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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 10.12.1997
Aktenzeichen: BVerwG 6 C 7.97
Rechtsgebiete: EV, BVFG


Vorschriften:

EV Art. 37 Abs. 1 Sätze 2 und 3
BVFG § 92
Leitsätze:

1. Art. 37 Abs. 1 Satz 2 EV stellt eine unmittelbare bundesrechtliche Anspruchsgrundlage für die Feststellung der "Gleichwertigkeit" z.B. von Fachschulabschlüssen der ehemaligen DDR mit einem Abschluß dar, der an einer Vorläufereinrichtung von Fachhochschulen in den alten Bundesländern erworben wurde; gegen die Kompetenz des Bundes zur Vereinbarung dieser Regelung bestehen keine Bedenken (vgl. BVerfGE 84, 1 33, 1 48 ).

2. Bei der Auslegung von Art. 37 EV ist zu beachten, daß es sieh um eine Staats vertragliche Regelung handelt, in die die beiderseitigen Interessen der Vertragschließenden eingegangen sind und die die Zusammenführung der Bevölkerung der alten Bundesländer und des Beitrittsgebiets sowie die Angleichung der Lebensverhältnisse in der nunmehr gemeinsamen Bundesrepublik Deutschland zum Ziel hatte.

3. Für die Feststellung der "Gleichwertigkeit" im Sinne von Art. 37 Abs. 1 Satz 2 EV genügt die Feststellung der "Niveaugleichheit" des fraglichen Abschlusses; diese setzt in erster Linie die formelle und funktionale Gleichheit der Ausbildung in dem betroffenen Berufsfeld und inhaltlich eine fachliche Annäherung voraus; eine besondere Ausrichtung der Ausbildung auf das Wirtschafts- und Gesellschaftssystem der ehemaligen DDR steht, wenn nicht spezielle Vorschriften etwas anderes vorsehen, der Feststellung der "Gleichwertigkeit" nicht entgegen.

Urteil des 6. Senats vom 10. Dezember 1997 - BVerwG 6 C 7.97 -

I. VG Weimar vom 30.11.1993 - Az.: VG 2 K 436/92.WE - II. OVG Weimar vom 13.12.1995 - Az.: OVG 1 KO 19/94 -


BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 6 C 7.97 OVG 1 KO 19/94

Verkündet am 10. Dezember 1997

Cremer Justizhauptsekretär als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 10. Dezember 1997 durch den Vorsitzenden Richter Dr. Niehues, die Richter Dr. Seibert und Albers, die Richterin Eckertz-Höfer und den Richter Büge

für Recht erkannt:

Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 1995 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Gründe:

I.

Die Verfahrensbeteiligten streiten um die Anerkennung eines in der ehemaligen DDR erworbenen Fachschulabschlusses als gleichwertig mit demjenigen einer Vorläufereinrichtung der Fachhochschulen.

Die 1954 geborene Klägerin begann 1973 ein Fernstudium im Sachbereich "Finanzkontrolle, Industrie/Preise" an der Fachschule für Finanzwirtschaft in Gotha. Den Fachschulabschluß in der Fachrichtung "Finanzwirtschaft" erwarb sie am 31. Januar 1978. Er berechtigt sie, die Berufsbezeichnung "Ökonom" zu führen. 1986 siedelte sie in die Bundesrepublik Deutschland über. Sie beantragte alsbald beim Bayerischen Staatsministerium für Wissenschaft und Kunst die Anerkennung der Gleichwertigkeit dieses Abschlusses mit dem einer Fachhochschule bzw. einer höheren Wirtschaftsfachschule als deren Vorläufereinrichtung. Das als Gutachterstelle eingeschaltete Pädagogische Zentrum Berlin verneinte insoweit eine Gleichwertigkeit. Daraufhin lehnte das Ministerium durch Schreiben vom 13. Juli 1987 den Antrag mit der Begründung ab, die Ausbildung entspreche inhaltlich nicht derjenigen an einer höheren Wirtschaftsfachschule. Im Rahmen einer formlosen Überprüfung dieser Entscheidung verneinte das erneut eingeschaltete Pädagogische Zentrum Berlin eine unmittelbare Befähigung für das Berufsleben in der Bundesrepublik Deutschland. Auch ein Gutachter der Fachhochschule Regensburg kam im Oktober 1991 zu dem Ergebnis, daß nach den Studienplänen in quantitativer, struktureller und inhaltlicher Hinsicht eine Gleichwertigkeit mit der früheren Ausbildung an höheren Wirtschaftsfachschulen nicht bestehe. Daraufhin teilte das Bayerische Staatsministerium für Unterricht, Kultur, Wissenschaft und Kunst der Klägerin mit, die nochmalige Überprüfung könne zu keiner anderen Entscheidung führen; auch die inzwischen ergangenen Beschlüsse der Kultusministerkonferenz - KMK - zu Art. 37 des Einigungsvertrages - EV - böten dafür keine Grundlage.

Schon vorher, mit Schreiben vom 27. März 1991, hatte die Klägerin beim Thüringer Ministerium für Wissenschaft und Kunst beantragt, den in Gotha erworbenen Befähigungsnachweis als mit einem Fachhochschuldiplom gleichwertig anzuerkennen. In Kenntnis der 1987 in Bayern ergangenen Entscheidung erteilte ihr das Ministerium unter Hinweis auf das Thüringer Hochschulgesetz - ThürHG - vom 7. Juli 1992 (GVBl. S. 315) und auf die Thüringer Verordnung zur Feststellung der Gleichwertigkeit von Bildungsabschlüssen im Sinne des Art. 37 Abs. 1 des Einigungsvertrages und über die Nachdiplomierung - ThürNachDiplVO - vom 26. Mai 1992 (GVBl. S. 244) eine Bescheinigung zur Gleichwertigkeit des Bildungsabschlusses im Sinne des Art: 37 Abs. 1 des Einigungsvertrages. In ihr wurde lediglich bescheinigt, der Bildungsabschluß der Klägerin sei "niveaugleich" einem Abschluß, der an einer Vorläufereinrichtung von Fachhochschulen in dem Teil der Bundesrepublik Deutschland erworben wurde, in dem das Grundgesetz bereits vor dem 3. Oktober 1990 gegolten hat.

Die Klägerin hat daraufhin Klage erhoben und beantragt, den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 18. August 1992 zu verpflichten, die Gleichwertigkeit ihres Fachschulabschlusses mit einem Abschluß festzustellen, der an einer Vorläufereinrichtung der Fachhochschulen erworben wurde, und ihr den Diplomgrad "Diplom-Betriebswirt (FH)" zu verleihen.

Der Beklagte ist der Klage unter Bezugnahme auf die Beschlüsse der KMK vom 10./11. Oktober 1991 und vom 6./7. Mai 1993 entgegengetreten. Die systembedingten Unterschiede des absolvierten Studienganges zu denjenigen an Fachhochschulen und ihren Vorläufereinrichtungen seien so groß, daß nur eine "Niveaugleichheit", nicht aber eine "Gleichwertigkeit" habe festgestellt werden können.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Gerichtsbescheid vom 30. November 1993 abgewiesen. Es hat seine Entscheidung darauf gestützt, daß der Ausbildungsgang der Klägerin zu Recht nicht in die Nachdiplomierungsverordnung aufgenommen worden sei. Die im Verwaltungsverfahren herangezogenen Sachverständigen hätten ihre Bewertung zutreffend und in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts am Kriterium der unmittelbaren Berufsbefähigung ausgerichtet. Eine solche Befähigung hätten sie für Ökonomen überzeugend verneint. Deren Ausbildung sei durch das staatlich vorgegebene Wirtschafts- und Gesellschaftssystem geprägt gewesen. Die erforderlichen breitgefächerten Kenntnisse marktwirtschaftlich orientierter Volks- und Betriebswirtschaft seien dabei nicht vermittelt worden.

Die Klägerin hat Berufung eingelegt. Den von ihr erhobenen Anspruch auf Nachdiplomierung hat das Berufungsgericht vom vorliegenden Verfahren abgetrennt. Im übrigen hat es der Klage durch Urteil vom 13. Dezember 1995 stattgegeben und den Beklagten verpflichtet, die Gleichwertigkeit des Abschlusses der Klägerin mit einem an einer Vorläufereinrichtung der Fachhochschulen erworbenen Abschluß festzustellen.

Seine Entscheidung hat das Berufungsgericht im wesentlichen wie folgt begründet: Die Bestandskraft des Bescheides vom 13. Juli 1987 stehe dem im vorliegenden Verfahren erhobenen Anspruch nicht entgegen. Dieser folge hier aus der eigenständigen und abschließenden Regelung des Art. 37 Abs. 1 Satz 2 EV, die als Bundesrecht fortgelte und durch materielles Landesrecht nicht abgeändert oder ergänzt werden könne. Die Auslegung des für diese Regelung maßgeblichen Begriffs "gleichwertig" habe sich an den Grundanliegen des Einigungsvertrages auszurichten. Dieser habe die Freizügigkeit und Durchlässigkeit zwischen den Bildungssystemen und Bildungsgängen ermöglichen und die Mobilität der Bevölkerung in beiden Teilen Deutschlands in jeder Richtung fördern wollen, um dergestalt auf längere Sicht die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse zu garantieren. Insoweit komme der Gleichstellung von Abschlüssen und Befähigungsnachweisen eine besondere Bedeutung zu. Sie könne wegen der getrennten Entwicklung der Bildungssysteme nicht an einem inhaltlichen Vergleich anknüpfen, sondern müsse auf der Grundlage eines strukturellen Vergleichs nach dem äußeren Erscheinungsbild der jeweiligen Ausbildungsgänge geprüft werden. Bereits aus dem Wortlaut des Art. 37 Abs. 1 Satz 2 EV ergebe sich, daß von einer grundsätzlichen Gleichordnung der Abschlüsse in den beiden deutschen Staaten auszugehen sei. Es würden nicht etwa die Prüfungen und Befähigungsnachweise aus der ehemaligen DDR an in der Bundesrepublik Deutschland erworbenen Abschlüssen gemessen. Vielmehr würden diese in einer Weise einander zugeordnet, daß sie sich wechselseitig gleichstehen sollten. Die KMK habe mit ihren Beschlüssen diesen Grundsatz abgewandelt, indem sie festgelegt habe, daß sowohl ein vergleichbares formales Qualifikationsniveau als auch eine hinreichende materielle Entsprechung des in der ehemaligen DDR erworbenen Abschlusses mit einem in der Bundesrepublik erworbenen Abschluß zu fordern seien. Auf diese Weise sei das Bildungs- und Ausbildungssystem der Bundesrepublik Deutschland zum entscheidenden Bezugsrahmen gemacht worden. Damit aber werde das Ziel der Regelung verfehlt. Insbesondere für eine an systembedingte Unterschiede anknüpfende Differenzierung nach "Gleichwertigkeit" und "Niveaugleichheit" gäben der Wortlaut des Art. 37 Abs. 1 Satz 2 EV, der Regelungszusammenhang oder die Materialien des Einigungsvertrages keine Anhaltspunkte her. Dafür, daß die Niveaugleichheit ausreichen müsse, sprächen außerdem auch praktische Überlegungen. Für die Vorläufereinrichtungen der Fachhochschulen, insbesondere die höheren Wirtschaftsfachschulen in der Bundesrepublik, habe es nämlich an einer länderübergreifenden Abstimmung der fachlichen Ausbildungsanforderungen gefehlt. Auch die am Eingliederungsgedanken ausgerichtete Rechtsprechung zur vergleichbaren Regelung im früheren § 92 Abs. 2 und 3 des Bundesvertriebenengesetzes - BVFG - lasse sich gegen eine strengere Auslegung anführen. Unter Berücksichtigung dessen, was auch die KMK unter Niveaugleichheit verstehe, komme es für die Anerkennung der Gleichwertigkeit im Ergebnis allein darauf an, ob in den beiden deutschen Staaten jeweils fachlich angenäherte Ausbildungsgänge bestanden hätten, die einander unter folgenden Gesichtspunkten als niveaugleich gegenübergestellt werden könnten: die Zulassungsvoraussetzungen müßten vergleichbar sein, der Umfang der absolvierten Ausbildung müsse einen vergleichbaren Rahmen haben, das Ausbildungsangebot vergleichbar strukturiert sein und die Art der Prüfungen sowie der Studien- bzw. der Bildungsabschluß in einem vergleichbaren Verfahren erworben worden sein. Diese Voraussetzungen seien im vorliegenden Fall erfüllt. Davon sei selbst das zuständige Ministerium des Beklagten ausgegangen. Die erforderlichen Tatsachen ließen sich zur Überzeugung des Gerichts auch anhand der Akten feststellen.

Auf Beschwerde des Beklagten hat der erkennende Senat die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtsfrage zugelassen, was unter "gleichwertig" im Sinne von Art. 37 Abs. 1 Satz 2 EV zu verstehen sei. Mit seiner Revision rügt der Beklagte eine Verletzung materiellen Rechts und beantragt,

das Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 1995 aufzuheben und die Berufung der Klägerin gegen den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Weimar vom 30. November 1993 zurückzuweisen.

Zur Begründung macht er geltend: Das Berufungsgericht habe verkannt, daß Art. 37 Abs. 1 Satz 2 EV sowohl eine formelle als auch eine materielle Entsprechung verlange. Im Wortlaut der Regelung komme das darin zum Ausdruck, daß begrifflich an die Gleichwertigkeit und nicht etwa an eine Gleichartigkeit angeknüpft werde. Ein nur formelles Verständnis von Gleichwertigkeit würde zudem die spezifischen Unterschiede zwischen den beiden Bildungssystemen aufheben. Für die in Satz 1 des Art. 37 Abs. 1 EV geregelte Weitergeltung von Abschlüssen bliebe dann auch kein eigener, über die akademischen Abschlüsse hinausreichender Anwendungsbereich. Setze nämlich Gleichwertigkeit nicht auch eine materielle Vergleichbarkeit voraus, müsse sich wegen der regelmäßig gegebenen formellen Gleichwertigkeit die zusätzliche angeordnete Weitergeltung erübrigen. Es bliebe dann auch inhaltlich nichts mehr von der zuständigen Stelle festzustellen; wie dies in Art. 37 Abs. 1 Satz 3 EV vorgesehen sei. Die historische Auslegung müsse auch die einschlägigen Beschlüsse der KMK einbeziehen. Die Länder hätten am Zustandekommen des Einigungsvertrages mitgewirkt. Würden sie seinerzeit eine materielle Gleichwertigkeit nicht gewollt haben, wäre es unverständlich, warum sie kurze Zeit später anderslautende Beschlüsse gefaßt hätten. Art. 37 Abs. 1 EV sei von den Ländern nur akzeptiert worden, weil ihr Verständnis vom Erfordernis einer materiellen Gleichwertigkeit darin Eingang gefunden habe. Die Inhalte der einschlägigen KMK- Beschlüsse seien im übrigen einem antizipierten Sachverständigengutachten gleichzusetzen. Sie beruhten auf der Grundlage intensiver Erörterungen, die den Beschlüssen auf der Ebene sachverständiger Stellen vorausgegangen seien. Die Differenzierung zwischen Niveaugleichheit und Gleichwertigkeit habe dabei keineswegs der Abwertung von DDR-Abschlüssen gedient, sondern lediglich die Andersartigkeit der vorausgegangenen Ausbildungen kennzeichnen sollen.

Die Klägerin verteidigt das angegriffene Urteil.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das Berufungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Die Klägerin hat einen bundesrechtlichen Anspruch darauf, daß die Gleichwertigkeit ihres Abschlusses mit einem an einer Vorläufereinrichtung der Fachhochschulen erworbenen Abschluß festgestellt wird.

1. Das Berufungsgericht hat zutreffend ausgeführt, daß die Bestandskraft des früheren Bescheides des Bayerischen Staatsministeriums für Wissenschaft und Kunst vom 13. Juni 1987 einer stattgebenden Entscheidung im vorliegenden Verfahren nicht entgegensteht. Mit Art. 37 Abs. 1 Satz 2 Einigungsvertrag - EV - ist auf staatsvertraglicher und nicht abänderbarer Grundlage eine eigenständige und abschließende bundesrechtliche Anspruchsgrundlage geschaffen worden (vgl. zum abschließenden Charakter etwa des Art. 38 Abs. 2 Satz 3 EV: Beschluß vom 19. Dezember 1991 - BVerwG 6 P 30.91 - Buchholz 111 Art. 38 EV Nr. 1). Die Regelung gilt unmittelbar und hat für ihren sachlichen Geltungsbereich die inzwischen aufgehobene bundesrechtliche Regelung des § 92 Abs. 2, 3 des Bundesvertriebenengesetzes (- BVFG - i.d.F. der Bekanntmachung vom 3. September 1971, BGBl I S. 1565) zunächst gleichwertig ergänzt und nach deren Aufhebung durch Art. 1 Nr. 30 des Kriegsfolgenbereinigungsgesetzes vom 21. Dezember 1992 (BGBl I S. 2094) vollständig ersetzt. Sie begründet einen eigenständigen Anspruch, über den mit dem früheren Bescheid vom 13. Juni 1987 nicht entschieden worden ist, auch nicht entschieden werden konnte. Entscheidungen, die auf einer anderen materiellen Rechtsgrundlage ergangen sind, werden weder durch die Entscheidung nach Art. 37 Abs. 1 Satz 2 EV tangiert (Beschluß des Senats vom 26. August 1992 - BVerwG 6 ER 604.92 - Buchholz 111 Art. 37 EV Nr. 1), noch können sie ihrerseits eine Entscheidung auf der Grundlage des Einigungsvertrages hindern.

2. Rechtsgrundlage des geltend gemachten Anspruchs ist Art. 37 Abs. 1 Satz 2 EV. Gegen die Gültigkeit dieser Anspruchsgrundlage bestehen auch unter dem Gesichtspunkt der Bundeskompetenz keine durchgreifenden bundesverfassungsrechtlichen Bedenken. Die Kompetenz des Bundes zu den im Falle des Beitritts unaufschiebbaren gesetzlichen Regelungen ergab sich auch für diese Regelung "aus der Natur der Sache" des Art. 23 Satz 2 GG (vgl. BVerfGE 84, 133, 148; vgl. im übrigen Urteil des Senats vom 10. Dezember 1997 - BVerwG 6 C 6.97 -).

a) Nach Art. 37 Abs. 1 Satz 2 EV stehen in dem in Art. 3 EV genannten Gebiet oder in den anderen Ländern der Bundesrepublik Deutschland einschließlich Berlin (West) abgelegte Prüfungen oder erworbene Befähigungsnachweise einander gleich und verleihen die gleichen Berechtigungen, "wenn sie gleichwertig sind". Als unbestimmter Rechtsbegriff bedarf der in dieser Regelung enthaltene Begriff "gleichwertig" der rechtlichen Konkretisierung. Die Bestimmung seines Inhalts unterliegt der vollständigen gerichtlichen Nachprüfung, die nicht durch einen behördlichen Beurteilungsspielraum eingeschränkt wird. Dies ist für andere Regelungen, in denen in vergleichbarer Weise an den Begriff "gleichwertig" angeknüpft wird, in der Rechtsprechung anerkannt (vgl. zu § 92 BVFG: Urteil vom 30. November 1977 - BVerwG 8 C 89.76 - BVerwGE 55, 104; zu § 2 BAföG: Urteil vom 23. Juni 1993 - BVerwG 11 C 12.92 - BVerwGE 92, 340, 348 f.).

Das Berufungsgericht war danach befugt, den Begriff "gleichwertig" anders auszufüllen, als dies in den Beschlüssen der Kultusministerkonferenz - KMK - vom 10./11. Oktober 1991 (Nr. 1965.1) und vom 6./7. Mai 1993 (Nr. 438) zum Ausdruck gekommen ist. Auch ist das Auslegungsergebnis zutreffend, wonach eine "Niveaugleichheit" der Abschlüsse ausreichend ist. Die Feststellung der Gleichwertigkeit setzt keine inhaltlich voll gleichwertigen, sondern lediglich fachlich einander angenäherten Ausbildungen voraus und wird nicht dadurch ausgeschlossen, daß der auf den Abschluß hinführende Studiengang "in besonderer Weise auf das gesellschaftliche und wirtschaftliche System der DDR bezogen" war. Dafür sprechen folgende Überlegungen:

b) Der Maßstab für die Bestimmung dessen, was unter Gleichwertigkeit zu verstehen ist, ergibt sich unmittelbar aus dem Einigungsvertrag. In besonderem Maße sind die Ziele zu beachten, die der Einigungsvertrag verfolgt. Dabei darf die besondere historische Situation nicht aus dem Blick geraten, die mit dem Vertrag bewältigt werden sollte. Denn bei der Auslegung der mit einem Staatsvertrag geschaffenen Regelung ist die beiderseitige Interessenlage zu berücksichtigen. Diese stellte sich wie folgt dar:

Im Bildungsbereich standen die Vertragschließenden vor der Aufgabe, mit den Regelungen des Einigungsvertrages die Zusammenführung der Bevölkerung der alten Bundesländer und der Bevölkerung des Beitrittsgebiets in dem nunmehr gemeinsamen Staats- und Wirtschaftssystem der Bundesrepublik Deutschland für die Zukunft anzubahnen und dafür Mittel und Wege bereitzustellen. Gleichzeitig ging es bei den für diesen Bereich getroffenen Regelungen auch darum, negative wirtschaftliche und berufliche Folgen des Zusammenbruchs des Staats- und Wirtschaftssystems der ehemaligen DDR für die Berufstätigen - soweit notwendig und möglich - zu begrenzen. Für die Vertragschließenden war absehbar, daß der Beitritt zu einem marktwirtschaftlich - im Sinne der sozialen Marktwirtschaft - orientierten Staatssystem für eine große Zahl von Menschen der ehemaligen DDR zwangsläufig und in vielfältiger Hinsicht berufliche Neuorientierungen erfordern würde. Dies mochte freiwillig geschehen, um neue, sich bietende Chancen zu ergreifen, dies konnte aber auch erzwungen sein, weil Arbeitsplätze einigungsbedingt verlorengingen oder alsbald verlorenzugehen drohten. Dies betraf alle Altersschichten, junge und alte Menschen, und zwar unabhängig davon, ob es sich um Berufsanfänger handelte oder um Berufstätige mit jahre- oder gar jahrzehntelanger Berufserfahrung in ihrem Fach.

Bei Abschluß des Einigungsvertrages war ebenso absehbar, daß diese Vielschichtigkeit und die Dimension des Neuanfangs sich in einer hohen Zahl beruflich motivierter Abwanderungen aus dem Beitrittsgebiet in die alten Bundesländer niederschlagen und außerdem die Gefahr einer hohen Arbeitslosenquote im Beitrittsgebiet mit sich bringen würden. Entsprechend vielgestaltig mußten die Wirkungen der in Art. 37 Abs. 1 Sätze 2 und 3 EV vorgesehenen Anerkennungsentscheidung sein. Dies übersieht das Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg (Urteil vom 13. November 1996 - I A 38/96 -), wenn es meint, das Anerkennungsverfahren sei "ein Mittel, um für alle - insbesondere junge - Menschen die Wettbewerbsfähigkeit auf dem Arbeitsmarkt zu fördern und zu sichern". Für viele, insbesondere für die älteren Menschen, ging es nämlich um einen Wettbewerb mit ungleichen Startchancen. Die Anerkennung mußte daher mehr bewirken als nur die optimale "Einpassung" der in der ehemaligen DDR erworbenen Abschlüsse in das gestufte System der bundesdeutschen Bildungs- und Ausbildungslandschaft zwecks Herstellung einer nur formalen Chancengleichheit im beruflichen Wettbewerb. Ein solcher - diese Anforderung mißachtender - Vertragswille ist dem Einigungsvertrag nicht zu entnehmen und auch den Vertragschließenden nicht zu unterstellen.

Erst recht war der Einigungsvertrag nicht auf einen mittelbaren Zwang zur - vorhergehenden - Nachholung von Bildungsabschlüssen für den erst anschließend aufzunehmenden Wettbewerb auf dem Arbeitsmarkt angelegt; denn es standen unübersehbar in großer Zahl fortgeschrittene berufliche Lebensläufe auf dem Spiel, die aus den genannten Gründen unversehens in Frage gestellt waren. Hier galt es, die systembedingten Nachteile beim Start in den Wettbewerb soweit irgend vertretbar auszugleichen. Das hat im Vertragstext seinen Niederschlag gefunden: Die Vertragsparteien haben es nicht einfach bei der Regelung belassen, daß die in der DDR erworbenen oder staatlich anerkannten schulischen, beruflichen und akademischen Abschlüsse oder Befähigungsnachweise im Beitrittsgebiet weitergelten sollten (Art. 37 Abs. 1 Satz 1 EV), sondern sie haben zusätzlich Gleichstellungsregelungen getroffen. So wurden Prüfungszeugnisse nach der Systematik der Ausbildungsberufe und der Systematik der Facharbeiterberufe sowie Abschlußprüfungen und Gesellenprüfungen in anerkannten Ausbildungsberufen, ungeachtet aller möglichen Unterschiede, unmittelbar durch den Einigungsvertrag "einander gleichgestellt" (Art. 37 Abs. 3 EV). Auch der hierin seiner Auslegung umstrittene Art. 37 Abs. 1Satz 2 EV spricht davon, daß Prüfungen und Befähigungsnachweise, wenn sie gleichwertig sind, "einander gleichstehen". Das Ziel einer bloßen "Einpassung" in das Bildungs- und Ausbildungssystem der alten Bundesländer zur Gewinnung eines einheitlichen Maßstabes für Bewertungen der Abschlüsse als solcher läßt sich daher auch aus dem Wortlaut des Art. 37 EV nicht ableiten.

Erst der Blick auf die gegenseitige (gemeinsame) Interessenlage erhellt auch, was die Denkschrift zum Einigungsvertrag in der Begründung des Art. 37 EV (BTDrucks 91/7760 S. 355 <374 f.>) sagen will. Darin heißt es:

"Die Vereinigung der beiden Staaten in Deutschland macht auch Regelungen erforderlich, die Freizügigkeit und Durchlässigkeit zwischen Bildungssystemen und Bildungsgängen ermöglichen, die Mobilität in jeder Richtung fördern und die Gleichheit der Lebensverhältnisse auf längere Sicht garantieren. Dies setzt in ganz besonderem Maße die gegenseitige Anerkennung und Gleichstellung von Abschlüssen und Befähigungsnachweisen voraus. Art. 37 sieht die dazu notwendigen Regelungen vor.

(...)

Demokratie und soziale Marktwirtschaft machen in dem beitretenden Gebiet Weiterbildung in einer völlig neuen Dimension erforderlich. Sie ist das Instrument, um die Bildungsinhalte, die für die aktive Gestaltung der neuen Gesellschafts- und Wirtschaftsordnung erforderlich sind, möglichst rasch an möglichst viele Bürger heranzutragen. Weiterbildungsmaßnahmen müssen dazu beitragen, das gegenseitige Kennenlernen zu fördern sowie die gemeinsame Gestaltung der Zukunft in einem vereinigten Deutschland zu ermöglichen."

Die Betonung der Gegenseitigkeit und der Verweis auf das auch durch Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 GG vorgegebene Ziel der Herstellung einer Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im nunmehr gemeinsamen Bundesgebiet verdeutlichen, daß es nicht um eine bloße "Eingliederung", sondern um eine Zusammenführung mit langfristigen Zielsetzungen ging. Darüber hinaus kommt die Erkenntnis zum Ausdruck, daß der gemeinsame Neuanfang notwendig ist und in großer Zahl von der Grundlage von in der DDR erworbenen Ausbildungen ausgehen muß, die - gesehen mit speziellem Blick auf die neue Gesellschafts- und Wirtschaftsordnung - mit ihren Bildungs- und Ausbildungsinhalten in der einen oder anderen Hinsicht mehr oder weniger Defizite aufweisen, die erst durch Weiterbildung überwunden werden können. Über das Niveau der bisherigen Ausbildungen besagt dies freilich noch nichts. Jedoch wird erkennbar, daß in den geschilderten Dimensionen eine Unterbrechung der beruflichen Tätigkeit zu Zwecken der Weiterbildung vor einer Anerkennung und Gleichstellung von Abschlüssen nicht gewollt war.

In dieser Situation, in der der Einigungsvertrag geschlossen wurde und in die er hineinwirken sollte, war kein Platz für eine "absolute Chancengleichheit" (so aber KMK-Beschluß vom 6./7. Mai 1993, 1. Allgemeine Grundsätze, 4. Absatz). Wenn Defizite in der bisherigen Ausbildung zunächst durch Weiterbildung aufgeholt werden müßten, wenn eine Vielzahl älterer Arbeitsloser sich vorab einer Zusatzausbildung mit abschließender Prüfung unterziehen müßte, um auf dem enger werdenden Arbeitsmarkt mit jüngeren, systemkonform ausgebildeten Wettbewerbern konkurrieren zu können, könnte von einer realistischen "Chancengleichheit" ohnehin kaum die Rede sein. Ein Wettbewerb mit unterschiedlichen Startvorgaben eröffnet nicht schon allein mit Blick auf die künftig gleichen Wettbewerbsregeln Chancengleichheit. "Absolute Chancengleichheit" gar, was immer man darunter an Verbesserung gegenüber einer "einfachen" Chancengleichheit verstehen mag, insbesondere Gleichheit in bezug auf die Realisierung von Chancen in einem gemeinsamen Neuanfang, kann nicht durch einen formellen Akt, wie ihn die Feststellung der Gleichwertigkeit nach "objektiven Maßstäben" darstellt, hergestellt werden. In der beim Abschluß des Einigungsvertrages vorhersehbaren Situation mußte und muß Chancengleichheit vielmehr erst individuell und aus der beruflichen Tätigkeit heraus erarbeitet werden. Dies wiederum war und ist ohne vorhergehende Ausgleichung übergangsweise fortwirkender, systembedingter Benachteiligungen praktisch nicht zu erreichen. Zur bildungs- und ausbildungsmäßigen Zusammenführung in der nunmehr gemeinsamen Bundesrepublik Deutschland bedurfte und bedarf es daher einer "Gleichstellung" von Abschlüssen in anderer Weise. Es muß genügen, ein "Ausbildungsniveau" zu bescheinigen, das auch bei der Aufnahme neuer beruflicher Betätigung im weiteren fachlichen Feld, in dem der Abschluß erworben wurde, nach entsprechenden individuellen Bemühungen um die Beseitigung vorhandener Defizite eine Einarbeitung in die beruflichen Anforderungen erwarten läßt.

Etwas anderes mag für Abschlüsse gelten, die unmittelbar zu Berufen befähigen, deren Ausbildungsvoraussetzungen zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter - wie z.B. Volksgesundheit oder Volksbildung - durch den Staat reglementiert sind. Hier bedurfte es entsprechender spezialgesetzlicher Sonderregelungen, die in und mit dem Einigungsvertrag gesondert getroffen worden sind. Im übrigen aber, für die Qualifikation zu den meisten Berufen, die in der freien Wirtschaft ausgeübt werden, kam und kommt es auf konkrete Aussagen zur inhaltlichen Gleichwertigkeit mit Abschlüssen in den alten Bundesländern erfahrungsgemäß nicht an. Denn wenn es in der freien Wirtschaft dem Arbeitgeber im Einzelfall um bestimmte Kenntnisse und Fertigkeiten geht, die er bei der Einstellung als sofort vorhanden voraussetzt, so wird er sich nicht mit der Bescheinigung der inhaltlichen Gleichwertigkeit einer entsprechenden Ausbildung begnügen, sondern sich selbst zuvor konkret davon überzeugen, daß der Bewerber diese Voraussetzungen individuell erfüllt. Ein Zertifikat über einen in der ehemaligen DDR erlangten Abschluß wird unabhängig von seinem konkreten Inhalt diese Überzeugung häufig nicht vermitteln können. Hingegen kann eine Bescheinigung der Gleichwertigkeit des mit einem solchen Abschluß innerhalb des weiteren Betätigungsfeldes erlangten fachlichen Niveaus hilfreich sein, die Erwartung von der Einarbeitungsfähigkeit in den neuen Beruf zu begründen.

c) Bezeichnend für die Fehleinschätzung der einschlägigen Regelungen im Einigungsvertrag durch die KMK a.a.O. ist ferner, daß sie in diesem Zusammenhang von einer "Eingliederung" spricht, obwohl es den Vertragsparteien - wie dargelegt - um eine Zusammenführung in einer nunmehr gemeinsamen Bundesrepublik Deutschland ging. Andererseits hat die KMK a.a.O, zu Recht hervorgehoben, Maßstab für die Bewertung seien der "Eingliederungsgedanke" (richtig: Zusammenführungsgedanke) sowie die "Erwägung, daß an die in der ehemaligen DDR erworbenen Abschlüsse grundsätzlich keine höheren Anforderungen gestellt werden können, als dies im internationalen, insbesondere europäischen Bereich der Fall ist". Die Bewertung der Abschlüsse solle dazu beitragen, "den deutsch-deutschen Integrationsprozeß zu fördern und zu erleichtern", deshalb sei "ein großzügiger Maßstab anzulegen". Dies ist zwar im Ansatz richtig, weil es den Zielen des Einigungsvertrages entspricht. Die "Großzügigkeit" kann jedoch nicht so gemeint sein, daß Kenntnisse und Fähigkeiten bescheinigt werden sollen, die in Wahrheit nicht vorhanden sind. Deshalb bedeutet eine "großzügige" Feststellung der Gleichwertigkeit etwas anderes; sie beschränkt sieh auf eine prognostische Aussage über die Fähigkeit zur selbständigen Einarbeitung in entsprechende Berufe. Diese Aussage wiederum ist auf der Grundlage eines Niveauvergleichs mit Abschlüssen auf dem Betätigungsfeld zu treffen, dem sich der in der früheren DDR erlangte Abschluß zuordnen läßt.

d) Bei dieser Sieht der Regelung des Einigungsvertrages ist - entgegen der Auffassung des Beklagten - nicht entscheidend, in welchem - geringeren oder besonderen - Maß die Abschlüsse auf das Wirtschafts- und Gesellschaftssystem der DDR ausgerichtet waren. Auch insoweit stimmt der Senat der Auffassung des Berufungsgerichts zu, daß der Einigungsvertrag im Rahmen der Regelung des Art. 37 Abs. 1 Satz 2 hinsichtlich der Feststellung der Gleichwertigkeit von Abschlüssen in der ehemaligen DDR keine Sperre für systemnahe Studiengänge vorsieht. Soweit der Einigungsvertrag diesen Gesichtspunkt - ausnahmsweise - berücksichtigt wissen will, hat er auch dafür spezielle Regelungen getroffen (vgl. etwa Anlage I, Kapitel III, Sachgebiet A: Rechtspflege, Abschnitt III, Nr. 8 y) gg), wonach das an der Juristischen Hochschule Potsdam-Eiche erworbene rechtswissenschaftliche Diplom ausdrücklich von der Gleichstellung mit der ersten Staatsprüfung gemäß §§ 5 und 6 DRiG ausgeschlossen wird). Für den Studiengang der Klägerin läßt sich eine solche jedoch nicht feststellen.

e) Einer Auslegung des Art. 37 Abs. 1 Satz 2 EV mit dem dargelegten Inhalt steht die Rechtsprechung zum Gleichwertigkeitsbegriff des § 92 Abs. 2, 3 BVFG nicht entgegen. Allerdings kann diese vom "Eingliederungs"-Gedanken geprägte Rechtsprechung nur bedingt auf die Regelungen des Einigungsvertrages übertragen werden, bei denen es - wie dargelegt nicht um individuelle "Eingliederung" in das Berufs- und Wirtschaftsleben der Bundesrepublik alten Zuschnitts, sondern um die "Zusammenführung" der Bevölkerung der alten Bundesländer und der Bevölkerung der ehemaligen DDR in einer gemeinsamen Bundesrepublik Deutschland geht. Abgesehen davon wäre aber auch nach dieser Rechtsprechung für Abschlüsse der hier in Rede stehenden Art die Gleichwertigkeit nicht nach dem Maßstab des Kriteriums der unmittelbaren Berufsbefähigung zu bestimmen gewesen, wie dies die KMK im Rahmen des Art. 37 Abs. 1 Satz 2 EV für erforderlich hält. Denn bei den Abschlüssen, die an den höheren Wirtschaftsfachschulen oder an den Fachhochschulen im Fach Betriebswirtschaft erworben wurden bzw. werden, handelt es sieh nicht um solche, die eine rechtliche Voraussetzung für den unmittelbaren Zugang zu einem bestimmten Beruf darstellen. Es handelt sich lediglich um eine für eine unreglementierte berufliche Betätigung in der freien Wirtschaft nützliche Ausbildung. Ohne Hinzutreten weiterer Abschlüsse (z.B. die Prüfung zum Steuerberater oder Wirtschaftsprüfer) vermitteln sie keinen selbständigen Zugang zu einem Beruf, der ohne diese Ausbildung versperrt wäre. Für die Prüfung der Vergleichbarkeit mit in diesem Sinne "nur" nützlichen Abschlüssen galt das Kriterium der unmittelbaren Berufsbefähigung nach der bisherigen Rechtsprechung nicht:

Nach der Auffassung des 8. Senats des Bundesverwaltungsgerichts war auch die Anerkennung nach § 92 Abs. 2, 3 BVFG nur ein "Mittel für die Eingliederung, nicht deren Ziel". Mit Blick auf den Eingliederungszweck sollte Maßstab der Anerkennung die Fähigkeit zur selbständigen Einarbeitung innerhalb angemessener Zeit in die neuen beruflichen Anforderungen sein. Als Element der Kontrolle über den Erfolg der notwendigen Einarbeitung sah der 8. Senat den Markt an, "der unzureichende Leistungen meide" (BVerwGE 55, 104, 110 f.).

Diese Grundsätze sind später nicht grundlegend geändert worden. Strengere Anforderungen sind lediglich als "Modifizierung" für Prüfungen gemacht worden, die auf gesetzlicher Grundlage geregelte Ausbildungen abschlossen und von Gesetzes wegen den Zugang zu bestimmten Berufen unmittelbar eröffneten. Dieser strengere Maßstab galt nach der Rechtsprechung des 8. Senats z.B, für die Anerkennung als mit der zweiten juristischen Staatsprüfung gleichwertig (BVerwGE 72, 141, 143) oder nach einer Entscheidung des 9. Senats für die Prüfung der Gleichwertigkeit mit der durch die zahnärztliche Prüfung bescheinigten Verwendbarkeit als Zahnarzt (Urteil vom 19. August 1986 - BVerwG 9 C 2.86 - Buchholz 412.3 § 92 BVFG Nr. 6). Auch der zuletzt zuständig gewesene 9. Senat hat diesen strengeren Maßstab keineswegs generalisiert; vielmehr hat er in anderen Fällen die Befähigung genügen lassen, "sich in angemessener Zeit, gegebenenfalls unter Anleitung, in dem erforderlichen Umfang in die Hauptgebiete" (des neuen Berufsfeldes) "einzuarbeiten" (vgl. dazu Urteil vom 30. Juni 1992 - BVerwG 9 C 5.91 - BVerwGE 90, 271, 274 f.).

Es ist kein Grund ersichtlich, weshalb die Vertragsparteien des Einigungsvertrages hinter diesen Stand der Rechtsprechung, der auch für Übersiedler aus der früheren DDR gegolten hatte, hätten zurückfallen sollen. Die mit dem Einigungsvertrag geregelte Interessenlage wie auch der Gegenseitigkeitsgedanke mit dem Ziel der Zusammenführung in einer nunmehr gemeinsamen Bundesrepublik sprechen vielmehr für das Gegenteil. Auch die KMK scheint einen nahen sachlichen Zusammenhang beider Regelungsbereiche wenigstens insofern gesehen zu haben, als in den schon genannten Beschlüssen Nr. 1965.1 und 438 unter anderem auch "der der bisherigen Bewertungspraxis des Pädagogischen Zentrums Berlin zugrundeliegende Eingliederungsgedanke" herangezogen wird, womit anscheinend der Eingliederungsgedanke des Bundesvertriebenengesetzes gemeint ist. Zwar ist in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat zutreffend darauf hingewiesen worden, daß die im Einigungsvertrag getroffene Regelung eine ganz andere quantitative Dimension gehabt habe, die vom Gesellschafts- und Wirtschaftssystem viel schwieriger aufzufangen gewesen sei als die früher geringere Zahl der Fälle von Vertriebenen. Gerade dies aber hat sich auch für die Betroffenen in einer unversehens auftretenden und oftmals schicksalhaft verschärften Wettbewerbssituation ausgewirkt. Aus der Sicht des Gesellschafts- und Wirtschaftssystems hingegen handelt es sich nur um eine Übergangserscheinung, deren Probleme sich voraussichtlich mit der Zeit erledigen werden. Hinzu kommt, daß in dieser Übergangssituation einfache Maßstäbe benötigt wurden und werden, die in der Vielzahl der Fälle rasche Entscheidungen ohne großen Ermittlungsaufwand ermöglichen. Dazu ist der bloße "Niveauvergleich" eher geeignet als die aufwendige Ermittlung und Bewertung einzelner Ausbildungsinhalte.

f) Nach alledem muß es für die Anerkennung der "Gleichwertigkeit" nach Art. 37 Abs: 1 Satz 2 EV genügen, wenn "Niveaugleichheit" des in der ehemaligen DDR erworbenen Abschlusses, d.h. wenn ein Ausbildungsniveau festgestellt wird, das auch bei der Aufnahme neuer beruflicher Betätigung im weiteren fachlichen Feld, in dem der Abschluß erworben wurde, nach geeigneten individuellen Bemühungen um die Beseitigung vorhandener Defizite eine erfolgreiche selbständige Einarbeitung - ggf. unter Anleitung - in die beruflichen Anforderungen erwarten läßt. Diese Voraussetzungen sind identisch mit denen, unter denen auch der Beklagte nach den Feststellungen des Berufungsgerichts die "Niveaugleichheit" mit bestimmten Abschlüssen feststellt:

- Es muß sich um einander fachlich angenäherte Ausbildungen handeln;

- die Bildungseinrichtungen müssen bzw. mußten die gleichen oder zumindest etwa gleichgewichtige Zulassungsvoraussetzungen fordern;

- der Umfang der absolvierten Ausbildung muß bzw. mußte einen ähnlich weitgefaßten Rahmen haben;

- das Ausbildungsangebot muß bzw. mußte niveaugleich strukturiert sein

- und die Art der Prüfungen sowie der Studienabschluß bzw. der Bildungsabschluß müssen in einem vergleichbaren Verfahren erworben worden sein bzw. erworben werden.

Dabei ist kein strenger, sondern ein eher "großzügiger" Maßstab anzulegen (s. oben zu c). "Niveaugleichheit" bedeutet hiernach in erster Linie eine formelle und funktionale Gleichheit; inhaltlich setzt sie nur eine fachliche Annäherung voraus: Strengere Anforderungen sind - soweit nicht Sonderregelungen greifen - nur für den Vergleich mit Abschlüssen zu stellen, die einen unmittelbaren Zugang zu einem nach seinen Ausbildungsvoraussetzungen reglementierten Beruf vermitteln. In sonstiger Weise berufsqualifizierende Abschlüsse, zu denen auch der von der Klägerin erworbene Abschluß zählt, fallen nicht hierunter.

Ein Ausnahmefall der bezeichneten Art liegt hier nicht vor. Davon aber, daß die genannten Voraussetzungen einer Niveaugleichheit zwischen dem Abschluß Klägerin und einem Abschluß, der an einer der früheren höheren Wirtschaftsfachschulen als Vorläufereinrichtungen der Fachhochschulen erworben worden ist, erfüllt sind, geht auch der Beklagte aus. Das Berufungsgericht hat darüber hinaus von eben diesem zutreffenden Ansatz ausgehend eigenständige Feststellungen getroffen. Auch auf dieser Tatsachengrundlage ist von einer Niveaugleichheit im hier verstandenen Sinne auszugehen. Die dem zugrundeliegenden Tatsachenfeststellungen wiederum sind vom Beklagten mit Verfahrensrügen nicht angegriffen worden. Sie sind daher für das Revisionsgericht verbindlich (§ 137 Abs. 2 VwGO).

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstands wird für das Revisionsverfahren auf 10 000 DM festgesetzt.

Ende der Entscheidung


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