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Die im Landeshochschulgebührengesetz des Landes Baden-Württemberg vom 5. Mai 1997 (GBl S. 173) vorgesehene Studiengebühr in Höhe von 1 000 DM, die ein Studierender grundsätzlich zu entrichten hat, wenn sein Studium länger als die Regelstudienzeit zuzüglich weiterer vier Studiensemester dauert, ist mit Bundes-, insbesondere Bundesverfassungsrecht vereinbar.

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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 6 C 8.00

Verkündet am 25. Juli 2001

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 25. Juli 2001 durch den Vorsitzenden Richter Dr. Bardenhewer, den Richter Dr. Hahn, die Richterin Eckertz-Höfer und die Richter Dr. Gerhardt und Dr. Graulich

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 6. April 2000 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I.

Die beklagte baden-württembergische Hochschule erhob von der Klägerin mit Bescheid vom 3. Juni 1998 für das Wintersemester 1998/99 eine Studiengebühr in Höhe von 1 000 DM, weil die Klägerin bereits 28 Semester an Hochschulen studiert und ihr Bildungsguthaben von zwölf Semestern verbraucht habe.

Widerspruch und Klage blieben erfolglos. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung der Klägerin im Wesentlichen aufgrund folgender Erwägungen zurückgewiesen (vgl. im Einzelnen DVBl 2000, 1782 = VBlBW 2000, 432): Der angefochtene Bescheid finde seine rechtliche Grundlage in den Regelungen des Landeshochschulgebührengesetzes. Dieses sei mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Gesetzgebungskompetenz des Landes folge aus Art. 70 Abs. 1 GG. Der Einführung der Gebührenpflicht für Langzeitstudierende stehe weder das Hochschulrahmengesetz noch der Verfassungsgrundsatz bundesfreundlichen Verhaltens entgegen. Mit der Finanzverfassung des Grundgesetzes sei die Studiengebühr vereinbar, weil sie vornehmlich der Abschöpfung besonderer durch öffentliche Leistungen gebotener Vorteile diene und daher als Benutzungsgebühr einzustufen sei. Der Gesetzgeber habe ohne Verstoß gegen das Gebot, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, zur Bestimmung des Bildungsguthabens an anderweit festgelegte Regelstudienzeiten anknüpfen dürfen. Die Gebührenpflicht greife in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Freiheit der berufsbezogenen Ausbildung in der Gestalt eines derivativen Teilhaberechts ein. Dieser Eingriff sei jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Der Gesetzgeber wolle die Leistungsfähigkeit und Effizienz der Hochschulen verbessern. Seine Einschätzung, die Studiengebühr für Langzeitstudierende sei zum Schutz dieser wichtigen Gemeinschaftswerte geeignet, könne nicht beanstandet werden. Der Grundrechtseingriff sei auch erforderlich und stehe nicht außer Verhältnis zum angestrebten Zweck. Die der Gebührenbemessung durch das Äquivalenzprinzip gesetzte Grenze sei eingehalten. Der Gleichheitssatz sei weder dadurch verletzt, dass bei der Gebührenhöhe nicht nach Studiengängen differenziert werde, noch dadurch, dass Studien an ausländischen Hochschulen nicht auf das Bildungsguthaben anzurechnen seien. Die verfassungsrechtlichen Grenzen, die einer tatbestandlichen Rückanknüpfung wie hier gesetzt seien, habe der Gesetzgeber beachtet, indem er die Langzeitstudierenden in Baden-Württemberg für ein Jahr von der Gebührenpflicht freigestellt habe. Verstöße gegen Völkerrecht seien nicht ersichtlich.

Die Klägerin verfolgt mit der Revision ihre Anfechtungsklage weiter und trägt zur Begründung im Wesentlichen vor: Das Berufungsgericht sei nicht vorschriftsmäßig besetzt gewesen. Der Landesgesetzgeber dürfe, sofern er überhaupt für die Einführung von Lenkungsgebühren zuständig sei, die umstrittene Studiengebühr nicht erheben, weil dies mit der Rechtsordnung in anderen Ländern unvereinbar sei. Zudem greife das Land Baden-Württemberg mit seiner Regelung in die Hochschulfinanzierungshoheit der anderen Länder ein. Mit dem allgemeinen Gleichheitssatz sei es nicht vereinbar, dass Studienzeiten an ausländischen Hochschulen, in deren Rahmen nach § 20 HRG anerkannte Prüfungsleistungen erbracht würden, das Bildungsguthaben im Gegensatz zu Studienzeiten im Geltungsbereich des Hochschulrahmengesetzes nicht minderten. Die Studiengebühr dürfe als subjektive Zulassungsvoraussetzung nach Art. 12 Abs. 1 GG nur zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsgutes eingeführt werden. Die Beklagte habe nicht dargelegt, dass von Langzeitstudenten eine Gefahr für die anzuerkennenden Gemeinschaftsgüter der Effizienz und Ressourcenschonung der Hochschulen und der Verteilungsgerechtigkeit der Bildungsressourcen ausgehe. Langzeitstudierende nähmen keine zusätzlichen Leistungen der Hochschule in Anspruch, sondern verteilten deren Inanspruchnahme lediglich über einen längeren Zeitraum. Im Übrigen rechtfertigten weder fiskalische Interessen noch nicht näher bestimmte Effizienzgesichtspunkte den Grundrechtseingriff. Dieser sei ferner nicht erforderlich, weil das Ziel des Gesetzgebers auch mit einer erst nach der Regelstudienzeit zuzüglich vier weiterer Semester einsetzenden Gebührenpflicht erreicht würde, diese aber bei Beachtung des Äquivalenzprinzips und des Gleichheitssatzes mit einer niedrigeren Studiengebühr verbunden sein müsse als nach dem Bildungsguthabenmodell. Zur Erschwerung des mehrmaligen Wechsels des Studiengangs genössen hochschulrechtliche Mittel wie ein auf den jeweiligen Studenten bezogenes Immatrikulationsverbot von Verfassungs wegen den Vorrang gegenüber der umstrittenen Gebühr. Im Hinblick darauf, dass die studentische Erwerbstätigkeit überwiegend für die Grundversorgung nötig sei - der Gesetzgeber sei von einem unzutreffenden Leitbild ausgegangen -, verfehle die Gebühr im Regelfall ihren Zweck und sei daher auch im engeren Sinn unverhältnismäßig. Die durch die Übergangsbestimmungen angeordnete Rückwirkung sei unzulässig. Insbesondere fehle eine angemessene Härteregelung. Die umstrittene Studiengebühr sei als Verleihungsgebühr mit Elementen einer Missbrauchsgebühr zu qualifizieren und verstoße als solche gegen das Äquivalenzprinzip und den Gleichheitssatz, weil die Möglichkeit des Hochschulstudiums keinen bestimmbaren finanziellen Wert habe. Schließlich habe der Verwaltungsgerichtshof zu Unrecht einen Verstoß gegen den Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte verneint.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt hält das Berufungsurteil für zutreffend und verweist ergänzend auf den Beschluss der Kultusministerkonferenz über die Gebührenfreiheit des Hochschulstudiums vom 25. Mai 2000.

II.

Die Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil steht mit Bundesrecht im Einklang.

1. Die Rüge, das Berufungsgericht sei nicht vorschriftsmäßig besetzt gewesen (§ 138 Nr. 1 VwGO), bleibt ohne Erfolg. Die Revision macht geltend, die in Abschnitt A. I Nr. 8 des Geschäftsverteilungsplans des Verwaltungsgerichtshofs getroffene Regelung, wonach bei Streitigkeiten, die mehrere Rechtsgebiete berühren, grundsätzlich die im angefochtenen Bescheid genannte Ermächtigungsgrundlage maßgebend ist, es sei denn, der Schwerpunkt liegt eindeutig in einem Fachgebiet, das einem anderen Senat zugewiesen ist, sei bereits nicht hinreichend bestimmt. Unabhängig davon liege der Schwerpunkt des Rechtsstreits eindeutig im Hochschul- und nicht im Gebührenrecht. Daher sei es unvertretbar und willkürlich, wenn der für das Gebührenrecht zuständige 2. Senat die beantragte Abgabe der Sache an den für das Hochschulrecht zuständigen 9. Senat mit der Begründung abgelehnt habe, Gegenstand des Rechtsstreits sei ein Gebührenbescheid, der sich auf das Landeshochschulgebührengesetz stütze.

a) Entgegen der Ansicht der Revision entspricht die Regelung im Geschäftsverteilungsplan des Verwaltungsgerichtshofs den Anforderungen des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach niemand seinem gesetzlichen Richter entzogen werden darf.

Geschäftsverteilungspläne bedürfen mit Rücksicht auf das Gebot des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG der nötigen Bestimmtheit. Dies schließt die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe nicht aus, sofern sachfremden Einflüssen generell vorgebeugt und vermieden wird, dass im Einzelfall durch gezielte Auswahl von Richtern das Ergebnis der gerichtlichen Entscheidung beeinflusst werden kann. Die Gefahr einer gezielten Auswahl besteht namentlich bei Regelungen nicht, die den zuständigen Spruchkörper nach dem Schwerpunkt des Falles bestimmen (vgl. zum Ganzen BVerfGE 95, 322, 329 ff.).

Die Zuständigkeit der Senate des Verwaltungsgerichtshofs richtet sich gemäß Abschnitt A. I.1 des Geschäftsverteilungsplans nach den ihnen unter II. des Geschäftsverteilungsplans zugeteilten Sachgebieten. Bei Streitigkeiten, die mehrere Rechtsgebiete berühren, ist nach der von der Revision beanstandeten Regelung für die Bestimmung des zuständigen Senats grundsätzlich die im angefochtenen Bescheid genannte Ermächtigungsgrundlage maßgebend, es sei denn, der Schwerpunkt des Rechtsstreits liegt eindeutig in einem Rechtsgebiet, das einem Fachsenat zugewiesen ist. Diese Regelung genügt den Anforderungen des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG. Der gesetzliche Richter wird durch sie anhand objektiver Kriterien in einer Weise bestimmt, die Auslegungs- und Anwendungsprobleme weitgehend vermeidet. Die Regel, dass sich die Senatszuständigkeit nach der im angefochtenen Bescheid genannten Ermächtigungsgrundlage richtet, wird nur ausnahmsweise durchbrochen, wenn der Schwerpunkt des Rechtsstreits "eindeutig" in einem anderen Rechtsgebiet liegt. Die Verwendung des Begriffs "eindeutig", die die Ausnahmeregelung auf Fälle mit einem offenkundig abweichenden Schwerpunkt beschränkt, trägt zur zweifelsfreien Bestimmung des zuständigen Senats bei. Sie führt nicht, wie die Revision meint, zu einer nicht statthaften Häufung unbestimmter Rechtsbegriffe.

b) Der 2. Senat des Verwaltungsgerichtshofs hat auch nicht dadurch gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen, dass er eine Abgabe des vorliegenden Rechtsstreits an den für das Hochschulrecht zuständigen 9. Senat abgelehnt hat. Mängel bei der Auslegung und Anwendung eines Geschäftsverteilungsplans im Einzelfall begründen einen Verfassungsverstoß nur dann, wenn sie auf unvertretbaren, mithin sachfremden und damit willkürlichen Erwägungen beruhen (stRspr; vgl. BVerfGE 95, 322, 333). Solche Erwägungen sind nicht ersichtlich. Ausgehend von dem dargestellten Regel-Ausnahme-Verhältnis ist die Annahme des Berufungsgerichts, es handele sich um eine Streitigkeit aus dem Abgabenrecht, jedenfalls vertretbar. Namentlich folgt aus dem Umstand, dass das zur Überprüfung der gesetzlichen Gebührenregelung herangezogene höherrangige Recht über spezifisch abgabenrechtliche Argumentationsfiguren hinausgreift, entgegen der Ansicht der Revision nicht zwingend, die Streitigkeit habe ihren Schwerpunkt eindeutig nicht im Abgaben-, sondern im Hochschulrecht. Der angefochtene Gebührenbescheid enthält eine selbständige materielle Regelung, für deren Beurteilung Fragen des (unterverfassungsrechtlichen) Hochschulrechts keine zentrale Rolle spielen. Er bildet nicht gewissermaßen nur den - etwa durch die behördliche Zuständigkeitsverteilung oder durch sonstiges Verwaltungsverfahrensrecht bedingten - "Einstieg" in die Anwendung hochschulrechtlicher Vorschriften.

2. Die Vorschriften des baden-württembergischen Landeshochschulgebührengesetzes (LHGebG) vom 5. Mai 1997 (GBl S. 173), auf die das Berufungsurteil gestützt und deren Anwendung und Auslegung revisionsgerichtlicher Überprüfung grundsätzlich

entzogen ist, sind mit höherrangigem revisiblen Recht vereinbar.

Soweit hier von Bedeutung, bestimmt das Landeshochschulgebührengesetz Folgendes: Die Hochschulen erheben für das Studium an ihren Einrichtungen Gebühren. Immatrikulierte Studierende verfügen über ein einmaliges Bildungsguthaben in Höhe der Semesterzahl der Regelstudienzeit eines Studiums zuzüglich vier weiterer Hochschulsemester. Die Gebührenpflicht wird durch den Einsatz des Bildungsguthabens oder die Entrichtung einer Gebühr erfüllt. Zeiten der Beurlaubung sind nicht gebührenpflichtig (§ 1 LHGebG). § 2 LHGebG regelt die Berechnung des Bildungsguthabens und sieht in Absatz 3 vor, dass sich das Bildungsguthaben u.a. um die Anzahl der Hochschulsemester verringert, die der Studierende an einer Hochschule im Geltungsbereich des Hochschulrahmengesetzes außerhalb des Landes Baden-Württemberg verbracht hat, soweit dort keine Studiengebühren erhoben wurden. Die Studiengebühr beträgt für jedes angefangene Semester 1 000 DM (§ 4 Abs. 1 Satz 1 LHGebG). § 5 LHGebG sieht Gebührenbefreiungen vor. Nach der Übergangsbestimmung des § 6 Abs. 1 Satz 1 LHGebG beginnt die Gebührenpflicht für Studierende, die bei In-Kraft-Treten des Gesetzes an einer Hochschule immatrikuliert sind, ein Jahr nach In-Kraft-Treten, wobei sich ihr Bildungsguthaben um die Anzahl der Hochschulsemester verringert, in denen sie bis zu diesem Zeitpunkt, ohne einer Studiengebühr zu unterliegen, an einer Hochschule im Geltungsbereich des Hochschulrahmengesetzes immatrikuliert waren (§ 6 Abs. 1 Satz 1 LHGebG); § 6 Abs. 2 LHGebG regelt das Bildungsguthaben von Studierenden, die vor In-Kraft-Treten des Gesetzes studiert haben. Das Gebührenaufkommen steht den Hochschulen und Berufsakademien zur Erfüllung ihrer Aufgaben in Studium und Lehre zur Verfügung (§ 7 LHGebG).

a) Der Landesgesetzgeber hat mit dem Erlass des Landeshochschulgebührengesetzes von der ihm gemäß Art. 70 Abs. 1 GG zustehenden, durch Rahmenvorschriften des Bundes insoweit nicht beschränkten Kompetenz ohne Verletzung verfassungsrechtlicher Grundsätze für die Wahrnehmung von Gesetzgebungsbefugnissen Gebrauch gemacht.

aa) Das Landeshochschulgebührengesetz trifft keine Regelungen für Sachverhalte außerhalb des Landes Baden-Württemberg. Die Gebühr wird nur für das Studium an Hochschulen dieses Landes erhoben. Die Vorschrift des § 2 Abs. 3 Satz 2 LHGebG, nach der das Bildungsguthaben um Studienzeiten an einer deutschen Hochschule jenseits der Landesgrenzen verringert ist, knüpft lediglich an einen solchen Sachverhalt an und greift damit nicht (regelnd) in die Gesetzgebungskompetenz anderer Länder ein. Gleiches gilt für die Übergangsbestimmungen des § 6 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 LHGebG.

bb) Das Land Baden-Württemberg hat mit dem Erlass des Landeshochschulgebührengesetzes auch nicht in verfassungswidriger Weise die Interessen der anderen Länder unberücksichtigt gelassen und ihnen gegenüber seine Interessen missbräuchlich wahrgenommen (zum Grundsatz der wechselseitigen Pflicht des Bundes und der Länder zu bundesfreundlichem Verhalten vgl. BVerfGE 61, 149, 205; 81, 310, 337 m.w.N.). Ein derartiger Verfassungsverstoß käme im vorliegenden Zusammenhang allenfalls in Betracht, wenn vermittels der Gebührenerhebung Studierende zum Besuch von Hochschulen außerhalb Baden-Württembergs bewogen werden sollten. Dafür besteht indes kein Anhaltspunkt. Der Gesetzgeber hat ein solches Ziel weder verfolgt noch musste er, wie die tatsächliche Entwicklung gezeigt hat, mit dem Eintritt eines "Verdrängungseffekts" rechnen. Die entsprechenden Feststellungen des Berufungsgerichts hat die Revision nicht angegriffen.

Ein Eingriff in die Finanzhoheit der anderen Länder ist nicht erkennbar. Die Revision hat ihre Auffassung, das Land Baden-Württemberg müsse von Verfassungs wegen den anderen Ländern einen finanziellen Ausgleich für Studienzeiten erbringen, die Studierende an deren Hochschulen verbracht hätten und die auf das Bildungsguthaben angerechnet würden, nicht näher begründet. Insbesondere hat sie keine Konsequenzen der umstrittenen Regelung aufgezeigt, denen zwingend durch abgestimmtes Vorgehen der Länder bei der Erhebung von Studiengebühren der hier in Rede stehenden Art zu begegnen wäre.

cc) Aus (bundes-)verfassungsrechtlicher Sicht ist ferner nichts gegen die Ansicht des Berufungsgerichts zu erinnern, dass der die Erhebung von Studiengebühren betreffende gemeinsame Beschluss der Ministerpräsidenten vom 16. April 1970 und der Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 20. Oktober 1972 der Einführung einer Studiengebühr für Langzeitstudierende nicht entgegenstehen.

dd) Entgegen der Ansicht der Revision bewirkt das Landeshochschulgebührengesetz auch keine unzulässigen Widersprüche in der Rechtsordnung. Zwar verpflichtet das Rechtsstaatsprinzip alle rechtsetzenden Organe des Bundes und der Länder, die Regelungen jeweils so aufeinander abzustimmen, dass den Normadressaten nicht gegenläufige Regelungen erreichen, die die Rechtsordnung widersprüchlich machen (vgl. BVerfGE 98, 106, 118 f.). Ein Widerspruch in der Rechtsordnung käme indes nur dann in Betracht, wenn ein und derselbe Sachverhalt unvereinbaren Regelungen unterworfen würde. Dies ist nicht der Fall, wenn in einem Land abweichend von anderen Studiengebühren erhoben werden, weil der maßgebliche Sachverhalt - Studium an einer bestimmten Hochschule für ein bestimmtes Semester - jeweils nur einer Landesregelung unterfällt.

ee) Bedenken gegen die Landeskompetenz zur Einführung der Studiengebühr gemäß § 1 LHGebG bestehen weiter nicht im Hinblick auf die Finanzverfassung (Art. 105 ff. GG). Bei dieser Gebühr handelt es sich um eine herkömmliche nichtsteuerliche Abgabe. Sie wird gemäß § 1 Abs. 2 LHGebG für das Studium an den Einrichtungen der Hochschule erhoben. Mit dieser Gebühr wird ein besonderer Vorteil abgegolten, der dem Abgabepflichtigen durch die Inanspruchnahme einer öffentlichen Leistung oder jedenfalls durch die Möglichkeit dieser Inanspruchnahme zukommt und der es rechtfertigt, ihn zur Tragung der Kosten der öffentlichen Leistung heranzuziehen oder die durch die öffentliche Leistung gewährten Vorteile ganz oder teilweise abzuschöpfen (vgl. BVerfGE 93, 319, 342 ff.). Die Gebühr gemäß § 1 LHGebG knüpft mit anderen Worten an die individuelle Inanspruchnahme der Hochschule als einer staatlichen Infrastruktureinrichtung durch den Studierenden an und ist insoweit nicht, wie eine Steuer, voraussetzungslos geschuldet (vgl. BVerfGE 97, 332, 343). Nichtsteuerliche Abgaben dieser Art unterliegen im Hinblick auf die Schutz- und Begrenzungsfunktion der Finanzverfassung grundsätzlich keinen Bedenken. Besonderheiten, die für eine andere Beurteilung sprechen könnten, sind nicht ersichtlich. Insbesondere hindert die Finanzverfassung die Länder nicht, Gebühren auch zum Zwecke der Verhaltenssteuerung einzusetzen (vgl. dazu unten d) aa).

b) Das Landeshochschulgebührengesetz steht, soweit es für die Entscheidung dieses Rechtsstreits erheblich ist, mit Art. 12 Abs. 1 GG im Einklang.

aa) Nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG haben alle Deutschen das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Diese Gewährleistung umfasst für sich genommen nicht den Anspruch auf ein kostenloses Studium, der durch die Regelungen des Landeshochschulgebührengesetzes verkürzt sein könnte. Es besteht kein Anhalt dafür, dass der Verfassungsgeber die herkömmliche und erst im Jahr 1970 abgeschaffte Erhebung von Studiengebühren unterbinden und Studierenden einen entsprechenden Leistungsanspruch einräumen wollte.

Die Pflicht, nach Ablauf der Regelstudienzeit zuzüglich vier weiterer Hochschulsemester (sog. Bildungsguthaben) die Studiengebühr nach § 1 Abs. 2, § 4 LHGebG zu entrichten, berührt auch nicht das aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit dem Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsprinzip herzuleitende Recht des Einzelnen auf Zulassung zum Hochschulstudium seiner Wahl (vgl. dazu BVerfGE 33, 303, 331 ff.; 43, 291, 313 ff.; 85, 36, 53 f.). Dieses (Teilhabe-)Recht steht, wie das Bundesverfassungsgericht in Bezug auf die Schaffung von Studienplätzen ausgeführt hat, unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, was der Einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft verlangen kann; dies hat in erster Linie der Gesetzgeber in eigener Verantwortung zu beurteilen, der bei seiner Haushaltswirtschaft auch andere Gemeinschaftsbelange zu berücksichtigen hat (vgl. BVerfGE 33, 303, 333). Dementsprechend erstreckt sich der verfassungsrechtliche Zulassungsanspruch nicht auf die Kostenfreiheit des gewählten Studiums, wie der erkennende Senat bereits im Hinblick auf die Ausstattung von Studienplätzen entschieden hat (vgl. Urteil vom 23. Oktober 1996 - BVerwG 6 C 1.94 - BVerwGE 102, 142, 146 f.). Der Gesetzgeber ist durch den genannten Zulassungsanspruch nicht an der Entscheidung gehindert, unter Rückgriff auf den Grundsatz, dass die Inanspruchnahme staatlicher Ressourcen durch einen eingeschränkten Nutzerkreis in der Regel eine Gebührenpflicht auslöst (vgl. LTDrucks 12/1110 S. 15), bestimmte öffentliche Leistungen der Berufsausbildung künftig nicht mehr auf Dauer kostenlos anzubieten.

Der erkennende Senat hält es allerdings für möglich, dass Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsprinzip grundsätzlich ein entweder für jedermann tragbares oder aber ein um ein finanzielles Ausbildungsförderungssystem ergänztes Ausbildungsangebot voraussetzt, das allen dazu Befähigten ein Studium ermöglicht und eine Sonderung der Studierenden nach den Besitzverhältnissen der Eltern verhindert (vgl. BVerwGE 102, 142, 147). Eine in diesem Sinne unüberwindliche soziale Barriere wird mit der umstrittenen Studiengebühr indes ersichtlich nicht errichtet. Dies folgt bereits daraus, dass der Gesetzgeber ein Studium für die Dauer der Regelstudienzeit zuzüglich vier weiterer Semester (sog. Bildungsguthaben) freigestellt hat und, wie noch auszuführen ist, auch Aufbau- und Zweitstudien nicht grundsätzlich und zur Gänze von der Zahlung der Studiengebühr abhängen, sondern unter bestimmten Bedingungen kostenfrei absolviert werden können.

bb) Die umstrittene Studiengebühr ist auch insoweit mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, als der Gesetzgeber mit ihr die Absicht verfolgt, die Studierenden zu einem zügigen Abschluss ihres Studiums anzuhalten und damit zu einer Verbesserung der Leistungsfähigkeit und Effizienz der Hochschulen beizutragen. Diese Lenkung des Verhaltens der Studierenden ist zwar an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen. Sie ist aber wie eine Regelung der Berufsausübung zu beurteilen und genügt den diesbezüglichen Anforderungen des Regelungsvorbehalts des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG.

Der Regelungsvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG umfasst auch das Recht zur freien Wahl der Ausbildungsstätte (BVerfGE 33, 303, 336). Die für Regelungen, mit denen die Berufsfreiheit beschränkt wird, geltenden Grundsätze sind entsprechend heranzuziehen. Derartige Regelungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Die materiellen Anforderungen hängen von der Tragweite der Beeinträchtigung der Berufsfreiheit ab. Die Regelungsbefugnis ist umso enger begrenzt, je mehr sie die Freiheit der Berufswahl berührt. Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers ist in Bezug auf die Bedingungen und Modalitäten der Berufsausübung am weitesten. Berufsausübungsregelungen stehen im Einklang mit Art. 12 Abs. 1 GG, soweit vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls sie zweckmäßig erscheinen lassen. Bei Regelungen der Berufswahl ist zwischen Zulassungsvoraussetzungen, deren Erfüllung in der Macht der Einzelnen liegt (subjektive Zulassungsvoraussetzungen), und solchen objektiver Art zu unterscheiden, die mit der Person des Berufsbewerbers nichts zu tun haben (objektive Zulassungsvoraussetzungen). Erstere sind zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter zulässig, letztere nur unter strengen Voraussetzungen zum Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter. Berufsausübungsregelungen, die nicht nur in Einzelfällen Beschränkungen der Berufswahl bewirken, müssen die für diese geltenden Anforderungen erfüllen. In jedem Fall ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren (stRspr; vgl. BVerfGE 7, 377, 397 ff.; 30, 292, 313 f.; 33, 303, 337 f.).

Die umstrittene Studiengebühr ist nach Verbrauch des Bildungsguthabens "für das Studium" zu entrichten (§ 1 Abs. 2 Satz 1 LHGebG). Der Verwaltungsgerichtshof hat sie - aus bundesrechtlicher Sicht bedenkenfrei - als Benutzungsgebühr qualifiziert. Mit der Einführung einer solchen Gebühr wird nicht der Zugang zum Hochschulstudium geregelt, vielmehr werden die Studienbedingungen in bestimmter Weise ausgestaltet (vgl. auch BVerwGE 102, 142, 147). Daher sind die für die Beurteilung von Berufsausübungsregelungen geltenden Maßstäbe anzuwenden.

Dem kann nicht entgegengehalten werden, ein Verstoß gegen die Erfüllung der Gebührenpflicht ziehe zwingend die Exmatrikulation nach sich und deshalb seien die für Eingriffe in die Freiheit der Berufswahl geltenden Maßstäbe heranzuziehen. Von der Auferlegung einer Zahlungspflicht als einer Änderung der Studienbedingungen ist die Frage zu unterscheiden, mit welchen Mitteln sie durchgesetzt wird. Letzteres unterliegt selbständiger verfassungsrechtlicher Würdigung. Ahndet der Gesetzgeber den Verstoß gegen die Nutzungsbedingungen einer öffentlichen Einrichtung damit, dass der Betreffende von der weiteren Nutzung ausgeschlossen wird, mag dies unter Umständen unverhältnismäßig sein (vgl. BVerwGE 32, 308, 313 ff.; 59, 242, 244 f.). Dieser Frage ist hier indes nicht nachzugehen, weil sie für die Entscheidung nicht erheblich ist.

Die Studiengebühr ist durch förmliches Gesetz eingeführt worden. Den von Klägerseite im Hinblick auf die sog. Wesentlichkeitstheorie angemeldeten Zweifeln, ob der Gesetzgeber bei der Bestimmung des Bildungsguthabens an die Regelstudienzeiten nach den jeweils geltenden Prüfungsordnungen anknüpfen durfte, ist der Verwaltungsgerichtshof zu Recht entgegengetreten (Berufungsurteil S. 16 ff.). Der erkennende Senat nimmt darauf Bezug, nachdem sich die Revision zu dieser Frage nicht weiter geäußert hat.

Die Studiengebühr ist auch durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt. Es bedarf keiner näheren Begründung, dass der Gesetzgeber mit seiner Absicht, auf ein zügiges und zielgerichtetes Hochschulstudium hinzuwirken, ein legitimes Gemeinwohlanliegen verfolgt.

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist gewahrt. Die Erwartung des Gesetzgebers, die nach Verbrauch des Bildungsguthabens drohende Studiengebühr könne für einen Großteil der vom Gesetz betroffenen Studierenden einen Anreiz bilden, das Studium zielstrebig und zügig abzuschließen, ist hinreichend sachlich fundiert. Die Eignung der Regelung ist durch das Revisionsvorbringen nicht in Frage gestellt. Ein dahin gehender Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit käme nur in Betracht, wenn die vom Gesetzgeber verfolgten Ziele mit dem von ihm eingesetzten Mittel nicht in angemessenem Umfang erreichbar sein sollten. Eine Zweckuntauglichkeit in diesem Sinne ist nicht bereits dann anzunehmen, wenn, wie die Revision vorträgt, bestimmte Studentengruppen auf den verhaltenslenkenden Impuls der Studiengebühr tatsächlich nicht reagieren können. Zum einen liegt es nahe, dass die Studiengebühr in jedem Fall als Kostenfaktor in die Studienplanung des Einzelnen eingeht und auf diese Weise als steuerndes, wenn auch nicht notwendig immer als entscheidendes Element wirken wird. Zum anderen befindet sich auch nach den von der Revision vorgetragenen Daten kein so großer Anteil der Studierenden in einer finanziellen Lage, die es ihnen verwehren würde, auf die Studiengebühr zu reagieren, dass der mit der Studiengebühr verfolgte Anreiz zur Studienbeschleunigung praktisch ins Leere ginge. Davon abgesehen soll die gesetzliche Regelung vor allem zukunftsbezogen auf die Studierenden bei Beginn des Studiums und in frühen Studiensemestern einwirken; Erhebungen zur Lage der Studierenden, die unter anderen Bedingungen ihr Studium begonnen und geplant haben, haben insoweit allenfalls beschränkte Aussagekraft.

Der Gesetzgeber war auch nicht im Hinblick auf das Gebot, weniger einschneidenden, aber gleich wirksamen Regelungen den Vorzug gegenüber weitergehenden Grundrechtseingriffen zu geben, gehalten, zur Unterbindung überlanger Studienzeiten an Stelle der umstrittenen Studiengebühr hochschulrechtliche Ordnungsmittel wie etwa Immatrikulationsverbote vorzusehen. Zwangsmittel dieser Art beeinträchtigen die Ausbildungsfreiheit grundsätzlich stärker als verhaltenslenkende Maßnahmen wie die Auferlegung einer Abgabenpflicht und verfehlen zudem deren weitere Zielsetzung, zur Finanzierung der öffentlichen Einrichtung beizutragen. Das Revisionsvorbringen, die Studiengebühr treffe im Grundsatz alle über einen längeren Zeitraum Studierenden, ohne dass deren in den vorangegangenen Semestern erbrachten Studienleistungen gewürdigt würden, und stelle damit allein auf den "quantitativen" Aspekt der Studiendauer ab, während bei Immatrikulationsverboten der "qualitative" Aspekt (erbrachte Studienleistungen) berücksichtigt werde, betrifft nicht die Auswahl der dem Gesetzgeber zur Verfügung stehenden Mittel, sondern die Frage, unter welchen Voraussetzungen die jeweilige Sanktion angeordnet werden darf, und damit die Zumutbarkeit der hier zu beurteilenden Gebührenregelung.

Die gesetzliche Regelung setzt die Studierenden auch keinen unzumutbaren Belastungen aus. Das Bildungsguthaben lässt grundsätzlich ausreichend Zeit für ein gebührenfreies Erststudium unter Einschluss einer anfänglichen Orientierungsphase und eines angemessenen "studium generale". Die Entscheidung des Gesetzgebers, den Wechsel des Studienfachs darüber hinaus nicht durch eine Erhöhung des Bildungsguthabens für das aktuelle Studium (vgl. § 2 Abs. 1 LHGebG) zu privilegieren, ist durch das Anliegen gerechtfertigt, dass sich die Studierenden möglichst frühzeitig festlegen sollen, welches Studium sie abschließen möchten, und führt grundsätzlich nicht zu unzumutbaren Belastungen. Die Erhöhung des Bildungsguthabens für Aufbaustudien, die in der Regel vier Semester dauern, um lediglich zwei Semester, ausgehend von der Regelstudienzeit des vorausgehenden grundständigen Studiums (§ 2 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 LHGebG), erlaubt bei zügigem grundständigen Studium einen Abschluss vor Eintritt der Zahlungspflicht (vgl. LTDrucks 12/1110 S. 27).

Die Behandlung von Zweitstudien im Landeshochschulgebührengesetz ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Dass für Zweitstudien grundsätzlich kein erweitertes Bildungsguthaben eingeräumt ist, entspricht der anerkannten Wertung, dass derjenige, der ein Zweitstudium absolvieren möchte, in Anbetracht der Begrenztheit der staatlichen Ressourcen weitergehende Einschränkungen des Ausbildungsangebotes hinzunehmen hat als derjenige, der sich mit einer berufsqualifizierenden Ausbildung begnügt (vgl. BVerfGE 43, 291, 364; 62, 117, 147 f.). Davon abgesehen sind nach § 5 Nr. 1 LHGebG Studierende von der Gebührenpflicht befreit, solange sie für ihr Studium Förderungsleistungen nach den Voraussetzungen des Bundesausbildungsförderungsgesetzes erhalten. Dieses Gesetz sieht unter bestimmten Voraussetzungen auch die Förderung eines Zweitstudiums vor (vgl. § 7 Abs. 2 BAföG). Die in § 5 Nr. 3 LHGebG vorgesehene Gebührenbefreiung für Doktoranden kann ebenfalls für Zweitstudien nutzbar gemacht werden. Im Übrigen findet nach der Auslegung der § 118 Abs. 1 UG, § 83 Abs. 1 PHG und § 78 FHG durch den Verwaltungsgerichtshof, an die das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 173 VwGO, § 562 ZPO gebunden ist, die allgemeine Härtefallregelung des § 59 LHO auch im Verwaltungsrechtsverhältnis gegenüber den Abgabepflichtigen Anwendung. Damit können atypische Fälle wie der, dass die Qualifikation für einen Beruf zwingend vom Abschluss zweier Studiengänge abhängt, angemessen bewältigt werden (vgl. nunmehr § 4 Abs. 4 des Landeshochschulgebührengesetzes in der Fassung des Gesetzes vom 6. Dezember 1999 <GBl S. 517> - LHGebG n.F. -).

Das Landeshochschulgebührengesetz trägt aber auch anderen Belangen, die in diesem Zusammenhang bedeutsam sein können, ausreichend Rechnung. Nach § 2 Abs. 4 LHGebG ist in bestimmten Fällen der Mitwirkung an Angelegenheiten der Hochschule und der Studentenschaft das Bildungsguthaben erhöht. Gemäß § 5 Nr. 2 LHGebG sind Studierende von der Gebührenpflicht befreit, solange sie ein Kind im Alter bis zu fünf Jahren pflegen und erziehen. Die bereits erwähnte Befreiungsvorschrift des § 5 Nr. 1 LHGebG stellt sicher, dass die Studiengebühr nicht in einem Widerspruch zur öffentlichen Förderung der Berufsausbildung erhoben wird. Schließlich können atypische Fälle, in denen der vom Gesetzgeber angestrebte zügige Abschluss des Studiums unmöglich ist und die Einziehung der Gebühr daher zu einer unbilligen Härte führen würde, über die Härtefallregelung des § 59 LHO aufgefangen werden (vgl. nunmehr § 7 Abs. 2 LHGebG n.F.).

Entgegen der Ansicht der Revision fordert der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht, die Pflicht zur Zahlung der Studiengebühr davon abhängig zu machen, dass der Studierende keine Nachweise über Studienleistungen in den letzten Semestern vorlegt. Dies folgt bereits daraus, dass die von der Revision geforderte Einzelfallprüfung nicht der Zielsetzung des Gesetzes entspräche. Die Studiengebühr soll zu einem zügigen und zielgerichteten Studium von Anfang an veranlassen. Damit wäre es unvereinbar, späte Leistungen zu honorieren, obwohl sie nicht zu einem Studienabschluss innerhalb des Bildungsguthabens geführt haben.

Ferner wird die grundsätzliche Zumutbarkeit der umstrittenen Studiengebühr nicht dadurch in Frage gestellt, dass eine große Anzahl von Studierenden - nach dem Vorbringen der Revision mehr als 60 v.H. - neben dem Studium einer Erwerbstätigkeit nachgeht. Aus den von der Revision herangezogenen Erhebungen zur sozialen Lage der Studierenden ergibt sich nicht, dass diesen wegen der Notwendigkeit einer das Studium begleitenden Erwerbstätigkeit ein Abschluss des Studiums bis zum Einsetzen der Pflicht zur Gebührenzahlung generell unmöglich wäre. Vielmehr durfte der Gesetzgeber davon ausgehen, dass das Unterhaltsrecht und das Recht der Ausbildungsförderung den Studierenden im Regelfall eine hinreichende wirtschaftliche Grundlage dafür verschaffen, das Studium innerhalb des zeitlichen Rahmens des Bildungsguthabens gebührenfrei abzuschließen. Die Verlängerung der Regelstudienzeit um vier Semester bietet zudem einen Puffer für etwaige Verzögerungen des Studiums, auch solche infolge von Erwerbstätigkeit. Der Gesetzgeber war nicht verpflichtet, das Bildungsguthaben großzügiger zu bemessen. Es hätte der Zielsetzung des Gesetzes widersprochen, in weitergehendem Umfang ein Verhalten zu privilegieren, das, worauf der Verwaltungsgerichtshof zu Recht hingewiesen hat, mit einem ordnungsgemäßen Studium nicht vereinbar ist und dem die Einführung der Studiengebühr entgegensteuern soll. Vor allem durfte der Gesetzgeber aber davon ausgehen, eine Vielzahl von Sachverhalten ausreichend zu erfassen und angemessen zu behandeln. Die damit verbundene Typisierung überschreitet die Grenzen gesetzgeberischen Ermessens nicht. Über die allgemeine Härtefallregelung kann auch hier unbilligen Härten in Ausnahmefällen Rechnung getragen werden.

c) Entgegen der Ansicht der Revision liegt kein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) darin, dass Studienzeiten an ausländischen Hochschulen anders als solche an deutschen Hochschulen das Bildungsguthaben nicht mindern (vgl. § 2 Abs. 3 Satz 2, § 6 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 LHGebG). Der Gesetzgeber wollte damit das Auslandsstudium Deutscher und die Bereitschaft von Ausländern zu einem Studium in Baden-Württemberg fördern. Diese Absicht genügt, um die unterschiedliche Behandlung zu rechtfertigen. Dass darin keine willkürliche Benachteiligung derjenigen liegt, die an einem Auslandsstudium gehindert sind, zeigt im Übrigen die Erwägung, dass sich die Nichtanrechnung von Auslandssemestern letztlich wie eine (Verschonungs-)Subvention auswirkt und die finanzielle Unterstützung eines Auslandsstudiums bzw. des Inlandsstudiums eines Ausländers nicht unter Hinweis auf eine Ungleichbehandlung der im Inland studierenden Deutschen in Frage gestellt werden könnte. Für den genannten Differenzierungsgrund kommt es entgegen der Meinung der Revision nicht darauf an, ob im Rahmen des Auslandsstudiums nach § 20 HRG anerkannte Prüfungsleistungen erbracht worden sind.

d) Die Studiengebühr nach § 1 Abs. 2, § 4 LHGebG steht auch mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen im Einklang, die für die Erhebung von Abgaben entwickelt worden sind.

aa) Entgegen der - nicht näher begründeten - Ansicht der Revision schließt revisibles Recht eine Verhaltenssteuerung vermittels nichtsteuerlicher Abgaben nicht grundsätzlich aus. Der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich ein Rechtssatz, dass mit nichtsteuerlichen Abgaben grundsätzlich nur eine begrenzte Verhaltenssteuerung verfolgt werden darf, nicht entnehmen. Vielmehr betreffen die einschlägigen Entscheidungen lediglich die Festsetzung von Gebührenmaßstäben und Gebührensätzen und besagen, dass die anzustrebende Belastungsgleichheit dem Normgeber die Befugnis belässt, mit seiner Gebührenregelung eine begrenzte Verhaltenssteuerung zu verbinden (vgl. BVerfGE 50, 217, 226 f.; 97, 332, 345; Urteil vom 20. Dezember 2000 - BVerwG 11 C 7.00 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 94 = DVBl 2001, 488 m.w.N.). Um derartige Fragen geht es hier jedoch nicht. Die Pflicht zur Zahlung der Studiengebühr trifft nach dem im Landeshochschulgebührengesetz geregelten Abgabentatbestand nur denjenigen, der sich in bestimmter Weise verhält. Prinzipielle verfassungsrechtliche Einwände gegen die Auferlegung einer nichtsteuerlichen Abgabe, die der Einzelne durch ein vom Gesetzgeber im Einklang mit der Verfassung angestrebtes, sachgerechtes und zumutbares Verhalten vermeiden kann, sind nicht ersichtlich.

bb) Das Äquivalenzprinzip als Ausprägung des (bundes-)verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist nicht verletzt, weil kein Anhalt dafür besteht, dass die Studiengebühr in einem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand steht (vgl. zum Äquivalenzprinzip etwa BVerwGE 80, 36, 39; 109, 272, 274; Urteil vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 5.99 - Buchholz 451.211 GtA Nr. 2 = NVwZ-RR 2000, 533 m.w.N.).

Mit der Studiengebühr sollen die Studierenden in begrenztem Umfang zu dem im Wesentlichen aus Steuermitteln finanzierten Studium an Hochschulen beitragen (vgl. § 1 Abs. 2 LHGebG; LTDrucks 12/1110 S. 13). Der Verwaltungsgerichtshof hat, wie bereits erwähnt, in Auslegung der landesrechtlichen Vorschriften ausgeführt, die Gebühr werde für deren tatsächliche Benutzung erhoben, wobei unerheblich sei, in welchem Umfang der immatrikulierte Student die Lehrleistungen in Anspruch nehme. Gemessen an den dafür erbrachten staatlichen Aufwendungen liegt die Gebühr in Höhe von 1 000 DM für jedes angefangene Semester offensichtlich innerhalb der dem Gesetzgeber durch das Äquivalenzprinzip gesetzten Grenzen. Nach den von der Revision nicht angegriffenen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs liegt die Gebühr weit unter den tatsächlichen Kosten, die selbst das kostengünstigste Studium an einer Hochschule während eines Semesters verursacht.

Der Einwand der Revision, die Studiengebühr sei als Verleihungsgebühr mit Elementen einer Missbrauchsgebühr zu qualifizieren, deren Höhe nicht anhand der Kosten eines Hochschulstudiums bestimmt werden könne, kann bereits aus revisionsrechtlichen Gründen keinen Erfolg haben. Die Revision hat nicht dargelegt, und es ist auch sonst nicht ersichtlich, weshalb das Bundesverwaltungsgericht entgegen der Regel der § 173 VwGO, § 562 ZPO nicht an die das Landesrecht betreffende Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs gebunden sein könnte, die Studiengebühr sei eine Benutzungsgebühr. Darüber hinaus sieht der erkennende Senat keine Ansatzpunkte dafür, dass es einen bundesrechtlichen Begriff der Verleihungsgebühr gibt, der kraft seines rechtlichen Gehalts die Landesgesetzgebung beeinflussen könnte.

Ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip folgt auch nicht aus der weiteren Erwägung der Revision, Studenten in höheren Semestern hätten den kostenintensiven Teil ihres Studiums bereits absolviert, sodass die Höhe der zu zahlenden Studiengebühr nicht von den durchschnittlichen Kosten eines Studiums aus festgelegt, sondern aufgrund gesonderter, vom Gesetzgeber zu Unrecht unterlassener Erhebungen ermittelt werden müsse. Mit der Studiengebühr soll, wie erwähnt, der mit der Einschreibung verbundene Vorteil für die Studierenden (teilweise) abgegolten werden. Dieser Vorteil besteht in der jederzeitigen und umfassenden Berechtigung, das Ausbildungsangebot der Hochschule zu nutzen. Hingegen kommt es nicht darauf an, inwieweit der zur Zahlung der Gebühr verpflichtete Studierende das Ausbildungsangebot tatsächlich wahrnimmt. Daher ist es nicht sachwidrig, dass der Gesetzgeber den mit der Studiengebühr abgegoltenen Vorteil anhand des Maßstabes der durchschnittlichen Kosten besonders kostengünstiger Studiengänge bewertet hat. Dies gilt auch für den von der Revision in diesem Zusammenhang vor allem ins Auge gefassten Kreis der Studierenden, die bereits sämtliche Leistungsnachweise erbracht haben. Sind sie auf das Ausbildungsangebot der Hochschule aktuell nicht angewiesen, können sie sich beurlauben lassen und so die Zahlung der Studiengebühr vermeiden. Wollen sie an ihm teilhaben, steht ihnen grundsätzlich das gesamte Ausbildungsangebot offen. Dafür ist die Erhebung einer Semestergebühr in Höhe von 1 000 DM nicht unangemessen.

cc) Die Erhebung einer einheitlichen Studiengebühr ist mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Der Gesetzgeber war nicht verpflichtet, die Studiengebühr nach den unterschiedlichen Kosten der Studiengänge oder danach zu differenzieren, dass die Kosten eines Studiums mit zunehmender Semesterzahl, wie die Revision vorträgt, typischerweise abnehmen dürften.

Aus Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich kein striktes Gebot der gebührenrechtlichen Leistungsproportionalität. Vielmehr verbietet der Gleichheitsgrundsatz auch insoweit eine Gleichbehandlung oder Ungleichbehandlung nur, wenn sie sachlich ungerechtfertigt ist. Verfassungsrechtlich geboten ist nicht, dass dem unterschiedlichen Maß der Inanspruchnahme staatlicher Leistungen genau Rechnung getragen wird, sondern nur, dass in den Grenzen der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit eine verhältnismäßige (Belastungs-)Gleichheit unter den Gebührenschuldnern gewahrt bleibt. Mit Art. 3 Abs. 1 GG ist insbesondere eine Pauschalierung aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung zu vereinbaren (vgl. Urteil vom 20. Dezember 2000 - BVerwG 11 C 7.00 - a.a.O.).

Daran gemessen, ist die einheitliche Studiengebühr in Höhe von 1 000 DM nicht zu beanstanden. Da die Gebühr selbst in einem besonders kostengünstigen Studiengang weit unter den ausbildungsbedingten Kosten der Hochschule liegt, ähnelt sie einer Grundgebühr. Diese schöpft den Vorteil, den die Studierenden nach Verbrauch des Bildungsguthabens erhalten, in angemessenem Umfang ab. Der Gesetzgeber war nicht verpflichtet, für die kostenintensiveren Studiengänge Gebühren zu erheben, die über die bei allen Studiengängen ohne weiteres sachlich gerechtfertigte Höhe hinausgehen. Der Festsetzung differenzierter Gebührensätze hätte im Übrigen, um vor Art. 3 Abs. 1 GG Bestand zu haben, ein erheblicher Ermittlungsaufwand in zeitlicher und administrativer Hinsicht vorausgehen müssen. Dieser hätte aber in keinem vernünftigen Verhältnis zum Gebührenaufkommen gestanden. Schließlich entspricht die einheitliche Höhe der Gebühr auch dem für eine Vielzahl von Studierenden gleichermaßen und unabhängig von ihrem Studienfach zutreffenden verhaltenslenkenden Zweck der Gebührenerhebung.

e) Das Landeshochschulgebührengesetz entfaltet keine nach dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) unzulässige Rückwirkung. Der Gesetzgeber war nicht verpflichtet, die vorliegenden Übergangs- und Härtefallregelungen zu Gunsten der Studierenden weiter zu fassen.

aa) Das am 24. Mai 1997 in Kraft getretene Gesetz bewirkt keine Rechtsfolgen für einen Zeitraum vor seiner Verkündung ("echte" Rückwirkung). Die Gebührenpflicht nach § 1 Abs. 2 LHGebG entstand grundsätzlich erstmals für das Wintersemester 1997/1998; Studierende, die bei In-Kraft-Treten an einer Hochschule immatrikuliert gewesen sind, unterlagen der Gebührenpflicht erstmals für das Wintersemester 1998/1999 (§ 6 Abs. 1 Satz 1 LHGebG). Entgegen der Ansicht der Revision kommt es für die Frage, ob eine "echte" Rückwirkung vorliegt, nicht auf die Anrechnung von Studienzeiten vor In-Kraft-Treten des Gesetzes auf das Bildungsguthaben, sondern allein auf die Begründung der Gebührenpflicht an. Die Berechnung des Bildungsguthabens stellt keine selbständige Belastung der Studierenden dar, sondern hat Bedeutung lediglich im Rahmen der tatbestandlichen Voraussetzungen der Pflicht zur Entrichtung der Gebühr nach § 4 LHGebG.

bb) Der Verwaltungsgerichtshof hat die Rückanknüpfung an Sachverhalte aus der Zeit vor Verkündung des Gesetzes, die darin liegt, dass sich das Bildungsguthaben der Studierenden, die bei seinem In-Kraft-Treten an einer Hochschule immatrikuliert waren, um die Anzahl der Semester verringert, in denen sie bis zum Beginn der Gebührenpflicht, ohne einer Studiengebühr zu unterliegen, an einer deutschen Hochschule immatrikuliert waren (§ 6 Abs. 1 Satz 2 LHGebG), zutreffend für verfassungsgemäß erachtet.

Eine derartige "unechte" Rückwirkung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Anderes kann aber aus den rechtsstaatlichen Grundsätzen des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit und der Verhältnismäßigkeit folgen. Das ist namentlich dann der Fall, wenn bei der gebotenen Abwägung zwischen dem enttäuschten Vertrauen des Betroffenen und der Bedeutung der Neuregelung für das Wohl der Allgemeinheit den Interessen des Betroffenen ein höheres Gewicht einzuräumen ist (BVerfGE 48, 403, 415; 72, 175, 196; 72, 200, 242 f.; 75, 246, 280; 95, 64, 86). Dies trifft hier nicht zu.

Der Gesetzgeber hatte ein berechtigtes Interesse daran, die mit dem Gesetz verfolgten Zwecke, insbesondere dessen verhaltenslenkende Wirkung, möglichst bald zur Geltung zu bringen. Zum einen hätte seine Entscheidung, ein kostenfreies Hochschulstudium nur noch in begrenztem Umfang anzubieten, an Überzeugungskraft eingebüßt, wenn die Regelungen des Landeshochschulgebührengesetzes nicht alsbald auf die über 30 000 Langzeitstudierenden bei In-Kraft-Treten des Gesetzes erstreckt worden wären. Zum anderen war es ein legitimes Anliegen, gerade auch diesen Kreis der Studierenden durch die absehbare Gebührenpflichtigkeit dazu zu bewegen, ihr Studium zügig abzuschließen. Wie die Beklagte überzeugend dargelegt hat, trifft die Ansicht der Revision nicht zu, dass bei "Altstudenten" das Gesetz keine verhaltenssteuernde Wirkung entfalten kann. Vielmehr ist die Einschätzung des Gesetzgebers nicht zu beanstanden, dass die Pflicht zur Zahlung der Studiengebühr unabhängig von der bisherigen Dauer des Studiums zu dessen Beschleunigung beitragen kann.

Auf der anderen Seite konnte kein Studierender darauf vertrauen, ein überlanges gebührenfrei begonnenes Studium ohne eine Gebührenbelastung beenden zu können. Vielmehr musste sich jedem Studierenden aufdrängen, dass der weit über die Regelstudienzeit hinausgehenden Inanspruchnahme der Hochschule auf Kosten der Allgemeinheit ohne eigenen Beitrag jederzeit Grenzen gesetzt werden konnten. Es kommt hinzu, dass der Gesetzgeber die bei In-Kraft-Treten des Gesetzes Immatrikulierten nicht abrupt und ohne Übergangsregelung mit der Gebührenpflicht konfrontiert hat. Sie hatten nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LHGebG von der Verkündung des Gesetzes im Mai 1997 bis zum Beginn der Gebührenpflicht für das Wintersemester 1998/1999 annähernd anderthalb Jahre Zeit, sich auf diese einzustellen. Soweit dies in außergewöhnlichen Fällen nicht möglich gewesen sein sollte, kommt ein Gebührenerlass nach der allgemeinen Härteregelung in Betracht.

Zum Erlass weitergehender Übergangs- und Härtefallregelungen war der Gesetzgeber auch in Anbetracht der regelmäßig tragbaren Höhe der Gebühr nicht verpflichtet.

f) Die Einführung der Studiengebühr nach § 1 Abs. 2 LHGebG verstößt nicht gegen Völkerrecht im Rang von Bundesgesetzen.

aa) Das Landeshochschulgebührengesetz steht nicht im Widerspruch zum Internationalen Pakt vom 19. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (BGBl II 1973 S. 1569). Die Vertragsstaaten erkennen in Art. 13 Abs. 1 Satz 1 das Recht eines jeden auf Bildung an, das in den folgenden Sätzen näher erläutert wird, und erkennen ferner in Art. 13 Abs. 2 Buchst. c an, dass im Hinblick auf die volle Verwirklichung dieses Rechts der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise, insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht werden muss. Das vorliegende Verfahren gibt keinen Anlass, den normativen Gehalt dieser Bestimmung - namentlich auch im Hinblick auf die allgemeinen Bestimmungen der Art. 2, 4 und 5 des Paktes - zu erörtern. Der Landesgesetzgeber hat nämlich durch die Gewährung des Bildungsguthabens und die Übergangsfrist für bei In-Kraft-Treten des Gesetzes Immatrikulierte das Angebot eines unentgeltlichen Studiums in einem Umfang aufrechterhalten, der die Gewährleistungen des Art. 13 des Paktes auch bei der für die Betroffenen günstigsten Auslegung nicht beeinträchtigt.

bb) Die Studiengebühr berührt die Verpflichtungen der Europäischen Sozialcharta (BGBl II 1964 S. 1261) nicht. Die Vertragsparteien verpflichten sich in deren Art. 10 zu bestimmten Maßnahmen, um die wirksame Ausübung des Rechts auf berufliche Ausbildung zu gewährleisten. Als solche führt Art. 10 neben der Verpflichtung, Möglichkeiten für den Zugang zu Technischen Hochschulen und Universitäten nach alleiniger Maßgabe der persönlichen Eignung zu schaffen (Art. 10 Nr. 1), in Nr. 4 die Verpflichtung auf, zur vollen Ausnutzung der geschaffenen Möglichkeiten durch geeignete Maßnahmen anzuregen, zum Beispiel u.a. dadurch, dass alle Gebühren und Kosten herabgesetzt oder abgeschafft werden (Art. 10 Nr. 4 Buchst. a). Die Bundesrepublik Deutschland hat von der vertragsmäßigen Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Ratifikation auf Art. 10 Nr. 1 bis 3 zu beschränken. Die Entscheidung, eine Verpflichtung nach Art. 10 Nr. 4 nicht einzugehen, kann nicht durch eine erweiternde Auslegung der Verpflichtung nach Art. 10 Nr. 1 der Europäischen Sozialcharta in Frage gestellt werden.

3. Keiner Erörterung in diesem Verfahren bedarf es, ob sich die Klägerin auf Gründe berufen kann, die im Sinne der allgemeinen Härtefallregelung des § 59 LHO den Erlass der Studiengebühr rechtfertigen. Das Berufungsurteil ist nämlich ohne weiteres in dem Sinne zu verstehen, dass ein solcher Erlass in einem selbständigen Verfahren geltend zu machen ist und die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Gebührenbescheids nicht davon abhängt, ob ein Erlass geboten ist (vgl. etwa Urteile vom 15. Mai 1984 - BVerwG 3 C 86.92 - BVerwGE 69, 227, 237 und vom 17. Juni 1994 - BVerwG 8 C 22.92 - Buchholz 406.11 § 131 BauGB Nr. 92 S. 17 = NVwZ 1995, 1213 m.w.N.).

4. Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 1 000 DM festgesetzt.

Ende der Entscheidung