Judicialis Rechtsprechung

Auch wenn eine Auswahlkommission der Schule die Einstellung von Lehrkräften durch die Bezirksregierung vorbereitet (sog. Schulstellen i.S. des Erlasses des Niedersächsischen Kultusministeriums vom 21. April 1999), ist einem vom Schulbezirkspersonalrat benannten Mitglied die Teilnahme an den von der Auswahlkommission geführten Vorstellungsgesprächen zu gestatten.

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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT BESCHLUSS

BVerwG 6 P 1.01 OVG 18 L 3961/99

In der Personalvertretungssache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 21. Dezember 2001 durch den Vorsitzenden Richter Dr. Bardenhewer und die Richter Dr. Hahn, Dr. Gerhardt, Büge und Vormeier

beschlossen:

Tenor:

Der Beschluss des Niedersächsischen Ober-verwaltungsgerichts vom 18. Oktober 2000 wird aufgehoben.

Die Beschwerde der Beteiligten gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover - Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen - vom 25. August 1999 wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 8 000 DM festgesetzt.

Gründe:

I.

Um die Schulen stärker an den sie betreffenden Personalentscheidungen zu beteiligen, bestimmte das Niedersächsische Kultusministerium mit Erlass vom 21. April 1999, dass die öffentlichen allgemein bildenden Schulen zum 1. September 1999 für einen Teil der einzustellenden Lehrkräfte die Vorstellungsgespräche führen und einen Auswahlvorschlag erstellen sollten. Auf die beteiligte Bezirksregierung entfielen 40 dieser landesweit insgesamt 200 sog. Schulstellen. Der Erlass sieht, soweit hier von Interesse, folgendes Verfahren vor: Die Schule bildet eine Auswahlkommission, an deren Arbeit ein Mitglied des Schulpersonalrats mit beratender Stimme teilnehmen kann. Die Auswahlkommission führt die Vorstellungsgespräche, die das Ziel haben, einen persönlichen Eindruck von den Bewerbern zu gewinnen und festzustellen, ob sie auf Grund der einschlägigen Auswahlkriterien und des festgelegten Anforderungsprofils für die Schule geeignet sind. Über den Verlauf jedes Gesprächs ist ein Protokoll zu führen. Nach den Vorstellungsgesprächen entscheidet die Auswahlkommission, welche Lehrkraft der Bezirksregierung zur Einstellung vorgeschlagen wird. Die übrigen ebenfalls geeigneten Bewerber werden in eine Rangliste aufgenommen. Der Vorschlag ist zu begründen. Der Schulpersonalrat soll eine etwaige Stellungnahme gleichzeitig abgeben. Die Bezirksregierung überprüft die ihr vorzulegenden Unterlagen und entscheidet über die einzustellende Lehrkraft. Die Prüfung bezieht sich insbesondere darauf, ob die von der Schule vorgelegten Listen vollständig und ob auswahlrelevante Daten richtig erfasst sind, ob die Auswahl der zu den Vorstellungsgesprächen Eingeladenen sowie der Auswahlvorschlag gemäß dem Anforderungsprofil und den Auswahlkriterien erfolgten und sich im Rahmen des Ermessens hielten und ob der Auswahlvorschlag nebst Begründung ein sachgerechtes Verfahren erkennen lässt und voraussichtlich für die weitere Bearbeitung, insbesondere die Beteiligung des Schulbezirkspersonalrates, ausreicht. Hat die Bezirksregierung Bedenken, so trifft sie eine Entscheidung nach Anhörung der Auswahlkommission. Die Bezirksregierung hat vom Vorschlag der Schule und der festgelegten Reihenfolge abzuweichen, wenn Ermessensfehler erkennbar vorliegen und diese zu einer nicht rechtmäßigen Auswahlentscheidung führen würden. Die Bezirksregierung beteiligt den Schulbezirkspersonalrat unter Vorlage der Auswahlunterlagen der Schule. Kann für eine Schulstelle nach diesem Verfahren keine Lehrkraft ausgewählt werden, führt die Bezirksregierung das weitere Auswahlverfahren durch.

Die Beteiligte teilte dem antragstellenden Schulbezirkspersonalrat am 3. Mai 1999 sinngemäß mit, dass sie ihm in Befolgung des genannten Erlasses die Teilnahme an den Vorstellungsgesprächen im Auswahlverfahren für Schulstellen nicht ermöglichen werde. Der Antragsteller verfolgt in dem personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren den Antrag festzustellen, dass die Beteiligte verpflichtet ist, jeweils einem von ihm zu benennenden Mitglied des Schulbezirkspersonalrats die Teilnahme an Vorstellungsgesprächen für sog. Schulstellen gemäß dem Erlass des Niedersächsischen Kultusministeriums vom 21. April 1999 zu gestatten.

Das Verwaltungsgericht hat antragsgemäß entschieden. Das Oberverwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, dem Sinn und Zweck der personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsregelungen werde allein die Beteiligung des örtlichen Schulpersonalrats an den Vorstellungsgesprächen und der Auswahlentscheidung gerecht, weil der Erlass des Niedersächsischen Kultusministeriums die Kompetenz der Bezirksregierungen - der verwaltungsgerichtlichen Ermessenskontrolle vergleichbar - auf die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Auswahlentscheidung der Schule beschränke und daher der Schwerpunkt der Entscheidung über die Einstellung eines Lehrers bei den sog. Schulstellen auf die Schulen verlagert worden sei.

Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor, das Auswahlverfahren der Schulen nach dem Erlass vom 21. April 1999 diene lediglich der Vorbereitung der Einstellungsentscheidung, die bei den Bezirksregierungen verblieben sei; daher sei die Zuständigkeit der Stufenvertretung gegeben.

Die Beteiligte tritt der Rechtsbeschwerde entgegen.

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 83 Abs. 2 des Niedersächsischen Personalvertretungsgesetzes vom 22. Januar 1998, GVBl S. 19, 581 - NdsPersVG -, § 93 Abs. 1 ArbGG). Gemäß § 79 Abs. 2 und 8, § 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NdsPersVG ist einem vom Antragsteller benannten Mitglied die Teilnahme an den von den Auswahlkommissionen der Schulen nach dem Erlass des Niedersächsischen Kultusministeriums vom 21. April 1999 durchgeführten Vorstellungsgesprächen zu gestatten.

1. Das siebente Kapitel des zweiten Teils des Niedersächsischen Personalvertretungsgesetzes (§§ 92 ff.) enthält Sondervorschriften für die öffentlichen Schulen. Wie sich § 85 NdsPersVG entnehmen lässt, gelten für die besonderen Verwaltungszweige die Bestimmungen des ersten Teils des Gesetzes, soweit nicht die Sondervorschriften abweichende Regelungen treffen. Zu den Vorschriften, die danach auch für den Schulbereich unverändert gelten, gehört § 79 NdsPersVG.

Gemäß § 79 Abs. 1 NdsPersVG beteiligt die zur Entscheidung befugte Dienststelle in Angelegenheiten, die sie oder ihre Beschäftigten betreffen, den bei ihr gebildeten Personalrat. Die Schulen sind Dienststellen, bei denen ein Schulpersonalrat gebildet wird (§ 94 Abs. 1, § 95 Abs. 1 Satz 1 NdsPersVG). § 79 Abs. 2 NdsPersVG bestimmt, dass die zur Entscheidung befugte übergeordnete Dienststelle in Angelegenheiten, die nicht nur sie oder die bei ihr Beschäftigten betreffen, die bei ihr gebildete und für den betroffenen Bereich zuständige Stufenvertretung beteiligt. Für die Befugnisse und Pflichten der Stufenvertretung gelten die Vorschriften für den Personalrat entsprechend (§ 79 Abs. 8 NdsPersVG). Zu diesen Vorschriften gehört § 60 NdsPersVG, der das Informationsrecht des Personalrats regelt und darunter die Teilnahme eines von ihm benannten Mitglieds bei Vorstellungs- und Eignungsgesprächen der Dienststelle nach Maßgabe seines Absatzes 3 Satz 1 Nr. 2 vorsieht. Für die öffentlichen Schulen sind als Stufenvertretungen im Sinne von § 79 Abs. 2 NdsPersVG die Schulbezirkspersonalräte bei den Bezirksregierungen als den nachgeordneten, mit der Schulaufsicht betrauten Schulbehörden (vgl. §§ 119, 120 NSchG) gebildet (§ 95 Abs. 2 Satz 1 NdsPersVG).

Für die Entscheidung über die Einstellung von Lehrkräften an öffentlichen Schulen sind die Bezirksregierungen zuständig (vgl. Nr. 1.2.3, 1.5.1 des Beschlusses der Landesregierung vom 7. Juni 1994, Nds.MBl S. 995, zuletzt geändert durch Beschluss vom 24. Oktober 2000, Nds.MBl S. 698, sowie § 50 Abs. 2 Satz 1, §§ 119, 120 NSchG). Das Informationsrecht des Personalrates nach § 60 NdsPersVG steht insoweit gemäß § 79 Abs. 8 NdsPersVG den Schulbezirkspersonalräten zu. Da es sich bei der Einstellung von Lehrkräften um eine nach § 65 Abs. 1 Nr. 1 NdsPersVG mitbestimmungspflichtige Maßnahme handelt, deren Vorbereitung in einem Auswahlverfahren die hier in Rede stehenden Vorstellungsgespräche dienen, folgt aus dem Gesagten, dass den von den Schulbezirkspersonalräten, hier dem Antragsteller, benannten Mitgliedern die Teilnahme an den Vorstellungsgesprächen zu gestatten ist (§ 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NdsPersVG). Die Gesichtspunkte, die für eine Zuständigkeit der Schulpersonalräte geltend gemacht werden, greifen nicht durch.

a) Die die Beschwerdeentscheidung tragende Erwägung, der Vorschlag der Auswahlkommission habe Entscheidungscharakter und deshalb sei gemäß § 79 Abs. 1 NdsPersVG der Schulpersonalrat zu beteiligen, wird den Bestimmungen des Erlasses vom 21. April 1999 nicht gerecht. Dieser hat die den Bezirksregierungen zustehenden dienstrechtlichen Befugnisse nicht geändert. Daher kann die grundsätzliche Frage unerörtert bleiben, unter welchen näheren Voraussetzungen die zur Entscheidung befugte übergeordnete Dienststelle i.S. von § 79 Abs. 2 NdsPersVG lediglich formelle Arbeitgeberfunktionen wahrnimmt, während die Sachentscheidungen von der nachgeordneten Dienststelle bereits im vorbereitenden Verfahren getroffen werden (vgl. Beschluss vom 7. August 1996 - BVerwG 6 P 29.93 - Buchholz 250 § 78 BPersVG Nr. 16 = ZBR 1996, 402 und - zum vergleichbaren Fall der Trennung formeller und materieller Arbeitgeberfunktionen als Merkmal eines gemeinsamen Betriebs - Beschluss vom 13. Juni 2001 - BVerwG 6 P 8.00 - ZTR 2001, 480).

Gemäß Abschnitt 8 des Erlasses vom 21. April 1999 überprüft die Bezirksregierung die eingegangenen Unterlagen und entscheidet über die einzustellende Lehrkraft. Die Gegenstände der Überprüfung sind zwar durch eine "Insbesondere"-Aufzählung näher umschrieben, die Überprüfung ist jedoch nicht verbindlich auf die genannten Aspekte beschränkt. Ebenso wenig ist die Entscheidungsbefugnis der Bezirksregierung eingeschränkt. Hat die Bezirksregierung Bedenken, trifft sie eine Entscheidung nach Anhörung der Auswahlkommission, also ohne Bindung an deren Entscheidungsvorschlag. Die weitere Bestimmung, dass die Bezirksregierung vom Vorschlag der Schule und der festgelegten Reihenfolge abzuweichen hat, wenn Ermessensfehler erkennbar vorliegen und diese zu einer nicht rechtmäßigen Auswahlentscheidung führen würden, unterstreicht lediglich eine rechtsstaatliche Selbstverständlichkeit, lässt aber nicht den Schluss zu, die Bezirksregierung müsse sich mit einer Rechtmäßigkeitskontrolle begnügen. Die Beteiligung der Schulen an den sie betreffenden Einstellungen in der vorgesehenen Weise ist zwar darauf angelegt, dass die Bezirksregierungen von Vorschlägen der Auswahlkommissionen nur aus darzulegenden Gründen abweichen; dies ändert aber nichts daran, dass sie über die Einstellung der Lehrkräfte in voller eigener Verantwortung entscheiden. Deswegen kommt der Entscheidung der Bezirksregierung im Verhältnis zum Vorschlag der Auswahlkommission keine bloße "Briefträgerfunktion" zu (vgl. Beschluss vom 7. August 1996, a.a.O., S. 6).

Der Erlass vom 21. April 1999 erwähnt ferner ausdrücklich die Beteiligung des Schulbezirkspersonalrats durch die Bezirksregierung. Träfe die Ansicht des Beschwerdegerichts zu, der genannte Erlass habe die Kompetenz der Bezirksregierungen bei der Einstellung der Lehrer bei den sog. Schulstellen auf die beamtenrechtliche Umsetzung der Auswahlentscheidungen der Schulen begrenzt, sofern diese rechtmäßig sind, stünde die Beteiligung des Schulbezirkspersonalrats nicht im Einklang mit § 79 Abs. 1 und 2 NdsPersVG. Für die Ansicht des Beschwerdegerichts streitet auch nicht die Bestimmung des Erlasses, dass der Schulpersonalrat mit beratender Stimme an der Arbeit der Auswahlkommission teilnehmen kann. Diese Regelung, die über das im Niedersächsischen Personalvertretungsgesetz vorgesehene Informationsrecht des Personalrats hinausgeht, mag bezwecken, die Sachkompetenz des Schulpersonalrats für die Erarbeitung der Auswahlvorschläge in besonderer Weise nutzbar zu machen. Sie erlaubt jedoch nicht den Schluss, das Niedersächsische Kultusministerium habe die dienstrechtlichen Befugnisse der Bezirksregierungen auf die beamtenrechtliche Umsetzung rechtmäßiger Einstellungsvorschläge der Schulen beschränken wollen.

b) Die Beteiligte verteidigt die angefochtene Entscheidung vornehmlich mit der Erwägung, die Befugnisse der Personalvertretung nach § 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NdsPersVG (Teilnahme an Vorstellungsgesprächen) und nach § 65 Abs. 1 Nr. 1 NdsPersVG (Mitbestimmung bei Einstellungen) seien zu unterscheiden und es sei allein sachgerecht, die Teilnahme an Vorstellungsgesprächen, die von den Auswahlkommissionen der Schulen geführt würden, den Schulpersonalräten zuzuweisen. Dieser Erwägung ist nicht zu folgen. Sie ist mit der Systematik und dem Sinn und Zweck des Gesetzes nicht vereinbar.

Nach § 79 Abs. 2 NdsPersVG tritt in den Fällen, in denen die übergeordnete Dienststelle zur Entscheidung befugt ist und die nicht nur sie oder die bei ihr Beschäftigten betreffen, die Stufenvertretung an die Stelle des (örtlichen) Personalrats. In diesen Fällen ist die Stufenvertretung die zuständige und verantwortliche Personalvertretung mit allen Rechten und Pflichten, die sonst für den Personalrat maßgeblich sind (§ 79 Abs. 8 NdsPersVG; vgl. Dembowski/Ladwig/Sellmann, Das Personalvertretungsrecht in Niedersachsen, § 79 Rn. 11, 32). Die Einschaltung des Personalrats ist in § 79 Abs. 4 NdsPersVG geregelt, nach dessen Satz 1 die Stufenvertretung den zuständigen Personalräten Gelegenheit zur Äußerung gibt, bevor sie nach Absatz 2 in Angelegenheiten beschließt, die einzelne Beschäftigte oder Dienststellen betreffen (vgl. zur entsprechenden Regelung im Bundespersonalvertretungsgesetz Beschluss vom 2. Oktober 2000 - BVerwG 6 P 11.99 - Buchholz 250 § 82 BPersVG Nr. 16 = PersR 2001, 80).

Die das Informationsrecht des Personalrats regelnde Vorschrift des § 60 NdsPersVG geht von dem Grundfall des § 79 Abs. 1 NdsPersVG aus, also der Zusammenarbeit der Dienststelle mit dem bei ihr gebildeten Personalrat. Tritt die Stufenvertretung an die Stelle des Personalrats, kann demzufolge aus dem Wortlaut des § 60 NdsPersVG nichts für eine Zuständigkeitsteilung zwischen dem Personalrat und der Stufenvertretung hergeleitet werden. Dies gilt auch für die Teilnahme eines Mitglieds der Personalvertretung an Vorstellungs- und Eignungsgesprächen gemäß § 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NdsPersVG.

Nach § 79 Abs. 1 und 2 NdsPersVG ist die Frage, ob der Personalrat oder die Stufenvertretung zu beteiligen ist, ausschließlich danach zu entscheiden, welche Dienststelle zur Entscheidung befugt ist. Auf welcher Stufe der Verwaltung die Entscheidung vorbereitet wird und in welchem Umfang der vorbereitenden Dienststelle insoweit Gestaltungsspielräume eingeräumt sind, spielt keine Rolle (a.A. OVG Koblenz, PersV 1997, 32, 39). Wäre es anders, könnte die zur Entscheidung befugte übergeordnete Dienststelle durch die Ausgestaltung des die Entscheidung vorbereitenden Verfahrens (mittelbar) darauf Einfluss nehmen, ob der Personalrat oder die Stufenvertretung zu beteiligen ist. Dies würde nicht nur zu Abgrenzungsschwierigkeiten führen, die der Arbeit der Personalvertretung abträglich wären (vgl. Beschluss vom 7. August 1996, a.a.O.), sondern würde die Zuständigkeitsverteilung zwischen Personalrat und Stufenvertretung in gewissem Umfang in die Hand der übergeordneten Dienststelle legen, was gesetzlich nicht vorgesehen ist.

Die Zuständigkeitsregelung des § 79 Abs. 1 und 2 NdsPersVG kann auch nicht durch Erwägungen zum Normzweck in Frage gestellt werden. Es bestehen keine hinreichenden Gründe für eine Einengung des Anwendungsbereichs (teleologische Reduktion) des § 79 Abs. 8 NdsPersVG in dem Sinne, dass in den Fällen des § 60 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 NdsPersVG einem Mitglied des Personalrats die Teilnahme an Vorstellungsgesprächen zu gestatten ist, die die Dienststelle zur Vorbereitung von Einstellungen durch die übergeordnete Dienststelle führt. Der Gesetzgeber ist ersichtlich davon ausgegangen, dass die bei der entscheidungsbefugten Dienststelle gebildete Stufenvertretung die Interessen der Beschäftigten wirksamer als die örtliche Personalvertretung in den eigentlichen Entscheidungsprozess einbringen kann, dass die Stufenvertretung dazu eigener Informationsrechte bedarf und dass die Beteiligung der Beschäftigten der betroffenen Dienststelle durch die Anhörung nach § 79 Abs. 4 NdsPersVG ausreichend gesichert ist. Dass die vorbezeichnete Bestimmung das Anhörungsrecht der örtlichen Personalvertretung gegenüber der Stufenvertretung, nicht aber in umgekehrter Richtung vorsieht, ist zugleich ein Hinweis darauf, dass nach dem Willen des Gesetzgebers die Zuständigkeit der Stufenvertretung für die Wahrnehmung des Beteiligungsrechts die in § 60 NdsPersVG normierten Informationsrechte in vollem Umfang mitumfasst. Im vorliegenden Verfahren sind keine Gesichtspunkte vorgebracht worden, die erkennen ließen, warum der genannte Gesetzeszweck verfehlt würde, wenn ein Mitglied der Stufenvertretung an den von örtlichen Dienststellen geführten Vorstellungsgesprächen teilnimmt. Etwaige praktische Schwierigkeiten mögen den Gesetzgeber zu einer Gesetzesänderung veranlassen (vgl. Mehlinger, PersV 1997, 40 ff. sowie § 69 Abs. 3 Satz 1 1. Halbsatz des Personalvertretungsgesetzes des Landes Rheinland-Pfalz i.d.F. vom 24. November 2000, GVBl S. 530), stellen den Gesetzeszweck aber nicht in Frage. Dies gilt im vorliegenden Zusammenhang umso mehr, als die bei Einstellungen zu beachtenden übergeordneten Aspekte - etwa die zutreffende Anwendung der allgemeinen Auswahlkriterien - auch bei den sog. Schulstellen erheblich sind und deshalb die Gewinnung eigener Informationen durch die Stufenvertretung in dem ihr vom Gesetz eingeräumten Umfang sachgerecht bleibt.

Namentlich rechtfertigen die Erwägungen der Beteiligten nicht, unter Wahrung der grundsätzlichen Zuständigkeit des Schulbezirkspersonalrats die Beteiligung des Schulpersonalrats abweichend von § 79 Abs. 4 Satz 1 NdsPersVG zu regeln. Inwiefern der in dem Erlass des Niedersächsischen Kultusministeriums vom 21. April 1999 vorgesehene Verfahrensgang (Teilnahme eines Mitglieds des Schulpersonalrats an der Auswahlkommission mit beratender Stimme; Anheimgabe, eine Stellungnahme gleichzeitig mit dem Auswahlvorschlag abzugeben; Kenntnisgabe nur der von der Schule vorgelegten Auswahlunterlagen an den Schulbezirkspersonalrat) insgesamt mit dem Niedersächsischen Personalvertretungsrecht vereinbar ist, bedarf hier keiner Entscheidung. Jedenfalls dürfen die gesetzlichen Befugnisse der verantwortlichen Stufenvertretung, hier des Antragstellers, nicht unter Verweis auf diesen Verfahrensgang eingeschränkt werden.

2. Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 8 Abs. 2 Satz 2, § 10 Abs. 1 BRAGO.

Ende der Entscheidung