Judicialis Rechtsprechung

Eine Entwicklungsmaßnahme nach § 165 BauGB setzt einen qualifizierten städtebaulichen Handlungsbedarf voraus, der aus Gründen des öffentlichen Interesses ein planmäßiges und aufeinander abgestimmtes Vorgehen im Sinne einer Gesamtmaßnahme erfordert.

Soll eine Entwicklungsmaßnahme auf voneinander getrennten Teilflächen verwirklicht werden, ist der Gesamtmaßnahmecharakter nur gewahrt, wenn die Teilflächen untereinander in einer funktionalen Beziehung stehen, die die gemeinsame Überplanung und einheitliche Durchführung zur Erreichung des Entwicklungsziels nahelegt.

Urteil des 4. Senats vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 2.97 -

I. OVG Lüneburg vom 03.02.1997 - Az.: OVG 1 K 6799/95 -

BVerwG 4 CN 2.97 OVG 1 K 6799.95

Verkündet am 3. Juli 1998 Kurowski Justizangstellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 25. Juni 1998 durch den Vorsitzenden Richter Dr. Gaentzsch und die Richter Prof. Dr. Dr. Berkemann, Hien, Dr. Lemmel und die Richterin Heeren am 3. Juli 1998

für Recht erkannt:

Das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 3. Februar 1997 wird aufgehoben.

Die Satzung der Gemeinde Gleichen über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs Ortsteile Diemarden, Groß Lengden, Klein Lengden und Reinhausen vom 20. Juni 1995 ist nichtig.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Gründe:

I.

Der Antragsteller wendet sich gegen die Satzung der Gemeinde Gleichen (Antragsgegnerin) vom 20. Juni 1995 über die förmliche Festlegung eines städtebaulichen Entwicklungsbereichs. Der Entwicklungsbereich umfaßt sechs räumlich nicht zusammenhängende Flächen in vier verschiedenen Ortsteilen. Als Entwicklungsmaßnahme ist vorgesehen, auf fünf dieser Flächen Wohnraum und auf einer Fläche Arbeitsstätten zu schaffen. Die Gemeinde will mit der Entwicklungsmaßnahme bis zum Jahr 2005 einen Zuwachs von 1100 Einwohnern (322 Wohneinheiten) erreichen und die damit - anteilig - verbundenen Infrastrukturmaßnahmen (Kindergarten, Schule, Feuerwehrgerätehaus, Dorfgemeinschaftshaus) finanzieren. Der Antragsteller ist Eigentümer eines derzeit als Acker genutzten Grundstücks, das zum Teil in den Entwicklungsbereich (Teilgebiet 1 "Wohnen" im Ortsteil Klein Lengden) einbezogen wurde.

Mit Ratsbeschluß vom 17. März 1993 war zunächst die Durchführung einer Entwicklungsmaßnahme für Gebiete in den Ortsteilen Klein Lengden und Groß Lengden beschlossen worden; dieser Beschluß wurde als "Beschluß über den Beginn der Voruntersuchungen" im Mitteilungsblatt der Gemeinde am 1. Mai 1993 bekanntgemacht. Es folgten Ratsbeschlüsse vom 26. Mai 1993 für entsprechende Vorhaben in den Ortsteilen Reinhausen und Diemarden sowie vom 27. Oktober 1993 für ein zusätzliches Gewerbegebiet in Klein Lengden. In der Folgezeit wurden auf der Grundlage eines von einer Planungsgesellschaft erarbeiteten Berichts mehrere Gebietsalternativen sowie auch die Aufteilung der Maßnahme in selbständige Entwicklungsbereiche geprüft. Am 20. Juni 1995 beschloß der Rat der Antragsgegnerin dann die Satzung, die die sechs Teilflächen als Entwicklungsbereich für eine einheitliche Entwicklungsmaßnahme festlegt.

Mit seinem dagegen erhobenen Normenkontrollantrag rügte der Antragsteller insbesondere: Die vollständig auseinanderliegenden Teilgebiete könnten nicht zu einer einheitlichen Entwicklungsmaßnahme zusammengefaßt werden, zumal mit der Maßnahme auch unterschiedliche Zwecke (Wohnungsbau, Gewerbeansiedlung, Infrastrukturmaßnahmen) verfolgt würden. In der Gemeinde selbst bestehe kein erhöhter Bedarf an Wohnstätten. Die Antragsgegnerin bemühe sich vielmehr, mit Hilfe des Siedlungsdrucks aus der Stadt Göttingen einen Bedarf zu wecken und hoffe auf einen "Bauboom". Das von der Antragsgegnerin verfolgte Ziel könne mit den herkömmlichen städtebaulichen Instrumentarien ebensogut erreicht werden. Es sei auch die Verkaufsbereitschaft der Grundstückseigentümer und die Möglichkeit eines städtebaulichen Vertrags nicht ausreichend geprüft worden.

Der Antragsteller hat im Hauptantrag beantragt, die Satzung über die Festlegung des Entwicklungsbereichs teilweise für nichtig zu erklären, nämlich für den Ortsteil Klein Lengden - Teilgebiet 1 "Wohnen". Hilfsweise hat er beantragt, die Satzung insgesamt für nichtig zu erklären.

Die Antragsgegnerin ist dem Antrag entgegengetreten und hat insbesondere geltend gemacht: Die Zusammenfassung mehrerer Teilgebiete zu einer Entwicklungsmaßnahme sei zulässig, wenn sich dadurch die angestrebte Entwicklung zweckmäßig durchführen lasse. Die Gemeinde sei im Jahre 1973 aus 16 ehemals selbständigen Ortschaften gebildet worden und verfüge über keinen Zentralort. Diese besondere Ortschaftsstruktur und die dezentral angelegte Verteilung der Infrastruktur mache es erforderlich, das angestrebte städtebauliche Ziel nicht in einer Ortschaft zu verwirklichen; durch die Aufteilung würden monostrukturierte Bereiche und einseitige Bevölkerungsstrukturen vermieden. Die Verkaufsbereitschaft der Grundeigentümer sei ausreichend erkundet worden; eine Einigung sei jedoch an den überhöhten Preisvorstellungen der Eigentümer gescheitert. Die Entwicklungsmaßnahme sei auch erforderlich, da nur dadurch die Kosten für die Folgemaßnahmen aufgebracht werden könnten; der hierfür veranschlagte Betrag von 4,5 Mio DM übersteige die Finanzkraft der Gemeinde.

Das Normenkontrollgericht hat den Antrag zurückgewiesen. Es hat seiner Prüfung den Hauptantrag zugrunde gelegt und ist von der Teilbarkeit der Entwicklungsmaßnahme ausgegangen. Für die Frage der Gesamt- oder Teilnichtigkeit komme es nicht auf die finanziellen oder konzeptionellen Folgen der Abspaltung eines Plangebiets an, sondern allein darauf, ob der verbleibende "Rest" noch eine aus sich heraus verständliche Planung darstelle oder ob die Grundzüge der Planung in einer Weise berührt seien, die auch diesem Rest die Grundlage entzögen. Angesichts des besonderen Charakters dieser Entwicklungsmaßnahme, die auf räumlich getrennte Gebiete verteilt sei, dränge sich deren Teilbarkeit auf. Die einzelnen Bestandteile seien voneinander nicht in der Weise abhängig, daß die Entwicklung des einen Teilgebiets auf diejenige der anderen aufbaue; konkrete städtebauliche Querverbindungen zwischen den einzelnen Gebietsteilen bestünden insoweit nicht. Auch die Entstehungsgeschichte zeige, daß die Gemeinde mit der Entwicklungsmaßnahme zwar ein bestimmtes städtebauliches Gesamtvolumen anstrebe; es sei bei dem gleichsam baukastenartigen Vorgehen jedoch von einer gewissen Beliebigkeit gewesen, welchen konkreten Flächen der Vorzug gegeben worden sei. In materieller Hinsicht erfülle die Entwicklungsmaßnahme die gesetzlichen Anforderungen gerade noch. Das besondere städtebauliche Gewicht der Maßnahme ergebe sich daraus, daß die einzelnen Teilbereiche in ihrem Verbund auf die Bewältigung der mit der Nachbarschaft zu Göttingen verbundenen Probleme abzielten. Der erhöhte Wohnbedarf sei wegen des beständigen Siedlungsdrucks aus Göttingen zu Recht angenommen worden. Eine Verkaufsbereitschaft der Grundeigentümer zu dem hier allein maßgeblichen entwicklungsunabhängigen Preis sei nicht in ausreichendem Umfang gegeben gewesen. Auch sonstige Abwägungsfehler seien nicht erkennbar.

Gegen dieses Urteil hat der Antragsteller die vom Normenkontrollgericht zugelassene Revision eingelegt, und zwar mit dem Hinweis, die Revisonseinlegung diene zunächst der Fristwahrung. Während der Revisionsbegründungsfrist hat er zur Begründung der Revision sein bisheriges Vorbringen vertieft. Er hat beantragt, das Urteil des Normenkontrollgerichts aufzuheben und nach seinen Anträgen in der ersten Instanz zu entscheiden. Die Antragsgegnerin beantragt die Zurückweisung der Revision. Die Revision sei unzulässig, da sie bedingt eingelegt worden sei und keinen bestimmten Antrag enthalte. Die Revision sei auch unbegründet, weil das Urteil des Normenkontrollgerichts kein Bundesrecht verletze.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt; er hält das Normenkontrollurteil für zutreffend.

II.

Die Revision hat Erfolg. Entgegen der Auffassung des Normenkontrollgerichts entspricht die Entwicklungsmaßnahme nicht den gesetzlichen Anforderungen. Die Satzung der Antragsgegnerin ist deshalb unter Aufhebung des Urteils des Normenkontrollgerichts insgesamt für nichtig zu erklären.

Die Revision ist entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin zulässig. Der Hinweis des Antragstellers, die Revision werde zunächst nur zur Fristwahrung eingelegt, sowie die Ankündigung der Antragstellung für den Fall, daß die Revision durchgeführt werde, stellt keine unzulässige Bedingung dar. Der Hinweis diente ausdrücklich dazu, die Antragsgegnerin anzuregen, zunächst aus Kostengründen von der Bestellung eines Prozeßbevollmächtigten abzusehen; die Revisionseinlegung als solche wurde durch diesen Hinweis nicht in Frage gestellt. Die nachfolgende Revisionsbegründung läßt durch die Bezugnahme auf die Antragstellung in der Vorinstanz und durch die ausführliche Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil keine Zweifel daran aufkommen, daß die Anforderungen des § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO erfüllt sind.

Die Revision ist auch begründet. Das Urteil des Normenkontrollgerichts verletzt Bundesrecht. Die von der Antragsgegnerin geplante Maßnahme hat nicht die Qualität, für die das Gesetz das Instrument der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme bereitstellt. Bereits die Stellung von § 165 BauGB im Kapitel "Besonderes Städtebaurecht" deutet darauf hin, daß das Instrument der Entwicklungsmaßnahme zur Lösung von besonderen städtebaulichen Problemen bestimmt ist. Auch dem Wortlaut des § 165 Abs. 1 BauGB ("einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung") ist zu entnehmen, daß die Entwicklungsmaßnahme einen qualifizierten städtebaulichen Handlungsbedarf voraussetzt, der aus Gründen des öffentlichen Interesses ein planmäßiges und aufeinander abgestimmtes Vorgehen erfordert. Das städtebauliche Vorhaben muß insbesondere den Charakter einer Gesamtmaßnahme haben, die darauf angelegt ist, für einen bestimmten Bereich ein Geflecht mehrerer Einzelmaßnahmen über einen längeren Zeitraum koordiniert und aufeinander abgestimmt vorzubereiten und durchzuführen. Es muß sich also um ein koordiniertes Maßnahmenbündel handeln, das durch eine "flächendeckende und zeitlich geschlossene Planungskonzeption für ein exakt umgrenztes Gebiet" verwirklicht werden soll (vgl. insoweit weitgehend übereinstimmend für das frühere und das jetzige Recht z.B. Urteil vom 21. August 1981 - BVerwG 4 C 16.78 - Buchholz 406.15 § 15 StBauFG Nr. 3 = NJW 1982, 398; Krautzberger, WiVerw 1993,85/94). Das die Gesamtmaßnahme darstellende "Maßnahmenbündel" muß nach Art und Umfang so beschaffen sein, daß Vorbereitung und Durchführung auf das besondere Recht der §§ 165 ff. BauGB angewiesen sind. Das in § 165 Abs. 1 BauGB vorausgesetzte öffentliche Interesse an der einheitlichen Vorbereitung und zügigen Durchführung der städtebaulichen Maßnahmen muß nämlich vor dem Hintergrund bewertet werden, daß der Gesetzgeber der Gemeinde damit zugleich das Enteignungsrecht zum Erwerb grundsätzlich aller Grundstücke im Entwicklungsbereich vor Aufstellung verbindlicher Bebauungspläne verleiht (§ 169 Abs. 3 BauGB). Das Gesetz schließt es damit aus, das Instrument der Entwicklungssatzung, weil es kraft Gesetzes auch enteignungsrechtliche (Vor-)Wirkung hat, für städtebauliche Maßnahmen einzusetzen, die mit dem allgemeinen Städtebaurecht bewältigt werden können. Das Ziel der Finanzierung der für die angestrebte Entwicklung erforderlichen öffentlichen Infrastrukturinvestitionen aus der Bodenwertsteigerung allein rechtfertigt nicht den Einsatz eines Instrumentariums, das nach der gesetzlichen Ausgestaltung auf eine (Durchgangs-)Enteignung gerichtet ist.

Aus § 165 Abs. 2 BauGB folgt des weiteren, daß auch der räumliche Bezug der Gesamtmaßnahme vom Charakter des Besonderen geprägt sein muß. Nach dieser Vorschrift sollen Ortsteile und andere Teile des Gemeindegebiets entsprechend ihrer besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde entwickelt werden. Es ist zwar zutreffend, daß durch die Einbeziehung der "anderen" Teile des Gemeindegebiets - neben den Ortsteilen - die Entwicklungsmaßnahme nach jetzigem Recht kleinteiliger sein kann als früher nach dem Städtebauförderungsgesetz. Es besteht aber Einigkeit darüber, daß auch ein solches "anderes Gebiet" ein beträchtliches Eigengewicht haben muß, das auch im Gesamtgefüge der Gemeinde deutlich wahrnehmbar ist (vgl. etwa Bunzel/Lunebach, DÖV 1993, 649/655). Nicht jedes neue Baugebiet kommt also in Frage, sondern nur ein solches Gebiet, das eine besondere Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung der Gemeinde hat, wobei neben den quantitativen auch qualitative Anforderungen zu erfüllen sind (vgl. etwa Runkel, ZfBR 1991, 91; Bielenberg, RdNr. 15 zu § 6 BauGB-MaßnG).

Gemessen an diesen gesetzlichen Vorgaben entspricht das städtebauliche Vorhaben der Antragsgegnerin nicht dem besonderen Charakter einer integrierten Gesamtmaßnahme. Die Planung umfaßt im wesentlichen die Ausweisung und Erschließung mehrerer neuer Baugebiete. In den Voruntersuchungen werden auch gewisse Folgeeinrichtungen behandelt. Es wird anhand der bestehenden Einrichtungen und der geplanten Bevölkerungszunahme rechnerisch ein zusätzlicher Bedarf für eine Kindergartengruppe und einen Klassenraum ermittelt. Für das in Klein Lengden bisher nicht vorhandene Dorfgemeinschaftshaus und das nicht ausreichende Feuerwehrgerätehaus wird ein dem geplanten Bevölkerungswachstum in diesem Ortsteil entsprechender Investitionsaufwand "anteilig" ermittelt und den Kosten der Entwicklungsmaßnahme zugerechnet. Schon diese Vorgehensweise entspricht nicht dem Bild einer integrierten Gesamtmaßnahme und läßt nicht erkennen, daß die "einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung" der angesprochenen Folgemaßnahmen im öffentlichen Interesse liegen (vgl. § 165 Abs. 1 BauGB), und zwar derart, daß das allgemeine städtebauliche Instrumentarium zur Bewältigung der Aufgabe nicht ausreicht. Ist bereits die Zuordnung der geplanten Kindergartengruppe und des Klassenraums zu den insgesamt ausgewiesenen Baugebieten nicht eindeutig, so wird der anteilige Aufwand für das Dorfgemeinschafts- und das Feuerwehrgerätehaus ausschließlich auf das Teilgebiet in Klein Lengden bezogen, in dem diese Einrichtungen auch entstehen sollen.

Fehlt es somit bereits an einer funktionalen Gesamtplanung im Sinne des Ineinandergreifens einer Vielzahl von Einzelmaßnahmen, so stellt die Planung auch in räumlicher Hinsicht keine Gesamtmaßnahme dar. Der Senat schließt es allerdings nicht von vornherein aus, daß eine einheitliche Entwicklungsmaßnahme auf voneinander getrennten Flächen rechtlich möglich ist. Das würde aber voraussetzen, daß diese Flächen untereinander in einer funktionalen Beziehung zueinander stehen, die die gemeinsame Überplanung und die einheitliche Durchführung zur Erreichung des bestimmten Entwicklungsziels nahelegt. Davon kann hier nicht gesprochen werden. Es genügt z.B. nicht, daß der von der Planung angestrebte Bevölkerungszuwachs bei grundsätzlicher Beibehaltung der Siedlungsstruktur der Gemeinde insgesamt nur erzielt werden kann, wenn die für die Bebauung ausgewiesenen Flächen zusammengenommen eine gewisse Größe erreichen. Wie sich aus den Ausführungen des Normenkontrollgerichts zur Teilbarkeit des Normenkontrollantrags ergibt, sind die Teilflächen aber nicht in der Weise voneinander abhängig, daß die Entwicklung des einen Teilgebiets auf derjenigen des anderen aufbaut oder davon abhängig wäre. Der demnach verbleibende "Zusammenhang" der Teilflächen besteht somit im wesentlichen darin, durch die Zusammenfassung der entwicklungsbedingten Bodenwertsteigerungen in allen Teilflächen eine bessere Finanzierungsmöglichkeit für die oben genannten Einrichtungen zu erhalten. Diese nicht räumlich-funktionale, sondern zur Finanzierbarkeit der Durchführung hergestellte "Klammer" reicht indes nicht aus, um die Vorbereitung und Durchführung der funktional und städteplanerisch nicht in besonderer Weise verbundenen Teilgebiete zu einer Gesamtmaßnahme im Sinne des städtebaulichen Entwicklungsrechts zusammenzuführen.

Die Entwicklungssatzung der Antragsgegnerin entspricht somit nicht den Voraussetzungen des § 165 Abs. 1 und 2 BauGB und ist daher insgesamt nichtig. Der Senat kann dem Hauptantrag des Antragstellers, die Satzung nur hinsichtlich des ihn betreffenden Ortsteils für nichtig zu erklären, nicht entsprechen, da die verschiedenen Teilgebiete hier in einem nicht abtrennbaren Zusammenhang als einheitliche Entwicklungsmaßnahme konzipiert sind und der festgestellte Mangel auch die übrigen Teilgebiete erfaßt (vgl. Beschluß vom 20. August 1991 - BVerwG 4 NB 3.91 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 59). Eine gesonderte Entscheidung über den Hauptantrag mit etwaiger negativer Kostenfolge für den Antragsteller ist nicht veranlaßt. Der Senat geht aufgrund des Rechtsgesprächs in der mündlichen Verhandlung davon aus, daß der Antragsteller keine echte Stufung in Haupt- und Hilfsantrag vornehmen, sondern den nach Auffassung des Gerichts "richtigen" Antrag stellen wollte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionverfahren auf 225 000 DM festgesetzt.

Ende der Entscheidung