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Bei Straßen, für deren Planung das Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz (VerkPBG) gilt, ist das gerichtliche Verfahren zur Überprüfung von Entscheidungen der Enteignungsbehörde über die vorzeitige Besitzeinweisung (§ 7 VerkPBG 1991, jetzt § 18 f FStrG) gemäß § 9 Abs. 3 VerkPBG in Verbindung mit § 217 BauGB den ordentlichen Gerichten (Baulandgerichten) zugewiesen.

Es liegt nahe, daß das zuständige Gericht im Verfahren der vorzeitigen Besitzeinweisung bei Straßen, für deren Planung das Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz (VerkPBG) gilt, die Zulässigkeit der Enteignung aus Gründen, die Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung des Planfeststellungsbeschlusses und dessen enteignender Vorwirkung sind, nicht zu prüfen hat.

Beschluß des 4. Senats vom 1. April 1999 - BVerwG 4 B 26.99 -

I. VGH München vom 09.03.1999 - Az.: VGH 8 AS 99.40011 -

BVerwG 4 B 26.99 VGH 8 AS 99.40011

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 1. April 1999 durch den Vorsitzenden Richter Dr. Gaentzsch und die Richter Prof. Dr. Dr. Berkemann und Dr. Rojahn

beschlossen:

Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Verweisungsbeschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 9. März 1999 wird zurückgewiesen.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 20 000 DM festgesetzt.

Gründe:

I.

Die Antragsteller, Landwirte, wenden sich gegen eine enteignungsrechtliche Besitzeinweisung. Der Antragsteller zu 1 ist Eigentümer eines größeren landwirtschaftlichen Anwesens von etwa 36 ha Nutzfläche. Der Betrieb liegt zwischen dem nördlichen Stadtrand von Selbitz (Oberfranken) und dessen Stadtteil Rodesgrün. Der Antragsteller zu 1 hat den Betrieb an seinen Schwiegersohn, den Antragsteller zu 2, und an seine Tochter, die Antragstellerin zu 3, verpachtet.

Der Antragsgegner, der Freistaat Bayern, stellte durch die Regierung von Oberfranken mit Beschluß vom 28. April 1998 den Plan für den Bau der Ortsumgehung Selbitz im Zuge der Bundesstraße 173 fest. Für den Neubau wird vom Antragsteller zu 1 eine Teilfläche von etwa 1,2 ha auf Dauer benötigt. Durch die Trassenführung wird eine weitere Fläche von etwa 2,8 ha vom Stammgrundstück abgeschnitten. Gegen den Plan haben die Antragsteller zu 1 und 2 neben anderen Betroffenen beim Bundesverwaltungsgericht im ersten Rechtszug Klage erhoben (Verfahren BVerwG 4 A 9.98). Darin beantragen sie die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, dessen Rechtswidrigkeit sie geltend machen. Über die Klage ist noch nicht entschieden. Den gleichzeitig gestellten Antrag, die aufschiebende Wirkung der gegen den Planfeststellungsbeschluß gerichteten Klage anzuordnen, hat das Bundesverwaltungsgericht nach summarischer Prüfung mit Beschluß vom 30. September 1998 als unbegründet zurückgewiesen (Verfahren BVerwG 4 VR 5.98).

Das Landratsamt Hof erließ gegen die Antragsteller unter dem 5. Januar 1999 einen Beschluß über die vorzeitige Besitzeinweisung. In der Rechtsmittelbelehrung heißt es, daß für den gerichtlichen Rechtsschutz das Verwaltungsgericht Bayreuth zuständig sei. Die Antragsteller stellten daraufhin bei diesem Gericht einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung. Mit Beschluß vom 25. Januar 1999 verwies das Verwaltungsgericht den Rechtsstreit an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof. Das Gericht war der Ansicht, daß sich die Zuständigkeit des Gerichtshofes aus § 48 Abs. 1 Satz 3 VwGO i.V.m. Art. 6 (bayer.) AGVwGO ergebe. Dieser Auffassung folgte der Gerichtshof nicht, sondern erklärte mit Beschluß vom 9. März 1999 den Verwaltungsrechtsweg für unzulässig und verwies den Rechtsstreit an das Landgericht Bayreuth (Kammer für Baulandsachen). Er ließ gegen seine Entscheidung gemäß § 17 a Abs. 4 Satz 204 GVG die Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zu. Mit weiterem Beschluß vom selben Tage stellte der Gerichtshof die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs der Antragsteller für die Dauer von einem Monat her.

Mit seiner Beschwerde beantragt der Antragsgegner, den Verweisungsbeschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs aufzuheben und festzustellen, daß der Gerichtshof das zuständige Gericht sei. Die Beschwerde ist der Ansicht, daß § 48 Abs. 1 Satz 3 VwGO i.V.m. dem Bayerischen Enteignungsgesetz die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofs begründe. Demgegenüber könne § 9 Abs. 3 VerkPBG keine weitere Bedeutung beigemessen werden. In entsprechender Weise habe auch das Sächsische Oberverwaltungsgericht durch Beschluß vom 28. März 1996 - I S 179/96 - (SächsVBl 1997, 13) entschieden.

II.

Die Beschwerde ist zulässig, jedoch nicht begründet. Für den gestellten Antrag auf gerichtliche Entscheidung ist der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten nicht gegeben. Zuständiges Gericht ist im Streitfall das Landgericht Bayreuth (Kammer für Baulandsachen).

1. Die Beschwerde ist statthaft und auch im übrigen zulässig. Die Beschwerdemöglichkeit ist durch Zulassung gemäß § 17 a Abs. 4 Satz 3 GVG eröffnet. Das Beschwerdegericht ist an die Zulassung gebunden (§ 17 a Abs. 4 Satz 6 GVG). Das betrifft auch die Frage, ob § 17 a Abs. 4 GVG im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes anzuwenden ist. Das vorinstanzliche Gericht nimmt dies ersichtlich an. Angesichts der Bindung des Beschwerdegerichts bedarf es keiner Erörterung, ob der Rechtsauffassung des vorinstanzlichen Gerichts beizutreten ist.

Über die Beschwerde kann ohne Anhörung der Antragsteller entschieden werden. Das Beschwerdegericht folgt dem Beschwerdevorbringen nicht. Die Antragsteller haben von der ihnen ebenfalls zustehenden Möglichkeit der sofortigen Beschwerde keinen Gebrauch gemacht.

2. Die Beschwerde ist nicht begründet. Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ist nicht gegeben. Zwar handelt es sich bei dem Verfahren der Besitzeinweisung nach § 18 f FStrG um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit im Sinne des § 40 Abs. 1 Satz 201 VwGO. Die Streitigkeit ist indes durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen. Dies ist durch § 9 Abs. 3 VerkPBG i.V.m. §§ 217, 224 BauGB geschehen. Die Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs trifft zu. Das Landgericht (Kammer für Baulandsachen) ist für die Entscheidung über die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der vorzeitigen Besitzeinweisung ausschließlich zuständig.

2.1 Der Rechtsweg bestimmt sich im Streitfall nach § 9 Abs. 3 VerkPBG. Danach gelten für die in § 1 VerkPBG bezeichneten Verkehrsanlagen hinsichtlich des gerichtlichen Verfahrens zur Überprüfung von Entscheidungen der Enteignungsbehörde die §§ 217 bis 231 BauGB entsprechend. Deren Voraussetzungen sind hier gegeben. Der Beschluß über die vorzeitige Besitzeinweisung ist eine Entscheidung der Enteignungsbehörde. Sie ist in Vorbereitung der endgültigen Enteignung im Enteignungsverfahren ergangen. Entgegen der Ansicht des Antragsgegners ist eine einschränkende Auslegung des § 9 Abs. 3 VerkPBG mit dem Ergebnis, die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofs zu begründen, nicht möglich. Gerade Regelungen über gerichtliche Zuständigkeiten können aus Gründen der Klarheit des Rechtsschutzes nur in engen Grenzen einer Auslegung im Sinne teleologischer Reduktion zugänglich sein (vgl. allg. BVerfGE 49, 148 <164>; 57, 9 <22>; 87, 48 <65>). Wortlaut, Entstehungsgeschichte, systematische Stellung und verständige Zielsetzung der Vorschrift lassen die vom Beschwerdeführer vertretene Auslegung nicht zu.

Nach § 217 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann eine Besitzeinweisung nur durch einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung angefochten werden. Über den Antrag entscheidet nach § 217 Abs. 1 Satz 4 BauGB das Landgericht, Kammer für Baulandsachen. Daß § 9 Abs. 3 VerkPBG nur eine "entsprechende" Geltung der §§ 217 ff. BauGB anordnet, ändert hieran nichts. Unmittelbar gelten die in Bezug genommenen Vorschriften hier § 224 BauGB in Verbindung mit § 2080 Abs. 5 VwGO - nur für das gerichtliche Verfahren über die Verwaltungsakte des Enteignungsverfahrens nach dem Baugesetzbuch. Die straßenrechtlichen Enteignungen beruhen nicht auf Entscheidungen nach dem Fünften Teil des Ersten Kapitels des Baugesetzbuchs. Die gesetzgeberische Wortwahl muß zudem auf einen inneren Zusammenhang der für anwendbar erklärten Vorschriften zurückgeführt werden. Der Bundesgesetzgeber wollte eine ihm als geeignet erscheinende Gerichtszuständigkeit bestimmen. Diese sah er in der Zivilgerichtsbarkeit. Ihr hatte er ohnedies vielfach Streitigkeiten über das Enteignungsverfahren in einem umfassenden Sinne zugewiesen oder die Begründung ihrer Zuständigkeit abweichend von § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ausdrücklich ermöglicht (vgl. § 20171 a BBauG 1976, § 20232 BauGB). Das beruhte nicht zuletzt auf dem Fehlen eines einheitlichen bundesrechtlichen Enteignungsverfahrens.

§ 9 Abs. 2 VerkPBG läßt für die Anwendung des § 209 Abs. 3 VerkPBG nicht die Schlüsse zu, die der Beschwerdeführer zieht. Das wird vor allem deutlich, wenn man die ursprüngliche Fassung nach dem Gesetz vom 16. Dezember 1991 (BGBl I S. 2174) betrachtet. Danach hatte sich das Enteignungsverfahren nach den §§ 104 bis 122 BauGB mit der Maßgabe zu richten, daß § 207 VerkPBG an die Stelle der in § 116 BauGB geregelten städtebaurechtlichen Besitzeinweisung trat. § 207 VerkPBG enthielt sich - ebenso wie § 20116 BauGB - jeglichen Hinweises auf eine gerichtliche Entscheidungszuständigkeit. Hätte der Bundesgesetzgeber mit § 9 Abs. 3 VerkPBG keine besondere Regelung getroffen, wäre es nach § 2040 Abs. 1 Satz 1 VwGO beim Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten verblieben. Diese Folge sollte durch § 9 Abs. 3 VerkPBG ausgeschlossen werden. Die Vorschrift enthält auch keinen Vorbehalt zugunsten einer abweichenden Regelung, nach der die Länder ermächtigt wären, den Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten wiederherzustellen.

2.2 Die Gesetzesänderung durch das Planungsvereinfachungsgesetz vom 17. Dezember 1993 (BGBl I S. 2123) führt zu keinem anderen Ergebnis. Der Bundesgesetzgeber hat § 9 Abs. 3 VerkPBG nicht geändert. Allerdings hat er § 7 VerkPBG gestrichen und folgerichtig § 9 Abs. 2 VerkPBG dadurch neu gefaßt, daß ein ausdrücklicher Bezug auf das Besitzeinweisungsverfahren entfiel. Diese Verfahren wurden in die jeweiligen Fachgesetze (hier: § 18 f FStrG) aufgenommen. Das hat zur Folge, daß § 9 Abs. 2 VerkPBG sich unverändert nicht auf die fachgesetzlich normierten Besitzeinweisungsverfahren bezieht. Die Entstehungsgeschichte der Gesetzesänderung ergibt keine weiteren Hinweise (vgl. BTDrucks 12/4328 S. 37).

Folgerichtig ist es auch, daß die in § 9 Abs. 3 VerkPBG enthaltene Bezugnahme auf § 224 BauGB aufrechterhalten worden ist. Denn die Gründe, die den Bundesgesetzgeber 1991 bei Schaffung des Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes insoweit bewogen haben mögen, sind nicht entfallen. Weder ist für die vorzeitige Besitzeinweisung die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts begründet worden noch hat sich im Hinblick auf eine Zuständigkeit anderer Verwaltungsgerichte eine neue Sachlage ergeben. Anders als die Zielsetzung des § 48 Abs. 1 Satz 3 VwGO voraussetzt, sind die Oberverwaltungsgerichte für den Bereich der von § 1 Abs. 1 VerkPBG erfaßten Planfeststellungsverfahren nicht als Hauptsachegerichte zuständig. In dieser Hinsicht stehen sie nicht anders als die nach § 9 Abs. 3 VerkPBG i.V.m. mit §§ 217 ff. BauGB berufenen Landgerichte (Kammer für Baulandsachen). Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts, in den Fällen des § 201 Abs. 1 VerkPBG über die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses erst- und letztinstanzlich zu entscheiden, schließt die Zuständigkeit anderer Gerichte aus. Auch der vorläufige Rechtsschutz gegen den sofortigen Vollzug des Planfeststellungsbeschlusses ist gemäß § 205 Abs. 2 VerkPBG ausschließlich dem Bundesverwaltungsgericht vorbehalten. Dies und die mit der Befristung auch des vorläufigen Rechtsschutzsbegehrens in § 5 Abs. 2 VerkPBG gewollte Beschleunigung legen es nahe, daß das zuständige Gericht im Verfahren der vorzeitigen Besitzeinweisung - anders als §§ 217, 224 BauGB es sonst voraussetzen (vgl. BGHZ 43, 168 <170>; 61, 240 <249>; BayVerfGH NVwZ 1985, 106 <107>) - die Zulässigkeit der Enteignung aus Gründen, die Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung des Planfeststellungsbeschlusses sind, nicht zu prüfen hat. Das bedarf hier keiner Vertiefung. Im Hinblick auf die enteignungsrechtliche Vorwirkung der Planfeststellungsbeschlüsse (§ 19 Abs. 2 FStrG) ist jedenfalls über die Zulässigkeit der Enteignung im Verfahren über die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses zu entscheiden. Auch von daher gibt es keinen Grund, für die gerichtliche Überprüfung von Besitzeinweisungsbeschlüssen in den Fällen des § 1 Abs. 1 VerkPBG anstelle der Landgerichte (Kammern für Baulandsachen) die Oberverwaltungsgerichte für zuständig zu halten. Die Kontrolle wird sich - jedenfalls im Regelfall - nur auf formale Kriterien und die Frage der Dringlichkeit der Besitzeinweisung erstrecken.

Auch der Hinweis des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts, aus § 2018 f Abs. 6 a FStrG lasse sich durch Bezugnahme auf § 80 Abs. 5 VwGO eine verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit entnehmen (SächsVBl 1997, 13), führt zu keinem anderen Ergebnis. Das Sächsische Oberverwaltungsgericht übersieht, daß § 18 f FStrG in Verbindung mit § 2019 FStrG eine Regelung unabhängig vom Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz darstellt und damit den Charakter des § 9 Abs. 3 VerkPBG als Sondervorschrift nicht beseitigt, sondern diesen gerade bestätigt.

2.3 § 48 Abs. 1 Satz 3 VwGO führt zu keinem anderen Ergebnis. Die Vorschrift läßt eine landesgesetzliche Regelung zu, nach der über Streitigkeiten, die Besitzeinweisungen in Fällen des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwGO betreffen, das Oberverwaltungsgericht im ersten Rechtszug entscheidet. Das Sächsische Oberverwaltungsgericht hat in seinem Beschluß vom 28. März 1996 (SächsVBl 1997, 13) angenommen, § 48 Abs. 1 Satz 3 VwGO gestatte es den Ländern - insoweit abweichend von § 2040 Abs. 1 VwGO - hinsichtlich des gerichtlichen Verfahrens über Streitigkeiten zur vorzeitigen Besitzeinweisung eine Rechtswegzuweisung an das Oberverwaltungsgericht auch in den Fällen anzuordnen, in denen der Bundesgesetzgeber Streitigkeiten über Entscheidungen der Enteignungsbehörde allgemein den ordentlichen Gerichten zugewiesen habe. Hierzu hat das Oberverwaltungsgericht auf § 15 des Sächsischen Verwaltungsausführungsgesetzes verwiesen.

Das Sächsische Oberverwaltungsgericht ist damit der besonderen Bedeutung des § 9 Abs. 3 VerkPBG nicht gerecht geworden. Hätte der Bundesgesetzgeber es den Ländern ermöglichen wollen, eine zunächst in § 9 Abs. 3 VerkPBG festgelegte Rechtswegzuweisung wieder umzukehren, hätte es nahegelegen, dies in der den Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten allgemein regelnden Vorschrift des § 40 VwGO auszusprechen, in § 9 Abs. 3 VerkPBG einen Vorbehalt - wie in § 9 Abs. 1 und 2 VerkPBG geschehen - aufzunehmen oder zumindest in § 48 Abs. 1 Satz 3 VwGO auf eine insoweit gewollte Abweichung von § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO hinzuweisen. Das ist nicht geschehen. Daher lassen sich für den Bereich des § 1 VerkPBG aus § 2048 Abs. 1 Satz 3 VwGO keine Folgerungen gegen die Zuständigkeit der Landgerichte (Kammer für Baulandsachen) ableiten. Weiteres bedarf hier keiner näheren Erörterung. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat ohnehin keine landesgesetzliche Regelung gesehen, durch die die in § 9 Abs. 3 VerkPBG bundesgesetzlich getroffene Zuweisung von Streitigkeiten über fernstraßenrechtliche Enteignungen, einschließlich der vorzeitigen Besitzeinweisung, landesgesetzlich wieder zurückgenommen würde.

3. Ergänzend wird bemerkt: Das Beschwerdegericht sieht keinen Anlaß, der Anregung des Antragsgegners zu folgen, den erstinstanzlichen Beiladungsbeschluß vom 19. Januar 1999 (berichtigt mit Beschluß vom 25. Januar 1999) von Amts wegen aufzuheben. Da die Verweisung nunmehr formell rechtskräftig ist, obliegt die weitere Verfahrensgestaltung dem Landgericht.

Das vorinstanzliche Gericht hat mit Beschluß vom 9. März 1999 eine einstweilige Regelung getroffen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde nicht. Der beschließende Senat hat erwogen, ob die vorläufige Regelung von ihm zu verlängern sei. Er hat indes sichergestellt, daß das Landgericht vor Ablauf des 9. April 1999 eine Entscheidung treffen kann.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Über sie ist gesondert zu befinden (vgl. BGH NJW 1993, 2541; BSG MDR 1997, 1066). § 17 b GVG gilt nicht. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 14 Abs. 1, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG. Der Streitwert beträgt einen Bruchteil des Hauptsachestreitwerts. Das Gericht schätzt in entsprechender Anwendung des § 20 Abs. 3 GKG den Wert für das Besitzeinweisungsverfahren auf 100 000 DM (vgl. Beschluß vom 30. September 1998 - BVerwG 4 VR 5.98). Dieser Betrag ist nochmals auf 1/5 zu mindern (vgl. BGH, NJW 1998, 909).

Ende der Entscheidung