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Die bei Pachtbeendigung auf den Verpächter übergehende Referenzmenge bemisst sich nach dem Verhältnis der Pachtfläche zur Gesamtbetriebsfläche des Pächters im Zeitpunkt der Flächenrückgabe. Eine im Jahr 1990 getroffene abweichende Vereinbarung, von der der Verpächter seine Zustimmung zur Freisetzung abhängig gemacht hatte, ist insoweit unwirksam.

BVerwG 3 C 3.01

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 30. Januar 2002 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Driehaus sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Borgs-Maciejewski, Kimmel und Dr. Brunn

ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision der Beigeladenen zu 2 gegen das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 30. Oktober 2000 wird zurückgewiesen.

Die Beigeladene zu 2 trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I.

Die Beteiligten streiten über die Höhe der Anlieferungs-Referenzmenge, die bei der Rückgabe von Milcherzeugungsflächen an die Beigeladene zu 2 auf diese übergegangen ist.

Der Vater und Rechtsvorgänger des Klägers, der die zurückgegebenen Flurstücke ab 1. Oktober 1983 gepachtet hatte, beantragte am 17. März 1990 über die Außenstelle Z. der Beklagten beim Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft die Gewährung einer Vergütung für die teilweise Aufgabe der Milcherzeugung. Von der ihm zustehenden Anlieferungs-Referenzmenge in Höhe von 84 410 kg sollten 55 354 kg zugunsten der Bundesrepublik Deutschland freigesetzt werden. Die beantragte Freisetzungsmenge war von der Außenstelle in der Weise berechnet worden, dass von der Gesamtreferenzmenge die rechnerisch auf die Pachtflächen der Beigeladenen zu 2 sowie eines weiteren Verpächters entfallenden Anteile von 10 452 bzw. 18 613 kg abgezogen wurden.

Mit Bescheid vom 22. Juni 1990 gewährte das Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft dem Vater des Klägers eine Milchaufgabevergütung in Höhe von 82 353,06 DM und legte die aufgegebene Referenzmenge mit 55 354 kg fest. Gemäß Schreiben der zuständigen Molkerei vom 29. Juni 1994 verblieb dem Vater des Klägers eine Referenzmenge in Höhe von 31 278 kg.

Nach dem Tod seines Vaters im September 1994 stellte der Kläger die Bewirtschaftung des landwirtschaftlichen Betriebes ein und gab u.a. die der Beigeladenen zu 2 gehörende Pachtfläche zum 30. September 1994 zurück.

Mit Bescheid vom 8. Dezember 1995 bescheinigte die Kreisstelle Z. der Beklagten dem Beigeladenen zu 1, der die in Rede stehende Fläche in der Zwischenzeit von der Beigeladenen zu 2 gepachtet hatte, dass auf ihn zum 1. April 1995 eine Referenzmenge in Höhe von 10 988 kg übergegangen sei. Dabei ging sie von einer zurückgegebenen Milcherzeugungsfläche von 3,1064 ha aus und legte pro Hektar eine Referenzmenge von 3 536 kg zugrunde. Hiergegen legte der Kläger Widerspruch ein. Er machte geltend, die nach der Freisetzung verbliebene Referenzmenge habe entgegen der Annahme der Beklagten nicht nur auf den Pachtflächen, sondern auch auf seinen eigenen Milcherzeugungs-flächen gelegen, so dass auf die Beigeladene zu 2 eine entsprechend geringere Referenzmenge übergegangen sei. Die Beklagte wies den Widerspruch zurück und führte hierzu aus: Der Vater des Klägers habe seinerzeit von einer Freisetzung seiner Referenzmenge in Höhe der anteilig auf die Pachtflächen entfallenden Referenzmenge - nämlich 31 378 kg - bewusst abgesehen, weil die Verpächter sonst einer Freisetzung nicht zugestimmt hätten. Die Berechnung der freizusetzenden und der nach der Freisetzung verbleibenden Referenzmenge sei auch mit Wissen und Wollen der Beigeladenen zu 2 erfolgt. Eine Neuberechnung zum Nachteil der Verpächterin dürfe nicht vorgenommen werden.

Mit seiner hiergegen gerichteten Anfechtungsklage hat der Kläger sein Anliegen weiterverfolgt. Die Beigeladenen zu 1 und 2 haben sich ähnlich wie die Beklagte auf die Absprache mit dem Vater des Klägers berufen. Die Beigeladene zu 2 habe der Beantragung der Vergütung nur zugestimmt, weil ihr letztlich eine Quote in Höhe von 10 988 kg für die von ihr verpachtete Fläche von 3,1064 ha zugesichert worden sei.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Wesentlichen stattgegeben und die Bescheide der Beklagten insoweit aufgehoben, als der Beigeladenen zu 2 eine auf sie übergegangene Anlieferungs-Referenzmenge von mehr als 4 319 kg bescheinigt worden ist.

Gegen dieses Urteil hat die Beigeladene zu 2 Berufung eingelegt und diese wie folgt begründet: In Zusammenhang mit der Beantragung der Milchaufgabevergütung sei der Vater des Klägers von der Kreisstelle Z. der Beklagten darauf hingewiesen worden, dass die Vergütung durch den seinen Eigentumsflächen entsprechenden Referenzmengenanteil begrenzt sei. Infolgedessen sei von der insgesamt vorhanden gewesenen Referenzmenge der der Pachtfläche entsprechende Anteil einvernehmlich abgezogen und eine Freisetzung nur in der daraus resultierenden Höhe beantragt worden. Art. 7 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 lasse solche Vereinbarungen über den Verbleib der Milchreferenzmenge bei der Beendigung von Pachtverträgen zwischen Verpächtern und Pächtern zu. Im Übrigen seien der Berechnung der auf den Verpächter übergehenden Referenzmenge die Verhältnisse im Zeitpunkt der teilweisen Freisetzung der Anlieferungs-Referenzmenge zugrunde zu legen. Da der Vater des Klägers seinerzeit aus pachtrechtlichen Gründen über den Referenzmengenanteil der Beigeladenen zu 2 nicht habe verfügen können, sei diese Menge bei Rückgabe der Flächen auf sie übergegangen.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen und hierzu ausgeführt: Bei der Berechnung der übergegangenen Referenzmenge sei darauf abzustellen, in welchem Größenverhältnis die zurückgegebenen zu den insgesamt vorhandenen Milcherzeugungsflächen im Zeitpunkt der Flächenrückgabe standen. Diesem Maßstab habe das Verwaltungsgericht Rechnung getragen. Aus der Vereinbarung mit dem Rechtsvorgänger des Klägers im Jahre 1990 vor der Außenstelle Z. der Beklagten könne die Beigeladene zu 2 keine Rechte herleiten. Der Referenzmengenübergang vollziehe sich bei Besitzwechsel kraft Gesetzes, sei also nicht an behördliche Maßnahmen oder Willenserklärungen der Beteiligten gebunden. Die dem Rechtsvorgänger des Klägers bewilligte Milchaufgabevergütung sei nicht bestimmten Flächen seines Betriebes, sondern der Gesamtbetriebsfläche zugeordnet worden. Dementsprechend sei auch die dem Kläger nach der teilweisen Freisetzung der Anlieferungs-Referenzmenge verbliebene Referenzmenge von 31 378 kg bei Pachtende am 30. September 1994 der gesamten Milcherzeugungsfläche von 22,4514 ha zuzuordnen. Dies habe zur Folge, dass auf die Beigeladene zu 2 - bzw. den Beigeladenen zu 1 als Nachfolgepächter - nur eine Anlieferungsreferenzmenge von 4 319 kg übergegangen sei.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Beigeladene zu 2 ihr Begehren weiter und wiederholt im Wesentlichen ihr bisheriges Vorbringen.

Der Vertreter des Bundesinteresses (vormals Oberbundesanwalt) beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren und verteidigt die angegriffene Entscheidung.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg. Das angefochtene Urteil stimmt mit dem Bundesrecht überein. Die Höhe der auf die Beigeladene zu 2 übergegangenen Referenzmenge ist von den Vordergerichten zutreffend ermittelt worden.

1. Nach den zum Zeitpunkt der Flächenrückgabe (September 1994) geltenden und daher für die von der Beklagten ausgestellte Referenzmengenübergangsbescheinigung zugrunde zu legenden Vorschriften ruhten die Referenzmengen - abgesehen von Sonderregelungen - grundsätzlich auf den sog. Milcherzeugungsflächen (Prinzip der Flächen- oder Betriebsakzessorietät) und gingen bei deren Übertragung auf einen anderen Erzeuger - also auch bei Rückgewähr vom Pächter an den Verpächter - mit über (vgl. Art. 7 Abs. 1 Satz 1 VO (EWG) Nr. 3950/92 - ABl Nr. L 405 vom 31. Dezember 1992). Die gemeinschaftsrechtliche Bestimmung räumt den Mitgliedstaaten allerdings die Möglichkeit ein, zwischen einem Referenzmengenübergang nach Maßgabe der vorhandenen Milcherzeugungsflächen oder nach anderen objektiven Kriterien zu wählen. Der deutsche Verordnungsgeber hat sich - abgesehen von der hier nicht einschlägigen Sonderregelung in § 7 Abs. 5 MGV i.d.F. der Bekanntmachung vom 21. März 1994 (BGBl I S. 586) - für die erste Alternative entschieden. Danach geht bei der Rückgabe einer zur Milcherzeugung genutzten Fläche ein Referenzmengenanteil, der dem Verhältnis der zurückgewährten Fläche zu derjenigen des gesamten Betriebes des Pächters entspricht, auf den Verpächter mit über (§ 7 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 2 MGV). Voraussetzung hierfür ist weiter, dass die Rückgabe nach dem 30. September 1984 und aufgrund eines auslaufenden (Alt-)Pachtvertrages erfolgt ist, der vor dem 2. April 1984 abgeschlossen worden war, sowie das Nichteingreifen der Pächterschutzregelung des § 7 Abs. 4 Satz 2 MGV. Die genannten Voraussetzungen liegen hier vor.

a) Zu Recht hat demgemäß das Berufungsgericht die der Beigeladenen zu 2 und dem Kläger gebührenden Anteile an der nach der Freisetzung verbliebenen und im Zeitpunkt der Flächenrückgabe noch vorhandenen Referenzmenge nach dem Verhältnis der Pachtfläche zur Gesamtbetriebsfläche des Klägers aufgeteilt:

Mit der Bewilligung der Milchaufgabevergütung an den Vater des Klägers war dessen damalige Anlieferungs-Referenzmenge in Höhe der aufgegebenen Menge zugunsten der Bundesrepublik Deutschland freigesetzt worden (vgl. § 15 e Abs. 1 Satz 1 Fünfte Verordnung zur Änderung der Milchaufgabevergütungsverordnung vom 14. März 1990 BGBl I S. 471). Aus der Pächter- und Verpächterperspektive bedeutet dies den endgültigen Wegfall der entsprechenden Referenzmenge. Bei einer - wie hier - partiellen Freisetzung tritt die um die freigesetzte Menge gekürzte Rest-Referenzmenge eo ipso an die Stelle der früheren Anlieferungs-Referenzmenge. So wie letztere sich unterschiedslos auf die Eigentums- und Pachtflächen des klägerischen Betriebs erstreckt hatte, so verteilte sich die nach der Freisetzung verbliebene Restmenge wegen des Prinzips der Flächenakzessorietät und nach Maßgabe des vom Senat entwickelten Begriffs der "dynamischen Milcherzeugungsfläche" gleichmäßig auf sämtliche vom Pächter bewirtschafteten Milcherzeugungsflächen (vgl. Urteil vom 13. November 1997 - BVerwG 3 C 33.96 - BVerwGE 105, 354, 359; Buchholz 451.513 Nr. 4 S. 31). Die Verringerung der ursprünglichen Referenzmenge infolge der Freisetzung beeinträchtigt daher (bei ansonsten unveränderten Umständen) zwangsläufig die auf den Verpächter bei Rückgabe der Pachtfläche entfallende Referenzmenge.

b) Der Einwand der Revision, der normative Referenzmengenübergang sei im vorliegenden Fall durch vertragliche Absprachen im Jahre 1990 zugunsten der Beigeladenen zu 2 abbedungen oder modifiziert worden, greift nicht durch.

Fehl geht bereits der Hinweis auf die eingangs erwähnte Bestimmung des Art. 7 Abs. 1 Satz 1 VO (EWG) Nr. 3950/92, soweit dort von einer Festlegung der Referenzmenge aufgrund einer "Vereinbarung zwischen den Parteien" die Rede ist. Diese Verordnung gilt nach ihrem Artikel 13 ab 1. April 1993, erfasst also die von der Revision angeführte Abmachung schon in zeitlicher Hinsicht nicht. Die Vorläuferverordnungen sahen derartige Parteivereinbarungen nicht vor. War somit im Jahre 1990 von einer Unabdingbarkeit des normativ erfolgenden Referenzmengenübergangs auszugehen, so ist eine hierzu im Gegensatz stehende Vereinbarung selbst dann als unwirksam anzusehen, wenn eine später ergangene Norm solche Vereinbarungen für die Zukunft zugelassen haben sollte (vgl. Beschluss vom 17. März 1999 - BVerwG 3 B 34.99 - Buchholz 451.512 Nr. 132). Im Übrigen greift Art. 7 Abs. 1 der o.a. Verordnung auch deshalb nicht ein, weil diese Bestimmung nicht unmittelbar vollziehbar ist. Sie überlässt nämlich die Festlegung der Bedingungen für den Referenzmengenübergang den Mitgliedstaaten. Somit richtet sich auch die Berücksichtigungsfähigkeit von Parteivereinbarungen nach den jeweiligen nationalen Regelungen. Die Milch-Garantiemengen-Verordnung sieht derartige Vereinbarungen für Altpachtfälle nicht vor. Besonderheiten gelten allerdings seit langem für den Referenzmengenübergang in Pächterschutzfällen. Bereits die 2. Verordnung zur Änderung der Milch-Garantiemengen-Verordnung vom 27. November 1984 (BGBl I S. 1434) ließ insoweit abweichende Vereinbarungen zwischen Pächter und Verpächter zu (vgl. § 7 Abs. 3 a). Dies vermag der Revision aber nicht zum Erfolg zu verhelfen, weil die von ihr herausgestellte Absprache keinen Zusammenhang zur Pächterschutzthematik aufweist.

c) Entgegen der Ansicht der Revision bemisst sich die Höhe der auf die Beigeladene zu 2 infolge der Rückgewähr der Pachtfläche übergegangenen Referenzmenge nach den Gegebenheiten im Zeitpunkt der Rückgabe, nicht der Freisetzung.

Die Revision stellt nicht in Abrede, dass im Regelfall für die Charakterisierung einer betrieblichen Parzelle als Milcherzeugungsfläche sowie für die Bestimmung der Flächen- und Referenzmengenverhältnisse auf die Gegebenheiten im Zeitpunkt der Flächenrückgabe abzustellen ist. Das entspricht der ständigen Rechtsprechung des Senats. Sie meint aber, vorliegend handele es sich um einen Sonderfall, der eine Vorverlegung des für die Berechnung der übergegangenen Referenzmenge maßgeblichen Zeitpunkts auf den Tag der Bewilligung der Milchaufgabevergütung erfordere, was zur Folge habe, dass auf die Beigeladene zu 2 eine Referenzmenge in Höhe des vor der Freisetzung auf ihre Fläche rechnerisch entfallenen Anteils übergegangen sei. Dieser Ansicht vermag sich der Senat nicht anzuschließen.

Die Berufung der Revision auf das Urteil des Senats vom 22. Januar 1998 (BVerwG 3 C 50.96 - Buchholz 451.512 Nr. 129) geht fehl. In dem dort zugrunde liegenden Fall hatte der Pächter eine Referenzmengenaufteilung nach Maßgabe der bei der Flächenrückgabe vorhandenen Milcherzeugungsfläche dadurch unmöglich gemacht, dass er die eigene Milcherzeugung lange zuvor vollständig eingestellt hatte. Deshalb war es geboten, die auf den Verpächter bei Flächenrückgabe übergehende Referenzmenge nach dem Verhältnis zu bestimmen, in dem vor Aufgabe der Milcherzeugung die von ihm gepachtete Fläche zu der übrigen Milcherzeugungsfläche des Pächters stand. Der vorliegende Fall weist entscheidende Unterschiede hierzu auf:

Zum einen ist die Bemessung der auf die Beigeladene zu 2 rückgabebedingt übergegangenen Referenzmenge - anders als im Vergleichsfall - ohne weiteres möglich, weil alle maßgeblichen Bestimmungsgrößen - dem Regelfall entsprechend - vorliegen. Insofern besteht keine Notwendigkeit, den regulären Bemessungszeitpunkt zu verändern. Zum anderen steht es im Einklang mit der der Milchaufgabevergütung zugrunde liegenden Konzeption, dass der Verpächter, der einer Referenzmengenfreisetzung zugestimmt hat, einen entsprechenden Verlust bei Flächenrückgabe erleidet. Die Freisetzung ist der Preis für die Bewilligung der Milchrente. Mit der Einwilligung in die Antragstellung des Pächters verzichtet der Verpächter indirekt auf die Referenzmenge, die der Pachtfläche zugeordnet ist und im Falle der Rückgabe auf ihn übergehen würde (vgl. Urteil vom 23. Mai 1996 - BVerwG 3 C 13.94 - Buchholz 451.513 Nr. 1 S. 11). Wie der Verpächter diesen normativen Rahmenbedingungen im Einzelfall Rechnung trägt, steht in seinem Belieben. Normalerweise wird er seine Zustimmung von einer entsprechenden Gegenleistung des Pächters abhängig machen, so dass von vornherein kein Grund besteht, von den üblichen Modalitäten des Referenzmengenübergangs abzuweichen. Im vorliegenden Fall hat die Beigeladene zu 2 ihre Zustimmung wohl in Verkennung der kraft Gesetzes eintretenden Freisetzungsfolgen erteilt. Ob sie hierzu durch unrichtige Auskünfte der Außenstelle der Beklagten und/oder stillschweigende Zusagen des Vaters des Klägers veranlasst worden ist, kann dahinstehen. Hierüber hat der Senat nicht zu befinden. Ein Schadensausgleich nach der Vorstellung der Revision - also durch eine Änderung am System des Referenzmengenübergangs - kommt jedenfalls nicht in Betracht.

2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 680 € festgesetzt.

Ende der Entscheidung