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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 17.05.2000
Aktenzeichen: BVerwG 6 CN 3.99
Rechtsgebiete: VwGO


Vorschriften:

VwGO § 47 Abs. 2 Satz 1
Leitsätze:

1. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO können keine höheren Anforderungen gestellt werden, als sie auch für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gelten.

2. Personen, die ein Landschaftsschutzgebiet zu Reitzwecken nutzen, können im Normenkontrollverfahren geltend machen, durch ein in der Landschaftsschutzverordnung enthaltenes Reitverbot in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) verletzt zu sein.

Urteil des 6. Senats vom 17. Mai 2000 - BVerwG 6 CN 3.99 -

I. OVG Lüneburg vom 27.07.1998 - Az.: OVG 3 K 3847/97 -


BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 6 CN 3.99 OVG 3 K 3847/97

In der Normenkontrollsache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 17. Mai 2000 durch die Richter Albers und Dawin, die Richterin Eckertz-Höfer und die Richter Büge und Dr. Graulich

ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Tenor:

Das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 27. Juli 1998 wird aufgehoben, soweit es die Antragsteller (Antragsteller zu 7 bis 10 des Verfahrens vor dem Oberverwaltungsgericht) betrifft.

Insoweit wird die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.

Gründe:

I.

Die Beteiligten streiten über die Gültigkeit von Reitverboten in einer Landschaftsschutzverordnung.

Durch Verordnung des Antragsgegners über das Landschaftsschutzgebiet "Südheide" vom 25. September 1992 wurde ein näher bezeichnetes Gebiet zum Landschaftsschutzgebiet erklärt. Die Verordnung enthält u.a. folgende Bestimmungen:

§ 3

Verbote

(1) Im Landschaftsschutzgebiet sind gemäß § 26 Abs. 2 NNatG folgende Handlungen verboten, soweit sie nicht gem. Abs. 2 grundsätzlich zulässig bzw. gem. § 4 im Rahmen einer Befreiung zugelassen worden sind bzw. werden:

...

b) bauliche Anlagen aller Art einschließlich Einfriedungen, Werbe- und Verkaufseinrichtungen, auch wenn sie keiner bauaufsichtlichen Genehmigungs- oder Anzeigepflicht unterliegen oder nur von vorübergehender Art sind, zu errichten, aufzustellen oder äußerlich wesentlich zu verändern;

...

g) außerhalb öffentlicher Straßen im Sinne des Straßenrechts und besonders gekennzeichneter Reitwege ohne ausdrückliche Erlaubnis der Grundeigentümer oder Nutzungsberechtigten zu reiten;

h) organisierte, den Schutzzwecken entgegenstehende Veranstaltungen durchzuführen;

...

§ 3 Abs. 1 Buchst. g trat am 1. Januar 1996, die Verordnung im übrigen am 1. Januar 1993 in Kraft.

Die Antragsteller wohnen im Landschaftsschutzgebiet bzw. in dessen unmittelbarer Nähe und nutzen es zu Reitzwecken. Sie sind der Auffassung, § 3 Abs. 1 Buchst. b), g) und h) der Landschaftsschutzverordnung verstoße gegen gesetzliche Bestimmungen des Landes Niedersachsen und schränke das Reiten sowie damit zusammenhängende Betätigungen in unverhältnismäßiger Weise ein. Ihren am 7. August 1997 eingegangenen Normenkontrollantrag hat das Oberverwaltungsgericht abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Antragsteller seien nicht, wie es § 47 Abs. 2 VwGO fordere, durch die angegriffenen Vorschriften in eigenen subjektiv-öffentlichen Rechten betroffen. Auch wenn das Reiten als Betätigungsform menschlichen Handelns in den Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG falle, gehöre diese Betätigung jedenfalls nicht zum absolut geschützten Kernbereich privater Lebensgestaltung, der der Einwirkung durch öffentlich-rechtliche Regelungen von vornherein entzogen wäre. Im Streitfall seien die Möglichkeiten der Antragsteller, in der freien Landschaft zu reiten, gegenüber denen vom Antragsgegner berücksichtigten allgemeinen öffentlichen Interessen nicht in unverhältnismäßiger Weise zurückgesetzt worden. Den Reitern stehe nämlich im Landschaftsschutzgebiet ein weiträumiges Wegenetz zur Verfügung. Der Verordnungsgeber habe in vertretbarer Weise annehmen dürfen, daß vom Reiten in der Regel eine andere und größere Gefahr für die Natur und für andere Gruppen von Erholungssuchenden ausgehe als von Wanderern.

Die Antragsteller tragen zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Revision vor: Sie seien entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts antragsberechtigt gemäß § 47 Abs. 2 VwGO. Sie würden durch die angegriffenen Vorschriften der Landschaftsschutzverordnung, soweit sie sich auf das ausgesprochene absolute Reitverbot bezögen, in Belangen betroffen, die beim Erlaß der Norm hätten berücksichtigt werden müssen, nämlich in dem Recht auf Reiten in der freien Natur gemäß dem Niedersächsischen Feld- und Forstordnungsgesetz. Dieses räume ihnen das Recht ein, auch im Gebiet der Landschaftsschutzverordnung alle zweispurigen Wege zu Reitzwecken zu benutzen, und zwar unabhängig davon, ob sie im öffentlichen oder privaten Eigentum stünden und ob sie dem öffentlichen Verkehr gewidmet seien oder nicht. Im übrigen ergebe sich die Antragsberechtigung auch aus der Beschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG. Die Einschränkung des Rechts auf Reiten in der freien Natur durch die angegriffenen Bestimmungen seien durch die Vorschriften des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes nicht gedeckt. Zur Verfolgung der Belange des Landschaftsschutzes hätten dem Verordnungsgeber weniger einschneidende Maßnahmen zur Verfügung gestanden als die in den angegriffenen Vorschriften verhängten Verbote.

Die Antragsteller beantragen,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Landschaftsschutzverordnung "Südheide" in der Fassung vom 25. September 1992 für nichtig zu erklären

a) hinsichtlich des Reitverbotes in § 3 Abs. 1 Buchst. g,

b) hinsichtlich des Verbotes zur Errichtung baulicher Anlagen in § 3 Abs. 1 Buchst. b, soweit diese im Zusammenhang mit Reitveranstaltungen stünden,

c) hinsichtlich des Verbotes in § 3 Abs. 1 Buchst. h, soweit es um die Durchführung von Reitveranstaltungen gehe,

hilfsweise, das Reitverbot in § 3 Abs. 1 Buchst. g für nichtig zu erklären, solange kein ausreichendes Reitwegenetz durch den Antragsgegner ausgewiesen sei.

Der Antragsgegner beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2, § 125 Abs. 1 Satz 1, § 141 Satz 1 VwGO), führt hinsichtlich der Antragsteller zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

1. Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Indem das Oberverwaltungsgericht den Antragstellern die Antragsbefugnis für den von ihnen gestellten Normenkontrollantrag abgesprochen hat, hat es eine Norm des Bundesrechts nicht richtig angewandt.

a) Zu Recht ist allerdings das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, daß im vorliegenden Fall bereits § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO i.d.F. des 6. VwGOÄndG vom 1. November 1996, BGBl I S. 1626, anzuwenden ist, da die Antragsteller den Normenkontrollantrag nach dem 1. Januar 1997 gestellt haben (Urteil vom 12. März 1998 - BVerwG 4 CN 12.97 - DVBl 1998, 775; Urteil vom 17. September 1998 - BVerwG 4 CN 1.97 - ZfBR 1999, 41, 42).

b) Das Oberverwaltungsgericht hat jedoch die Anforderungen, die nach der vorbezeichneten Vorschrift an die Bejahung der Antragsbefugnis zu stellen sind, überspannt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntgabe der Rechtsvorschrift stellen. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach dieser Vorschrift können keine höheren Anforderungen gestellt werden, als sie auch für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gelten. Es ist daher ausreichend, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, daß er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird (Urteil vom 10. März 1998 - BVerwG 4 CN 6.97 - ZfBR 1998, 205, 206; Urteil vom 24. September 1998 - BVerwG 4 CN 2.98 - DVBl 1999, 101; Urteil vom 17. Dezember 1998 - BVerwG 1 CN 1.98 - BVerwGE 108, 182, 184).

Diesen Prüfungsmaßstab für die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat das Oberverwaltungsgericht nicht eingehalten. Es hat seine Auffassung, die Antragsteller könnten eine Rechtsverletzung im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht geltend machen, damit begründet, das von den Antragstellern als Reiter in Anspruch genommene Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG werde nicht in unverhältnismäßiger Weise verletzt. Die darauf bezogenen Ausführungen im angefochtenen Urteil (S. 9 ff.) nehmen einen wesentlichen Teil der Sachprüfung vorweg, zu der auch gehört, ob die angegriffene untergesetzliche landesrechtliche Norm (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO) wegen eines Grundrechtsverstoßes ungültig ist. Sie verlassen daher den Rahmen der zu § 42 Abs. 2 VwGO entwickelten "Möglichkeitstheorie".

c) Das angefochtene Urteil beruht auf der festgestellten Rechtsverletzung. Bei richtigem Verständnis des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hätte den Antragstellern die Antragsbefugnis nicht abgesprochen werden dürfen.

aa) Als möglicherweise verletztes Recht kommt hier die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG in Betracht. In den Schutzbereich dieses Grundrechts fällt auch das Reiten als Betätigungsform menschlichen Handelns (BVerfG, Beschluß vom 6. Juni 1989 - 1 BvR 921/85 - BVerfGE 80, 137, 154 f.). Die Antragsteller wohnen im Landschaftsschutzgebiet bzw. in dessen unmittelbarer Nähe. Von hieraus haben sie bisher das Landschaftsschutzgebiet und damit den Geltungsbereich der streitigen Normen zu Reitzwecken genutzt. In bezug auf die streitigen Rechtsnormen handelt es sich daher bei den Antragstellern nicht um beliebige Personen, die durch das in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO bezweckte Verbot der Popularklage von der Antragstellung ausgeschlossen sein sollen. Da die Antragsteller den Reitsport im Landschaftsschutzgebiet betrieben haben, sind sie vielmehr durch die Verbote in § 3 Abs. 1 Buchst. b, g und h der Landschaftsschutzverordnung, soweit diese das Reiten und damit zusammenhängende Betätigungen betreffen, unmittelbar selbst betroffen. Als Adressaten der landschaftsschutzrechtlichen Verbotsnormen gehören sie zu jenem Personenkreis, für den die Bejahung der Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in aller Regel keine Schwierigkeiten bereitet (vgl. Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 47 Rn. 41 und 69; Eyermann/Jörg Schmidt, VwGO, 10. Aufl. 1998, § 47 Rn. 53; Kopp/Schencke, VwGO 11. Aufl. 1998, § 47 Rn. 33).

bb) Freilich gehört das Reiten nicht zum Kernbereich privater Lebensgestaltung. Es kann daher durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden, sofern dabei der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet wird (vgl. BVerfG a.a.O. S. 155, 159). Ob hier der durch § 3 Abs. 1 Buchst. b, g und h der Landschaftsschutzverordnung erfolgte Eingriff in das Grundrecht der Antragsteller aus Art. 2 Abs. 1 GG verhältnismäßig ist, ist jedoch entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts eine Frage der Begründetheit des Normenkontrollantrages. Zur Bejahung der Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO genügt es hingegen, wenn nach dem substantiierten Vortrag des Antragstellers die Rechtswidrigkeit des Eingriffs nicht offensichtlich auszuschließen ist. So liegt es hier. Die Antragsteller machen substantiiert geltend, daß die Verbote in § 3 Abs. 1 Buchst. b, g und h der Landschaftsschutzverordnung mit den einschlägigen landesgesetzlichen Bestimmungen nicht im Einklang stehe und mit Blick auf die anerkennenswerten Belange des Landschafts- und Naturschutzes nicht notwendig sei.

cc) An der Zweijahresfrist nach § 47 Abs. 1 Satz 2 VwGO scheitert die Zulässigkeit des Normenkontrollantrages nicht. Denn diese Frist begann in Bezug auf die Vorschriften der Landschaftsschutzverordnung vom 25. September 1992 erst am 1. Januar 1997 zu laufen (Art. 10 Abs. 4, Art. 11 des 6. VwGOÄndG).

2. Das angefochtene Urteil erweist sich auf der Grundlage der Tatsachenfeststellungen und der Auslegung des Landesrechts durch das Oberverwaltungsgericht nicht ohne weiteres gemäß § 144 Abs. 4 VwGO als im Ergebnis richtig (a). Eine Anwendung des § 144 Abs. 4 VwGO käme hier daher allenfalls in Betracht, wenn der Senat in Auslegung und Anwendung weiteren Landesrechts gem. § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO in der Sache selbst entschiede (vgl. auch BVerwGE 61, 15 und 23); davon sieht er jedoch ab (b).

a) Die Ausführungen, mit denen das Oberverwaltungsgericht die Antragsbefugnis mit Blick auf das von den Antragstellern als Freizeitreitern in Anspruch genommene Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG verneint hat, können zwar zur Begründetheitsprüfung des Normenkontrollantrages herangezogen werden. Sie sind jedoch kein lückenloser Ersatz für die Begründetheitsprüfung in der Weise, daß der Senat aus denselben Gründen, aus denen das Oberverwaltungsgericht die Antragsbefugnis und damit die Zulässigkeit des Antrages verneint hat, den Normenkontrollantrag in der Sache ablehnen könnte.

aa) Bei der dem Normenkontrollgericht durch § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO aufgetragenen Prüfung, ob eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift gültig ist, ist zunächst zu untersuchen, ob die formellen und materiellen Vorgaben der einfach-gesetzlichen Ermächtigungsnorm beachtet worden sind. Eine solche Prüfung hat das Oberverwaltungsgericht hier nicht oder allenfalls unvollständig vorgenommen.

(1) Im Eingangssatz der Landschaftsschutzverordnung vom 25. September 1992 werden als maßgebliche gesetzliche Rechtsgrundlagen u.a. §§ 2, 3 des Gesetzes über die Ordnung in Feld und Forst i.d.F. vom 30. August 1984 (Nds.GVBl. S. 215), zuletzt geändert durch Art. IV des Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes vom 21. März 1990 (Nds.GBVl. S. 86) angeführt. Auf diese Bestimmungen, die sich auch zum Reiten im Wald und in der übrigen freien Landschaft verhalten, ist das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner rechtlichen Würdigung nicht eingegangen. Daß die beanstandete Vorschrift des § 3 Abs. 1 Buchst. g der Landschaftsschutzverordnung gegen jene gesetzlichen Bestimmungen verstoße, hatten die Antragsteller aber bereits zur Begründung ihres Normenkontrollantrages dargelegt.

(2) Der Eingangssatz der Landschaftsschutzverordnung nimmt ferner auf §§ 26, 30 und 54 Abs. 1 des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes (NNatG) i.d.F. vom 2. Juli 1990 (Nds.GVBl. S. 235) Bezug. § 26 NNatG hat das Oberverwaltungsgericht zwar auf S. 10 f. seines Urteils kurz angesprochen. Es hat sich dabei jedoch auf die Aussage beschränkt, jene Bestimmung knüpfe den Erlaß einer Landschaftsschutzverordnung an bestimmte, normativ gegebene Voraussetzungen, deren Vorliegen die Behörden und ggfls. die Verwaltungsgerichte zu prüfen hätten, ohne indes die Prüfung sodann selbst vorzunehmen. Ohne die Feststellung, daß die streitige untergesetzliche Rechtsnorm von den tatbestandlichen Voraussetzungen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage gedeckt sind, läßt sich das Maß des dem Verordnungsgeber verbleibenden Handlungsspielraums nicht bestimmen, welchen er unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ausfüllen kann.

bb) Im übrigen läßt sich die Frage, ob die von Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit verhältnismäßig eingegriffen wurde, nicht losgelöst von den gesetzlichen Bestimmungen beantworten, die zu dem Eingriff ermächtigen. Ob der Eingriff in die Handlungsfreiheit wegen schützenswerter öffentlicher Belange hinzunehmen ist, kann erst verläßlich beurteilt werden, wenn die durch die gesetzliche Ermächtigung geschützten Belange dargestellt und aufbereitet werden. Im angefochtenen Urteil hat das Oberverwaltungsgericht zwar die verfassungsrechtlich geschützte Position der Antragsteller Belangen des Natur- und Landschaftsschutzgesetzes gegenübergestellt. Daß dies jedoch in Anwendung und Auslegung derjenigen gesetzlichen Bestimmungen geschehen ist, welche die Ermächtigungsgrundlagen für die Landschaftsschutzverordnung vom 25. September 1992 darstellen, geben die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts nicht hinreichend zu erkennen.

b) Der Senat entscheidet nicht in der Sache (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Die Begründetheit des Normenkontrollantrages beurteilt sich nach irrevisiblem Landesrecht. Der Auslegung und Anwendung des dazu berufenen Oberverwaltungsgerichts vorzugreifen, hält der Senat nicht für zweckmäßig (§ 173 VwGO i.V.m. § 565 Abs. 4 ZPO). Das angefochtene Urteil ist daher aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 32 000 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 2, § 14 Abs. 1 Satz 1 GKG).



Ende der Entscheidung


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