Judicialis Rechtsprechung

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht einer landesstraßenrechtlichen Regelung (hier: Art. 3 Abs. 1 BayStrWG) nicht entgegen, nach der Gemeinden für Straßen, die der Verknüpfung des überörtlichen Verkehrsnetzes dienen, auch dann nicht Träger der Straßenbaulast sind, wenn das Verkehrsaufkommen auf der der Netzverknüpfung dienenden, allein auf ihrem Hoheitsgebiet gelegenen (Teil-)Strecke (hier: einer Ortsumgehungsstraße) überwiegend örtlicher Herkunft ist.

Beschluß des 4. Senats vom 8. Oktober 1999 - BVerwG 4 B 53.99 -

I. VG München vom 17.03.1998 - Az.: VG M 2 K 96.37 und VG M 2 K 95.5927 - II. VGH München vom 24.02.1999 - Az.: VGH 8 B 98.1627 und VGH 8 B 98.1631 -

BVerwG 4 B 53.99 VGH 8 B 98.1627 u. VGH 8 B 98.1631

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 8. Oktober 1999 durch den Vorsitzenden Richter Dr. Gaentzsch sowie die Richter Halama und Dr. Rojahn

beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde der Beigeladenen gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 24. Februar 1999 wird zurückgewiesen.

Die Beigeladene trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 320 000 DM festgesetzt.

Gründe:

I.

Die beigeladene Stadt erstrebt mit der Beschwerde die Zulassung der Revision gegen ein Urteil, mit dem die Kläger als Eigentümer von Grundstücken die Aufhebung eines landesstraßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses erreicht haben. Der aufgehobene Planfeststellungsbeschluß betrifft den Neubau einer Ortsumgehungsstraße (Westtangente F.) auf dem Gebiet der Beigeladenen als "Gemeindeverbindungsstraße" und ist auf Antrag der Beigeladenen ergangen. Das Berufungsgericht hat den Planfeststellungsbeschluß für rechtswidrig und die Kläger dadurch in ihren Recht verletzt angesehen, weil die Westtangente F. fehlerhaft als Gemeindeverbindungsstraße eingestuft worden sei. Nach ihrer Verkehrsbedeutung diene sie dem überörtlichen Verkehr und habe für diesen "Netzfunktion".

II.

Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde ist unbegründet. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Beigeladene beimißt.

1. Die Frage, ob die kommunale Allzuständigkeit nur dann nicht zum Tragen kommt, wenn der Gemeinde eine Aufgabe durch Gesetz "eindeutig, ausdrücklich und in nicht auslegungsbedürftiger Weise" entzogen wird, rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision, da sie sich ohne weiteres beantworten läßt, ohne daß es eigens der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf.

Als Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Sinne des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG sind diejenigen Bedürfnisse und Interessen anzusehen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Juli 1979 - 2 BvK 1/78 - BVerfGE 52, 95 <120>; Beschlüsse vom 17. Januar 1979 - 2 BvL 6/76 - BVerfGE 50, 195 <201>, und vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83 u.a. - BVerfGE 79, 127, <151>). Garantiert ist nicht nur der so beschriebene Aufgabenbereich, sondern auch die Befugnis, die Aufgaben eigenverantwortlich wahrzunehmen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 24. Juni 1969 - 2 BvR 446/64 - BVerfGE 26, 228 <237>, vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584/76 u.a. - BVerfGE 56, 298 <312>, und vom 26. Oktober 1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228 <236>). Das Bundesverwaltungsgericht hat wiederholt bestätigt, daß in den eigenen Wirkungskreis auch die Ordnung der örtlichen Verkehrsverhältnisse fällt (vgl. BVerwG, Urteile vom 20. April 1994 - BVerwG 11 C 17.93 - BVerwGE 95, 333, und vom 28. Januar 1999 - BVerwG 4 CN 5.98 - DVBl 1999, 1288; Beschluß vom 22. April 1997 - BVerwG 4 BN 1.97 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 91). Artikel 83 Abs. 1 BayVerf stellt dies ausdrücklich klar.

Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht ist indes nicht vorbehaltlos eingeräumt. Es ist lediglich im Rahmen der Gesetze gewährleistet. Der Gesetzesvorbehalt erstreckt sich nicht nur auf die Art und Weise der Erledigung der örtlichen Angelegenheiten, sondern auch auf die gemeindliche Zuständigkeit für diese Angelegenheiten (vgl. BVerfG, Beschluß vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83 u.a. - a.a.O.). Soweit der Gesetzgeber von der Möglichkeit Gebrauch macht, in die Allzuständigkeit der Gemeinden für die örtlichen Angelegenheiten einzugreifen, ist er in der Wahl seiner Mittel nicht gänzlich frei. Er unterliegt vielmehr den allgemeinen Bindungen, die sich aus dem Verfassungsrecht ergeben. Hierzu gehört u.a. die Wahrung des Bestimmtheitsgrundsatzes, der als wichtiges Element des Rechtsstaatsprinzips verlangt, daß die gesetzliche Regelung in dem Maße, in dem die jeweilige Materie dies zuläßt, eine voraussehbare und berechenbare Grundlage für das Handeln der Verwaltung bildet.

Ob eine Straße die Qualität einer Gemeindestraße oder einer Staats- bzw. Kreisstraße hat, macht der Landesgesetzgeber in Art. 3 Abs. 1 BayStrWG von ihrer Verkehrsbedeutung abhängig. Das Berufungsgericht kennzeichnet dieses Tatbestandsmerkmal als unbestimmten Rechtsbegriff, der den Behörden weder ein Ermessen noch einen Beurteilungsspielraum oder eine Einschätzungsprärogative läßt, sondern voller gerichtlicher Kontrolle unterliegt. Eine Bestimmung, die eine solche Normstruktur aufweist, ist zur Begrenzung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts nicht ungeeignet. Der Bestimmtheitsgrundsatz verbietet es dem Gesetzgeber nicht, unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12. November 1958 - 2 BvL 4/56 u.a. - BVerfGE 8, 274 <326>, und vom 8. Januar 1981 - 2 BvL 3/77 u.a. - BVerfGE 56, 1 <12>). Dies gilt auch für gesetzliche Beschränkungen des kommunalen Selbstverwaltungsrechts (vgl. BVerfG, Beschluß vom 24. Juni 1969 - 2 BvR 446/64 - a.a.O. <240>). Die Beschwerde macht selbst nicht geltend, daß Art. 3 Abs. 1 BayStrWG eine konturenlose Generalklausel darstelle und der in dieser Vorschrift verwandte Begriff der Verkehrsbedeutung einer näheren Konkretisierung nicht zugänglich sei. Sie bemängelt lediglich, daß sich "erst durch eine komplexe und komplizierte Auslegung" ermitteln lasse, ob eine Straße der Gemeinde oder einem anderen Straßenbaulastträger zuzuordnen sei. Eine Vorschrift verstößt gegen das Bestimmtheitsgebot indes nicht schon dann, wenn sie auslegungsbedürftig ist. Art. 3 Abs. 1 BayStrWG begegnet unter dem Blickwinkel der tatbestandlichen Fixierung nach dem Verständnis des Berufungsgerichts schon deshalb keinen Bedenken, weil der unbestimmte Rechtsbegriff der Verkehrsbedeutung keine behördlichen Beurteilungs- oder Einschätzungsspielräume eröffnet, sondern gerichtlich voll überprüfbar ist.

2. Auch die Frage, ob Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG "es gebietet, eine gesetzliche Aufgabenverteilungsregelung, die nicht völlig eindeutig, sondern auslegungsbedürftig ist, gemeindefreundlich auszulegen", verleiht der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung. Sie läßt schon deshalb keine Erkenntnisse erwarten, die über das anhängige Verfahren hinausreichen, weil es von den jeweiligen Besonderheiten des Einzelfalls abhängt, ob eine Norm im Sinne der Fragestellung "nicht völlig eindeutig" ist. Soweit die Beschwerde das allgemeine Problem anspricht, unter welchen Voraussetzungen der Gesetzgeber den Gemeinden Aufgaben mit relevantem örtlichen Charakter entziehen darf, zeigt sie keinen Klärungsbedarf auf, zumal sie selbst darauf hinweist, daß die Leitlinien durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vorgezeichnet sind. Danach darf das Aufgabenverteilungsprinzip, das Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zugrunde liegt, nur aus Gründen des überwiegenden Gemeininteresses durchbrochen werden. Aufgaben mit örtlichem Bezug dürfen Gemeinden nur dann entzogen werden, wenn anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen wäre. Die Abwägung, die der Gesetzgeber vorzunehmen hat, unterliegt um so intensiverer Kontrolle, je mehr als Folge der gesetzlichen Regelung die Selbstverwaltung an Substanz verliert (vgl. BVerfG, Beschluß vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83 u.a. - a.a.O. <154>).

Das Berufungsgericht hat die verfassungsrechtliche Dimension des Art. 3 Abs. 1 BayStrWG nicht verkannt. Seine Annahme, daß auch eine Tangentialstraße, über die weit überwiegend örtlicher Verkehr abgewickelt wird, die Merkmale einer überörtlichen Straße aufweisen kann, läßt sich, abstrakt betrachtet, nicht als Beleg dafür werten, daß es Maß und Gewicht der örtlichen Bezüge falsch eingeschätzt hat. Nach seiner Auslegung weist der Begriff der Verkehrsbedeutung, auf den der Gesetzgeber in der irreversiblen Vorschrift des Art. 3 Abs. 1 BayStrWG abhebt, eine tatsächliche und eine rechtliche Komponente auf. Von Bedeutung für die Zuordnung zu einer der aufgeführten Straßenklassen ist nicht bloß die Quantität der durch die Straße vermittelten Verkehrsbeziehungen, sondern auch die durch die Funktion im Verkehrsnetz bestimmte Qualität der Straße. Dieses Verständnis entspricht ersichtlich der gesetzgeberischen Konzeption. Danach ist nicht allein maßgeblich, ob eine Straße näher bezeichnete Verkehrsbeziehungen "vermittelt" (vgl. Art. 46 Nr. 1 BayStrWG für Gemeindeverbindungsstraßen) oder einem durch bestimmte Merkmale gekennzeichneten überörtlichen Verkehr "dient" (vgl. Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 BayStrWG für Kreisstraßen). Der Gesetzgeber differenziert vielmehr zusätzlich danach, ob die Straße einem der in Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 oder 2 BayStrWG genannten überörtlichen Verkehrszwecke "zu dienen bestimmt ist".

Die Auffassung des Berufungsgerichts, daß es in diesem Normierungssystem nicht entscheidend darauf ankommen kann, ob der örtliche oder der Durchgangsverkehr überwiegt, läßt sich vor dem Hintergrund des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG schon deshalb rechtlich nicht beanstanden, weil bei einer anderen Sichtweise Straßen die Funktion, die ihnen im Gesamtstraßennetz an sich zukommt, vielfach nicht zu erfüllen vermöchten. Ihrer Aufgabe, Räume verkehrlich miteinander zu verbinden, die über den gemeindenachbarlichen Bereich hinausreichen, können die in Art. 3 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 BayStrWG bezeichneten Staats- und Kreisstraßen, ebenso wie Bundesstraßen, nur gerecht werden, wenn der hierfür unabdingbare Netzzusammenhang nicht unterbrochen wird. Das Berufungsgericht weist darauf hin, daß im näheren Einzugsbereich von größeren Ortschaften und erst recht in den Ortsdurchfahrten von Kreis- und Staatsstraßen der örtliche Verkehr vielfach weit stärker zu Buche schlägt als der überörtliche. Hierdurch wird eine etwaige Zweckbestimmung im Sinne des Art. 3 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 BayStrWG nicht in Frage gestellt. Das Zuordnungsverhältnis ändert sich nur in den Fällen, in denen der Gesetzgeber dies, wie in Art. 42 Abs. 1 BayStrWG für Ortsdurchfahrten in Gemeinden mit mehr als 25 000 Einwohnern, ausdrücklich anordnet.

Diese gesetzliche Regelung läßt sich verfassungskonform so handhaben, daß die Gemeinden in der Möglichkeit, eine eigene Verkehrspolitik zu betreiben, nicht stärker als im Gemeininteresse nötig eingeengt werden. Dahinstehen kann, ob eine projektierte Straße einem überörtlichen Verkehr im Sinne des Art. 3 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 BayStrWG nur dann "dient", wenn in dem Gemeindegebiet eine Lücke im Staats- oder Kreisstraßennetz geschlossen werden soll, bzw. einem überörtlichen Verkehr im Sinne dieser Regelungen nur dann "zu dienen bestimmt" ist, wenn der zuständige Träger der Straßenbaulast mit ihr das Ziel verfolgt, über den vorhandenen Netzzusammenhang hinaus eine zusätzliche Verknüpfung zu schaffen. Dem planerischen Zugriff der Gemeinden entzogen sind nach der gesetzgeberischen Konzeption jedenfalls ausschließlich Straßen, die in einem gemeindeübergreifenden Netzzusammenhang für die Netzbildung erforderlich sind. Diese Voraussetzung ist hier nach der Wertung des Berufungsgerichts erfüllt, weil "die geplante Westtangente voll in das Netz der überregionalen, überwiegend radial auf F. zulaufenden Straßenverbindungen eingebettet ist und ihrer Verknüpfung dient, um den Verkehr soweit als möglich um die Innenstadt herumzulenken, und so dort zu einer Entlastung und Verkehrsberuhigung beizutragen". Ob die tatsächlichen Verhältnisse diese Einschätzung rechtfertigen, ist eine Frage der Würdigung des Einzelfalls. Selbst wenn das Berufungsgericht den Anforderungen, die Art. 3 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 BayStrWG vor dem Hintergrund des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG an die Einordnung als Staats- oder Kreisstraße stellt, hier zum Nachteil der Beigeladenen nicht gerecht geworden sein sollte, würde das erstrebte Revisionsverfahren zu einer grundsätzlicheren Erörterung keinen Anlaß geben. Das Beschwerdevorbringen bietet keine Anhaltspunkte dafür, daß die Verwirklichung des planerischen Ziels der Beigeladenen, die Innenstadt verkehrlich zu entlasten, durch das Berufungsurteil nachhaltig erschwert oder gar vereitelt wird.

3. Grundsätzlichen Klärungsbedarf zeigt die Beschwerde auch nicht mit der Frage auf, ob "Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG bei einer gesetzlichen Zuständigkeits-/Aufgabenverteilungsregelung auf dem Gebiet des Straßenfachplanungsrechts, welche auf die Quantität und (durch die Netzfunktion definierte) Qualität des Verkehrs abstellt, (verlangt), das Kriterium der Netzfunktion so auszulegen, daß sie nur dann die Planungszuständigkeit der Gemeinde ausschließt, wenn nach deren Planung die Straße gezielt Netzfunktion haben soll, nicht aber, wenn das Vorhaben zufolge der vorfindlichen Straßensituation diese als Planvorgegebenheit übernimmt und sich dieser anpaßt". Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gibt nicht im einzelnen vor, in welchem Sinne das nach Art. 3 Abs. 1 BayStrWG maßgebliche Tatbestandsmerkmal der Verkehrsbedeutung zu verstehen ist. Er läßt es zu, auf die Netzfunktion als Klassifizierungskriterium zurückzugreifen. Daraus folgt zwangsläufig, daß je nach den Umständen auch Straßen, auf denen voraussichtlich überwiegend örtlicher Verkehr abgewickelt werden wird, als Teil eines überörtlichen Netzes der Planungszuständigkeit der Gemeinde entzogen sein können. Unter dem Blickwinkel des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG bedenklich ist eine Regelung, bei der die Netzfunktion eine Rolle spielt, erst dann, wenn sie so angewendet wird, daß der Bau einer Straße, der im örtlichen Verkehrsinteresse liegt, im praktischen Ergebnis scheitert, weil die Gemeinde unter Hinweis darauf, nicht Baulastträger zu sein, daran gehindert wird, das Vorhaben auszuführen, der Freistaat Bayern oder der Landkreis aber, der zur Wahrnehmung dieser Aufgabe berufen wäre, zu erkennen gibt, daß er von seiner Planungsbefugnis keinen Gebrauch zu machen gedenkt.

4. Die Frage, ob Art. 14 Abs. 3 GG es i.V.m. Art. 3 GG bei enteignungsfinalen Fachplanungen trotz der durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten Planungshoheit verbietet, die Planungszuständigkeit über die durch eine Verkehrsprognose zu bestimmende Bedeutung des Vorhabens zu regeln, verleiht der Rechtssache ebenfalls keine grundsätzliche Bedeutung. Sie würde sich in dem erstrebten Revisionsverfahren so nicht stellen. Das Berufungsgericht benutzt Art. 14 Abs. 3 GG i.V.m. Art. 3 GG nicht als Argument, um seine These zu untermauern, daß nicht allein vom Ergebnis einer Verkehrsprognose abhängt, welcher Klasse eine Straße zuzurechnen ist. Vielmehr leitet es aus diesen Verfassungsbestimmungen lediglich ab, daß sich die richtige Klassifizierung als eine Frage der Anwendung zwingenden Rechts darstellt, das keinen Raum für die Ausführung planerischen Ermessens läßt. Gegen diese rechtliche Wertung erhebt die Beschwerde keine Einwände. Streitig ist nicht, ob das einschlägige Recht dem jeweils handelnden Planungsträger trotz des Art. 14 Abs. 3 und des Art. 3 Abs. 1 GG Entscheidungsspielräume eröffnet. Die Meinungsunterschiede rühren vielmehr daher, daß die Beigeladene dafür eintritt, bei der Beurteilung der Verkehrsbedeutung schwergewichtig auf die Quantität des von der Straße aufgenommenen Verkehrs abzuheben, während das Berufungsgericht dazu neigt, der Funktion der Straße im Verkehrsnetz ausschlaggebende Bedeutung beizumessen. Inwieweit sich diese Auffassungen gegenseitig ausschließen oder wechselseitig ergänzen, ist eine Frage der Auslegung der einfachrechtlichen Regelungen des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes, die dem irreversiblen Recht angehören. Die revisiblen Vorschriften des Art. 14 Abs. 3 und des Art. 3 Abs. 1 GG spielen in diesem Zusammenhang keine Rolle.

5. Die von der Beigeladenen aufgeworfenen Einzelfragen rechtfertigen auch "in ihrem Verbund" nicht die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache.

Die Beschwerde stellt selbst nicht in Abrede, daß die Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Landesstraßenrechts dem Berufungsgericht vorbehalten ist. Welchen Anforderungen Gesetze gerecht werden müssen, durch die, wie hier, die Eigenverantwortung der Gemeinden begrenzt wird, ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt. Die Frage, ob der Tatrichter bei der Anwendung einer Norm, die sich ohne weiteres so auslegen läßt, daß den verfassungsgsrechtlichen Erfordernissen genügt wird, aus dieser Judikatur im konkreten Fall die Folgerungen gezogen hat, die geboten gewesen wären, verleiht der Rechtssache keinen Bedeutungsgehalt, der über das anhängige Verfahren hinausreicht.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Der Wert des Streitgegenstandes folgt aus § 14 Abs. 3 und § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.

Ende der Entscheidung