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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 16.05.2000
Aktenzeichen: BVerwG 4 C 3.99
Rechtsgebiete: EKrG, EBO


Vorschriften:

EKrG § 2 Abs. 2
EKrG § 3 Nr. 2
EKrG § 13 Abs. 2
EBO § 11 Abs. 10
Leitsätze:

Eine Anwendung des § 13 Abs. 2 EKrG kommt auch dann in Betracht, wenn die verkehrliche Entlastung des Bahnübergangs i.S.d. § 3 Nr. 2 EKrG nicht der Hauptzweck, sondern nur einer von mehreren Zwecken ist, die mitbestimmend für die Baumaßnahme sind.

Eine sonst notwendige Änderung des Bahnübergangs erübrigt sich i.S.d. § 13 Abs. 2 EKrG nicht schon dann, wenn sie aufgrund der durchgeführten Baumaßnahme als nicht mehr besonders dringlich erscheint. Die Maßnahme, mit der eine Entlastung des Bahnübergangs bezweckt wird, muß die Gewähr dafür bieten, daß sich in absehbarer Zeit eine Änderung nicht mehr als notwendig erweisen wird.

§ 11 Abs. 10 EBO eignet sich als Maßstab, an dem sich ablesen läßt, wann es im Interesse der Sicherheit oder Abwicklung des Verkehrs geboten ist, einen Bahnübergang durch den Bau einer Überführung und nicht bloß in sonstiger Weise zu ändern.

Urteil des 4. Senats vom 16. Mai 2000 - BVerwG 4 C 3.99 -

I. VG Hamburg vom 18.08.1987 - Az.: 11 VG 882/84 - II. OVG Hamburg vom 18.05.1999 - Az.: OVG 3 Bf 1/91 -


BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 4 C 3.99 OVG 3 Bf 1/91

Verkündet am 16. Mai 2000

Schulz Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 11. Mai 2000 durch den Vorsitzenden Richter Dr. Gaentzsch und die Richter Prof. Dr. Dr. Berkemann, Dr. Lemmel, Halama und Prof. Dr. Rojahn

am 16. Mai 2000 für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 18. Mai 1999 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Gründe:

I.

Die Klägerin ist Trägerin der Baulast der Moorburger Straße, die auf einer Länge von etwa 800 m am Südrand des Harburger Hafen- und Industriegebiets verläuft und an ihrem östlichen Ende nach Süden abschwenkt, die von der beigeladenen Deutschen Bahn AG als Baulastträgerin betriebene Bahnstrecke Harburg-Cuxhaven bei Bahnkilometer 171,970 höhengleich kreuzt und 50 m vom Bahnübergang entfernt in die Buxtehuder/Stader Straße (Bundesstraße B 73) einmündet. In Höhe der Abzweigung nach Süden schließt sich an die Moorburger Straße die Seehafenstraße an, die parallel zu der Bahnlinie und der Bundesstraße B 73 in östlicher Richtung verläuft. In diesem Abschnitt befanden sich früher bei Bahnkilometer 170,665 und 170,466 zwei Bahnübergänge, die aufgrund einer Vereinbarung der Klägerin mit der Deutschen Bundesbahn vom 15. November 1978 aufgehoben und durch eine im Mai 1982 fertiggestellte Straßenüberführung, die Seehafenbrücke, ersetzt wurden, die die Seehafenstraße mit der B 73 verbindet. Weiter westlich waren drei höhengleiche Kreuzungen zwischen Bahnkilometer 172, 829 und 175,003 vorhanden, die im Zusammenhang mit dem Bau der Harburger S-Bahn aufgrund einer Vereinbarung der Klägerin mit der Deutschen Bundesbahn vom 4. August 1978 beseitigt und durch eine Straßenüberführung, das sogenannte "Verlegte Fürstenmoor", bei Bahnkilometer 173,570 ersetzt wurden. Die im Mai 1980 fertiggestellte Überführung wurde später in Moorburger Bogen umbenannt. Im Zusammenhang mit dieser Brückenbaumaßnahme verlängerte die Klägerin bis Ende 1980 die Moorburger Straße von der Stelle aus, an der sie ursprünglich nach Norden abknickte, auf einer Länge von knapp 1000 m in westlicher Richtung bis zum "Verlegten Fürstenmoor".

Seit Anfang der 60-er Jahre kam es am Bahnübergang Moorburger Straße zu Behinderungen und unfallträchtigen Situationen nicht zuletzt deshalb, weil sich der Verkehr von Süden bei geschlossenen Schranken bis in die B 73 hinein staute und der Verkehr von Norden nicht zügig vom Bahnübergang abfließen konnte.

Die Klägerin erwog bereits seit Mitte der 60-er Jahre, die Moorburger Straße über den Bereich des Moorburger Bogens hinaus nach Westen zu verlängern und mit der Bundesautobahn A 7 zu verknüpfen. Die planerischen Voraussetzungen für die Verwirklichung dieses Vorhabens wurden am 29. Juni 1983 durch eine Änderung des Flächennutzungsplans und ein Gesetz über einen Bebauungsplan geschaffen.

Die Klägerin stellte Mitte 1982 nach Vollendung der Verlängerung der Moorburger Straße bis zum Moorburger Bogen den Antrag, die Kosten für diese Straßenbaumaßnahme, die sie mit mehr als 3 1/2 Millionen DM bezifferte, zu je einem Drittel auf sie, die Deutsche Bundesbahn und die Beklagte zu verteilen. Zur Begründung trug sie im wesentlichen vor: Durch die Schaffung der neuen Straßenverbindung sei der gefahrenträchtige Bahnübergang Moorburger Straße entlastet worden. Vor der Freigabe des Straßenstückes hätten bis zu 8 500 Pkw-Einheiten pro Tag den Bahnübergang benutzt. Auch die Bahnstrecke sei stark befahren. Nachdem das Harburger Hafen- und Industriegebiet mit Hilfe der verlängerten Moorburger Straße besser an das übergeordnete Straßennetz angebunden worden sei, habe sich nicht nur die Infrastruktur in dem betroffenen Bereich verbessert, sondern auch die Lage am Bahnübergang merklich entspannt. Die Zahl der Kraftfahrzeuge habe sich um über 50 % vermindert.

Die Deutsche Bundesbahn trat dem Antrag entgegen: Die Verlängerung der Moorburger Straße habe dem Anschluß des Industriegebiets an die BAB A 7 gedient. Die Entlastung des Bahnübergangs sei ein bloßer Nebeneffekt. Die Straße wäre auch gebaut worden, wenn es den Bahnübergang nicht gegeben hätte oder dort eine Überführung vorhanden gewesen wäre. Die Belastung sei immer noch so hoch, daß auf die Beseitigung des Übergangs auf Dauer nicht verzichtet werden könne.

Die beklagte Bundesrepublik Deutschland lehnte den Antrag der Klägerin mit Bescheid vom 24. Februar 1984 ab: Wegen der hohen Belastung der kreuzenden Verkehrswege seien aus Gründen der Sicherheit und Abwicklung des Verkehrs Änderungsmaßnahmen am Bahnübergang geboten gewesen. Der Übergang sei durch die Straßenbaumaßnahme zwar entlastet worden. Das Verkehrsaufkommen sei aber immer noch so hoch, daß sich eine weitere Änderung nicht erübrige. Außerdem sei zweifelhaft, ob es der Hauptzweck der Verlängerung der Moorburger Straße gewesen sei, den Bahnübergang zu entlasten. Wesentliches Motiv sei eine bessere Anbindung des Industriegebiets an das übrige Straßennetz gewesen.

Das Verwaltungsgericht Hamburg hat die Beklagte durch Urteil vom 18. August 1987 verpflichtet, die Kosten für die Verlängerung der Moorburger Straße zu je einem Drittel auf die Beigeladene, die Klägerin und die Beklagte zu verteilen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Die erheblichen Beeinträchtigungen der Sicherheit und der Abwicklung des Verkehrs am Bahnübergang hätten Abhilfemaßnahmen erfordert. Die Verlängerung der Moorburger Straße habe zur Entlastung der Situation beigetragen. Sie habe dazu geführt, daß am Bahnübergang Verkehrsverhältnisse eingekehrt seien, die den Bau einer Überführung auf Jahre hinaus nicht als besonders dringlich erscheinen ließen. Aus der Planungsgeschichte ergebe sich, daß die Entlastung des Bahnübergangs ein wesentlicher Zweck der Verlängerung der Moorburger Straße gewesen sei. Unschädlich sei, daß die Klägerin mit der Straßenbaumaßnahme auch andere Ziele verfolgt habe.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Berufungsgericht mit Urteil vom 18. Mai 1999 die erstinstanzliche Entscheidung geändert und die Klage abgewiesen: Die Voraussetzungen für eine isolierte Entscheidung über die Kostentragung seien zwar erfüllt. Die Klägerin habe aber keinen Anspruch darauf, daß die Kosten für die Straßenbaumaßnahme zwischen ihr, der Beklagten und der Beigeladenen aufgeteilt würden. Werde der Verkehr an einer Eisenbahnkreuzung durch Maßnahmen im Sinne des § 3 Nr. 2 EKrG vermindert, so komme eine Kostenteilung nur nach Maßgabe des § 13 Abs. 2 EKrG in Betracht. Die Moorburger Straße sei nicht zur verkehrlichen Entlastung des Bahnübergangs verlängert worden. Dafür sei erforderlich, daß die Baumaßnahme nicht nur objektiv einen Entlastungseffekt habe, sondern diesem Zweck diene. Andere Ziele dürften zwar mitverfolgt werden, die verkehrliche Entlastung des Bahnübergangs müsse aber als Hauptzweck im Vordergrund stehen. Nur auf diese Weise werde gewährleistet, daß eine Verschiebung der Finanzierungszuständigkeiten oder unerwünschte Mitnahmeeffekte vermieden würden. Allgemeine Gerechtigkeitserwägungen stünden diesem Verständnis nicht entgegen. Denn der Gesetzgeber habe sich im Bereich der Kostenverteilung aus Gründen der Praktikabilität bewußt für leicht handhabbare Regelungen nach einem groben Raster entschieden. Die streitige Straßenverbindung sei nicht zur verkehrlichen Entlastung des Bahnübergangs Moorburger Straße hergestellt worden. Bei der Durchführung der Baumaßnahme habe dieser Gesichtspunkt nicht im Vordergrund gestanden. Die Verlängerung der Moorburger Straße sei von Anfang an gewissermaßen als verselbständigtes Etappenziel Teil eines weitergehenden Verkehrskonzepts gewesen, das darauf angelegt gewesen sei, das Gebiet nördlich der Bahnlinie unmittelbar an die A 7 anzubinden. Selbst wenn nicht maßgeblich auf die Zweckrichtung abgestellt werde, komme eine Kostenteilung nicht in Betracht. Denn durch die Verlängerung der Moorburger Straße sei der Bahnübergang nicht so weit entlastet worden, daß sich seine Änderung erübrigt habe. Dieses gesetzliche Tatbestandsmerkmal sei nicht schon dann erfüllt, wenn sich eine Änderung aufgrund einer Verkehrsverminderung nicht mehr als besonders dringlich erweise. Vielmehr müsse die Entlastungsmaßnahme die Gewähr dafür bieten, daß eine Änderung in überschaubarer Zeit nicht mehr notwendig sein werde. Die Verlängerung der Moorburger Straße habe diesem Erfordernis nicht genügt. Der Straßenverkehr an der Kreuzung mit der Bahnlinie habe sich zwar anders als der Schienenverkehr merklich verringert, er sei aber immer noch so stark, daß es auf längere Sicht unumgänglich erscheine, den Bahnübergang durch eine Bahnüberführung zu ersetzen.

Die Klägerin trägt zur Begründung der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision vor: Es treffe nicht zu, daß der Gesetzgeber in § 13 Abs. 2 EKrG eine gegenüber § 13 Abs. 1 EKrG selbständige und abschließende Kostenregelung getroffen habe. Für eine Kostenteilung reiche es aus, daß eine Maßnahme im Sinne des § 3 Nr. 2 EKrG getroffen worden sei. Im übrigen habe das Berufungsgericht zu Unrecht in Abrede gestellt, daß die Moorburger Straße zur verkehrlichen Entlastung des Bahnübergangs verlängert worden sei. Nur Maßnahmen, mit denen ein anderer Zweck verfolgt und nur mittelbar eine Entlastungswirkung erzeugt werde, würden aus dem Anwendungsbereich des § 13 Abs. 2 EkrG ausgeschieden. Dagegen deute nichts darauf hin, daß die Entlastung nach dem Willen des Gesetzgebers den Hauptzweck der Maßnahme bilden müsse. Die vom Berufungsgericht getroffene Unterscheidung zwischen Haupt- und Nebenzweck widerspreche dem Sinn der Regelung und sei nicht praktikabel. Im übrigen sei unstreitig, daß der Verkehr am Bahnübergang Moorburger Straße stark zurückgegangen sei. Die Gefahrensituation sei entschärft worden. Am Bahnübergang herrschten nunmehr normale Zustände. Als Beleg dafür, daß die Entlastungswirkung der Straßenbaumaßnahme ausreichend gewesen sei, könne es angesehen werden, daß seitdem von keiner Seite die Forderung erhoben worden sei, den Bahnübergang durch eine Überführung zu ersetzen.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 18. Mai 1999 aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 18. August 1987 zurückzuweisen.

Die Beklagte und die Beigeladene sind der Revision entgegengetreten. Sie beantragen,

die Revision zurückzuweisen.

Der Oberbundesanwalt hat sich nicht am Verfahren beteiligt.

II.

Die Revision ist zulässig, aber unbegründet.

1. Das Berufungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, daß § 10 Abs. 4 des Eisenbahnkreuzungsgesetzes - EKrG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. März 1971 (BGBl I S. 337) als geeignete Grundlage für die von der Klägerin begehrte Kostenentscheidung in Betracht kommt. Nach dieser Vorschrift kann das Bundesverkehrsministerium als nach § 8 Abs. 1 EKrG zuständige Anordnungsbehörde auf Antrag über die Kostentragung entscheiden, wenn sich die Beteiligten über die durchzuführende Maßnahme einig sind oder die Maßnahme bereits durchgeführt ist. Von weiteren Anforderungen macht der Gesetzgeber die Entscheidung nicht abhängig. Zwar sollen die Beteiligten nach § 5 Abs. 1 Satz 1 EKrG eine Vereinbarung über Art, Umfang und Durchführung einer nach § 2 oder § 3 durchzuführenden Maßnahme sowie über die Verteilung der Kosten treffen. Kommt eine Vereinbarung nicht zustande, so kann nach § 6 EKrG jeder Beteiligte eine Anordnung im Kreuzungsrechtsverfahren beantragen. Nach seinem eindeutigen Wortlaut ermöglicht § 10 Abs. 4 EKrG eine isolierte Kostenentscheidung jedoch auch für den Fall, daß ein Beteiligter nach dem gescheiterten Versuch, zu einer Übereinkunft zu gelangen, eine der in den §§ 2 und 3 EKrG bezeichneten Maßnahmen bereits durchgeführt hat.

2. Das Berufungsgericht hat zutreffend anhand des § 13 Abs. 2 EKrG geprüft, ob das Bundesverkehrministerium die für die Verlängerung der Moorburger Straße entstandenen Kosten auf die Klägerin, die Beklagte und die Beigeladene hätte verteilen müssen.

2.1 Nach § 13 Abs. 1 EKrG tragen bei Kreuzungen mit einem Schienenweg einer Eisenbahn des Bundes die Beteiligten und der Bund je ein Drittel der Kosten, wenn an einem Bahnübergang eine Maßnahme nach § 3 EKrG durchgeführt wird. Als Maßnahmen werden in § 3 EKrG neben der Beseitigung einer Kreuzung (Nr. 1), dem Bau einer Überführung oder der Einrichtung technischer Sicherungen (Nr. 3) auch Baumaßnahmen aufgeführt, die den Verkehr an der Kreuzung vermindern und dadurch die Kreuzung entlasten (Nr. 2). Den in § 13 Abs. 1 EKrG für diese Fälle festgeschriebenen Grundsatz der Kostendrittelung schränkt § 13 Abs. 2 EKrG unter den dort genannten Voraussetzungen ein. Wird zur verkehrlichen Entlastung eines Bahnüberganges ohne dessen Änderung eine Baumaßnahme nach § 3 Nr. 2 EKrG durchgeführt, durch die sich eine sonst notwendige Änderung des Bahnübergangs erübrigt, so gehören zu den Kosten nach Absatz 1 nur die Kosten, die sich bei Vornahme der ersparten Änderung ergeben würden. Die übrigen Kosten trägt derjenige Beteiligte allein, an dessen Verkehrsweg die Baumaßnahme durchgeführt wird. Bereits die Systematik des § 13 EKrG legt den Schluß nahe, daß der Absatz 2 im Verhältnis zum Absatz 1, der pauschal auf den Maßnahmenkatalog des § 3 EKrG Bezug nimmt, eine Sonderregelung für die unter der Nr. 2 genannten Maßnahmen enthält. Diese Annahme wird durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt. Nur sie wird im übrigen dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung gerecht.

§ 13 Abs. 2 EKrG knüpft insofern tatbestandlich unmittelbar an § 3 Nr. 2 EKrG an, als er auf die verkehrliche Entlastung eines Bahnübergangs ohne dessen Änderung abhebt. Hiermit läßt er es freilich nicht bewenden. Als weiteres Tatbestandsmerkmal muß hinzukommen, daß sich durch die Baumaßnahme eine sonst notwendige Änderung des Bahnübergangs erübrigt. Eine vergleichbare tatbestandliche Verzahnung fand sich bereits im Gesetz über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen - KreuzG - vom 4. Juli 1939 (RGBl I S. 1211). § 3 Abs. 1 Nr. 5 KreuzG schuf die Voraussetzungen dafür, an höhengleichen Kreuzungen zum Zwecke ihrer verkehrlichen Entlastung ohne Änderung oder Ergänzung der Kreuzung selbst sonstige bauliche Maßnahmen zu treffen, durch die sich eine sonst notwendige Änderung oder Ergänzung der Kreuzung erübrigte. In diesem Falle beschränkte sich nach § 5 Abs. 3 KreuzG die Beteiligung des Eisenbahnunternehmers oder des Trägers der Straßenbaulast an den baulichen Maßnahmen am anderen Verkehrsweg auf den Kostenanteilsbetrag, der sich für ihn bei Vornahme der ersparten Änderung oder Ergänzung der Kreuzung selbst ergeben haben würde. In diesem alten Regelungssystem stand außer Frage, daß eine Kostenbeteiligung des anderen Kreuzungsbeteiligten nach Maßgabe des § 5 Abs. 3 KreuzG ausschließlich unter den in § 3 Abs. 1 Nr. 5 KreuzG genannten Voraussetzungen in Betracht kam. Dazu gehörte nicht nur, daß die Maßnahme der verkehrlichen Entlastung des Bahnübergangs diente, sondern auch, daß sich hierdurch eine sonst notwendige Änderung der höhengleichen Kreuzung erübrigte.

Die §§ 3 Nr. 2 und 13 Abs. 2 EKrG stimmen in diesem Punkt mit der alten Regelung überein. Sie unterscheiden sich vom früheren Rechtszustand nur dadurch, daß einzelne Tatbestandselemente nicht mehr in § 3 Nr. 2 EKrG auftauchen, sondern in die Kostenvorschrift aufgenommen worden sind. Eine sachliche Änderung hat diese abweichende Regelungstechnik nicht mit sich gebracht. § 13 Abs. 2 EKrG trägt ebenso wie die Vorgängervorschrift des § 5 Abs. 3 KreuzG einer Sondersituation im Kreuzungsrecht Rechnung. Im allgemeinen gilt die Regel, daß jeder Baulastträger für seinen Verkehrsweg verantwortlich ist und die mit Bau- und Unterhaltungsmaßnahmen verbundenen Kosten allein zu tragen hat (vgl. § 3 FStrG, § 4 AEG). § 3 EKrG enthält für Eisenbahnkreuzungen eine eigenständige Baulastregelung. Der Gesetzgeber sieht die Verbesserung der Verhältnisse an Eisenbahnkreuzungen als eine Gemeinschaftsaufgabe der Beteiligten an, die es nach seiner Wertung rechtfertigt, die Kosten zwischen ihnen zu verteilen und in die Kostenregelung überdies den Bund bzw. die Länder einzubeziehen, da insbesondere die Beseitigung von Bahnübergängen auch im staatlichen Interesse liegt und nicht allein den Kreuzungsbeteiligten überlassen bleiben soll. Dem trägt § 13 Abs. 1 EKrG mit der Bestimmung Rechnung, daß die Kosten bei Maßnahmen nach § 3 EKrG zu dritteln sind.

In dieses Konzept fügt sich der Fall, daß nicht in dem Bereich, den der Gesetzgeber in § 1 Abs. 2 EKrG als Eisenbahnkreuzung definiert, sondern anderswo an einem der Verkehrswege Maßnahmen getroffen werden, die zu einer Verbesserung der Verhältnisse am Bahnübergang führen, nicht ohne weiteres ein. Führt ein Baulastträger außerhalb der Kreuzung Baumaßnahmen durch, so entspräche es an sich der Regel, daß er nach dem Veranlasserprinzip die gesamten Kosten trägt. Wenn er gleichwohl in den Genuß der kreuzungsrechtlichen Kostenteilungsregelung kommt, dann beruht dies auf der gesetzgeberischen Erwägung, daß er mit seiner Maßnahme einen Erfolg herbeiführt, der einer Änderung der Kreuzung gleichzuachten ist. § 13 Abs. 2 EKrG stellt indes klar, daß die übrigen Kostenträger auch in einer solchen Situation kostenmäßig nicht schlechter dastehen sollen, als wenn der Mißstand an seiner eigentlichen Wurzel bekämpft worden wäre. Der Gesetzgeber beschränkt aus diesem Grunde bei Baumaßnahmen an anderer Stelle im Satz 1 die Kosten, die im Sinne des § 13 Abs. 1 EKrG verteilungsfähig sind, auf die Kosten, die sich bei Vornahme der ersparten Änderung ergeben würden. Im übrigen verschafft er dadurch, daß er die Kosten, die über diesen Betrag hinausgehen, voll auf den Beteiligten überwälzt, an dessen Verkehrsweg die Baumaßnahme durchgeführt wird, dem Veranlasserprinzip die Geltung, die ihm nach der jeweils einschlägigen Baulastregelung zukommt.

2.2 § 13 Abs. 2 EKrG macht die Kostenteilung davon abhängig, daß eine im Sinne des § 3 EKrG erforderliche Baumaßnahme an dem einen der sich kreuzenden Verkehrswege zur verkehrlichen Entlastung eines Bahnübergangs durchgeführt wird; er verlangt außerdem, daß sich hierdurch eine sonst notwendige Änderung des Bahnübergangs erübrigt.

2.2.1 Nach den von keiner Seite angegriffenen Feststellungen des Berufungsgerichts herrschten am Bahnübergang Moorburger Straße bis Anfang der 80-er Jahre Zustände, die im Sinne des § 3 EKrG aus Gründen der Sicherheit des Verkehrs Abhilfemaßnahmen dringend geboten erscheinen ließen. Ursächlich waren die durch das hohe Verkehrsaufkommen auf beiden Verkehrswegen hervorgerufenen erheblichen Verkehrsbeeinträchtigungen, die durch die ungünstige Lage des Bahnübergangs in der unmittelbaren Nachbarschaft der Einmündung der Moorburger Straße in die B 73 noch verstärkt wurden. Das vom Berufungsgericht verwertete Zahlenmaterial ist hierfür ein eindrucksvoller Beleg.

2.2.2 Nach Auffassung des Berufungsgerichts war der Bahnübergang Moorburger Straße seinerzeit auch unter Berücksichtigung der übersehbaren Verkehrsentwicklung verbesserungsbedürftig. Weder die Bahnüberführung "Verlegtes Fürstenmoor" noch die Seehafenbrücke, die sich Ende 1980, als die Verlängerung der Moorburger Straße abgeschlossen wurde, bereits im Bau befand, boten Anlaß zu der Prognose, daß sich der Verkehr, der über den Bahnübergang Moorburger Straße abgewickelt wurde, deutlich verringern werde. Hiervon ist im Revisionsverfahren auszugehen. Die Klägerin greift in diesem Punkt die für sie günstigen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht an. Die übrigen Beteiligten erheben insoweit keine Gegenrügen.

2.2.3 § 13 Abs. 2 EKrG greift nach Ansicht des Berufungsgerichts tatbestandlich indessen deshalb nicht ein, weil es nicht der Hauptzweck der von der Klägerin durchgeführten Straßenneubaumaßnahme war, den Bahnübergang Moorburger Straße verkehrlich zu entlasten. Nach der Darstellung der Vorinstanz spielte bei den planerischen Überlegungen zwar auch der Gesichtspunkt eine Rolle, die Standortnachteile zu beseitigen, die sich für das Harburger Hafen- und Industriegebiet aus der trennenden Wirkung der Eisenbahnlinie ergaben. Im Vordergrund stand aber nicht die Erwägung, die vorhandenen Bahnübergänge zu entlasten, sondern das Anliegen, das Gebiet nördlich der Bahnstrecke unmittelbar an die BAB A 7 anzubinden. Diese Feststellungen sind für den Senat bindend, da insoweit weder Verfahrens- noch Gegenrügen erhoben worden sind. Sie rechtfertigen indes nicht die vom Berufungsgericht gezogenen rechtlichen Schlüsse.

Der Vorinstanz ist freilich einzuräumen, daß die Zweckrichtung im Rahmen des § 13 Abs. 2 EKrG eine Rolle spielt. Eine Kostenteilung auf der Grundlage dieser Vorschrift kommt nur dann in Betracht, wenn eine Baumaßnahme, die nicht mit der Änderung eines Bahnübergangs verbunden ist, "zur verkehrlichen Entlastung" des Bahnübergangs durchgeführt wird. Dieses Tatbestandsmerkmal enthält ein finales Element. Der Gesetzgeber läßt es nicht mit dem Erfordernis bewenden, daß sich als objektive Folge einer anderswo getroffenen Baumaßnahme der Verkehr an der Eisenbahnkreuzung vermindert. Maßnahmen, bei denen sich die Entlastungswirkung als unbeabsichtigter Nebenerfolg einstellt, sind nicht geeignet, die in § 13 Abs. 2 EKrG bezeichneten Kostenfolgen auszulösen. Denn eine Kostenteilung rechtfertigt sich auch in den Fällen des § 3 Nr. 2 EKrG nur dann, wenn der Kreuzungsbeteiligte überhaupt in der Vorstellung tätig wird, einer Verpflichtung nachzukommen, die ihm aus dem Kreuzungsrechtsverhältnis erwächst. Dienen die von ihm ergriffenen Maßnahmen ausschließlich der Erfüllung anderer Aufgaben, so verbietet es sich, einen Teil der Kosten auf die übrigen Kreuzungsbeteiligten abzuwälzen, auch wenn sich im nachhinein herausstellt, daß sie geeignet sind, die Verkehrssituation an einem Bahnübergang günstig zu beeinflussen. § 13 Abs. 2 EKrG läßt sich nicht als Vehikel dafür gebrauchen, Mitnahmeeffekte zu nutzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1993 - BVerwG 7 C 43.93 - Buchholz 445.5 § 41 WaStrG Nr. 1).

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts setzt § 13 Abs. 2 EKrG indes nicht voraus, daß die verkehrliche Entlastung des Bahnübergangs der Hauptzweck der an anderer Stelle vorgenommenen Baumaßnahmen ist. Der Wortlaut der Vorschrift nötigt nicht zu einem engen Verständnis. Bezweckt ein Kreuzungsbeteiligter jedenfalls auch die verkehrliche Entlastung eines Bahnübergangs, so wird diese Zweckrichtung nicht dadurch hinfällig, daß er mit der Maßnahme weitere aus seiner Sicht gewichtigere Zwecke verfolgt.

Die vom Berufungsgericht ins Feld geführten systematischen und teleologischen Gesichtspunkte stehen dieser Annahme nicht entgegen. Weder Kompetenz- noch Praktikabilitätserwägungen rechtfertigen es, nach Haupt- und Nebenzwecken zu differenzieren und im Rahmen des § 13 Abs. 2 EKrG nur dem Hauptzweck, nicht aber etwaigen sonstigen Zwecken, von denen der Kreuzungsbeteiligte sich hat bestimmen lassen, rechtliche Bedeutung beizumessen. Das Berufungsgericht weist selbst darauf hin, daß es gerade bei Entscheidungen mit planerischem Einschlag, bei denen vielfältige Interessen zusammenzufließen pflegen, oftmals schwierig ist, aus einem Bündel von Zwecken den Hauptzweck herauszufiltern. Der Gefahr von Zuständigkeitsverschiebungen beugt § 13 Abs. 2 EKrG dadurch hinreichend vor, daß er eine Kostenteilung in den Fällen ausschließt, in denen die verkehrliche Entlastung des Bahnübergangs bloß vorgeschoben wird oder als zufällige Folge eintritt. Ist dem Zweckerfordernis dagegen genügt, so bedarf es keines zusätzlichen Qualifikationsmerkmals.

Dient eine Straßenbaumaßnahme im Sinne des § 3 Nr. 2 EKrG, die darauf abzielt, einen Bahnübergang verkehrlich zu entlasten, auch als Mittel, um die Verkehrsverhältnisse in einem weiteren Umfeld zu verbessern, so gibt es keinen Grund, die übrigen Kreuzungsbeteiligten nur deshalb vor der gesetzlichen Kostenfolge des § 13 Abs. 2 EKrG zu verschonen, weil die Maßnahme insoweit, als sie über den Kreuzungsbereich hinaus wirkt, nur dem Ausführenden und nicht auch ihnen Vorteile bringt. Der Gesetzgeber trifft anderweitig Vorkehrungen, durch die er gewährleistet, daß auch in solchen Fällen die Systemkonsistenz gewahrt bleibt. Einer ungerechtfertigten Lastenverlagerung schiebt er einen wirksamen Riegel vor. Denn eine teilweise Überwälzung der Kosten auf den anderen Kreuzungsbeteiligten und den Bund kommt nach § 13 Abs. 2 EKrG nur in Betracht, wenn die Baumaßnahme nach § 3 Nr. 2 EKrG die weitere tatbestandliche Voraussetzung erfüllt, eine sonst notwendige Änderung des Bahnübergangs entbehrlich zu machen. Durch diese Regelung wird sichergestellt, daß für eine Kostendrittelung ausschließlich dann Raum ist, wenn die Maßnahme an anderer Stelle in ihren verkehrlichen Wirkungen nicht hinter einer Änderung im Sinne des § 3 Nr. 3 EKrG zurückbleibt.

Dieses Ergebnis wird durch die Entstehungsgeschichte der Regelung bestätigt. Wie aus der Begründung des Gesetzentwurfs (BTDrucks IV/183, S. 6) zu ersehen ist, steht die verkehrliche Entlastung durch eine sonstige Baumaßnahme einer Änderung gleich, wenn sich die Verhältnisse im Kreuzungsbereich "nach der Besonderheit des einzelnen Falles" am zweckmäßigsten in dieser Weise verbessern lassen. Als Beispiel für eine in diesem Sinne geeignete Entlastungsmaßnahme wird ausdrücklich "der Bau einer Umgehungsstraße" genannt, "durch die der Hauptverkehrsstrom von der Kreuzung abgeleitet wird, so daß sie nur noch von dem örtlichen oder Anliegerverkehr benutzt wird". Wird der Durchgangsverkehr aus dem innerörtlichen Bereich auf eine Ortsumgehung verlagert, so versteht sich keineswegs von selbst, daß es der Hauptzweck dieser Maßnahme ist, einen im Zuge der Ortsdurchfahrt vorhandenen Bahnübergang zu entlasten. Häufig steht im Vordergrund das Anliegen, die Sicherheit und die Leichtigkeit des überregionalen Straßenverkehrs zu erhöhen und die Verkehrsbelastung in der Ortslage aus Gründen des Städtebaus und des Immissionsschutzes zu verringern. Wird außerdem noch die Situation an einem Bahnübergang entschärft, so ist dies nicht selten nur ein billigenswerter Nebeneffekt. Träfe die Auffassung des Berufungsgerichts zu, so wäre der Bau einer Umgehungsstraße, der nach den Vorstellungen des Gesetzgebers als Musterbeispiel für eine Baumaßnahme im Sinne des § 3 Nr. 2 EKrG zu werten ist, vielfach nicht geeignet, die Kostenfolgen des § 13 Abs. 2 EKrG auszulösen.

2.2.4 Obwohl dem Berufungsurteil ein Rechtsfehler anhaftet, soweit die Vorinstanz die Klage mit der Begründung abgewiesen hat, die verkehrliche Entlastung des Bahnübergangs Moorburger Straße sei nicht der Hauptzweck der Verlängerung der Moorburger Straße bis zum "Verlegten Fürstenmoor" gewesen, besteht kein Anlaß, die angefochtene Entscheidung zu ändern. Das Berufungsgericht hat, selbständig tragend, außerdem darauf abgestellt, daß die Notwendigkeit, den Bahnübergang zu beseitigen, durch die Straßenbaumaßnahme der Klägerin nicht entfallen sei. Die gegen diesen Begründungsteil erhobenen Einwände der Klägerin greifen nicht durch.

§ 13 Abs. 2 EKrG macht die Kostenverteilung davon abhängig, daß sich durch die Baumaßnahme an anderer Stelle eine sonst notwendige Änderung des Bahnübergangs erübrigt. Aufschluß darüber, unter welchen Voraussetzungen sich eine Änderung im Sinne dieser Regelung erübrigt, gibt § 3 Nr. 3 EKrG. Danach sind höhengleiche Kreuzungen durch den Bau von Überführungen oder in sonstiger Weise zu ändern, wenn und soweit es die Sicherheit oder die Abwicklung des Verkehrs erfordert. Dieses Normprogramm bestimmt Art und Umfang der Maßnahmen, die zu ergreifen sind. Den rechtlichen Vorgaben des § 3 EKrG ist erst dann genügt, wenn der den Verkehrsanforderungen widersprechende Zustand beseitigt wird. Hieran fehlt es, solange die Beeinträchtigung der Sicherheit und der Leichtigkeit des Verkehrs auf der Kreuzung fortdauert (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Mai 1992 - BVerwG 4 C 28.90 - Buchholz 407.2 EKrG Nr. 17). Dem Berufungsgericht ist darin beizupflichten, daß es nicht ausreicht, Maßnahmen zu treffen, die gemessen an den Kriterien des § 3 EKrG den Handlungsbedarf nicht entfallen, sondern lediglich als nicht mehr besonders dringlich erscheinen lassen. Vielmehr müssen die Maßnahmen, mit denen eine Entlastung des Bahnübergangs bezweckt wird, die Gewähr dafür bieten, daß sich in absehbarer Zeit eine Änderung nicht mehr als notwendig erweisen wird. Anderenfalls liefen der andere Kreuzungsbeteiligte und der Bund Gefahr, gegebenenfalls sogar mehrfach, an den Kosten für Entlastungsmaßnahmen beteiligt zu werden, die zwar geeignet sein mögen, das Gefährdungspotential zu verringern, die das vom Gesetzgeber in § 3 EKrG markierte Ziel aber dennoch verfehlen.

Die mit der Verlängerung der Moorburger Straße bewirkte verkehrliche Entlastung des Bahnübergangs Moorburger Straße genügt den tatbestandlichen Anforderungen des § 13 Abs. 2 EKrG nach Auffassung des Berufungsgerichts deshalb nicht, weil durch diese Baumaßnahme nicht die Herstellung einer Überführung überflüssig geworden ist. Dieser rechtliche Ansatz ist nicht zu beanstanden.

Der Gesetzgeber stellt in § 13 Abs. 2 EKrG darauf ab, daß sich eine sonst notwendige Änderung des Bahnübergangs erübrigt. Der Bau einer Überführung stellt freilich in diesem Zusammenhang, wie aus § 3 Nr. 3 EKrG erhellt, nur eine der Möglichkeiten dar, einen Bahnübergang zu ändern. Mit welcher Art von Änderung es die Kreuzungsbeteiligten bewenden lassen dürfen, hängt von den Zielvorgaben des § 3 EKrG ab. Lassen sich verkehrssichere Verhältnisse auch ohne den Bau einer Überführung herstellen, so genügt es, den Bahnübergang unter Einsatz der in § 3 Nr. 3 EKrG beispielhaft bezeichneten sonstigen Mittel zu ändern. Reichen solche Änderungsmaßnahmen zur Zweckerreichung indes nicht aus, so erweist sich der Bau einer Überführung letztlich als unumgänglich.

Einen Anhalt dafür, wann der Gesetzgeber eine Überführung für erforderlich hält, bietet § 2 EKrG. Nach dieser Vorschrift sind neue Eisenbahnkreuzungen grundsätzlich als Überführungen herzustellen. Hiervon soll nur ausnahmsweise abgesehen werden. Ein solcher Ausnahmefall liegt nach § 2 Abs. 2 Satz 1 EKrG insbesondere bei schwachem Verkehr vor. Dieser Regelung läßt sich die gesetzgeberische Wertung entnehmen, daß auch im Rahmen des § 3 EKrG die Sicherheit oder die Abwicklung des Verkehrs den Bau einer Überführung grundsätzlich nur dann nicht erfordert, wenn der Verkehr am Bahnübergang als "schwach" im Sinne des § 2 Abs. 2 EKrG zu qualifizieren ist. Der Gesetzgeber definiert nicht selbst, was er unter schwachem Verkehr versteht. Eine brauchbare Orientierungshilfe liefert indes die Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung - EBO - vom 8. Mai 1967 (BGBl II S. 1563), die aufgrund der in § 3 Abs. 1 Buchst. a des Allgemeinen Eisenbahngesetzes vom 29. März 1951 (BGBl I S. 225) enthaltenen Ermächtigung, die Anforderungen an Bau, Ausrüstung und Betriebsweise der Eisenbahnen u.a. nach den Erfordernissen der Sicherheit und nach den neuesten Erkenntnissen der Technik zu regeln, erlassen worden ist und weiterhin Geltung beansprucht (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 1996 - BVerwG 11 A 2.96 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 19).

Nach § 11 Abs. 10 EBO haben Bahnübergänge schwachen bzw. mäßigen Verkehr, wenn sie neben anderem Verkehr in der Regel innerhalb eines Tages von höchstens 100 bzw. von mehr als 100 bis zu 2 500 Kraftfahrzeugen überquert werden. Sie haben starken Verkehr, wenn sie neben anderem Verkehr in der Regel innerhalb eines Tages von mehr als 2 500 Kraftfahrzeugen überquert werden. Die auf Erfahrung und technischen Sachverstand gegründete Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung kann auch zur Konkretisierung des in § 3 EKrG verwandten unbestimmten Rechtsbegriffs der Erforderlichkeit nutzbar gemacht werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Mai 1992 - BVerwG 4 C 28.90 - a.a.O.). § 11 Abs. 10 EBO eignet sich als Maßstab, an dem sich ablesen läßt, wann es im Interesse der Sicherheit oder Abwicklung des Verkehrs geboten ist, einen Bahnübergang durch den Bau einer Überführung und nicht bloß in sonstiger Weise zu ändern. Er stellt klar, daß bei starkem Verkehr höchster Sicherungsbedarf besteht. Überdies läßt er sich als Indikator dafür werten, daß bei einer Verkehrsbelastung von mehr als 2 500 Kraftfahrzeugen pro Tag besondere Maßnahmen erforderlich sind. Es ist das erkennbare Anliegen des Normgebers, das unvermeidliche Gefährdungspotential jedenfalls derjenigen höhengleichen Kreuzungen, an denen starker Verkehr im Sinne dieser Bestimmung herrscht, klein zu halten und möglichst zu verringern. Dieser Absicht widerspräche eine Praxis, die darauf hinausläuft, sich anstelle des Baus einer Überführung mit einer Maßnahme im Sinne des § 3 Nr. 2 EKrG zu begnügen, die trotz der mit ihr verbundenen Entlastungswirkungen nichts daran ändert, daß der Bahnübergang weiterhin stark belastet bleibt. Wird das Verkehrsaufkommen nicht so weit reduziert, daß es unter dem nach § 3 EKrG maßgeblichen Gesichtspunkt der Sicherheit oder der Leichtigkeit des Verkehrs keine Probleme mehr aufwirft, so besteht die Situation fort, an die die gesetzliche Handlungspflicht anknüpft. Anders als dies § 13 Abs. 2 EKrG voraussetzt, kann in einem solchen Falle keine Rede davon sein, daß sich durch die Entlastungsmaßnahme die sonst gebotene Änderung des Bahnübergangs erübrigt.

Nach den Feststellungen der Vorinstanz war von Anfang an absehbar, daß die Verlängerung der Moorburger Straße in ihren Wirkungen weit hinter dem Bau einer Überführung zurückbleiben werde. Die tatsächliche Verkehrsentwicklung bestätigt diese Prognose. Das Berufungsgericht legt anhand der Ergebnisse von Verkehrszählungen dar, daß der Kraftfahrzeugverkehr auf dem Bahnübergang Moorburger Straße nach Abschluß der Arbeiten zur Verlängerung der Moorburger Straße zwar um nahezu die Hälfte zurückgegangen ist. Trotz dieses Rückgangs wird der Bahnübergang nach der Darstellung in den Urteilsgründen aber seitdem weiterhin täglich von deutlich mehr als 2 500 Kfz überquert. Dem tritt die Klägerin nicht mit Verfahrensrügen entgegen. Trifft es zu, daß der Verkehr am Bahnübergang Moorburger Straße unverändert als stark einzustufen ist, so besteht unter dem Blickwinkel der Sicherheit und der Abwicklung des Verkehrs der Änderungsbedarf fort. Die Klägerin stellt dies selbst nicht rundheraus in Abrede. Sie macht unter Hinweis darauf, daß der Bahnübergang seit der Verlängerung der Moorburger Straße nicht mehr zu den Unfallschwerpunkten zählt, lediglich darauf aufmerksam, daß es ihr aus Kostengründen vertretbar erscheint, als dringlicher eingestuften Projekten den Vorrang einzuräumen. Diese Gesichtspunkte rechtfertigen indes nicht die von ihr gezogenen Schlüsse. Es kommt nicht darauf an, ob von dem Bahnübergang Moorburger Straße konkrete Gefahren für den Bahn- oder den Fahrzeugverkehr ausgehen. § 11 Abs. 10 EBO hebt auf die abstrakte Gefährdung an höhengleichen Kreuzungen mit einem Verkehrsaufkommen von mehr als 2 500 Kfz pro Tag ab. An dieser Wertung haben sich die Kreuzungsbeteiligten auch bei der Anwendung der §§ 3 Nr. 2 und 13 Abs. 2 EKrG auszurichten. Ist danach ein Bahnübergang im Interesse der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs änderungsbedürftig, so entbindet mangelnde Leistungsfähigkeit nicht von der gesetzlichen Pflicht, Abhilfemaßnahmen zu ergreifen. § 3 EKrG beansprucht rechtliche Verbindlichkeit auch dann, wenn sich seine praktische Umsetzung im Einzelfall, aus welchen Gründen auch immer, verzögert.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 1 239 000 DM festgesetzt.



Ende der Entscheidung


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