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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 28.05.1998
Aktenzeichen: BVerwG 3 C 53.96
Rechtsgebiete: Drittes VerstrG, BGB


Vorschriften:

Drittes VerstrG § 1
Drittes VerstrG § 2 Abs. 2
Drittes VerstrG § 3 Abs. 2 und 7
Drittes VerstrG § 13 Abs. 1 und 4
Drittes VerstrG § 17 Abs. 4
BGB § 133
Leitsätze:

1. Der Ausgleich der Mehrkosten, die den Kraftwerken durch den Einsatz von Gemeinschaftskohle anstelle von schwerem Heizöl entstehen, muß nach dem Dritten Verstromungsgesetz auf der Grundlage des Durchschnittspreises aller von Kraftwerken getätigten Heizölbezüge erfolgen.

2. Der Bundesminister für Wirtschaft war nicht befugt, durch Richtlinien allein die Berücksichtigung schwefelarmen Heizöls bei der Bestimmung der Wärmepreisdifferenz vorzuschreiben.

Urteil des 3. Senats vom 28. Mai 1998 - BVerwG 3 C 53.96 -

I. VG Frankfurt/Main vom 14.03.1991 - Az.: VG I/2 E 955/89 - II. VGH Kassel vom 02.10.1996 - Az.: VGH 8 UE 1161/91 -


BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 3 C 53.96 VGH 8 UE 1161/91

Verkündet am 28. Mai 1998 Riebe Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 28. Mai 1998 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Driehaus und die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Pagenkopf, Dr. Borgs-Maciejewski und Kimmel

für Recht erkannt:

Die Revision der Beklagten und die Anschlußrevision der Klägerin gegen das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 2. Oktober 1996 werden zurückgewiesen.

Die Kosten des Revisionsverfahrens tragen die Beklagte zu 3/11 und die Klägerin zu 8/11.

Gründe:

I.

Die Beteiligten streiten über die Höhe des Mehrkostenausgleichs, der der Klägerin dafür zusteht, daß sie in ihrem Heizkraftwerk Gemeinschaftskohle anstelle von schwerem Heizöl eingesetzt hat.

Die Klägerin betrieb von 1958 bis 1990 in Hannover-Herrenhausen ein Heizkraftwerk. Mit Bewilligungs- und Zusagebescheid vom 4. August 1981 sagte ihr die Beklagte für die Jahre 1981 bis 1995 die Gewährung von Zuschüssen zum Ausgleich der durch den Einsatz von Steinkohle entstehenden Mehrkosten nach § 3 Abs. 1 bis 4 des Dritten Verstromungsgesetzes "und der dazu ergangenen Richtlinien" zu. Der Betreff des Bescheides nahm Bezug auf das Dritte Verstromungsgesetz in der Neufassung vom 17. November 1980 (BGBl I S. 2137) und auf die "Richtlinien zur Durchführung des Zweiten und Dritten Verstromungsgesetzes und § 5 des Gesetzes vom 19. Dezember 1980 (BAnz. Nr. 8 vom 14. Januar 1981)". In der Folgezeit erhielt die Klägerin Zuschüsse zum Ausgleich der Wärmepreisdifferenz, wobei der Ermittlung des maßgeblichen Heizölpreises gemäß den genannten Richtlinien der Preis für schweres Heizöl mit einem Schwefelgehalt von mehr als 1,5 v.H. (sog. Max-3-Ware) zugrunde gelegt wurde.

Für das Jahr 1986 bewilligte die Beklagte durch Bescheid vom 15. April 1988 einen Zuschuß in Höhe von 5 688 200,27 DM. Die Wärmepreisdifferenz ermittelte sie dabei anhand des - höheren - Preises für schweres Heizöl mit einem Schwefelgehalt von bis zu 1 v.H. (sog. Max-1-Ware). Sie begründete dies mit der am 14. Mai 1986 mit Wirkung zum 1. Januar 1986 erfolgten Änderung der Richtlinien durch den Bundesminister für Wirtschaft (BAnz. Nr. 93 vom 23. Mai 1986). Den Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte durch Bescheid vom 7. März 1989 zurück.

Mit ihrer Klage hat die Klägerin die Verpflichtung der Beklagten begehrt, den Mehrkostenausgleich für 1986 nach Maßgabe der Richtlinien in der Fassung vom 19. Dezember 1980 neu festzusetzen. Dazu hat sie vorgetragen, der Zusagebescheid vom 4. August 1981 verpflichte die Beklagte, der Ermittlung der Wärmepreisdifferenz die Richtlinien in der alten Fassung zugrunde zu legen und dementsprechend weiterhin den wesentlich niedrigeren Heizölpreis für Max-3-Ware in Ansatz zu bringen. Durch Urteil vom 14. März 1991 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

Mit ihrer Berufung hat die Klägerin ergänzend vorgetragen, die Änderung der Richtlinien sei willkürlich. Eine Verbesserung des Umweltschutzes habe dadurch nicht erreicht werden können. In ihrem Kraftwerk hätte schon aus technischen Gründen beim Einsatz von Heizöl anstelle von Steinkohle keine schwefelarme Ware verwendet werden können.

Der Verwaltungsgerichtshof hat der Klage teilweise stattgegeben und die Beklagte verpflichtet, für das Kalenderjahr 1986 einen höheren Zuschuß unter Zugrundelegung eines geringeren Preises für schweres Heizöl festzusetzen. Im übrigen hat er die Berufung zurückgewiesen. Dazu hat er ausgeführt, die Klägerin habe keinen Anspruch darauf, daß der Mehrkostenausgleich allein auf der Basis des Preises für Heizöl mit mehr als 1,5 v.H. Schwefelgehalt vorgenommen werde. Der Bescheid vom 4. August 1981 enthalte seinem objektiven Erklärungswert nach keine Zusage, daß die Höhe des Zuschusses sich für die gesamte Laufzeit des Bescheides nach den bei seinem Erlaß geltenden Richtlinien bestimme. Aus der Sicht der beteiligten Wirtschaftskreise sei der Bescheid dahin zu verstehen gewesen, daß es sich um einen Grundlagenbescheid handele, der wegen der Höhe auf die Richtlinien in ihrer jeweils geltenden Fassung Bezug nehme.

Die Beklagte habe den Wärmepreisausgleich aber deshalb zu niedrig festgesetzt, weil sie bei der Ermittlung der Wärmepreisdifferenz allein den Preis für schwefelarmes Heizöl zugrunde gelegt habe. Sie sei verpflichtet gewesen, den Durchschnittspreis aller getätigten Öllieferungen an Kraftwerke unter Einbeziehung aller Heizölqualitäten zu berücksichtigen. Zwar sage § 17 Abs. 3 Drittes VerstrG in der Definition der Wärmepreisdifferenz nichts darüber, wie die beiden insoweit maßgeblichen Größen, der Preis der eingesetzten Gemeinschaftskohle und der Preis für schweres Heizöl, zu ermitteln seien. Grundsätzlich sei es Sache der vom Bundesminister für Wirtschaft zu erlassenden Richtlinien, hierzu Bestimmungen zu treffen. Die ausschließliche Bestimmung von schwefelarmem Heizöl zur Referenzware sei jedoch durch die gesetzliche Ermächtigung nicht gedeckt. Die Meldepflicht der Betreiber von Kraftwerken, in denen schweres Heizöl eingesetzt werde, nach § 13 Abs. 4 Drittes VerstrG sei eingeführt worden, um den Mehrkostenausgleich durchführen zu können. Der Gesetzgeber sei folglich davon ausgegangen, daß aus den Preisen der tatsächlichen Lieferungen ein Durchschnittspreis gebildet werden solle. Damit sei es unvereinbar, etwa die Hälfte aller tatsächlich erfolgten Heizöllieferungen bei der Bestimmung der Wärmepreisdifferenz unbeachtet zu lassen. Auch § 17 Abs. 3 Drittes VerstrG sehe eine Differenzierung nach Heizölqualitäten und die Nichtberücksichtigung der Hälfte aller Heizöllieferungen nicht vor.

Es seien auch keine sachlichen Gründe erkennbar, der Durchschnittspreisberechnung entsprechend der Richtlinienänderung vom 14. Mai 1986 ausschließlich Heizölbezüge der Max-1-Ware zugrunde zu legen. Das Inkrafttreten der 13. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (13. BImSchV) vom 22. Juli 1983 (BGBl I S. 719) zum 1. Juli 1983 rechtfertige es nicht, die Hälfte aller tatsächlich erfolgten Heizöllieferungen außer Ansatz zu lassen. Selbst die von der Beklagten angeführten fiskalischen Erwägungen seien kein legitimer Grund für die vorgenommene Berechnungsänderung. Nur bei der Bestimmung des maßgeblichen Kohlepreises sei dem Bundeswirtschaftsminister in § 3 Abs. 7 Drittes VerstrG die Befugnis eingeräumt worden, im Rahmen der Richtlinien dafür zu sorgen, daß es zu keinen unangemessenen Preisentwicklungen komme. Der Preis für Heizöl sei dagegen ein Marktpreis, auf den der Bundeswirtschaftsminister keinen Einfluß nehmen könne. Wachse der Mehrkostenausgleich durch rapide gefallene Heizölpreise ins Unbezahlbare, sei es Sache des Gesetzgebers, entweder durch eine Erhöhung der Mittel des Ausgleichsfonds oder durch eine Kürzung der Zuschüsse für Abhilfe zu sorgen. Dies sei beispielsweise beim Wegfall des Zuschusses für niederflüchtige Kohle und zum Ausgleich von Revierunterschieden geschehen. Dagegen gehöre die Zuschußkürzung durch Einführung einer anderen Berechnungsart nicht zur Regelungskompetenz des Richtliniengebers.

Gegen dieses Urteil haben die Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision und die Klägerin Anschlußrevision eingelegt.

Die Beklagte erstrebt die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Dazu trägt sie im wesentlichen vor: Das Berufungsgericht habe der Richtlinienänderung vom 14. Mai 1ß86 zu Unrecht die Anerkennung versagt. Das Dritte Verstromungsgesetz bestimme in § 3 Abs. 9 Satz 2 ausdrücklich, daß Rechtsansprüche auf Ausgleich der Mehrkosten durch dieses Gesetz nicht unmittelbar begründet würden. Dem entspreche es, daß § 3 Abs. 2 und 3 Drittes VerstrG wegen des Ausgleichs der Mehrkosten jeweils auf Richtlinien des Bundesministers für Wirtschaft verweise. § 3 Abs. 7 Drittes VerstrG zeige, daß mit Hilfe der Richtlinien auch unangemessene Preisentwicklungen verhindert werden dürften und daß sie eingesetzt werden dürften, die Ausgabenhöhe gestalterisch zu beeinflussen. Insgesamt ergebe sich daraus, daß es sich bei den Zuschüssen um Subventitionen handele, deren Ausprägung weitgehend dem Richtliniengeber überlassen sei.

Von dieser Kompetenz habe der Bundesminister für Wirtschaft bei der Richtlinienänderung sachgerecht Gebrauch gemacht. Er habe berücksichtigen dürfen, daß im Jahr 1986 schwefelarmes Heizöl bereits etwa die Hälfte aller Heizöllieferungen ausgemacht habe. Im Hinblick auf die Bestimmungen der 13. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes habe die Annahme nahegelegen, daß sich diese Entwicklung fortsetzen werde. Außerdem habe der drastische Preisverfall für schweres Heizöl die Wärmepreisdifferenz derart ansteigen lassen, daß die Finanzierbarkeit des Systems infrage gestellt worden sei. Es sei die Pflicht des Ministers gewesen, mit Hilfe der Richtlinien dieser Gefahr entgegenzuwirken.

Die Klägerin begehrt weiterhin die Bewilligung des Mehrkostenausgleichs auf der Grundlage der Preise für schweres Heizöl mit mehr als 1,5 v.H. Schwefelgehalt. Sie hält daran fest, daß sich ein entsprechender Anspruch aus dem Bewillungs- und Zusagebescheid vom 4. August 1981 ergebe. Die Auslegung dieses Bescheides durch das Berufungsgericht verletze § 133 BGB, weil der Bescheid ausdrücklich auf die Richtlinien vom 19. Dezember 1980 Bezug nehme. Im übrigen ergebe sich der entsprechende Anspruch unmittelbar aus dem Dritten Verstromungsgesetz. Dieses verlange eine konkret-individuelle Berechnung der Mehrkosten, die in der konkreten Kraftwerksanlage durch den Einsatz von Steinkohle anstelle von Heizöl entstünden. Das folge aus dem Sinn und Zweck des Gesetzes, die durch den Steinkohleneinsatz bedingten Kostennachteile der Kraftwerksbetreiber, die auf den Einsatz des preisgünstigeren schweren Heizöls verzichtet hätten, "im wesentlichen" auszugleichen. Dies gebiete den vollständigen Ausgleich aller durch den Kohleeinsatz tatsächlich verursachten Mehrkosten. Die Ermittlung dieser Mehrkosten sei nur bei konkret-individueller Berechnung möglich.

Insoweit habe die Beklagte auch keinen Ermessensspielraum gehabt. Die Zahlung des Mehrkostenausgleichs sei keine Subvention an die Kraftwerksbetreiber. Sie sei vielmehr die Gegenleistung für die von den Kraftwerksbetreibern übernommene Verpflichtung, Steinkohle zur Stromerzeugung einzusetzen. Es habe daher nicht in der Kompetenz des Bundeswirtschaftsministers als Richtliniengeber gelegen, den Ausgleichsanspruch der Klägerin aus fiskalischen Gründen oder aus sonstigen Erwägungen einzuschränken.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. Er schließt sich den Ausführungen der Beklagten an.

II.

Die Revisionen der Klägerin und der Beklagten sind unbegründet. Das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht. Das Berufungsgericht hat zutreffend entschieden, daß der Klägerin der Mehrkostenausgleich für den Einsatz von Steinkohle anstelle von schwerem Heizöl auf der Grundlage des Durchschnittspreises aller von Kraftwerken getätigten Heizölbezüge ohne Rücksicht auf den Schwefelgehalt des eingesetzten Heizöls zusteht.

1. Außer Zweifel steht, daß die Klägerin dem Grunde nach einen Anspruch auf den von ihr begehrten Zuschuß zum Ausgleich der genannten Mehrkosten hat. Grundlage dieses Anspruchs ist § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Drittes VerstrG. Danach gewährt das Bundesamt für Wirtschaft aus Mitteln des "Ausgleichsfonds zur Sicherung des Steinkohleneinsatzes" Zuschüsse zum Ausgleich der Mehrkosten, die durch den Einsatz von Gemeinschaftskohle bei der Erzeugung von Elektrizität und Fernwärme gegenüber dem Einsatz von schwerem Heizöl entstehen, nach § 3 Abs. 1 bis 4. Einschlägig ist hier § 3 Abs. 2 Drittes VerstrG. Dieser bestimmt, daß für Kraftwerke über 1 Megawatt Nennleistung, die - wie das Kraftwerk der Klägerin - vor dem 1. Juli 1966 in Betrieb genommen worden sind, der Ausgleich der Mehrkosten jeweils für ein Kalenderjahr durch Zuschüsse in Höhe der Wärmepreisdifferenz und zu den sonstigen Betriebsmehrkosten nach Richtlinien des Bundesministers für Wirtschaft erfolgt. Die hier streitige Wärmepreisdifferenz ist in § 17 Abs. 3 Drittes VerstrG definiert als Unterschied zwischen dem Preis der eingesetzten Gemeinschaftskohle frei Kraftwerk und dem Preis für schweres Heizöl frei Kraftwerk je Tonne SKE bei entsprechendem Mengenbezug.

Allerdings läßt sich den genannten Bestimmungen unmittelbar ein Rechtsanspruch auf Mehrkostenausgleich nicht entnehmen. Das folgt schon aus der Formulierung des § 2 Abs. 2 Drittes VerstrG, wo lediglich die Leistungsgewährung durch das Bundesamt angesprochen ist, ein Rechtsanspruch der Begünstigten aber nicht erwähnt wird. Dementsprechend bestimmt § 3 Abs. 9 Satz 2 Drittes VerstrG, daß Rechtsansprüche auf Ausgleich der Mehrkosten durch dieses Gesetz nicht unmittelbar begründet werden.

Ein entsprechender Anspruch der Klägerin ergibt sich aber aus dem Bewilligungs- und Zusagebescheid der Beklagten vom 4. August 1981. In diesem ist der Klägerin der Mehrkostenausgleich bis zum Jahre 1995 verbindlich zugesagt worden. Damit hat sich die Beklagte insoweit des ihr durch das Dritte Verstromungsgesetz eingeräumten Ermessens begeben. Daran ist sie gebunden.

2. Zu Unrecht meint die Klägerin, der Bewilligungs- und Zusagebescheid verpflichte die Beklagte, bei der Festsetzung des Mehrkostenausgleichs im Rahmen der Ermittlung der Wärmepreisdifferenz ausschließlich den niedrigen Preis für schweres Heizöl mit einem Schwefelgehalt von mehr als 1,5 % in Ansatz zu bringen. Dem Bescheid ist keine verbindliche Erklärung zu entnehmen, daß dem Mehrkostenausgleich während der gesamten Laufzeit die Richtlinien zur Durchführung des Dritten Verstromungsgesetzes in der beim Erlaß des Bescheides geltenden Fassung vom 19. Dezember 1980 (BAnz 1981 Nr. 8 S. 5) zugrunde gelegt würden. Die Klägerin kann sich daher nicht darauf berufen, daß nach Ziff. 3.1.3 dieser Richtlinien bei der Ermittlung des Durchschnittspreises der von Raffinerien an Kraftwerke getätigten Heizöllieferungen Lieferungen von schwerem Heizöl mit einem Schwefelgehalt von unter 1,5 % grundsätzlich unberücksichtigt bleiben.

Das Berufungsgericht hat den Bewilligungs- und Zusagebescheid dahin ausgelegt, daß der Mehrkostenausgleich auf der Grundlage der im konkreten Bewilligungszeitraum jeweils geltenden Fassung der Richtlinien zu erfolgen habe. Eine solche Auslegung gehört in den Bereich der Tatsachenfeststellung und ist daher nach § 137 Abs. 2 VwGO für das Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich verbindlich. Eine solche Bindung besteht nur dann nicht, wenn die vom Tatsachengericht vorgenommene Auslegung einen Rechtsirrtum oder einen Verstoß gegen allgemeine Erfahrungssätze, Denkgesetze oder Auslegungsregeln erkennen läßt (vgl. Urteil vom 19. Februar 1982 - BVerwG 8 C 27.81 - BVerwGE 65, S. 61 f.). Diese Voraussetzung ist hier aber nicht gegeben.

Die Rüge der Klägerin, das Berufungsgericht habe bei der Auslegung des Bescheides vom 4. August 1981 die im öffentlichen Recht entsprechend anwendbare Bestimmung des § 133 BGB verletzt, geht fehl. Nach dieser Bestimmung ist bei der Auslegung der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften. Maßgeblich ist dabei allerdings nicht der innere, sondern der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (vgl. Urteil vom 7. April 1989 - BVerwG 8 C 75.87 Buchholz 448.11 § 24 ZBG Nr. 6 S. 14). Es ist nicht allein auf den Wortlaut der Erklärung und das subjektive Verständnis des Betroffenen, sondern auch auf den objektiven Gehalt der Erklärung abzustellen; wesentlich sind vor allem die vom Begünstigten erkannten oder erkennbaren Umstände (vgl. Urteil vom 11. Februar 1983 - BVerwG 7 C 70.80 - Buchholz 451.55 SubventionsR Nr. 72 S. 15 f.).

Diese Grundsätze hat das Berufungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegt. Es hat festgestellt, daß der Wortlaut des Bewilligungs- und Zusagebescheides nicht in dem von der Klägerin für richtig gehaltenen Sinne eindeutig sei. Dagegen ist aus Rechtsgründen nichts zu erinnern. Der Tenor des Bescheides nimmt Bezug auf § 3 Abs. 1 bis 4 des Dritten VerstrG "und die dazu ergangenen Richtlinien". Ob damit die bei Erlaß des Bescheides vom 4. August 1981 bereits ergangenen Richtlinien oder die bei Erlaß der künftigen Einzelfestsetzungen jeweils ergangenen Richtlinien gemeint waren, ist dem Wortlaut nicht eindeutig zu entnehmen. Die ausdrückliche Erwähnung der Richtlinienfassung vom 19. Dezember 1980 im Betreff des Bescheides führt nicht zwingend zu einer Verengung des Erklärungsgehalts, da den Angaben im Betreff regelmäßig lediglich eine Orientierungsfunktion zukommt und sie daher im Gewicht hinter dem eigentlichen Entscheidungsausspruch zurückbleiben.

Unter diesen Umständen hat das Berufungsgericht ohne Rechtsverstoß auf den durch die langjährige Praxis geprägten Empfängerhorizont der Klägerin abgestellt. Es hat festgestellt, daß die Zuschußberechnung stets auf der Grundlage der im Laufe der Jahre immer wieder geänderten jeweiligen Fassung der Richtlinien erfolgt sei und daß die Klägerin nicht habe davon ausgehen können, angesichts der Laufzeit der Bewilligung bis zum Jahre 1995 könnten die im Jahre 1981 geltenden Bedingungen ohne jede Änderungsmöglichkeit festgeschrieben worden sein.

3. Ebenfalls unzutreffend ist die Ansicht der Klägerin, § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 1 Drittes VerstrG verpflichte die Beklagte zwingend zu einer konkret- individuellen Berechnung des Mehrkostenausgleichs mit der Folge, daß in ihrem Falle die Wärmepreisdifferenz auf der Grundlage des Preises für Max-3-Ware zu ermitteln sei, weil sie aus technischen Gründen schwefelarmes Heizöl nicht hätte verfeuern können. Für die von der Klägerin geforderte konkret- individuelle Berechnung bietet das Gesetz keine Grundlage.

a) Dagegen steht schon der Wortlaut des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Drittes VerstrG. Danach gewährt das Bundesamt die Zuschüsse zum Ausgleich der Mehrkosten, die durch den "Einsatz" von Gemeinschaftskohle gegenüber dem "Einsatz" von schwerem Heizöl entstehen. Das Gesetz stellt mithin den Einsatz von Gemeinschaftskohle dem Einsatz von schwerem Heizöl gegenüber. Dabei steht außer Zweifel, daß in diesem Vergleichspaar mit dem "Einsatz von Gemeinschaftskohle" der tatsächlich erfolgte Einsatz in einem Kraftwerk gemeint ist. In der Regel ist davon auszugehen, daß beim mehrmaligen Gebrauch desselben Wortes in einer einzigen Vorschrift dieses Wort jeweils dieselbe Bedeutung hat. Das spricht dafür, daß im zweiten Teil des Vergleichspaares mit dem Begriff "Einsatz" ebenfalls auf einen tatsächlich erfolgten Einsatz und nicht auf einen fiktiven oder hypothetischen Einsatz abgestellt wird. Vergleichsgegenstand ist danach der tatsächlich erfolgte Einsatz von Heizöl in - anderen - Kraftwerken und nicht der in Wahrheit nicht erfolgte hypothetische Einsatz im Kraftwerk der Klägerin.

Daß der Gesetzgeber den tatsächlichen Heizöleinsatz in anderen Kraftwerken zur Grundlage des Mehrkostenausgleichs gemacht hat, ergibt sich auch aus § 13 Drittes VerstrG. Nach Abs. 4 dieser Bestimmung haben die Betreiber von Kraftwerken, in denen schweres Heizöl eingesetzt werden kann, dem Bundesamt jeweils für einen Monat Mengen und Preise des zum Einsatz in Kraftwerken bezogenen schweren Heizöls zu melden. Nach Abs. 1 Nr. 2 des § 13 Drittes VerstrG dienen diese Angaben der Berechnung des Mehrkostenausgleichs. Der Gesetzgeber setzt damit den Heizöleinsatz in anderen Kraftwerken unmittelbar in Beziehung zum Mehrkostenausgleich.

b) Gegen die von der Klägerin für richtig gehaltene konkret-individuelle Berechnung sprechen darüber hinaus durchgreifende Praktikabilitätserwägungen. Es kann nicht angenommen werden, daß der Gesetzgeber eine Berechnungsgrundlage gewählt hat, die zumindest bei einem Teil der Begünstigten ins Leere gehen würde. Nicht jedes Kohlekraftwerk wäre - jedenfalls ohne eine mehr oder weniger aufwendige technische Umrüstung - zur Verfeuerung von schwerem Heizöl geeignet. Die von der Klägerin in den Mittelpunkt gestellte Frage, welches Heizöl sie in ihrem Kraftwerk verfeuert hätte, wenn sie es mit Heizöl statt mit Steinkohle betrieben hätte, wäre in diesen Fällen gegenstandslos. Selbst bei bi- oder trivalenten Kraftwerken, die die technischen Voraussetzungen für den Einsatz von schwerem Heizöl erfüllten, könnte die Antwort auf die Frage, welche Heizölqualität der Betreiber eingesetzt haben würde, wenn er nicht Steinkohle verfeuert hätte, nur spekulativ sein. Angesichts der Vielzahl der insoweit zu berücksichtigenden Gesichtspunkte kann jedenfalls die Aussage, der Betreiber würde stets die billigste verfügbare Qualität verwendet haben, keine tragfähige Entscheidungsgrundlage bilden.

In Bereichen, in denen die konkret-individuelle Berechnung der Mehrkosten derartige Schwierigkeiten aufwirft, hat der Gesetzgeber auch im übrigen von dieser Berechnungsmethode abgesehen. In § 3 Abs. 2 Satz 2 Drittes VerstrG ist festgelegt, daß der Zuschuß zu den sonstigen Betriebsmehrkosten je eingesetzter Tonne SKE jeweils für ein Kalenderjahr im voraus in den Richtlinien festzusetzen ist. Der Gesetzgeber stellt mithin nicht darauf ab, welche sonstigen Betriebskosten angefallen wären wenn das konkrete Kraftwerk mit Heizöl statt mit Steinkohle betrieben worden wäre. Er wählt vielmehr den Weg der Pauschalierung, um die ansonsten unumgänglichen praktischen Probleme einer zuverlässigen Feststellung zu vermeiden.

c) Schließlich stehen auch Sinn und Zweck des Gesetzes der konkret-individuellen Berechnung des Mehrkostenausgleichs entgegen. Seit dem Erlaß des Gesetzes zur Sicherung des Steinkohleneinsatzes in der Elektrizitätswirtschaft (Zweites Verstromungsgesetz - Zweites VerstrG -) vom 5. September 1966 (BGBl I S. 545) war es das erklärte Ziel des Gesetzgebers, den Einsatz von Heizöl in Kraftwerken zurückzudrängen. Die Genehmigungspflichten nach § 2 Zweites VerstrG und § 12 Drittes VerstrG sind hierfür ein eindeutiger Beleg. Vor diesem Hintergrund konnte es nicht Sinn des Gesetzes sein, den Betreiber eines Kraftwerks individuell so zu stellen, als hätte er anstelle seines möglicherweise seit Jahrzehnten ausschließlich so betriebenen Steinkohlekraftwerks ein Heizölkraftwerk gebaut und betrieben. Zur Erreichung des Zieles, im Interesse der Sicherheit der Elektrizitätsversorgung den Anteil der Gemeinschaftskohle bei der Erzeugung von elektrischer Energie und Fernwärme zu erhalten (§ 1 Drittes VerstrG), genügte vielmehr ein Ausgleich der Wettbewerbsbedingungen zwischen den Unternehmen, die kostengünstige Energien wie Heizöl oder Erdgas verwendeten, und denjenigen, die kostenungünstige Steinkohle einsetzten. In der Begründung zum Gesetzentwurf des Dritten Verstromungsgesetzes ist dieser Wettbewerbsausgleich ausdrücklich als Ziel der gesetzlichen Regelung bezeichnet (vgl. BTDrucks 7/1991 S. 1/2). Auch das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 6. Juli 1984 (BVerwG 7 C 70.82 - Buchholz 451.175 Drittes VerstrG Nr. 2 S. 7) dem Gesichtspunkt der Wettbewerbsgleichheit entscheidendes Gewicht beigemessen.

Die Ansicht der Klägerin, der Gesetzgeber sei wegen des Zusammenhangs des Dritten Verstromungsgesetzes mit den zwischen den Kraftwerksbetreibern und den Bergbauunternehmen geschlossenen Abnahmeverträgen ("Jahrhundertvertrag") gezwungen gewesen, eine konkret-individuelle Berechnung des Mehrkostenausgleichs vorzusehen, geht fehl. Einerseits war in den genannten Verträgen eine Ausstiegsklausel enthalten für den Fall, daß der Gesetzgeber den beteiligten Kraftwerksbetreibern keinen ausreichenden Mehrkostenausgleich gewährte. Andererseits trifft es nicht zu, daß die Kraftwerksbetreiber beim Einsatz der Steinkohle ausschließlich fremdnützig tätig geworden wären. § 1 Drittes VerstrG bezeichnet als Ziel der gesetzlichen Regelung die Sicherheit der Elektrizitätsversorgung. Dieses Anliegen betrifft auch die Kraftwerksbetreiber. Naturgemäß entbindet dieses Interesse sie nicht von der Beachtung der Gesetzmäßigkeiten des Marktes, auf dem sie tätig sind. Der Gesetzgeber mußte daher einen ausreichenden Anreiz schaffen, um die Kraftwerksbetreiber zum - weiteren - Einsatz von Steinkohle anstelle von schwerem Heizöl zu veranlassen. Dafür, daß dies nur auf der Grundlage eines konkret-individuellen Mehrkostenausgleichs möglich gewesen wäre, ist aber nichts ersichtlich.

4. Das Begehren der Klägerin kann auch nicht darauf gestützt werden, in ihrem Fall sei bei der Bestimmung der Referenzware für den Heizölpreis weiterhin nach den Richtlinien in der Fassung vom 19. Dezember 1980 zu verfahren, weil die Änderungsrichtlinie vom 14. Mai 1986 jedenfalls, wie vom Berufungsgericht festgestellt, unwirksam sei. Ebensowenig kann die Beklagte die Wiederherstellung des die Klage vollständig abweisenden erstinstanzlichen Urteils verlangen mit der Begründung, durch die Änderungsrichtlinie sei das schwefelarme Heizöl verbindlich als Referenzware vorgeschrieben worden. Der Gesetzgeber hat selbst entschieden, daß der Ermittlung der Wärmepreisdifferenz der durchschnittliche Preis aller von Kraftwerken bezogenen schweren Heizöle ohne Rücksicht auf deren Qualität zugrunde zu legen ist. Insoweist ist dem Richtliniengeber keinerlei Entscheidungskompetenz eingeräumt worden. Die Änderungsrichtlinie vom 14. Mai 1986 erweist sich damit als rechtswidrig. Das führt aber nicht zum Wiederaufleben der das schwefelreiche Heizöl in den Vordergrund stellenden Regelung vom 19. Dezember 1980.

a) Grundlage der hier vertretenen Auslegung ist § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Drittes VerstrG. Danach werden die Mehrkosten bezuschußt, die durch den Einsatz von Gemeinschaftskohle gegenüber dem Einsatz von schwerem Heizöl entstehen. Die Vorschrift bezeichnet damit schweres Heizöl ohne jede Differenzierung als den maßgeblichen Bezugspunkt der Mehrkostenberechnung. Eine solche Formulierung spricht dafür, daß der Gesetzgeber schweres Heizöl als einheitliches Produkt gesehen hat, das im Rahmen des Mehrkostenausgleichs keiner differenzierenden Betrachtung nach Qualitätsmerkmalen unterliegen sollte.

Diese Sicht wird durch die weiteren Vorschriften des Dritten Verstromungsgesetzes bestätigt. So werden in § 13 Abs. 4 Drittes VerstrG die Kraftwerksbetreiber verpflichtet, jeweils Mengen und Preise des zum Einsatz in Kraftwerken bezogenen schweren Heizöls zu melden. Eine Unterscheidung nach Heizölqualitäten ist hier ebenfalls nicht vorgesehen. Da diese Angaben nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 Drittes VerstrG dazu dienen, den Mehrkostenausgleich nach § 3 Abs. 1 bis 4 zu berechnen, muß davon ausgegangen werden, daß der Gesetzgeber der Heizölqualität keine Bedeutung für den Mehrkostenausgleich beigemessen hat.

Schließlich stellt auch die Definition der Wärmepreisdifferenz in § 17 Abs. 3 Drittes VerstrG ohne jede Differenzierung auf den Preis für schweres Heizöl frei Kraftwerk bei entsprechendem Mengenbezug ab. Der Gesetzgeber vermeidet mithin durchgängig in allen Bestimmungen die Bezugnahme auf bestimmte Heizölqualitäten.

b) Allerdings ist der Mehrkostenausgleich in § 3 Abs. 2 Satz 1 Drittes VerstrG unter einen Richtlinienvorbehalt gestellt worden. Danach erfolgt der Mehrkostenausgleich durch Zuschüsse in Höhe der Wärmepreisdifferenz und zu den sonstigen Betriebsmehrkosten nach Richtlinien des Bundesministers für Wirtschaft. Die damit eröffnete Richtlinienkompetenz umfaßt jedoch nicht die Befugnis, in den Richtlinien Bestimmungen darüber zu treffen, daß - nur - bestimmte Heizölqualitäten bei der Berechnung der Wärmepreisdifferenz zu berücksichtigen seien.

Die Festlegung einer bestimmten Heizölqualität als Referenzware hat, wie der vorliegende Rechtsstreit und verschiedene Parallelverfahren zeigen, schwerwiegende Auswirkungen auf die Höhe der aus dem Ausgleichsfonds an die Kraftwerksbetreiber zu leistenden Zuschüsse. Es handelt sich um einen grundlegenden Eingriff in die Erstattungsvoraussetzungen. Die übrigen Vorschriften des Gesetzes zeigen eindeutig, daß der Gesetzgeber dem Richtliniengeber die Befugnis für einen derartigen Eingriff nicht einräumen wollte.

In § 3 Abs. 7 Drittes VerstrG ist dem Bundesminister für Wirtschaft ausdrücklich das Recht zugestanden worden, in den Richtlinien zu den Absätzen 1 bis 4 zu bestimmen, von welchem Preis für Kraftwerkskohle bei der Ermittlung der Mehrkosten auszugehen ist. Dabei ist ihm aufgetragen, eine unangemessene Preisentwicklung für Kraftwerkskohle zu verhindern. Die ausdrückliche Einräumung der Kompetenz, den bei der Ermittlung der Wärmepreisdifferenz zu berücksichtigenden Preis für Kraftwerkskohle unter marktpolitischen Gesichtspunkten in den Richtlinien festzulegen, legt den Gegenschluß nahe, daß das Schweigen im Hinblick auf den zweiten Bestandteil der Wärmepreisdifferenz, den Preis für schweres Heizöl, die Verweigerung einer entsprechenden Gestaltungskompetenz beinhalten solle.

Diese Annahme drängt sich besonders deshalb auf, weil dem Richtliniengeber auch im Hinblick auf die sonstigen Betriebsmehrkosten ausdrücklich ein politisches Gestaltungsermessen eingeräumt worden ist. In § 3 Abs. 2 Satz 2 Drittes VerstrG ist bestimmt, daß bei der Festsetzung dieser Betriebsmehrkosten das Einsatzziel des § 1 und die Höhe der sich aus der Ausgleichsabgabe ergebenden Belastung zu berücksichtigen sind. Angesichts der Bedeutung des Heizölpreises für die Wärmepreisdifferenz wäre es unverständlich, wenn der Gesetzgeber hier ein entsprechendes Gestaltungsermessen ohne jede Konkretisierung der dabei zu berücksichtigenden Umstände stillschweigend eingeräumt hätte.

c) Dies stünde im übrigen im Widerspruch zur Entstehungsgeschichte der genannten Vorschriften. Im Entwurf des Dritten Verstromungsgesetzes hatte die Bundesregierung noch weitgehend auf die gesetzliche Festlegung der Zuschußvoraussetzungen verzichtet (vgl. BTDrucks 7/1991 S. 4 f.). Der Bundesrat widersprach dem mit der Begründung, die Gewährung von Subventionen von solcher Bedeutung und von solchem Gewicht, wie sie im vorliegenden Gesetzentwurf vorgesehen seien, bedürfe nicht nur nach finanzpolitischen, sondern auch nach rechtsstaatlichen Gesichtspunkten einer wesentlich schärferen Definition (vgl. BTDrucks 7/1991 S. 21). Um diesen Bedenken Rechnung zu tragen, legte die Bundesregierung neue Formulierungen vor, die im wesentlichen in § 3 Drittes VerstrG Gesetz geworden sind. Dazu erklärte sie, die neue Fassung solle die wesentlichen Voraussetzungen für die Gewährung des Mehrkostenausgleichs und der Zuschüsse im Gesetz selbst deutlicher bestimmen. Es war mithin die Absicht des Gesetzgebers, die wesentlichen Voraussetzungen der Zuschußgewährung im Gesetz selbst festzulegen. Mit dieser Absicht wäre die Einräumung einer Gestaltungskompetenz an den Richtliniengeber bei der Bestimmung des für die Wärmepreisdifferenz maßgebenden Heizölpreises ohne konkrete inhaltliche Vorgaben nicht vereinbar.

d) Es kommt hinzu, daß nach § 13 Abs. 4 Drittes VerstrG die Kraftwerksbetreiber sämtliche Heizölbezüge an das Bundesamt für Wirtschaft zu melden haben. Diese umfassende Verpflichtung wäre aber überflüssig, wenn, wie in der Änderungsrichtlinie vom 14. Mai 1986 bestimmt, nur noch schwefelarmes Heizöl bei der Bestimmung der Wärmepreisdifferenz zu berücksichtigen wäre. Die Verpflichtung zur Meldung von Menge und Preis der übrigen bezogenen Heizölqualitäten wäre sinnlos. Dem Gesetzgeber kann aber nicht unterstellt werden, daß er den Bundesminister für Wirtschaft zu Richtlinien ermächtigt, die den gesetzlichen Regelungen teilweise widersprechen.

5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 1 152 900 DM festgesetzt.

Ende der Entscheidung


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