwungen sein kann, Notfallrettung und qualifizierten Krankentransport voneinander zu trennen. Diesen Fragen braucht hier jedoch nicht weiter nachgegangen zu werden, weil die vom Berufungsgericht angenommene Zulassungsvoraussetzung des ungedeckten Bedarfs auch im Hinblick auf den qualifizierten Krankentransport verfassungsrechtlich unbedenklich ist.

Für die Klägerin wirkt sich die Versagung der erstrebten Genehmigung lediglich als Eingriff in die Freiheit der Berufsausübung aus (vgl. zu insoweit zulässigen Eingriffen: BVerfG, Urteil vom 27. Oktober 1998 - 1 BvR 2306 u.a./97 - BVerfGE 98, 265 <298>). Sie ist aufgrund der ihrem Anliegen teilweise entsprechenden Genehmigung zur Teilnahme am qualifizierten Krankentransport berechtigt. Nur der Umfang der Teilnahme ist eingeschränkt, ohne daß damit eine existentielle Gefährdung verbunden wäre (vgl. BVerfG, Beschluß vom 16. März 1971 - 1 BvR 52, 665, 667, 754/66 - BVerfGE 30, 292 <313 f.>).

Abstrakt greift das Genehmigungserfordernis des § 13 HRDG für die Teilnahme am qualifizierten Krankentransport aber in die Freiheit der Berufswahl ein. Der Senat hat bereits im Urteil vom 26. Oktober 1995 (a.a.O., S. 28) ausgeführt, daß die Tätigkeit als Krankentransportunternehmer ein eigenständiger Beruf im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG ist. Die spezifische Ausbildung, die zur Betreuung der beförderten Kranken erforderlich ist, setzt diesen Beruf eindeutig gegenüber anderen in der Personenbeförderung tätigen Unternehmern, wie z.B. Taxibetreibern, ab. Die Genehmigungsbedürftigkeit macht die Aufnahme dieses Berufs von einem staatlichen Zulassungsakt abhängig.

Die vom Berufungsgericht angenommene Zulassungsgrenze der Bedarfsdeckung stellt eine objektive Zulassungsvoraussetzung dar. Der Zugang zum Beruf wird von der Erfüllung einer Voraussetzung abhängig gemacht, die außerhalb des Einflußbereichs des Betroffenen liegt. Ein solcher Eingriff in die freie Berufswahl ist nach gefestigter Rechtsprechung nur zulässig zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut (vgl. BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596.56 - BVerfGE 7, S. 377 <408>).

Legt man zugunsten der Klägerin diesen strengen Maßstab an, ist zunächst festzuhalten, daß die ordnungsgemäße Abwicklung des qualifizierten Krankentransports ein außerordentlich wichtiges Gemeinschaftsgut ist. Auch wenn die transportierten Patienten keiner akuten Lebensbedrohung unterliegen, kann eine unsachgemäße Ausführung des Transportauftrages leicht beträchtliche Schmerzen hervorrufen und sogar zu einer wesentlichen Verschlimmerung des Leidens beitragen. Schätzt der Transporteur eine plötzlich eintretende Verschlechterung des Gesundheitszustandes nicht richtig ein, können daraus sogar Lebensgefahren resultieren.

Es steht auch außer Zweifel, daß zum Schutz dieses Gemeinschaftsgutes Berufszugangsregelungen erlassen werden können. Fraglich ist allein, ob dabei der Bedarf als maßgebliches Zulassungskriterium angesetzt werden darf.

Die Beklagte hat hierzu im Laufe des Verfahrens vorgetragen, Überkapazitäten beeinträchtigten unmittelbar die ordnungsgemäße Aufgabenwahrnehmung, weil dadurch eine optimale Nutzung der Ressourcen verhindert werde. Die Leitstelle gerate dadurch beispielsweise in Versuchung, das jeweils an der Rettungswache wartende Fahrzeug einzusetzen, statt den Auftrag dem dem Einsatzort nächsten Rettungsfahrzeug zu übertragen. Mit solchen Erwägungen dürfte ein schwerwiegender Eingriff in die Berufsfreiheit kaum zu rechtfertigen sein.

Dagegen argumentiert das Berufungsgericht mit den kostenmäßigen Auswirkungen von Überkapazitäten. In der Tat ist nicht zu übersehen, daß jede Kapazitätserweiterung zusätzliche Investitions- und Vorhaltekosten verursacht. Nicht erforderliche Kapazitäten verursachen daher überflüssige Kosten. In einem privatwirtschaftlich organisierten Bereich wie dem Taxengewerbe ist die Unterschreitung der Bedarfsgrenze für die Allgemeinheit noch nicht unmittelbar gefährlich. Das Risiko der Fehlinvestition trägt grundsätzlich der einzelne Unternehmer. Erst wenn die Überbesetzung zu einem ruinösen Wettbewerb führt oder so viele Unternehmer die Existenzgrundlage verlieren, daß eine ordnungsgemäße Verkehrsbedienung nicht mehr gewährleistet ist, tangiert dies das öffentliche Verkehrsinteresse. Im qualifizierten Krankentransport wie im Rettungsdienst insgesamt ist die Situation insoweit anders. Die anfallenden Kosten müssen hier ganz überwiegend von öffentlichen Kassen, insbesondere den gesetzlichen Krankenversicherungen, getragen werden. Überhöhte Preise, die sich aus der Vorhaltung von Überkapazitäten ergeben, stellen daher eine massive Belastung der Allgemeinheit dar. Dem kann nicht mit dem Argument begegnet werden, die Kassen brauchten ja nur bedarfsnotwendige und wirtschaftliche Leistungen zu bezahlen. Die Berechnung der Transportgebühren erfolgt nach dem Kostendeckungsprinzip. Die Bereithaltungskosten überflüssiger Kapazitäten fließen daher in jedem Fall in die Preise ein. Würden die Sozialversicherungen sich weigern, diese Preise zu zahlen, müßte notfalls die Beklagte dafür aufkommen. Die Alternative, nicht kostendeckende Preise zu zahlen, würde die Gefahr drastisch erhöhen, daß die medizinische Betreuung beim Transport vernachlässigt wird.

Die Verhinderung von Überkapazitäten im Bereich des Rettungsdienstes einschließlich des qualifizierten Krankentransports ist daher ein wichtiges öffentliches Anliegen, dessen Verfehlung die sachgerechte Funktion des Gesundheitswesens insgesamt schädigen würde. Diese Wertung wird bestätigt durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Aufnahme von Krankenhäusern in die Krankenhauspläne. Im Beschluß vom 12. Juni 1990 - 1 BvR 355.86 - (BVerfGE 82, S. 209 <229>) hat das Gericht ausgeführt, die wirtschaftlichen Folgen der Nichtaufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausplan seien so gravierend, daß sie einer Beschränkung der Berufswahl nahekämen. Es hat daher die Aufnahmekriterien an den Maßstäben für Berufswahlregelungen gemessen. Dabei hat es ausdrücklich das Merkmal der Bedarfsgerechtigkeit verfassungsrechtlich als unbedenklich angesehen. Dazu hat es ausgeführt, der Gesetzgeber betrachte ein wirtschaftlich gesundes Krankenhauswesen als Voraussetzung für die bedarfsgerechte Krankenversorgung der Bevölkerung und für sozial tragbare Krankenhauskosten. Die Bedeutung dieser Gemeinwohlbelange sei außerordentlich hoch einzuschätzen. Die bedarfsgerechte und leistungsfähige Krankenhauspflege sei ein unverzichtbarer Teil der Gesundheitsversorgung, die das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung als besonders wichtiges Gemeinschaftsgut ansehe. Aber auch der soziale Aspekt der Kostenbelastung im Gesundheitswesen habe erhebliches Gewicht. Er wirke sich in erster Linie auf die gesetzliche Krankenversicherung aus, deren Stabilität nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts große Bedeutung für das Gemeinwohl habe (a.a.O., S. 230). Diese Überlegungen lassen sich ohne Einschränkung auf den qualifizierten Krankentransport übertragen. Dieser ist ein wesentlicher Teil der Gesundheitsversorgung der Bevölkerung. Durch Überkapazitäten in diesem Bereich bedingte strukturelle Probleme gefährden die fachgerechte Betreuung und Versorgung der Betroffenen. Unnötige Kosten strapazieren die ohnehin äußerst angespannten Sozialkassen.

2.4 Das Berufungsgericht hat der Beklagten bei der Erstellung der Bedarfsprognose einen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum zugebilligt. Von der Revision wird dies nicht angegriffen. Allerdings hat der Senat im Urteil vom 3. November 1994 - BVerwG 3 C 30.93 - (Buchholz 418.15 Nr. 2, S. 18) ausgeführt, das Oberverwaltungsgericht müsse die Entscheidungsgrundlagen auch hinsichtlich der Frage selbst ermitteln, ob durch eine der Klägerin erteilte Genehmigung das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen, bedarfsgerechten flächendeckenden Rettungsdienst beeinträchtigt werde; sie sei nicht derart komplex und mit originären Abschätzungen der Verwaltung verbunden, daß die Pflicht des Gerichts, im Rahmen einer Verpflichtungsklage die Sache spruchreif zu machen, entfiele. Mit dieser Begründung kann jedoch ein Bundesrechtsverstoß des Berufungsurteils nicht angenommen werden.

Die Frage, ob der Behörde ein Beurteilungsspielraum zusteht, beantwortet sich ebenso wie die nach einem etwaigen Ermessen aus der Auslegung des jeweiligen materiellen Rechts. Hier hat das Berufungsgericht den Prognosespielraum aus dem Hessischen Rettungsdienstgesetz abgeleitet. Es gibt keinen Grund, diese Auslegung aus Gründen des Bundesrechts zu beanstanden.

Für die Auffassung des Berufungsgerichts sprechen nämlich ernstzunehmende Überlegungen: Wenn das Bundesverwaltungsgericht der Behörde im Rahmen der Taxengenehmigungen einen Prognosespielraum einräumt, weil damit planerische Elemente und eine Abschätzung der künftigen Entwicklung eine wesentliche Rolle spielten, kann dies bei teilweise wortgleicher Formulierung der Vorschriften für den Rettungsdienst schlechterdings nicht verneint werden. Hier ist die Verantwortung des Staates für ein Funktionieren des Leistungssektors noch wesentlich gravierender als im Taxenbereich. Darüber hinaus hat das Bundesverfassungsgericht in dem bereits erwähnten Beschluß vom 12. Juni 1990 zum Merkmal der Bedarfsgerechtigkeit von Krankenhäusern ausgeführt, die erforderliche Zielplanung könne sachgerecht nur im Rahmen eines planerischen Gestaltungsfreiraums verwirklicht werden (BVerfGE 82, S. 209 <225>). Für einen im Interesse der Bevölkerung unverzichtbaren funktionierenden Rettungsdienst kann nichts anderes gelten.

2.5 Die Klägerin hält die Aussage des Berufungsgerichts, im Rahmen der eingeschränkten Überprüfungsmöglichkeit sei die Bedarfsprognose der Beklagten nicht zu beanstanden, für nicht vereinbar mit den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsurteils. Sie verweist darauf, daß nach der von der Beklagten vorgelegten Untersuchung die Hilfsfristen nicht eingehalten würden und daß das Berufungsgericht selbst von erheblichen prognostischen Unsicherheiten ausgehe. Dies ist aber kein Widerspruch zu der Forderung, der Sachverhalt müsse von der Behörde zutreffend und vollständig ermittelt und die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte müßten erkannt worden sein. Die Behörde hat, wie das Berufungsgericht festgestellt hat, ihrer Bedarfsprognose die Feststellung zugrunde gelegt, daß trotz der Beteiligung der Klägerin am Rettungsdienst derzeit die vorgeschriebenen Hilfsfristen in einer nicht hinnehmbaren Zahl von Fällen überschritten seien. Dies ist auch der Befund, von dem die Klägerin ausgeht. Differenzen bestehen nur insoweit, als es um die Einschätzung der Möglichkeit geht, durch technische und organisatorische Maßnahmen die Fristeinhaltung wesentlich zu verbessern. Dies betrifft aber nicht die Frage der vollständigen und richtigen Ermittlung des Sachverhalts, sondern wirft die Frage auf, ob die Behörde den möglichen Verlauf der Entwicklung offensichtlich fehlerhaft eingeschätzt hat. Das Berufungsgericht hat dies verneint. Es hat festgestellt, daß es nachvollziehbare Anhaltspunkte für die Richtigkeit der behördlichen Prognose gebe, daß diese aber auch mit vielen Unsicherheiten behaftet sei. Diese Feststellungen tragen ohne weiteres die Aussage, daß die Einschätzung der künftigen Entwicklung durch die Beklagte jedenfalls nicht offensichtlich fehlerhaft ist.

2.6 Die Aufklärungsrüge der Klägerin geht fehl. Sie rügt, das Berufungsgericht habe nicht ohne weitere Aufklärung die offensichtliche Fehlerhaftigkeit der von der Beklagten gehegten Erwartungen verneinen dürfen. Es ist aber nicht ersichtlich, daß sich dem Berufungsgericht insoweit weiterer Aufklärungsbedarf und weitere Aufklärungsmöglichkeiten hätten aufdrängen müssen. Ein Beweisantrag war insoweit nicht gestellt.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 30 000 DM festgesetzt.



Ende der Entscheidung


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