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Das Interesse, mit einem - bisher nicht bebaubaren - Grundstück in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans einbezogen zu werden, ist für sich genommen kein abwägungserheblicher Belang, der dem Eigentümer die Antragsbefugnis für eine Normenkontrolle (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) vermitteln kann.

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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 4 CN 1.03

Verkündet am 30. April 2004

In der Normenkontrollsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 30. April 2004 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Paetow und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rojahn, Gatz, Dr. Jannasch und Vallendar

für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Revision der Antragsgegnerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 17. April 2002 geändert.

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Gründe:

I.

Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan "Herrengestell I" der Antragsgegnerin. Sie möchte erreichen, dass eine ihr gehörende, an das Plangebiet angrenzende Grundstücksfläche in den Bebauungsplan einbezogen wird.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin des am östlichen Ortsrand von D. gelegenen Grundstücks Flurstück-Nr. ..., das in seinem westlichen, an die Dr.-F.-Straße grenzenden (vorderen) Teil mit einem Wohnhaus bebaut ist. Das Gebäude der Antragstellerin ist Teil einer einzeiligen, auf der Grundlage des Bebauungsplans "Eisbrunnen-Brühl" errichteten Wohnbebauung, die sich östlich der Dr.-F.-Straße von der Kreisstraße 1401 im Norden bis zum Roten Weg im Süden erstreckt. Dieser Bebauungsplan setzt für den rückwärtigen Teil des Flurstücks Nr. ... eine nicht überbaubare Grundstücksfläche fest. An die Bebauung entlang der Dr.-F.-Straße schließt sich weiter nach Osten ein Wiesengelände mit einzelnen Bäumen an, das von der Kreisstraße im Norden und Osten und dem Roten Weg im Süden umschlossen wird. Dieses bisher unbebaute Gelände ist in dem geltenden Flächennutzungsplan des Gemeindeverwaltungsverbandes M.-L. als Wohnbaufläche dargestellt. Ein neuer Flächennutzungsplan, der in diesem Bereich eine Verkleinerung der Wohnbaufläche vorsieht, befindet sich in Aufstellung.

Der angefochtene Bebauungsplan umfasst einen ca. 2,3 ha großen Teil des Wiesengeländes und weist dort ein allgemeines Wohngebiet aus. Das Grundstück Flurstück-Nr. ... der Antragstellerin einschließlich des rückwärtigen unbebauten Teils ist nicht in den Bebauungsplan einbezogen. Den im Aufstellungsverfahren geäußerten Wunsch der Antragstellerin, diesen Teil ihres Grundstücks in den Bebauungsplan aufzunehmen und dort ein Baufenster für ein zweites Wohnhaus vorzusehen, hatte der Gemeinderat abgelehnt. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Ausweisung eines weiteren Baufensters stehe der in Aufstellung befindliche Flächennutzungsplan entgegen, der dort entsprechend dem Landschaftsplan keine weitere Baumöglichkeit vorsehe.

Zur Begründung ihres am 15. August 2001 gestellten Antrags, den Bebauungsplan "Herrengestell I" der Antragsgegnerin vom 8. Mai 2000 i.d.F. vom 22. Juli 2001 für nichtig zu erklären, brachte die Antragstellerin vor: Der Plan verstoße in mehrfacher Hinsicht gegen die Grundsätze des § 1 BauGB. Neben der ungelösten Problematik einer ordnungsgemäßen Entwässerung des Oberflächenwassers sei insbesondere die Abgrenzung des Plangebietes fehlerhaft erfolgt. Bereits das Landratsamt G. habe darauf hingewiesen, dass die Ortsrandlage städtebaulich und gestalterisch unbefriedigend gelöst worden sei. Mit dieser Problematik habe sich die Antragsgegnerin nicht auseinander gesetzt. Auch habe die Antragsgegnerin den ihr bekannten Wunsch, auf dem rückwärtigen Teil des Grundstücks Flurstück-Nr. ... ein weiteres Baufenster festzusetzen, abwägungsfehlerhaft nicht berücksichtigt.

Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat mit Urteil vom 17. April 2002 (NuR 2003, 170) den Bebauungsplan bis zur Behebung des in den Entscheidungsgründen bezeichneten Mangels für nicht wirksam erklärt. In den Entscheidungsgründen ist ausgeführt: Die Antragstellerin besitze die erforderliche Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Zwar seien die nachteiligen Auswirkungen des Bebauungsplans für das Grundstück der Antragstellerin so gering, dass diese ihre Antragsbefugnis insoweit nicht aus § 1 Abs. 6 BauGB herleiten könne. Doch könne die Antragstellerin geltend machen, wegen der Nichteinbeziehung ihres Grundstücks in ihrem subjektiven Recht auf eine gerechte Abwägung ihrer Belange (§ 1 Abs. 6 BauGB) verletzt zu sein. Zwar liege es grundsätzlich in der freien Entscheidung der Gemeinde, ob sie für eine bestimmte Fläche in ihrem Gemeindegebiet einen Bebauungsplan aufstelle oder nicht. Bei der Abgrenzung eines Plangebiets müsse sie indes auch das Interesse eines Grundstückseigentümers, in das Plangebiet einbezogen zu werden, berücksichtigen. Die Antragstellerin habe Tatsachen vorgetragen, die eine nicht hinreichende Berücksichtigung ihres Interesses an der Überplanung ihres Grundstücks als möglich erscheinen ließen. Dem Normenkontrollantrag fehle auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis, weil für den Fall der Nichtig- oder Unwirksamerklärung des Bebauungsplans nicht auszuschließen sei, dass die Antragsgegnerin einen neuen Bebauungsplan aufstellen werde, der für die Antragstellerin günstigere Festsetzungen enthalte. Der Normenkontrollantrag sei begründet. Der Bebauungsplan "Herrengestell I" leide an einem Abwägungsfehler, weil die Antragsgegnerin es abgelehnt habe, den östlichen (rückwärtigen) Teil des Grundstücks der Antragstellerin in den Geltungsbereich des Bebauungsplans einzubeziehen. Die hierfür vom Gemeinderat der Antragsgegnerin gegebene Begründung sei nicht tragfähig. Der Hinweis auf den Landschaftsplan des Gemeindeverwaltungsverbands, aus dem sich unmittelbar keine rechtlichen Bindungen der Antragsgegnerin ergäben, vermöge die notwendige Abwägung nicht zu ersetzen. Es wäre Aufgabe der Antragsgegnerin gewesen, die Gründe zu ermitteln, die zu der Aussage des Landschaftsplans geführt hätten, und diese sodann dem Wunsch der Antragstellerin, das Plangebiet zu erweitern, gegenüberzustellen. Dies sei nicht geschehen. Die Nichteinbeziehung des Grundstücksteils verstünde sich angesichts der örtlichen Situation auch nicht von selbst.

Zur Begründung der vom erkennenden Senat zugelassenen Revision gegen dieses Urteil trägt die Antragsgegnerin vor: Der Normenkontrollantrag sei mangels Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) unzulässig. Das Grundstück der Antragstellerin liege außerhalb des Bebauungsplangebietes, seine Einbeziehung sei nicht zur Bewältigung von Problemen notwendig, die durch den angegriffenen Bebauungsplan ausgelöst würden, so dass zugunsten der Antragstellerin nur deren Wunsch nach Bebaubarkeit des rückwärtigen Teils des Gründstücks Flurstück-Nr. ... streite. In solchen Fällen sei eine Antragsbefugnis nur zu bejahen, wenn sich der Grundstückseigentümer auf einen qualitativ bewältigungsbedürftigen Belang berufen könne. Dies sei bei dem bloßen Interesse, die Bebaubarkeit eines Grundstücks durch die Einbeziehung in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans zu erreichen, nicht der Fall.

Die Antragstellerin verteidigt das Normenkontrollurteil.

II.

Die Revision ist begründet. Das Normenkontrollgericht hat zu Unrecht die Antragstellerin als antragsbefugt im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO angesehen. Der Normenkontrollantrag ist deshalb unter Änderung des erstinstanzlichen Urteils als unzulässig abzulehnen.

Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind dieselben Anforderungen wie an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO zu stellen. Es ist daher ausreichend, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 - BVerwG 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215; Urteil vom 17. Mai 2000 - BVerwG 6 CN 3.99 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 141 m.w.N.). Wie der erkennende Senat in dem Urteil vom 24. September 1998 a.a.O. weiter entschieden hat, kann die Verletzung eines derartigen subjektiven Rechts auch aus einem Verstoß gegen das in § 1 Abs. 6 BauGB enthaltene Abwägungsgebot folgen. Dieses Gebot hat hinsichtlich solcher privater Belange drittschützenden Charakter, die für die Abwägung erheblich sind. Antragsbefugt ist also, wer sich auf einen abwägungserheblichen privaten Belang berufen kann; denn wenn es einen solchen Belang gibt, besteht grundsätzlich auch die Möglichkeit, dass die Gemeinde ihn bei ihrer Abwägung nicht korrekt berücksichtigt hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. August 2000 - BVerwG 4 BN 38.00 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 142). Nicht jeder private Belang ist indessen für die Abwägung erheblich, sondern nur solche, die in der konkreten Planungssituation einen städtebaulichen Bezug haben. Nicht abwägungsbeachtlich sind nach der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats (seit dem Beschluss vom 9. November 1979 - BVerwG 4 N 1.78, 2. - 4.79 - BVerwGE 59, 87) insbesondere geringwertige oder mit einem Makel behaftete Interessen sowie solche, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht, oder solche, die für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Bebauungsplan nicht erkennbar waren.

Gemessen an diesen Voraussetzungen hat das Normenkontrollgericht zu Unrecht einen abwägungserheblichen Belang der Antragstellerin bejaht, den die Antragsgegnerin bei ihrer Entscheidung über den Bebauungsplan hätte berücksichtigen müssen. Allerdings können auch die Interessen eines Eigentümers, dessen Grundstück nicht in den Geltungsbereich des Bebauungsplans einbezogen werden soll, nach den dargelegten Grundsätzen abwägungserheblich sein. Das ist der Fall, wenn der Bebauungsplan oder seine Ausführung nachteilige Auswirkungen auf das Grundstück und seine Nutzung haben kann. Solche planungsbedingten Folgen müssen, wenn sie mehr als geringfügig, schutzwürdig und erkennbar sind, ebenso wie jeder vergleichbare Konflikt innerhalb des Plangebiets im Rahmen des Abwägungsgebots bewältigt werden. Dabei können im Einzelfall die negativen Wirkungen gerade auch mit der - das betreffende Grundstück aussparenden - Abgrenzung des Plangebiets zusammenhängen (z.B. Erschwerung der Erschließung, Einschnürung, Schaffung einer "Insellage" u.ä.). Ein derartiger Sachverhalt lag dem Beschluss des erkennenden Senats vom 20. November 1995 - BVerwG 4 NB 23.94 - (NVwZ 1996, 888 = ZfBR 1996, 110) zugrunde. Dort hatte die Verwirklichung der Planung Schwierigkeiten für die Bewirtschaftung eines außerhalb des Plangebiets liegenden landwirtschaftlichen Grundstücks zur Folge. Die ordnungsgemäße Konfliktbewältigung mag in solchen Fällen gerade in der Einbeziehung und Überplanung des Grundstücks bestehen können (vgl. Beschluss vom 20. November 1995 - BVerwG 4 NB 23.94 - a.a.O.). Für die Antragsbefugnis des Eigentümers kommt es indes darauf nicht an; hierfür genügt bereits die Tatsache der planungsbedingten nachteiligen Auswirkungen (vgl. hierzu aus der Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte OVG Berlin, BRS Bd. 36 Nr. 31; VGH Mannheim, VBlBW 1995, 204; OVG Bautzen, NVwZ 1996, 1028; OVG Greifswald, LKV 1999, 68; OVG Lüneburg, NuR 2003, 705).

Auch das Normenkontrollgericht geht zunächst von diesen Grundsätzen aus und verneint insoweit die Antragsbefugnis. Es stellt nämlich ausdrücklich fest, dass die Antragstellerin durch den Bebauungsplan und seine Festsetzungen in ihrem Grundeigentum nicht bzw. "allenfalls marginal" nachteilig betroffen wird. Etwaige negative Wirkungen für die Grundstücksnutzung überschritten die für die Abwägungserheblichkeit maßgebende Geringfügigkeitsschwelle nicht. Als abwägungsbeachtlich bezeichnet es vielmehr allein das - bereits im Aufstellungsverfahren bekundete - Interesse der Antragstellerin an der Einbeziehung des rückwärtigen Bereichs ihres Grundstücks Flurstück-Nr. ... in den Bebauungsplan "Herrengestell I" unter Festsetzung eines Baufensters für ein weiteres Wohnhaus und unter gleichzeitiger Aufhebung der entgegenstehenden Festsetzungen des Bebauungsplans "Eisbrunnen-Brühl". Dem vermag der erkennende Senat nicht zu folgen.

Zutreffend hebt das Normenkontrollgericht zwar hervor, dass auch die Festlegung der Grenzen eines Plangebiets den sich aus § 1 Abs. 3 und 6 BauGB ergebenden rechtlichen Schranken unterliegt. So kann es aus Gründen der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung oder zur Bewältigung planungsbedingter Probleme geboten sein, den Geltungsbereich des Plans auf Flächen auszudehnen, an deren Überplanung die Gemeinde gegenwärtig an sich nicht interessiert ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. November 1995 - BVerwG 4 NB 23.94 - a.a.O.). Unzutreffend ist hingegen der vom Verwaltungsgerichtshof daraus gezogene Schluss, dass schon das bloße Interesse eines Eigentümers, das Plangebiet entgegen den bisherigen planerischen Vorstellungen auf sein Grundstück ausgedehnt zu sehen, von der Gemeinde in die Abwägung einbezogen werden muss. Ein derartiges Interesse an der Verbesserung des bauplanungsrechtlichen status quo und damit an der Erweiterung des eigenen Rechtskreises ist eine bloße Erwartung, die nicht schutzwürdig und damit auch nicht abwägungserheblich ist. Das ergibt sich aus dem Rechtscharakter der gemeindlichen Bauleitplanung und den rechtlichen Bindungen, denen diese Planung unterliegt (vgl. hierzu zusammenfassend BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 - BVerwG 4 C 14.01 - NVwZ 2004, 220, zur Aufnahme in BVerwGE bestimmt).

Die Gemeinden haben in eigener Verantwortung die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist (§ 1 Abs. 3, § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Dabei ist ihnen ein Planungsermessen eingeräumt, das neben dem "Wie" auch das "Ob" und "Wann" der planerischen Gestaltung umfasst. Grundsätzlich bleibt es der Einschätzung der Gemeinde überlassen, ob sie einen Bebauungsplan aufstellt, ändert oder aufhebt. Maßgebend sind ihre eigenen städtebaulichen Vorstellungen (stRspr BVerwG; zuletzt Beschluss vom 5. August 2002 - BVerwG 4 BN 32.02 - NVwZ-RR 2003, 7; Urteil vom 7. Juni 2001 - BVerwG 4 CN 1.01 - BVerwGE 114, 301 <304> m.w.N.). Das Planungsermessen erstreckt sich auch auf die Festlegung des räumlichen Geltungsbereichs eines Bauleitplans (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. November 1995 - BVerwG 4 NB 23.94 - a.a.O.). Die - allgemein in § 1 Abs. 1 BauGB umschriebene - Aufgabe der Bauleitplanung und die daraus folgende Befugnis und ggf. Verpflichtung zur Bauleitplanung nach § 1 Abs. 3 BauGB sind objektiv-rechtlicher Natur, d.h. die Gemeinden werden hierbei ausschließlich im öffentlichen Interesse an einer geordneten städtebaulichen Entwicklung und nicht auch im individuellen Interesse Einzelner tätig (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 - BVerwG 4 C 14.01 - a.a.O.; Beschluss vom 9. Oktober 1996 - BVerwG 4 B 180.96 - Buchholz 406.11 § 2 BBauG Nr. 39; Beschluss vom 11. Februar 2004 - BVerwG 4 BN 1.04 - juris; Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Rn. 25 zu § 2). Dementsprechend stellt § 2 Abs. 3 und 4 BauGB klar, dass auf die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen kein Anspruch besteht. Die Gemeinde soll insoweit von äußeren Zwängen freigehalten werden. Die Gründe, die den Gesetzgeber veranlasst haben, ein subjektives Recht auf eine bestimmte gemeindliche Bauleitplanung zu verneinen, stehen auch einem "subjektiv-öffentlichen Anspruch auf fehlerfreie Bauleitplanung" entgegen, der auf die Einbeziehung eines Grundstücks in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans und auf die Ausweisung des Grundstücks als Bauland zielt (BVerwG, Beschluss vom 11. Februar 2004 - BVerwG 4 BN 1.04 - a.a.O.).

Vor diesem rechtlichen Hintergrund verbietet sich die Annahme, bereits der gegenüber der planaufstellenden Gemeinde bekundete Wunsch nach Aufnahme eines Grundstücks in einen Bebauungsplan könne einen die Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) vermittelnden abwägungserheblichen Belang begründen. Soweit das Normenkontrollgericht meint, die Vorschrift des § 2 Abs. 3 BauGB könne seiner Auffassung nicht entgegengehalten werden, weil die als Abwägungsmaterial beachtlichen privaten Belange nicht auf die aus anderen Vorschriften folgenden subjektiven Rechte beschränkt seien, ist das zwar richtig. Die daraus gezogene Schlussfolgerung verkennt aber, dass die Abwägungsunbeachtlichkeit nicht aus dem fehlenden Rechtscharakter, sondern aus der mangelnden Schutzwürdigkeit eines solchen Einbeziehungsinteresses herzuleiten ist. Offen bleiben kann, ob eine Antragsbefugnis jedenfalls in Fällen in Betracht kommt, in denen ein Grundstück "willkürlich" nicht in einen Bebauungsplan einbezogen wird (vgl. dazu Dürr, DÖV 1990, 136 <143>; aus der Rspr. VGH Mannheim, VBlBW 1995, 204; OVG Bautzen, NVwZ 1996, 1028; OVG Greifswald, LKV 1999, 68; OVG Koblenz, Beschluss vom 28. Oktober 2003 - 8 C 10932/03). Im hier zu entscheidenden Fall lassen sich den Feststellungen des Normenkontrollurteils Anhaltspunkte für eine willkürliche Grenzziehung nicht entnehmen. Die Antragsgegnerin hat die Einbeziehung des rückwärtigen Grundstücksbereichs der Antragstellerin und die Ausweisung eines weiteren Baufensters mit der Begründung abgelehnt, der in Aufstellung befindliche Flächennutzungsplan des Gemeindeverwaltungsverbandes sehe entsprechend dem Landschaftsplan in dem betreffenden Bereich keine weitere Baumöglichkeit vor. Das Normenkontrollurteil hält diese Begründung zwar für abwägungsfehlerhaft. Die Antragsgegnerin habe nicht ausreichend die Gründe ermittelt, die zu der Aussage des Landschaftsplans geführt hätten. Von einer objektiv willkürlichen Planung kann indessen keine Rede sein.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Ende der Entscheidung