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Personen, die ein Landschaftsschutzgebiet zu Reitzwecken nutzen, können im Normenkontrollverfahren geltend machen, durch ein in der Landschaftsschutzverordnung enthaltenes Reitverbot in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) verletzt zu sein (wie Urteil vom heutigen Tage - BVerwG 6 CN 3.99).

Urteil des 6. Senats vom 17. Mai 2000 - BVerwG 6 CN 2.99 -

I. OVG Lüneburg vom 27.07.1998 - Az.: OVG 3 K 5563/96 -

BVerwG 6 CN 2.99 OVG 3 K 5663/96

In der Normenkontrollsache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 17. Mai 2000 durch die Richter Albers und Dawin, die Richterin Eckertz-Höfer und die Richter Büge und Dr. Graulich

ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Tenor:

Das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 27. Juli 1998 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.

Gründe:

I.

Die Beteiligten streiten über die Gültigkeit von Reitverboten in einer Landschaftsschutzverordnung.

Durch Verordnung des Antragsgegners über das Landschaftsschutzgebiet "Südheide" vom 25. September 1992 wurde ein näher bezeichnetes Gebiet zum Landschaftsschutzgebiet erklärt. Die Verordnung enthält u.a. folgende Bestimmungen:

§ 3

Verbote

(1) Im Landschaftsschutzgebiet sind gemäß § 26 Abs. 2 NNatG folgende Handlungen verboten, soweit sie nicht gem. Abs. 2 grundsätzlich zulässig bzw. gem. § 4 im Rahmen einer Befreiung zugelassen worden sind bzw. werden:

...

g) außerhalb öffentlicher Straßen im Sinne des Straßenrechts und besonders gekennzeichneter Reitwege ohne ausdrückliche Erlaubnis der Grundeigentümer oder Nutzungsberechtigten zu reiten;

....

Die vorstehende Regelung trat am 1. Januar 1996, die Verordnung im übrigen am 1. Januar 1993 in Kraft.

Der Antragsteller ist Prokurist der Einzelfirma seines Vaters D...", Inhaber der Gaststättenkonzession für das Hotel und betreibt es eigenverantwortlich. Außerdem ist er Freizeitreiter. Das Hotel liegt an der westlichen Grenze des Waldgebietes im Landschaftsschutzgebiet.

Der Antragsteller ist der Auffassung, § 3 Abs. 1 Buchst. g der Landschaftsschutzverordnung verstoße gegen gesetzliche Bestimmungen des Landes Niedersachsen und schränke das Reiten in unverhältnismäßiger Weise ein. Seinen dahingehenden, vor dem 1. Januar 1997 eingegangenen Normenkontrollantrag hat das Oberverwaltungsgericht abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt: Im vorliegenden Fall sei noch § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO a.F. anzuwenden, wonach einen Normenkontrollantrag habe stellen können, wer durch die streitige Vorschrift einen Nachteil erlitten oder in absehbarer Zeit zu erwarten gehabt habe. Der Antragsteller werde als Reiter nicht in einer dieser Vorschrift entsprechenden Weise berührt; infolge dessen könne er einen Nachteil im Sinne des Gesetzes nicht dartun. Auch wenn das Reiten als Betätigungsform menschlichen Handelns in den Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG falle, gehöre diese Betätigung jedenfalls nicht zum absolut geschützten Kernbereich privater Lebensgestaltung, der der Einwirkung durch öffentlich-rechtliche Regelungen von vornherein entzogen wäre. Im Streitfall seien die Möglichkeiten des Antragstellers, in der freien Landschaft zu reiten, gegenüber denen vom Antragsgegner berücksichtigten allgemeinen öffentlichen Interessen nicht in unverhältnismäßiger Weise zurückgesetzt worden. Den Reitern stehe nämlich im Landschaftsschutzgebiet ein weiträumiges Wegenetz zur Verfügung. Der Verordnungsgeber habe in vertretbarer Weise annehmen dürfen, daß vom Reiten in der Regel eine andere und größere Gefahr für die Natur und für andere Gruppen von Erholungssuchenden ausgehe als von Wanderern.

Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner vom Senat zugelassenen Revision vor: Entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts sei er antragsbefugt. Durch § 3 Abs. 1 Buchst. g der Landschaftsschutzverordnung würden die zuvor bestehenden Reitmöglichkeiten eingeschränkt. Dies stelle einen Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG dar. Bei der vom Oberverwaltungsgericht aufgeworfenen Frage der Verhältnismäßigkeit des durch die angegriffene Vorschrift verhängten Verbotes in Relation zum betroffenen Rechtsgut der Normadressaten handele es sich nicht um einen Aspekt der Zulässigkeit des Antrags, sondern um einen solchen der Begründetheitsprüfung. Zur Begründung der Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO alter und neuer Fassung genüge die Feststellung, daß eine in einer Rechtsverordnung enthaltene Beschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit der Normadressaten vorliege. Der Normenkontrollantrag sei auch begründet. § 3 Abs. 1 Buchst. g der Landschaftsschutzverordnung verstoße gegen Bestimmungen des Niedersächsischen Feld- und Forstordnungsgesetzes sowie des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes.

Der Antragsteller beantragt,

das angefochten Urteil aufzuheben und § 3 Abs. 1 Buchst. g der Verordnung des Antragsgegners über das Landschaftsschutzgebiet "Südheide" vom 25. September 1992 für nichtig zu erklären, soweit damit das Reiten auf Fahrwegen, die keine öffentlichen Straßen seien, verboten werde,

hilfsweise die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen.

Der Antragsgegner beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision des Antragstellers, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2, § 125 Abs. 1 Satz 1, § 141 Satz 1 VwGO), führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

1. Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Indem das Oberverwaltungsgericht dem Antragsteller die Antragsbefugnis für den Normenkontrollantrag abgesprochen hat, hat es eine Norm des Bundesrechts nicht richtig angewandt.

a) Zu Recht ist allerdings das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, daß im vorliegenden Fall noch § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. März 1991, BGBl I S. 686, (VwGO a.F.) anzuwenden ist, da der Antragsteller den Normenkontrollantrag vor dem 1. Januar 1997 gestellt hat (Urteil vom 12. März 1998 - BVerwG 4 CN 12.97 - DVBl 1998, 775; Urteil vom 17. September 1998 - BVerwG 4 CN 1.97 - ZfBR 1999, 41, 42).

b) Das Oberverwaltungsgericht hat jedoch die Anforderungen, die nach der vorbezeichneten Vorschrift an die Bejahung der Antragsbefugnis zu stellen sind, überspannt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO a.F. konnte den Normenkontrollantrag jede natürliche Person stellen, die durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nachteil erlitten oder in absehbarer Zeit zu erwarten hatte. Ein Nachteil ist gegeben, wenn der Antragsteller durch die zu kontrollierende Rechtsvorschrift oder durch deren Anwendung negativ, d.h. verletzend, in einem Interesse betroffen wird bzw. in absehbarer Zeit betroffen werden kann, das bei der Entscheidung über den Erlaß oder den Inhalt dieser Rechtsvorschrift als privates Interesse des Antragstellers (oder eines Rechtsvorgängers) berücksichtigt werden mußte (Urteil vom 9. November 1979 - BVerwG 4 N 1.78 u.a. - BVerwGE 59, 87, 99). Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO a.F. ist u.a. stets dann zu bejahen, wenn eine im Individualrechtsstreit die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO begründende Rechtsverletzung zu befürchten ist (Beschluß vom 18. Dezember 1994 - BVerwG 4 NB 19.94 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 95 S. 20; Beschluß vom 14. August 1995 - BVerwG 4 NB 43.94 - Buchholz 406.401 § 29 BNatSchG Nr. 8 S. 10). Für die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO - alter wie neuer Fassung - ist es daher immer ausreichend, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, daß er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird (Urteil vom 10. März 1998 - BVerwG 4 CN 6.97 - ZfBR 1998, 205, 206; Urteil vom 24. September 1998 - BVerwG 4 CN 2.98 - DVBl 1999, 101; Urteil vom 17. Dezember 1998 - BVerwG 1 CN 1.98 - BVerwGE 108, 182, 184).

Den vorgenannten Prüfungsmaßstab für die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO a.F. hat das Oberverwaltungsgericht nicht eingehalten. Es hat einen Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO a.F. mit der Begründung verneint, das vom Antragsteller als Freizeitreiter in Anspruch genommene Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG werde nicht in unverhältnismäßiger Weise verletzt. Die darauf bezogenen Ausführungen im angefochtenen Urteil (S. 11 ff.) nehmen einen wesentlichen Teil der Sachprüfung vorweg, zu der auch gehört, ob die angegriffene untergesetzliche landesrechtliche Norm (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO) wegen eines Grundrechtsverstoßes ungültig ist. Sie verlassen daher den Rahmen der zu § 42 Abs. 2 VwGO entwickelten "Möglichkeits-Theorie".

c) Das angefochtene Urteil beruht auf der festgestellten Rechtsverletzung. Bei richtigem Verständnis des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO a.F. hätte dem Antragsteller die Antragsbefugnis nicht abgesprochen werden dürfen.

aa) Als möglicherweise verletztes Recht kommt hier die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG in Betracht. In den Schutzbereich dieses Grundrechts fällt auch das Reiten als Betätigungsform menschlichen Handelns (BVerfG, Beschluß vom 6. Juni 1989 - 1 BvR 921/85 - BVerfGE 80, 137, 154 f.). Der Antragsteller ist Freizeitreiter. Er wohnt und arbeitet im Hotel, welches im Landschaftsschutzgebiet und damit im Geltungsbereich der streitigen Norm liegt. In bezug auf die streitige Rechtsnorm handelt es sich daher beim Antragsteller nicht um eine beliebige Person, die durch das von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO a.F. bezweckte Verbot der Popularklage von der Antragstellung ausgeschlossen sein soll. Da der Antragsteller den Reitsport bisher vom Standort seines Betriebes aus im Landschaftsschutzgebiet betrieben hat, ist er vielmehr durch die in § 3 Abs. 1 Buchst. g der Landschaftsschutzverordnung enthaltene Verbotsnorm unmittelbar selbst betroffen. Als Adressat der landschaftsschutzrechtlichen Verbotsnorm gehört er zu jenem Personenkreis, für den die Bejahung der Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sowohl in der großzügigeren alten als auch in der strengeren neuen Fassung in aller Regel keine Schwierigkeiten bereitet (vgl. Gerhardt, in: Schoch/ Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 47 Rn. 41 und 69; Eyermann/ Jörg Schmidt, VwGO, 10. Aufl. 1998, § 47 Rn. 53; Kopp/Schencke, VwGO 11. Aufl. 1998, § 47 Rn. 33).

bb) Freilich gehört das Reiten nicht zum Kernbereich privater Lebensgestaltung. Es kann daher durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden, sofern dabei der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet wird (vgl. BVerfG a.a.O. S. 155, 159). Ob hier der durch § 3 Abs. 1 Buchst. g der Landschaftsschutzverordnung erfolgte Eingriff in das Grundrecht des Antragstellers aus Art. 2 Abs. 1 GG verhältnismäßig ist, ist jedoch entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts eine Frage der Begründetheit des Normenkontrollantrages. Zur Bejahung der Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO a.F. genügt es hingegen, wenn nach dem substantiierten Vortrag des Antragstellers die Rechtswidrigkeit des Eingriffs nicht offensichtlich auszuschließen ist. So liegt es hier. Der Antragsteller macht substantiiert geltend, daß das Verbot in § 3 Abs. 1 Buchst. g der Landschaftsschutzverordnung mit den einschlägigen landesgesetzlichen Bestimmungen nicht im Einklang stehe und mit Blick auf die anerkennenswerten Belange des Landschafts- und Naturschutzes nicht notwendig sei.

2. Das angefochtene Urteil erweist sich auf der Grundlage der Tatsachenfeststellungen und der Auslegung des Landesrechts durch das Oberverwaltungsgericht nicht ohne weiteres gemäß § 144 Abs. 4 VwGO als im Ergebnis richtig (a). Eine Anwendung des § 144 Abs. 4 VwGO käme hier daher allenfalls in Betracht, wenn der Senat in Auslegung und Anwendung weiteren Landesrechts gem. § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO in der Sache selbst entschiede (vgl. auch BVerwGE 61, 15, 21 und 23); davon sieht er jedoch ab (b).

a) Die Ausführungen, mit denen das Oberverwaltungsgericht die Antragsbefugnis mit Blick auf das vom Antragsteller als Freizeitreiter in Anspruch genommene Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG verneint hat, können zwar zur Begründetheitsprüfung des Normenkontrollantrages herangezogen werden. Sie sind jedoch kein lückenloser Ersatz für die Begründetheitsprüfung in der Weise, daß der Senat aus denselben Gründen, aus denen das Oberverwaltungsgericht die Antragsbefugnis und damit die Zulässigkeit des Antrages verneint hat, den Normenkontrollantrag in der Sache ablehnen könnte.

aa) Bei der dem Normenkontrollgericht durch § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO aufgetragenen Prüfung, ob eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift gültig ist, ist zunächst zu untersuchen, ob die formellen und materiellen Vorgaben der einfachgesetzlichen Ermächtigungsnorm beachtet worden sind. Eine solche Prüfung hat das Oberverwaltungsgericht hier nicht oder allenfalls unvollständig vorgenommen.

(1) Im Eingangssatz der Landschaftsschutzverordnung vom 25. September 1992 werden als maßgebliche gesetzliche Rechtsgrundlagen u.a. §§ 2, 3 des Gesetzes über die Ordnung in Feld und Forst i.d.F. vom 30. August 1984 (Nds.GVBl S. 215), zuletzt geändert durch Art. IV des Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes vom 21. März 1990 (Nds.GVBl S. 86) angeführt. Auf diese Bestimmungen, die sich auch zum Reiten im Wald und in der übrigen freien Landschaft verhalten, ist das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner rechtlichen Würdigung nicht eingegangen. Daß die beanstandete Vorschrift des § 3 Abs. 1 Buchst. g der Landschaftsschutzverordnung gegen jene gesetzlichen Bestimmungen verstoße, hatte der Antragsteller aber zur Begründung seines Normenkontrollantrages dargelegt.

(2) Der Eingangssatz der Landschaftsschutzverordnung nimmt ferner auf §§ 26, 30 und 54 Abs. 1 des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes (NNatG) i.d.F. vom 2. Juli 1990 (Nds.GVBl S. 235) Bezug. § 26 NNatG hat das Oberverwaltungsgericht zwar auf S. 11 f. seines Urteils kurz angesprochen. Es hat sich dabei jedoch auf die Aussage beschränkt, jene Bestimmung knüpfe den Erlaß einer Landschaftsschutzverordnung an bestimmte, normativ gegebene Voraussetzungen, deren Vorliegen die Behörden und gegebenenfalls die Verwaltungsgerichte zu prüfen hätten, ohne indes die Prüfung sodann selbst vorzunehmen. Ohne die Feststellung, daß die streitige untergesetzliche Rechtsnorm von den tatbestandlichen Voraussetzungen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage gedeckt ist, läßt sich das Maß des dem Verordnungsgeber verbleibenden Handlungsspielraums nicht bestimmen, welchen er unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ausfüllen kann.

bb) Im übrigen läßt sich die Frage, ob in die von Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit verhältnismäßig eingegriffen wurde, nicht losgelöst von den gesetzlichen Bestimmungen beantworten, die zu dem Eingriff ermächtigen. Ob der Eingriff in die Handlungsfreiheit wegen schützenswerter öffentlicher Belange hinzunehmen ist, kann erst verläßlich beurteilt werden, wenn die durch die gesetzliche Ermächtigung geschützten Belange dargestellt und aufbereitet werden. Im angefochtenen Urteil hat das Oberverwaltungsgericht zwar die verfassungsrechtlich geschützte Position des Antragstellers Belangen des Natur- und Landschaftsschutzgesetzes gegenübergestellt. Daß dies jedoch in Anwendung und Auslegung derjenigen gesetzlichen Bestimmungen geschehen ist, welche die Ermächtigungsgrundlagen für die Landschaftsschutzverordnung vom 25. September 1992 darstellen, geben die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts nicht hinreichend zu erkennen.

b) Der Senat entscheidet nicht in der Sache (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Die Begründetheit des Normenkontrollantrages beurteilt sich nach irrevisiblem Landesrecht. Der Auslegung und Anwendung des dazu berufenen Oberverwaltungsgerichts vorzugreifen, hält der Senat nicht für zweckmäßig (§ 173 VwGO i.V.m. § 565 Abs. 4 ZPO). Das angefochtene Urteil ist daher aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 8 000 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 2, § 14 Abs. 1 Satz 1 GKG).

Ende der Entscheidung