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Es gibt keine Rechtsgrundlage für die Anerkennung ausländischer Fluglehrberechtigungen in Deutschland.

Urteil des 3. Senats vom 13. November 1997 - BVerwG 3 C 3.97

I. VG Braunschweig vom 15.02.1995 - Az.: VG 10 A 10348/93 - II. OVG Lüneburg vom 13.05.1996 - Az.: OVG 12 L 1788/95 -

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 3 C 3.97 OVG 12 L.1788/95

Verkündet am 13. November 1997

Stoffenberger Justizsekretärin z.A.

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 13. November 1997 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Driehaus sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Pagenkopf, Dr. Borgs-Maciejewski und Kimmel

für Recht erkannt:

Auf die Revision der Beklagten wird das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 13. Mai 1996 geändert.

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig vom 15. Februar 1995 wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Revisionsverfahrens trägt der Kläger.

Gründe:

I.

Der Kläger, ein argentinischer Staatsangehöriger, begehrt " die Anerkennung seiner in Argentinien erworbenen Fluglehrerberechtigung. Unter dem 16. Mai 1993 beantragte er beim Luftfahrt-Bundesamt die Anerkennung ("Umschreibung") dieser 1985 erworbenen Erlaubnis. Das Bundesamt lehnte den Antrag durch Bescheid vom 14. Juni 1993 mit der Begründung ab, im Ausland erworbene Lehrberechtigungen seien vom deutschen Anerkennungsverfahren ausgenommen. Eine entsprechende Lehrberechtigung könne nur nach den Vorschriften der Verordnung über Luftfahrtpersonal (LuftPersV) i.d.F. der Bekanntmachung vom 13. Februar 1984 (BGBl I S. 265), zuletzt geändert durch die 5. Zuständigkeitsanpassungsverordnung vom 26. Februar 1993 (BGBl I S. 278), durch eine erneute Prüfung vor der deutschen Behörde erworben werden.

Widerspruch und Klage des Klägers blieben erfolglos. Das Verwaltungsgericht hat im Urteil vom 15. Februar 1995 erkannt, es bestehe kein Anspruch auf Anerkennung der ausländischen Fluglehrerberechtigung. Da Fluglehrer weder Luftfahrer i.S. des § 20 der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (LuftVZO) i.d.F. der Bekanntmachung vom 13. März 1979 (BGBl I S. 308), zuletzt geändert durch die Verordnung zur Änderung der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung und der Verordnung über Luftfahrtpersonal vom 23. November 1992 (BGBl I S. 1965), noch sonstiges Luftfahrtpersonal i.S. des § 21 LuftVZO seien, könnten Fluglehrerberechtigungen auch nicht von der Bestimmung des § 28 LuftVZO erfaßt sein. Die von der Behörde im Rahmen des § 28 Abs. 2 LuftVZO für anerkennungsfähig eingestuften Zusatzberechtigungen für Luftfahrer wie etwa eine Instrumenten-, Langstrecken- und Nachtflugberechtigung seien mit einer Fluglehrerberechtigung nicht vergleichbar. Im Unterschied zu den Zusatzberechtigungen setze der Erwerb einer Fluglehrerberechtigung u.a. eine Auswahlprüfung, eine anschließende Teilnahme an einem amtlich anerkannten Ausbildungslehrgang sowie eine Abschlußprüfung voraus. Den betreffenden Regelungen der Verordnung über Luftfahrtpersonal sei hier zu entnehmen, daß der Verordnungsgeber bei der Ausbildung von Fluglehrern ein Höchstmaß an Einflußmöglichkeit und Kontrolle auf Form und Inhalt der Ausbildung ausüben wolle. Das sei erforderlich wegen des "Multiplikatoreneffekts", der von Fluglehrern aufgrund ihrer Ausbildungstätigkeit in Deutschland ausgehe.

Auf die Berufung des Klägers hat das Berufungsgericht durch Urteil vom 13. Mai 1996 die Beklagte unter Aufhebung der ergangenen Bescheide und unter Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils verpflichtet, den Kläger zu einer Fluglehrerberechtigungsprüfung zuzulassen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt, das Anerkennungsverfahren nach § 28 LuftVZO erstrecke sich auch auf Fluglehrerberechtigungen. Im Luftverkehrsgesetz (LuftVG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 14. November 1991 (BGBl I S. 61), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Dezember 1993 (BGBl I S. 21/23), finde sich keine Regelung über die Anerkennung der nicht in seinem Geltungsbereich erworbenen Fluglehrerlizenzen. Die Ausgestaltung des Verfahrens zum Erwerb einer solchen Berechtigung sei dem Verordnungsgeber überlassen. Aus der Gesamtschau der §§ 20 ff. LuftVZO und der §§ 88 ff. LuftPersV folge, daß sich das in § 28 Abs. 2 LuftVZO vorgesehene Anerkennungsverfahren auch auf ausländische Fluglehrerlizenzen erstrecke. Die §§ 88 ff. LuftPersV enthielten keine eigenständige Regelung für Fluglehrerberechtigungen. Diese Normen stellten vielmehr nur eine Ergänzung der in der Luftzulassungsordnung geregelten Erlaubnisvorschriften dar. Bei einer Fluglehrerberechtigung handele es sich um eine die Grunderlaubnis als Luftfahrer ergänzende Zusatzberechtigung ebenso wie beispielsweise die Instrumentenflugberechtigung oder die Langstreckenflugberechtigung. Dem unterschiedlichen Ausbildungsniveau könne durch eine entsprechende Ausgestaltung des Anerkennungsverfahrens und gegebenenfalls in die Erteilung von Auflagen Rechnung getragen werden, nicht aber durch Herausnahme der Fluglehrerberechtigung vom Anerkennungsverfahren.

Mit ihrer Revision wendet sich die Beklagte gegen dieses Urteil und beantragt,

das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 13. Mai 1996 abzuändern und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig vom 15. Februar 1995 zurückzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Revision mit der Maßgabe zurückzuweisen, das Berufungsurteil dahin zu ändern, daß die Beklagte verpflichtet wird, den Antrag des Klägers auf Anerkennung seiner argentinischen Fluglehrerlizenz unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Er verteidigt das ergangene Berufungsurteil.

II.

Die zulässige Revision ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Das Berufungsurteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Zur Präzisierung des Klagebegehrens hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt, ihm gehe es allein um die Anerkennung der für ihn bestehenden Fluglehrerberechtigung auf der Grundlage des § 28 LuftVZO. Entgegen der Tenorierung des Berufungsgerichts erstrebe er mit der Klage nicht die Zulassung zur Fluglehrerberechtigungsprüfung auf der Grundlage der §§ 88 ff. LuftPersV. Ein derartiger Antrag ist im übrigen weder Gegenstand des Verwaltungsverfahrens noch des Widerspruchsverfahrens gewesen.

Das Berufungsgericht hat zu Unrecht in § 28 Abs. 2 LuftVZO eine Anspruchsgrundlage für die vom Kläger begehrte Anerkennung seiner argentinischen Fluglehrerberechtigung gesehen. Es hat verkannt, daß § 28 Abs. 2 LuftVZO schon wegen der Regelung des § 5 Abs. 3 LuftVG für die Anerkennung einer ausländischen Fluglehrberechtigung nicht anwendbar ist.

Nach § 5 Abs. 3 LuftVG darf die praktische Ausbildung der Luftfahrer "nur" von Personen vorgenommen werden, die eine Lehrberechtigung nach der Verordnung über Luftfahrtpersonal besitzen. Die Erteilung einer Lehrberechtigung für Fluglehrer ist damit ausschließlich an das Vorliegen der normativen Voraussetzungen dieser Verordnung geknüpft. Diese Regelung wird in § 30 Abs. 3 Satz 2 LuftVZO wörtlich wiederholt und verweist damit die praktische Ausbildung der Luftfahrer ausschließlich in den Bereich der Verordnung über Luftfahrtpersonal.

Eine dem § 28 Abs. 2 LuftVZO entsprechende Anerkennungsregelung kennt die Verordnung über Luftfahrtpersonal nicht. In § 96 LuftPersV sind lediglich Erteilung, Umfang, Gültigkeitsdauer, Verlängerung und Erneuerung der Berechtigung zur praktischen Ausbildung nach §§ 88 ff. LuftPersV geregelt. Daraus ergibt sich nach Überzeugung des Senats, daß der Normgeber eine Anerkennung ausländischer Fluglehrerberechtigungen nicht gewollt hat, denn § 28 Abs. 2 LuftVZO greift hier nicht ein.

Aus Wortlaut und Systematik der Luftverkehrszulassungsordnung folgt, daß sich die Regelung über die Anerkennung von Erlaubnissen in § 28 LuftVZO nur auf die in § 20 LuftVZO enthaltenen Erlaubnisse als Luftfahrer bzw. die in § 21 LuftVZO geregelten Erlaubnisse für sonstiges Luftfahrtpersonal bezieht. Diese Normen treffen jeweils keine Aussage über eine Fluglehrerberechtigung. § 28 LuftVZO gehört rein formal zum ersten Teil des zweiten Abschnitts der Luftverkehrszulassungsordnung, der überschrieben ist mit "1. Betätigung als Luftfahrtpersonal". Der zweite Teil dieses Abschnitts (§§ 30 - 37 LuftVZO) ist hingegen mit "2. Ausbildung von Luftfahrern" überschrieben und befaßt sich nur in § 30 Abs. 3 Satz 2 LuftVZO insoweit mit der Lehrberechtigung für Luftfahrer, als auf die Vorschriften der Verordnung über Luftfahrtpersonal verwiesen wird. Auf diesen zweiten Teil bezieht sich § 28 LuftVZO mithin nicht und erfaßt nicht ausländische Fluglehrerlaubnisse.

Zudem bezieht sich § 28 Abs. 1 LuftVZO nach seinem Wortlaut auf Erlaubnisse, die "nur zum Führen oder Bedienen von Luftfahrzeugen" berechtigen. Damit nimmt der Verordnungsgeber die in § 4 Abs. 1 Satz 1 LuftVG enthaltene Legaldefinition über den Luftfahrer auf, nicht hingegen die speziellere Regelung in dem nachfolgenden § 5 Abs. 3 LuftVG, die sich ausschließlich mit der praktischen Ausbildung der Luftfahrer befaßt. Daraus ist zu schließen, daß sich § 28 LuftVZO nur auf die Anerkennung von Luftfahrererlaubnissen erstreckt. Die in § 4 Abs. 4 Satz 1 LuftVG enthaltene Fiktion, daß bei Übungs- und Prüfungsflügen in Begleitung von Fluglehrern (§ 5 Abs. 3) Fluglehrer als diejenigen gelten, die das Luftfahrzeug führen oder bedienen, ändert an diesem Tatbestand nichts. Mit der Fiktion wird vielmehr sichergestellt, daß statt des Führens und Bedienens eines Luftfahrzeuges in bestimmten Sonderfällen auch ein bloßes Begleiten eines Flugschülers zur Eigenschaft als Luftfahrer führen kann.

Die gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen begründen ebenfalls keinen Anspruch auf Anerkennung von Fluglehrerberechtigungen, und zwar nicht einmal für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft. Die Richtlinie des Rates vom 16. Dezember 1991 zur gegenseitigen Anerkennung von Erlaubnissen der Mitgliedstaaten für Luftfahrtpersonal zur Ausübung von Tätigkeiten in der Zivilluftfahrt (91/670 EWG - ABl Nr. 373/21) befaßt sich nur mit Luftfahrerlaubnissen, nicht hingegen mit der hier in Rede stehenden Anerkennung von Fluglehrerberechtigungen. Dasselbe gilt für die Verordnung (EWG) Nr. 3922/91 des Rates vom 16. Dezember 1991 zur Harmonisierung der technischen Vorschriften und der Verwaltungsverfahren der Zivilluftfahrt (Abl Nr. L 373/4).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 10 000 DM festgesetzt. t.

Ende der Entscheidung