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Kommt für eine Funktionsnachfolge im Sinne des § 11 Abs. 3 VZOG eine länderübergreifende öffentlich-rechtliche Körperschaft nicht in Betracht, so sind unter der Voraussetzung einer überwiegend gleichen Funktionsausübung als Restitutionsberechtigte auch solche Körperschaften in Erwägung zu ziehen, deren Aufgaben sich auf ein Bundesland beschränken.

Urteil des 3. Senats vom 24. September 1998 - BVerwG 3 C 21.97 -

I. VG Dresden vom 25.04.1996 - Az.: VG 3 K 1193/95 -

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 24. September 1998 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Driehaus und die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Borgs-Maciejewski, Kimmel und Dr. Brunn

ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Dresden vom 25. April 1996 wird aufgehoben, soweit es die zugunsten der Beigeladenen ergangenen Bescheide der Beklagten aufgehoben hat. In diesem Umfang wird der Rechtsstreit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.

Gründe:

I.

Die Klägerin, eine Landeshauptstadt, beansprucht die Zuordnung von in ihrem Stadtgebiet belegenen Grundstücken, die mit in selbständigem Gebäudeeigentum Dritter stehenden Eigenheimen bebaut sind. Die Beigeladene, eine Landesärztekammer, begehrt die Restitution der Grundstücke und wendet sich als Revisionsklägerin gegen die durch das Verwaltungsgericht ausgesprochene Aufhebung der zu ihren Gunsten ergangenen Rückgabebescheide.

Im Jahre 1945 war Eigentümerin der damals unbebauten Grundstücke die Reichsärztekammer. In der Folge wurden die Grundstücke in Volkseigentum überführt; letzter Rechtsträger war der Rat der Stadt.

Auf die Restitutionsanträge der Beigeladenen sowie die Zuordnungsanträge der Klägerin ordnete der Oberfinanzpräsident die Grundstücke mit Bescheiden vom 6. April 1995 der Beigeladenen zu, übertrug sie ihr zu Eigentum und lehnte die Anträge der Klägerin ab: Die Reichsärztekammer sei infolge des SMAD-Befehls Nr. 176 aufgelöst und enteignet worden, und ihr Vermögen sei über das als Verwalter eingesetzte Land S. kostenlos dem Zentralstaat zur Verfügung gestellt worden. Der vorrangige Restitutionsanspruch der Beigeladenen schließe den Anspruch der Klägerin auf Zuordnung als kommunales Finanzvermögen aus.

Auf die Klage der Klägerin hat das Verwaltungsgericht die Bescheide aufgehoben und die Beklagte zur Zuordnung der Grundstücke an die Klägerin verpflichtet: Dieser stehe in entsprechender Anwendung des Art. 22 Abs. 4 Sätze 2 bis 6 des Einigungsvertrags EV in Verbindung mit § 1 a Abs. 4 des Vermögenszuordnungsgesetzes VZOG ein Anspruch auf Zuordnung zu, der nicht durch einen Restitutionsanspruch der Beigeladenen ausgeschlossen werde. Die Beigeladene sei nämlich nicht im Sinne von Art. 22 Abs. 1 Satz 7 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 3 EV sowie § 11 Abs. 3 VZOG Rechtsnachfolgerin der Reichsärztekammer, da es an der dafür erforderlichen rechtlichen Kontinuität fehle. Die Aufgaben der Reichsärztekammer hätten sich auf das gesamte damalige Reich bezogen, wohingegen die Aufgaben der Beigeladenen sich auf ein kleineres Gebiet bezögen. Auch die sachlichen Aufgaben der Reichsärztekammer und der Beigeladenen unterschieden sich in wesentlichen Punkten. Während die Beigeladene in Selbstverwaltung u.a. die beruflichen Belange der Mitglieder zu vertreten und die Erfüllung der Berufspflichten zu überwachen habe, sei es Aufgabe der Reichsärztekammer gewesen, die Ärzte nach dem Führerprinzip zusammenzuschließen, um "zum Wohle von Volk und Reich für die Erhaltung und Hebung der Gesundheit, des Erbgutes und der deutschen Rasse zu wirken". Allein hinsichtlich der Aufgaben im Zusammenhang mit Aus- und Weiterbildung der Ärzte sowie mit der Berufsaufsicht gebe es formale Parallelen. Deutlich unterschiedlich ausgestaltet sei auch die aufgegebene Schaffung von Vorsorgeeinrichtungen, was der Reichsärztekammer zwingend oblegen habe, wohingegen die Kammern berechtigt seien, freiwillig Fürsorge- und Versorgungseinrichtungen zu schaffen.

Zur Begründung der Revision führt die Beigeladene aus: Dem Gesetzeszweck des § 11 Abs. 3 VZOG, mit welchem dem Wunsch der Industrie- und Handelskammern nach einer eigenständigen Restitutionsvorschrift habe entsprochen werden sollen, widerspreche die Auslegung des Verwaltungsgerichts. Stelle man auf identische territoriale Zuständigkeit ab, laufe die Vorschrift leer. Im übrigen habe die Beigeladene im wesentlichen die Aufgaben der Reichsärztekammer übernommen, soweit man von denen absehe, die ihr zur Durchsetzung der nationalsozialistischen Politik übertragen gewesen seien.

Während die Beklagte den von der Beigeladenen eingenommenen Rechtsstandpunkt teilt, verteidigt die Klägerin das angefochtene Urteil.

Auch der Oberbundesanwalt hält die Beigeladene für restitutionsberechtigt.

II.

Die Revision der Beigeladenen ist begründet. Zwar ist die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Klägerin könne die Zuordnung der Grundstücke beanspruchen, nicht mehr im Streit (1.). Das angefochtene Urteil verletzt aber Bundesrecht mit der Entscheidung, die Beigeladene habe keinen Restitutionsanspruch, weil sie nicht Funktionsnachfolgerin der Reichsärztekammer im Sinne des Art. 22 Abs. 1 Satz 7 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 3 EV sowie § 11 Abs. 3 VZOG sei. Weil die vom Verwaltungsgericht getroffenen Feststellungen insoweit für eine abschließende Entscheidung nicht ausreichen, ist die Sache gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO zurückzuverweisen (2.).

1. Aus Gründen des Prozeßrechts behält das angefochtene Urteil Bestand, soweit es der Sache nach die Klägerin ab dem Zeitpunkt des Beitritts der DDR (3. Oktober 1990) gemäß § 1 a Abs. 4 VZOG in Verbindung mit Art. 22 Abs. 4 Sätze 2 bis 6 EV als Eigentümerin und damit als zuordnungsberechtigt ansieht. Trotz des uneingeschränkten, auf Aufhebung des Urteils lautenden Revisionsantrags der Beigeladenen ergibt eine interessengerechte Auslegung ihres Revisionsbegehrens sowie der hierfür gegebenen, ausschließlich ihre Restitutionsberechtigung verteidigenden Begründung dessen Einschränkung auf den ihre Restitutionsberechtigung versagenden und sie damit allein beschwerenden Urteilsausspruch. Diese Einschränkung ist auch sachgerecht. Der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entspricht es nämlich, daß der von der Klägerin reklamierte Zuordnungsanspruch eine von der Beigeladenen beanspruchte öffentliche Restitution gemäß Art. 22 Abs. 1 Satz 7 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 3 EV unberührt läßt (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Juni 1995 BVerwG 7 C 16.94 Buchholz 111 Art. 21 EV Nr. 8 <S. 6>, stRspr). Das von den Artikeln 21 und 22 EV erfaßte öffentliche Vermögen sollte mit Wirksamwerden des Beitritts der DDR lückenlos auf die Träger öffentlicher Verwaltung verteilt werden (vgl. Urteil vom 28. September 1995 BVerwG 7 C 57.94 BVerwGE 99, 283 <291> stRspr). Dies betrifft auch einen Vermögenswert, auf dem, wie es die Beigeladene mit Blick auf die von ihr beanspruchten Grundstücke behauptet, ein Restitutionsanspruch lastet.

Soweit sich das Verwaltungsgericht für seine hiervon abweichende Auffassung eine Zuordnung an die Klägerin setze das Nichtvorhandensein eines Restitutionsanspruchs der Beigeladenen voraus möglicherweise auf einen Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Dezember 1995 BVerwG 7 B 414.95 (Buchholz 114 § 1 a VZOG Nr. 2) berufen will, würde es übersehen, daß dieser eine Zuordnungskonkurrenz (Zuordnung eines zu Wohnzwecken für MfS-Mitarbeiter genutzten Grundstücks) zwischen der speziellen Regelung in Art. 22 Abs. 1 Satz 2 EV einerseits und Art. 22 Abs. 4 EV andererseits und gerade nicht das Verhältnis einer Zuordnung zu einem Restitutionsanspruch betraf. Etwas anderes würde freilich im Hinblick auf die rechtliche Stellung der Beigeladenen als Restitutionsprätendentin dann gelten, wenn ein "restitutionsfester" Zuordnungsanspruch in Rede stünde, wie es bei Art. 22 Abs. 4 Sätze 1 und 2 EV der Fall ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. September 1995 BVerwG 7 C 84.94 Buchholz 111 Art. 22 EV Nr. 15 <S. 46>; Urteil vom 30. Januar 1997 BVerwG 3 C 6.96 Buchholz 428.2 § 2 VZOG Nr. 7 <S. 17 f.>). Davon ist nach den vom Gericht unbeanstandet getroffenen Feststellungen aber nicht auszugehen.

2. Bundesrecht verletzt das angefochtene Urteil aber insoweit und unterliegt in diesem Umfang der Aufhebung, als es einen Anspruch der Beigeladenen auf Rückgabe nach Art. 22 Abs. 1 Satz 7 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 3 EV sowie § 11 Abs. 3 VZOG verneint. Nach diesen Regelungen werden Gegenstände des Finanzvermögens, die dem Zentralstaat oder den Ländern und Gemeinden von einer anderen Körperschaft des öffentlichen Rechts unentgeltlich zur Verfügung gestellt worden sind, an diese Körperschaft oder ihre Rechts- bzw. Funktionsnachfolgerin unentgeltlich zurückübertragen. Die für die Verneinung der Nachfolge der Beigeladenen gegebene Urteilsbegründung trägt die Aufhebung der Restitutionsbescheide nicht. Weder durfte das Gericht entscheidend darauf abstellen, daß sich die Befugnisse und Aufgaben der Reichsärztekammer, der die von der Beigeladenen begehrten Grundstücke gehörten, auf das damalige Reichsgebiet erstreckten, während naturgemäß der Aufgabenbereich der Beigeladenen in räumlicher Hinsicht nur ein begrenzter sein kann (a); noch sind die vom Gericht getroffenen Feststellungen zureichend, um die Beurteilung zu rechtfertigen, die sachlichen Aufgaben der Beigeladenen unterschieden sich "in wesentlichen Punkten" von denen der Reichsärztekammer (b); zur Herbeiführung der Entscheidungsreife bedarf es ergänzender tatsächlicher Feststellungen (c).

a) Der erkennende Senat geht in seiner Rechtsprechung davon aus, daß für die Gebiete neuer Bundesländer errichtete Kassenärztliche Vereinigungen Funktionsnachfolgerinnen der früheren Kassenärztlichen Vereinigung Deutschland im Sinne des Art. 21 Abs. 3 EV in Verbindung mit § 11 Abs. 3 VZOG sein können (vgl. Urteil vom 14. November 1996 BVerwG 3 C 27.96 - BVerwGE 102, 223 <228 ff.>). Dem liegt die Erkenntnis zugrunde, daß ein Restitutionsanspruch zur Leistungsfähigkeit der restitutionsberechtigten Körperschaft dadurch beitragen soll, daß er sie mit Vermögen ausstattet, von dem angenommen werden kann, daß es der Wahrnehmung ihrer Aufgaben dient (vgl. Urteil vom 6. April 1995 - BVerwG 7 C 11.94 - BVerwGE 98, 154 <161> stRspr). Daß dieser Zweck auch auf die im Zusammenhang mit der Vereinigung Deutschlands gegründeten Ärztekammern der neuen Bundesländer zutrifft, liegt jedenfalls unter der Voraussetzung auf der Hand, daß andere Körperschaften - seien deren Aufgaben landesbezogen oder länderübergreifend - sich in Ansehung ihrer Aufgaben nicht einer Funktionsnachfolge berühmen (können). Es kommt hier hinzu, daß eine sich auf das gesamte Bundesgebiet erstreckende Restitutionsberechtigte mangels Körperschaftsstatus der Bundesärztekammer (vgl. hierzu Laufs/Uhlenbruck, Handbuch des Arztrechts, § 13 Rn. 13 ff.) von vornherein nicht zur Verfügung steht. Vor diesem Hintergrund und unter der - im folgenden abzuhandelnden - Voraussetzung der wesentlichen Aufgabenübereinstimmung mit denen der Reichsärztekammer sind damit die Landesärztekammern in den neuen Bundesländern diejenigen Körperschaften, deren Aufgabenwahrnehmung die zurückzugebenden früheren Vermögenswerte der Reichsärztekammer am nächsten stehen.

b) Im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs hat der erkennende Senat im Zusammenhang mit dem Erfordernis der Funktionsnachfolge im Sinne des Art. 21 Abs. 3 EV in Verbindung mit § 11 Abs. 3 VZOG entschieden, daß die im Vergleich zum früheren Rechtsträger überwiegend gleiche Funktionsausübung durch den neuen Rechtsträger die erforderliche sowie ausreichende Bedingung darstellt (vgl. das Urteil vom 14. November 1996 BVerwG 3 C 27.96 a.a.O. m.w.N.). Auch hieran hält der Senat fest. Den hieraus folgenden Anforderungen an die rechtliche Prüfung auf der Grundlage zureichender tatsächlicher Feststellungen hält das angefochtene Urteil nicht stand.

Das Verwaltungsgericht hat zur Darlegung seiner Überzeugung vor allem auf die Vorschrift des § 19 der Reichsärzteordnung RÄO vom 13. Dezember 1935 (RGBl I S. 1433) abgestellt. Hiernach waren die deutsche Ärzteschaft und damit die Reichsärztekammer (vgl. zu ihr auch den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 20. Februar 1957 - 1 BvR 413/53 und 422/53 - BVerfGE 6, 246 <251 ff.>) berufen, "zum Wohle von Volk und Reich für die Erhaltung und Hebung der Gesundheit, des Erbguts und der Rasse des deutschen Volkes zu wirken". Wenngleich dem Verwaltungsgericht zuzugeben ist, daß diese im Unterabschnitt A. "Die Reichsärztekammer" des Zweiten Abschnitts "Die deutsche Ärzteschaft" enthaltene Vorschrift der damaligen Reichsärztekammer einen unverkennbar nationalsozialistischen und damit mit der Verfassung des Grundgesetzes unvereinbaren Charakter verlieh, wohingegen die Beigeladene nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts in Selbstverwaltung ihre Aufgaben erfüllt, hat es für die zuordnungsrechtliche Beurteilung einer Funktionsnachfolge hiermit nicht sein Bewenden. Zutreffend macht die Revision der Sache nach geltend, der Gesetzgeber könne nicht übersehen haben, daß als Folge einer in den Jahren 1933 bis 1945 erfolgten historisch gesicherten und damit offenkundigen (§ 291 ZPO) "Gleichschaltung" nahezu aller Institutionen mit Bedeutung eine Funktionsnachfolge nach in diesen Jahren am Rechtsleben teilnehmenden öffentlich-rechtlichen Körperschaften nahezu ausnahmslos ausgeschlossen wäre, stellte man maßgeblich auf deren nationalsozialistische Ausrichtung ab. Der Gesetzgeber wollte damit, daß gemäß § 11 Abs. 3 VZOG auf die Funktionsnachfolge abzustellen sei, insbesondere den Interessen der Industrie- und Handelskammern gerecht werden (vgl. BTDrucks 12/6228, S. 109), die indessen ebensowenig wie die Reichsärztekammer von nationalsozialistischem Gedankengut frei waren; das belegen namentlich die Verordnungen vom 20. August 1934 (RGBl I S. 790) und vom 20. April 1942 (RGBl I S. 189). Trotz der mithin vom Gesetz in Kauf genommenen nationalsozialistischen Einfärbung der Reichsärztekammer ist es daher - wie bei anderen Körperschaften - nicht ausgeschlossen, daß sie bei näherer Betrachtung in der Sache ähnliche Aufgaben erfüllte wie die Beigeladene heutzutage; anderes hat freilich dann zu gelten, wenn sich die Aufgaben einer erloschenen öffentlich-rechtlichen Körperschaft ganz oder überwiegend in der Förderung nationalsozialistischer Ideologie erschöpften. Hiervon ist im Ansatz offenbar auch das Verwaltungsgericht ausgegangen und hat deswegen die nicht bundesrechtliche (vgl. BVerfG, Beschluß vom 21. Oktober 1954 - 1 BvL 9/51 u. 2/53 - BVerfGE 4, 74 <82 ff.>) und damit nichtrevisible Vorschrift in § 46 RÄO über die Aufgaben der Reichsärztekammer in den Blick genommen. Unter dem Eindruck der Aussagen in § 19 RÄO hat es sich jedoch mit einer lediglich kursorischen Gegenüberstellung der Aufgaben begnügt, die wie die Revision zutreffend rügt die Annahme nicht trägt, daß es "allein hinsichtlich der Aufgaben im Zusammenhang mit Aus- und Weiterbildung der Ärzte und der Berufsaufsicht" ... "formale Parallelen" gebe.

c) Einen erschöpfenderen Aufgabenvergleich wird es auf der Grundlage der einschlägigen reichs- bzw. landesrechtlichen Vorschriften und unter Berücksichtigung des Vorbringens der Beigeladenen sowie des Gegenvorbringens nachzuholen haben. Insoweit kommt, wie die Beigeladene und der Oberbundesanwalt unter näherer Darlegung im einzelnen und der Sache nach im wesentlichen übereinstimmend vorgetragen haben, eine Vergleichbarkeit hinsichtlich folgender Aufgaben in Betracht: Berufsständische Vertretung, Berufsaufsicht, Aus- und Weiterbildung, Hinwirken auf ein gedeihliches Verhältnis der Ärzte untereinander, Schaffung von sozialen Einrichtungen für Ärzte. Ob dabei eine Aufgabe verpflichtend aufgetragen oder freiwillig wahrzunehmen war/ist, ist entgegen dem vom Verwaltungsgericht eingenommenen Standpunkt unerheblich.

Auch hinsichtlich der weiteren Voraussetzungen der von der Beigeladenen beanspruchten Rückgabe hat das Verwaltungsgericht von seinem Ansatz aus zu Recht keine tatsächlichen Feststellungen getroffen. Dies nachzuholen, bietet die Zurückverweisung ebenfalls Anlaß, sofern das Gericht nicht diesmal bedenkenfrei wiederum zur Erkenntnis gelangen sollte, daß die Beigeladene der Reichsärztekammer nicht im Rechtssinne nachfolgt.

Freilich spricht nach dem Akteninhalt einiges dafür, daß die beanspruchten Vermögenswerte nach dem 8. Mai 1945 "unentgeltlich zur Verfügung gestellt" wurden (vgl. hierzu im einzelnen Urteil vom 28. September 1995 BVerwG 7 C 57.94 BVerwGE 99, 283 <286>; Urteil vom 14. November 1996 BVerwG 3 C 27.96 BVerwGE 102, 223 <228> und Urteil vom 7. August 1997 BVerwG 3 C 20.96 Buchholz 111 Art. 21 EV Nr. 25 <37 f.>). Daß die Reichsärztekammer, wie dies im Tatbestand des angefochtenen Urteils festgestellt worden ist, bereits im Jahre 1945 und damit offenbar vor der Überführung des Grundstücks in Volkseigentum aufgelöst worden ist, muß dabei nicht entscheidend gegen eine entschädigungslose Entziehung und damit gegen einen Restitutionsanspruch der Beigeladenen sprechen.

Indessen ist es auch bei unterstellter unentgeltlicher Zurverfügungstellung des Vermögenswerts sowie Funktionsnachfolge der Beigeladenen nicht ausgeschlossen, daß von dieser die öffentliche Restitution nicht begehrt werden kann. Die Reichsärztekammer könnte die beanspruchten Vermögenswerte ihrerseits unter rechtsstaatswidrigen Begleiterscheinungen erlangt haben, was zu einer im Vermögenszuordnungsrecht nicht zulässigen Wiederherstellung rechtsstaatswidriger Zustände führte (vgl. Urteil vom 30. November 1995 BVerwG 7 C 42.94 BVerwGE 100, 62 <69>). Hierzu verhält sich das angefochtene Urteil ebensowenig wie zur allerdings aufgrund des Akteninhalts nicht gerade naheliegenden Frage, ob der öffentliche Restitutionsanspruch gemäß § 11 Abs. 1 Satz 3 VZOG ausgeschlossen ist (vgl. zum komplexen Wohnungs- oder Siedlungsbau: Urteil vom 1. Dezember 1995 BVerwG 7 C 27.94 BVerwGE 100, 77 sowie Urteil vom 10. Juni 1998 BVerwG 7 C 27.97).

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 10 000 DM festgesetzt (§ 6 Abs. 3 Satz 2 VZOG).

Ende der Entscheidung