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Auch die öffentliche Hand kann als Käufer eines Grundstücks einen Bescheid über die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts anfechten.

Eine aufgrund des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB erlassene Vorkaufssatzung ist rechtswidrig, wenn es eines gemeindlichen Grunderwerbs an den in den Geltungsbereich der Satzung einbezogenen Flächen nicht bedarf, um die mit der Bauleitplanung beabsichtigte städtebauliche Entwicklung in der Weise zu sichern, daß die künftige Umsetzung der planerischen Ziele zumindest erleichtert wird.

Beschluß des 4. Senat vom 15. Februar 2000 - BVerwG 4 B 10.00 -

I. VG Stuttgart vom 01.12.1998 - Az.: VG 14 K 5452/97 - II. VGH Mannheim vom 27.10.1999 - Az.: VGH 8 S 1281/99 -

BVerwG 4 B 10.00 VGH 8 S 1281/99

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 15. Februar 2000 durch den Vorsitzenden Richter Dr. Gaentzsch sowie die Richter Prof. Dr. Dr. Berkemann und Halama

beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde der Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 27. Oktober 1999 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 141 275 DM festgesetzt.

Gründe:

I.

Das klagende Land wendet sich gegen einen Bescheid, mit dem die beklagte Gemeinde auf der Grundlage einer Vorkaufssatzung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB das Vorkaufsrecht an drei Grundstücken ausgeübt hat. Das Land will die von ihm gekauften Grundstücke für eine geplante Landesmesse verwenden. Sie sind in dem Entwurf des Bebauungsplans, dessen Aufstellung die Gemeinde beschlossen hat, als Fläche für die Landwirtschaft ausgewiesen. Der Entwurf weist einen Teil des Plangebiets als Sondergebiet für eine Flughafenerweiterung aus, den weitaus größeren Teil als Fläche für die Landwirtschaft und als öffentliche Grünfläche. Der Geltungsbereich der Vorkaufssatzung erstreckt sich auf den Teil des Plangebiets, auf dem der Bau der Landesmesse beabsichtigt ist.

Die auf Aufhebung des Vorkaufsbescheids gerichtete Klage war in beiden Vorinstanzen erfolglos. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Urteil vom 27. Oktober 1999 - 8 S 1281/99 -) hat die Vorkaufssatzung für nichtig gehalten, weil sie nicht zur Sicherung der Ziele diene, die die Beklagte mit ihrem Bebauungsplanentwurf verfolge. Ziel des Bebauungsplans sei es, die derzeitige landwirtschaftliche Nutzung zu erhalten. Dafür bedürfe es nicht des gemeindlichen Grunderwerbs. Mit der Beschwerde erstrebt die Beklagte die Zulassung der Revision.

II.

Die auf § 132 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde ist unbegründet.

1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Beklagte beimißt.

a) Die Beschwerde hält für klärungsbedürftig, "ob sich der Staat als Hoheitsträger zur Begründung seiner Klagebefugnis gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Gemeinde auf der Grundlage des § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB auf die Vorschriften der §§ 24 ff. BauGB deshalb berufen kann, weil darin der dem Staat als Käufer eines dem Vorkaufsrecht unterliegenden Grundstücks zustehende Eigentumsverschaffungsanspruch geschützt ist". Diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision auf der Grundlage des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, da insoweit kein Erörterungsbedarf besteht. Der Senat hat bereits im Beschluß vom 25. Mai 1982 - BVerwG 4 B 98.82 - (BRS 39 Nr. 96) dargelegt, daß sich auch der Käufer gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts im Klagewege zur Wehr setzen kann. Der Bundesgerichtshof teilt diese Auffassung (vgl. BGH, Urteil vom 5. Mai 1988 - III ZR 105/87 - UPR 1988, 387). Ein darüber hinausgehender Klärungsbedarf besteht nicht. Nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB ist das Vorkaufsrecht durch Verwaltungsakt freilich gegenüber dem Verkäufer auszuüben. Das bedeutet indes nicht, daß nur ihm gegenüber eine Regelung getroffen wird. Die Ausübung des Vorkaufsrechts hat den Charakter eines privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakts. Die Satzung, die der Gemeinde unter den in § 25 Abs. 1 BauGB bezeichneten Voraussetzungen zu Gebote steht, bildet die Grundlage, um in das Privatrechtsverhältnis eingreifen zu dürfen, das durch den Kaufvertrag zwischen dem Grundstückseigentümer und einem Dritten geschaffen wird. Bei Ausübung des Vorkaufsrechts wird die Rechtssphäre beider Vertragsteile berührt. § 25 BauGB eröffnet die Möglichkeit, dem Verkäufer einen neuen Vertragspartner aufzuzwingen. Denn nach § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 505 Abs. 2 BGB kommt mit der Ausübung des Vorkaufsrechts der Kauf zwischen der Gemeinde und dem Verpflichteten unter den Bedingungen zustande, die mit dem Erstkäufer vereinbart worden sind. Für den Erstkäufer äußert sich die privatrechtsgestaltende Wirkung des Verwaltungsakts darin, daß sein Anspruch auf Übereignung des Grundstücks vom Verkäufer nicht mehr erfüllt werden kann (vgl. BVerwG, Beschluß vom 14. April 1994 - BVerwG 4 B 70.94 - Buchholz 406.11 § 25 BauGB Nr. 2). Der öffentlichen Hand ist es nicht verwehrt, am privatrechtlichen Grundstücksverkehr teilzunehmen. Soweit sie auf der Käuferseite an dem Vertragsverhältnis beteiligt ist, kann auch sie durch die Ausübung des Vorkaufsrechts im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO in ihren Rechten verletzt sein. Denn die Wirkung des Vorkaufsrechts tritt unabhängig davon ein, ob es sich bei dem Betroffenen um eine Privatperson oder eine öffentlich-rechtliche Körperschaft handelt. Der Eingriff in die Rechtsstellung des Käufers ist auch unabhängig davon, ob §§ 24 ff. BauGB drittschützenden Charakter im Sinne der Schutznormtheorie haben.

b) Die Frage, ob "eine 'rechtsmißbräuchliche Anwendung' des Rechtsinstruments des Erlasses einer VKS im Anwendungsbereich des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB mit der Folge möglich (ist), daß daraus die fehlende 'Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung' gefolgert werden kann", nötigt ebenfalls nicht zur Zulassung der Revision. Sie wäre in dem erstrebten Revisionsverfahren auf der Grundlage der vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen so nicht entscheidungserheblich.

§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB knüpft den Erlaß einer Vorkaufssatzung an zwei Tatbestandsvoraussetzungen. Die Gemeinde kann in Anwendung dieser Bestimmung ein Vorkaufsrecht in Gebieten begründen, "in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht". Hierzu zählen alle Maßnahmen, die einen städtebaulichen Bezug aufweisen und ihr dazu dienen, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen (vgl. BVerwG, Beschluß vom 14. April 1994 - BVerwG 4 B 70.94 - a.a.O.). Die Gemeinde erhält durch diese Regelung die Möglichkeit, bereits im Frühstadium der Vorbereitung städtebaulicher Maßnahmen Grundstücke zu erwerben. Das Instrument des Vorkaufsrechts stellt der Gesetzgeber ihr indes nicht als Mittel einer allgemeinen Bodenbevorratung oder zum Erwerb von Grundstücken zur Verfügung, die zur Umsetzung der von ihr betriebenen Bauleitplanung ersichtlich nicht benötigt werden. Es soll sie vielmehr in die Lage versetzen, die von ihr in Betracht gezogenen städtebaulichen Maßnahmen zu gegebener Zeit leichter durchführen zu können. Das bringt der Gesetzgeber dadurch zum Ausdruck, daß das Vorkaufsrecht "zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung" bestimmt ist. Dieses Tatbestandsmerkmal weist darauf hin, daß sich die Gemeinde des Sicherungsmittels, das ihr § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB an die Hand gibt, nur dann bedienen darf, wenn hierfür ein Bedürfnis besteht. In eine auf diese Vorschrift gestützte Vorkaufssatzung können nur Flächen einbezogen werden, deren Erwerb der Verwirklichung der beabsichtigten städtebaulichen Maßnahmen dienlich ist.

Die Satzung, die dem angefochtenen Verwaltungsakt zugrunde liegt, erfüllt diese Voraussetzung nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht. Danach ist der Grunderwerb zur Durchführung der geplanten städtebaulichen Maßnahmen nicht notwendig. Nach den Angaben des Berufungsgerichts liegen die Grundstücke, für die das Vorkaufsrecht ausgeübt worden ist, in einem landwirtschaftlich genutzten Bereich, der im Bebauungsplanentwurf der Beklagten als Fläche für die Landwirtschaft vorgesehen ist. Eine Änderung der bisherigen Nutzung, die durch den Erwerb der Grundstücke erleichtert werden könnte, zeichnet sich beim gegenwärtigen Planungsstand nicht ab. Das Berufungsgericht stellt insoweit fest (UA S. 12): "Ziel des Bebauungsplans ist es, wegen der besonderen Bodengüte der in diesem Bereich gelegenen Grundstücke und dessen ökologischer und klimatologischer Bedeutung die derzeitige landwirtschaftliche Nutzung zu erhalten. Zur Erreichung dieses Ziels bedarf es keines Erwerbs der Grundstücke durch die Beklagte. Die Durchführung des Bebauungsplans wird dadurch auch nicht erleichtert oder beschleunigt."

Auf der Grundlage dieser nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen Feststellungen hätte der Senat in dem erstrebten Revisionsverfahren davon auszugehen, daß es in dem Gebiet, in dem die Grundstücke liegen, keiner Vorkaufssatzung "zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung" bedarf. Auf die Frage, ob sich die Beklagte des Instrumentariums, das ihr der Gesetzgeber in § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zur Verfügung stellt, mißbräuchlich bedient hat, käme es nicht an. Denn nach der gesetzlichen Konzeption schließt bereits die Feststellung, daß die Satzung zur Sicherung der geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht erforderlich ist, den Rückgriff auf das Mittel des Vorkaufsrechts aus. Es bedarf nicht zusätzlich des Nachweises, daß über das fehlende Sicherungsinteresse hinaus Ziele verfolgt werden, die den durch § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB abgesteckten städtebaulichen Rahmen sprengen. Soweit die Vorinstanz der Beklagten vorhält, die Satzung "allein zu dem Zweck beschlossen (zu haben), den Grunderwerb des beklagten Landes für die in dem nordöstlich des Flughafens gelegenen Bereich geplante Landesmesse zu behindern", macht sie lediglich deutlich, daß sich nach ihrer Einschätzung nicht bloß die objektiven Gegebenheiten im Planungsraum, sondern auch die Vorstellungen, von denen die Planung wesentlich mitgetragen wird, als Beleg für ein fehlendes Sicherungsbedürfnis hinsichtlich der landwirtschaftlichen Nutzung der Grundstücke werten lassen.

c) Die Beklagte hält folgende weiteren Fragen für klärungsbedürftig: "Kommt es zur Anwendung des Merkmals 'zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung' auf die Motive und den Zweck an, die die Gemeinde bei Erlaß der VKS für den Einsatz dieses Sicherungsinstruments bewogen haben? Bejahendenfalls, darf dabei auch auf Motive und Verlautbarungen abgestellt werden, die nach Erlaß der VKS von der Gemeinde angestellt oder sonst im Rahmen der Behandlung der Ausübung des Vorkaufsrechts gemäß § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB vorgebracht wurden?"

Auch diese Fragen nötigen nicht zur Durchführung eines Revisionsverfahrens. Es liegt auf der Hand, daß anhand objektiver Maßstäbe zu beurteilen ist, ob es im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung - entsprechend den planerischen Zielen der Gemeinde - einer Vorkaufsregelung bedarf. Auf die Motive der Gemeinde kommt es rechtlich nicht entscheidend an; sie haben nur indizielle Bedeutung. Besteht nach Lage der Dinge kein Sicherungsbedürfnis, so scheidet § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB als Grundlage für eine Vorkaufssatzung aus. Die Vorschrift bietet der Gemeinde schon in einem Stadium, das der Verfestigung der Planung weit vorausgeht, die Gelegenheit, Grundstücke zu erwerben. Die Vorverlegung der Zugriffsmöglichkeit läßt sich vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG nur in den Fällen rechtfertigen, in denen sie sich bereits zu diesem frühen Zeitpunkt aus städtebaulichen Gründen als notwendig erweist. Hiervon kann nur dann die Rede sein, wenn die Vorkaufssatzung objektiv geeignet ist, zur Sicherung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung (vgl. § 1 Abs. 3 BauGB) beizutragen. Ohne Bezug zur konkreten Planungssituation definierte Sicherungsbedürfnisse werden diesem Erfordernis nicht gerecht. Legt die Gemeinde zur Zeit der Beschlußfassung oder zu einem späteren Zeitpunkt die für die Vorkaufssatzung maßgeblichen Motive offen, so haben ihre Erklärungen bei der Beurteilung der Frage, ob die durch § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB gezogenen Grenzen gewahrt sind, allenfalls indizielle Bedeutung. Sie ersetzen weder in der einen noch in der anderen Richtung die Feststellung, daß die Satzung zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung erforderlich ist.

d) Die Beklagte sieht Klärungsbedarf schließlich bei folgender Frage: "Sind im Rahmen der Auslegung des Tatbestandsmerkmals 'zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung' die Rechtsgrundsätze anzuwenden, die das Bundesverwaltungsgericht zur Zulässigkeit einer sogenannten Negativplanung aufgestellt hat, und kann deshalb eine 'rechtsmißbräuchliche' Anwendung des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB und/oder ein fehlender Sicherungszweck im Sinne dieser Bestimmung allenfalls dann angenommen werden, wenn nach Maßgabe dieser Grundsätze eine Gemeinde mit den Mitteln des Baurechts unzulässig eine 'Verhinderungsplanung' betreibt?"

Diese Fragestellung verleiht der Rechtssache ebenfalls keine grundsätzliche Bedeutung. Eine Vorkaufssatzung ist für die in § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB geregelten Sachverhalte nur unter den dort genannten Voraussetzungen zulässig. Die von der Beklagten behandelte Frage der sogenannten Negativplanung spielt im Rahmen dieser Vorschrift lediglich insofern eine Rolle, als ein Bebauungsplan nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB ist, wenn er sich in einer bloßen Verhinderungsplanung erschöpft und damit eine positive Zielsetzung nicht erkennen läßt (vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Juli 1972 - BVerwG 4 C 8.70 - BVerwGE 40, 258, und vom 16. Dezember 1988 - BVerwG 4 C 48.86 - BVerwGE 81, 111; Beschluß vom 18. Dezember 1990 - BVerwG 4 NB 8.90 - Buchholz 406.11 § 9 BBauG/BauGB Nr. 47). Ein derartiger Plan kommt von vornherein nicht als städtebauliche Maßnahme in Betracht, die es ermöglicht, von dem Sicherungsinstrument des Vorkaufsrechts Gebrauch zu machen. § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB scheidet indes nicht bloß in den Fällen als Grundlage für den Erlaß einer Vorkaufssatzung aus, in denen absehbar ist, daß die Planung der Gemeinde an § 1 Abs. 3 BauGB oder an anderen unüberwindbaren Planungshindernissen scheitern wird. Der Erlaß einer Satzung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ist der Gemeinde auch dann verwehrt, wenn die gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzungen aus sonstigen Gründen nicht erfüllt sind. Hierzu zählt nicht zuletzt der Fall, daß es zur Verwirklichung der in Betracht gezogenen städtebaulichen Maßnahmen einer Sicherung durch Begründung eines Vorkaufsrechts nicht bedarf, weil die Planungsziele durch etwaige Veräußerungsgeschäfte nicht nachteilig beeinflußt werden können. Genügt eine Vorkaufssatzung nicht in jeder Hinsicht den in § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB genannten Anforderungen, so scheidet sie bereits wegen dieses Mangels als gültige Rechtsgrundlage für Verwaltungsakte aus.

2. Die Verfahrensrügen greifen ebenfalls nicht durch.

a) Die Entscheidung des Berufungsgerichts weist nicht die Merkmale eines Überraschungsurteils auf. Hiervon könnte nur dann die Rede sein, wenn das Ergebnis für die Beklagte nach dem Prozeßverlauf unvorhersehbar gewesen wäre. Das geltend gemachte Überraschungsmoment leitet die Beschwerde daraus her, daß der Gesichtspunkt des Rechtsmißbrauchs, auf den die Vorinstanz abstellt, im Berufungsverfahren keine Rolle gespielt habe. Dahinstehen mag, ob das Berufungsurteil überhaupt auf dem geltend gemachten Fehler beruhen kann. Nach dem Berufungsurteil gibt nicht der Gesichtspunkt des Rechtsmißbrauchs den Ausschlag. Entscheidend ist vielmehr die Erwägung, daß die Aufrechterhaltung der landwirtschaftlichen Nutzung in dem von der Satzung erfaßten Gebiet auch ohne das Instrumentarium des Vorkaufsrechts bis auf weiteres sichergestellt erscheint. Überdies trifft es nicht zu, daß die Beklagte mit den von ihr kritisierten Erwägungen erstmals im angefochtenen Urteil konfrontiert worden ist. Das Berufungsgericht knüpft insoweit vielmehr an Überlegungen an, die sich bereits im Schriftsatz des Klägers vom 10. August 1999 finden (S. 3 bis 7). Die Beklagte hatte Gelegenheit, sich mit diesem Vorbringen auseinanderzusetzen. Von dieser Möglichkeit machte sie in ihrer Erwiderung vom 19. Oktober 1999 freilich keinen Gebrauch. Das hinderte das Berufungsgericht indes nicht daran, sich in diesem Punkt die Argumentation des Klägers zu eigen zu machen.

b) Das Berufungsurteil beruht auch nicht auf aktenwidrigen Feststellungen. Die Beklagte stellt entschieden in Abrede, daß die Vorkaufssatzung "allein zu dem Zweck beschlossen (wurde), den Grunderwerb ... für die geplante Landesmesse zu behindern" (UA S. 11). Nach ihrer Darstellung ergibt sich aus den Akten, daß sie in dem von der Satzung erfaßten Gebiet "zahlreiche städtebauliche Ziele" verfolgt, die allenfalls mittelbar die planungsrechtliche Unzulässigkeit der von der Landesregierung beabsichtigten Messe zur Folge haben. Für die materiellrechtliche Beurteilung kommt es indes nicht entscheidend darauf an, von welchen Motiven die Beklagte sich bei ihrem Vorgehen hat leiten lassen. Nach der insoweit maßgeblichen Sicht der Vorinstanz ist die Vorkaufssatzung unabhängig von allen Erwägungen, die sich für sie ins Feld führen lassen mögen, nichtig, da sie zur Sicherung der städtebaulichen Entwicklung, die sich in dem betroffenen Bereich beim gegenwärtigen Planungsstand abzeichnet, nicht erforderlich ist. Von diesem rechtlichen Ansatz her wäre die Entscheidung auch dann nicht anders ausgefallen, wenn das Berufungsgericht die Aktenteile, deren Verwertung die Beklagte vermißt, in seine Betrachtung einbezogen hätte.

3. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 14 Abs. 3 und § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.

Ende der Entscheidung