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Tritt der Personalrat der Nebenstelle zurück und bleibt der Personalrat der Hauptstelle im Amt, so behält der Verselbständigungsbeschluß für die Dauer der konkreten Amtszeit des Hauptstellenpersonalrats seine Wirksamkeit. In der Nebenstelle kann für diese Zeit ein neuer Nebenstellenpersonalrat gewählt werden.

Beschluß des 6. Senats vom 26. Januar 2000 - BVerwG 6 P 10.99 -

I. VG Gelsenkirchen vom 03.04.1998 - Az.: VG 3b K 6184/97.PVB - II. OVG Münster vom 25.08.1999 - Az.: OVG 1 A 2382/98.PVB -

BVerwG 6 P 10.99 OVG 1 A 2382/98.PVB

Verkündet am 26. Januar 2000

Fechter Amtsrat als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle

In der Personalvertretungssache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die Anhörung am 26. Januar 2000 durch den Richter Albers, die Richterin Eckertz-Höfer und die Richter Dr. Bayer, Büge und Dr. Graulich

beschlossen:

Tenor:

Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers zu 1 gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 25. August 1999 wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert für das Rechtsbeschwerdeverfahren wird auf 8 000 DM festgesetzt.

Gründe:

I.

Die Verfahrensbeteiligten streiten um die Wirksamkeit der Wahl des Personalrats einer Außenstelle.

Die Beschäftigten der Außenstelle Dortmund des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (Bundesamt) faßten im Frühjahr 1996 vor den regelmäßigen Personalratswahlen einen wirksamen Verselbständigungsbeschluß und wählten danach ihren eigenen Personalrat. Dieser beschloß am 21. Januar 1997 seinen Rücktritt und bestellte sogleich einen örtlichen Wahlvorstand sowie, nachdem auch dieser zurücktrat, am 21. Mai 1997 erneut einen Wahlvorstand für die Neuwahl eines örtlichen Personalrats der Außenstelle. Bereits am 14. Mai 1997 hatte eine Vorabstimmung über die (weitere) Verselbständigung der Außenstelle Dortmund stattgefunden. Die Neuwahl wurde am 20. August 1997 durchgeführt.

Die antragstellenden Dienststellen- und Außenstellenleiter haben die Wahl des neuen Personalrats der Außenstelle Dortmund, des Beteiligten zu 1, mit der Begründung angefochten, daß der Verselbständigungsbeschluß vom Frühjahr 1996 nach dem Rücktritt des anschließend gewählten örtlichen Personalrats seine Wirksamkeit verloren habe. Der in der laufenden Wahlperiode erneut gefaßte Verselbständigungsbeschluß könne nur für die nächste regelmäßige oder vorzeitige Personalratswahl in der Hauptstelle wirksam werden.

Durch Beschluß vom 3. April 1998 hat das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen den Antrag abgelehnt. Die hiergegen eingelegte Beschwerde des Antragstellers zu 1 blieb erfolglos. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat sie durch Beschluß vom 25. August 1999 zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, daß auf die regelmäßige Amtszeit von vier Jahren (§ 26 BPersVG) des örtlichen Personalrats der Hauptstelle abgestellt werden müsse. Dabei sei eine abstrakte Betrachtungsweise geboten. Jede andere Auslegung berücksichtige nicht genügend, daß der Gesetzgeber mit der Regelung des § 6 Abs. 3 Satz 2 BPersVG die Fälle außerordentlicher Wahlen ersichtlich nicht bedacht habe. Die Regelung über die Wirkungsdauer des Verselbständigungsbeschlusses stehe in keinem Zusammenhang mit § 27 Abs. 5 Satz 2 BPersVG.

Hiergegen richtet sich die Rechtsbeschwerde des Antragstellers zu 1. Er rügt eine unrichtige Anwendung des § 6 Abs. 3 BPersVG und beantragt,

die Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 25. August 1999 und des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 3. April 1998 aufzuheben und die am 20. August 1997 durchgeführten Wahlen zur Bildung des örtlichen Personalrats bei der Außenstelle Dortmund des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge für ungültig zu erklären, hilfsweise festzustellen, daß die genannten Wahlen nichtig sind.

Er ist der Auffassung, daß der Wortlaut des § 6 Abs. 3 Satz 2 BPersVG auf die Amtszeit des Personalrats der verselbständigten Nebenstelle abstelle und insoweit eine konkrete Betrachtungsweise nahelege. Die Verselbständigung stelle sich nach dem Gesetz außerdem als die Ausnahme dar, so daß die Vorschrift eng ausgelegt werden müsse. Das ergebe sich auch aus Sinn und Zweck der Vorschrift. Mit ihr solle sichergestellt werden, daß sich die Beschäftigten vor jeder anstehenden Personalratswahl erneut mit den Konsequenzen eines Verselbständigungsbeschlusses auseinandersetzten und den Zustand nicht aus reiner Abstimmungsmüdigkeit fortschleppten. Demgegenüber könne die teleologische Auslegung des Beschwerdegerichts nicht überzeugen.

Der Beteiligte zu 1 verteidigt den angefochtenen Beschluß. Ergänzend verweist er auf den Beschluß des OVG Bremen vom 23. Juni 1999 - OVG PV 384/98. Auch dieser sei dahin zu verstehen, daß der Verselbständigungsbeschluß bis zum Ende der regelmäßigen Amtszeit der Personalvertretung in der Hauptstelle fortwirke.

II.

Die Rechtsbeschwerde ist nicht begründet. Der angegriffene Beschluß beruht zwar insoweit auf einer unrichtigen Anwendung des § 6 Abs. 3 BPersVG, als er für die Bestimmung der Wirksamkeitsdauer des Verselbständigungsbeschlusses von einer abstrakten Betrachtungsweise ausgehend auf die regelmäßige Amtszeit abstellt. Im Ergebnis erweist er sich jedoch als zutreffend, weil auf die noch nicht abgelaufene konkrete Amtszeit des örtlichen Personalrats der Hauptstelle abzustellen ist.

1. Nach § 6 Abs. 3 Satz 2 BPersVG ist der (Verselbständigungs-)Beschluß "für die folgende Wahl und die Amtszeit der aus ihr hervorgehenden Personalvertretung wirksam". Bereits der Wortlaut dieser Regelung spricht recht deutlich gegen eine abstrakte Betrachtungsweise: So ist jeweils im Singular und jeweils unter Verwendung eines bestimmten Artikels von einer bestimmten Wahl ("die folgende Wahl") und von einer bestimmten Personalvertretung ("der aus ihr hervorgehenden Personalvertretung") die Rede. Vor allem aber bedient sich der Gesetzgeber der eher umständlichen Ausdrucksweise von der "Amtszeit der aus ihr hervorgehenden Personalvertretung". Hätte er allein an die regelmäßige Amtszeit im Sinne von § 26 BPersVG gedacht, hätte er dies einfacher und deutlicher zum Ausdruck bringen können. Er hat aber weder auf § 26 BPersVG verwiesen noch den Begriff "regelmäßige Amtszeit" gebraucht, diese Amtszeit also nicht gemeint (vgl. in diesem Sinne auch OVG Lüneburg, Beschluß vom 7. November 1984 - 17 OVG B 25/83 - PersV 1988, 274; OVG Bremen, Beschluß vom 23. Juni 1999 - OVG PV 384/98 -; gegen die abstrakte Betrachtungsweise auch: VG Hamburg, Beschluß vom 14. Oktober 1994 - 1 VG FB 8/94 - PersR 1995, 258; OVG Hamburg, Beschluß vom 15. September 1995 - OVG Bs PB 2/94 - PersR 1996, 438).

2. Eine abstrakte Betrachtungsweise bei der Bestimmung dessen, was unter "Amtszeit" zu verstehen ist, läßt sich - entgegen der Auffassung des Beschwerdegerichts - auch nicht etwa damit rechtfertigen, daß der Gesetzgeber nur die Regelfälle bedacht hätte, nicht aber die Fälle einer vom Regelfall abweichend verkürzten Amtszeit. Schon diese Prämisse für die Annahme einer ausfüllungsbedürftigen Regelungslücke erscheint dem Senat nach dem Wortlaut des Gesetzes unzutreffend. Wenn der Gesetzgeber - wie schon dargelegt - den Begriff der regelmäßigen Amtszeit vermieden hat, läßt sich dies nur damit erklären, daß er gerade auch an die Sonderfälle, d.h. an die Notwendigkeit von Wahlen außerhalb der regelmäßigen Wahlperioden gedacht hat.

3. Das Beschwerdegericht ist allerdings zutreffend davon ausgegangen, daß an die Amtszeit des Personalrats der Hauptstelle anzuknüpfen ist. Hierfür sprechen neben weiteren Aspekten des Wortlauts (a) auch die Entstehungsgeschichte und der Zweck der Regelung (b), dem eine andere Auslegung nicht immer gerecht werden könnte (c).

a) Für die erstmalige Abspaltung oder die erneute Abspaltung nach einer Unterbrechungszeit liegt eindeutig auf der Hand, daß der Gesetzgeber für den Beginn der maßgeblichen Amtszeit allein auf das Ende der Amtszeit des Personalrats der Hauptstelle abgestellt hat: Solange in der Dienststelle nur ein Personalrat besteht, kann mit der "folgende(n) Wahl" nur die auf das Ende der Amtszeit des bestehenden Personalrats folgende Wahl für den an seine Stelle tretenden Personalrat der Hauptstelle gemeint sein. Wenn aber für den Beginn der Geltungsdauer die Wahl des örtlichen Personalrats der Hauptstelle maßgeblich ist, dann kann angesichts des Umstandes, daß vom Wortlaut (im Singular) nur eine einzige Wahl angesprochen wird, für das Ende keine andere Wahl maßgeblich sein.

Dieses Verständnis des Gesetzeswortlauts hat ersichtlich auch der Verordnungsgeber der Wahlordnung zum Bundespersonalvertretungsgesetz - BPersVWO - i.d.F. der Bekanntmachung vom 1. Dezember 1994 (BGBl I S. 3653) geteilt. Aus eben diesem Grunde sieht § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BPersVWO vor, daß Vorabstimmungen über die Geltung von Nebenstellen oder Teilen einer Dienststelle als selbständige Dienststelle (§ 6 Abs. 3 BPersVG) nur berücksichtigt werden, wenn ihr Ergebnis binnen 6 Arbeitstagen seit Bekanntgabe der Bestellung des Wahlvorstandes glaubhaft gemacht wird. Damit gemeint ist zweifelsfrei der Wahlvorstand für die Wahl der Hauptdienststelle (vgl. auch OVG Bremen a.a.O.): Er hat die Wirksamkeit des Verselbständigungsbeschlusses zu prüfen und daraus die nötigen Folgerungen hinsichtlich der bei ihm anstehenden Wahl zu ziehen. Das betrifft etwa die Auswirkungen des Beschlusses auf den Kreis der Wahlberechtigten der Wahl für den örtlichen Personalrat der Hauptstelle, die Zahl der dabei zu wählenden Personalratsmitglieder und die Wählbarkeit für diesen Personalrat.

b) Die Entstehungsgeschichte läßt erkennen, daß der Gesetzgeber mit der Regelung des § 6 Abs. 3 Satz 2 BPersVG einen früheren Meinungsstreit in dem Sinne klären wollte, daß ein Abspalten von der Dienststelle durch einen Verselbständigungsbeschluß während einer laufenden Amtsperiode unterbleiben sollte (vgl. BTDrucks 7/1337 und 7/1339). Damit verfolgt er erkennbar - zusätzlich zum Zweck der Befristung auf eine Amtsperiode, nämlich dem, daß die Verselbständigung nicht einfach aus Gründen der Abstimmungsmüdigkeit fortgeschleppt wird - einen besonderen Zweck, der selbst dem eindeutig manifestierten Verselbständigungsbedürfnis der Beschäftigten vorgehen soll: Es gilt zu verhindern, daß die Verselbständigung zu unüberwindlichen Komplikationen bei der Wahl oder zu Legitimationsproblemen führt. Dies aber wäre zu besorgen, wenn die Amtszeiten des Personalrats der Hauptstelle und der verselbständigten Nebenstellen und Dienststellenteile auseinanderfallen könnten. Genau dies will die Regelung des § 6 Abs. 3 Satz 2 BPersVG ausschließen (vgl. OVG Bremen, a.a.O. unter Berufung auf OVG Lüneburg, a.a.O.; vgl. ferner Fischer/Goeres in Fürst GKÖD K § 6 Rn. 21 a). Sie vermeidet es, indem sie eine Akzessorietät der Wirksamkeitsdauer des Verselbständigungsbeschlusses zur konkreten Amtszeit des (örtlichen) Personalrats in der Hauptstelle herstellt. So gesehen geht der Gesetzgeber vom Bild einer einheitlichen personalvertretungsrechtlichen Dienststellenverfassung aus (vgl. Fischer/Goeres a.a.O.; a.M. VG Hamburg, a.a.O.). Im Gesetzeswortlaut klingt dies darin an, daß dort eben nicht von einem Personalrat - sei es der Hauptstelle oder der Nebenstelle - oder aber vom Gesamtpersonalrat die Rede ist, sondern von der Personalvertretung. Damit hat der Gesetzgeber einen Oberbegriff gewählt, der auf alle drei zu wählenden Organe der Personalvertretung zutrifft.

c) Ein Auseinanderfallen der Amtszeiten des Personalrats der Hauptstelle und der verselbständigten Nebenstellen oder Dienststellenteile würde auf der Grundlage einer abstrakten Betrachtungsweise entgegen dem ersten Anschein nicht immer vermieden. Diese Betrachtungsweise müßte jedenfalls dann versagen, wenn der Rücktritt des Personalrats zu einem Zeitpunkt erfolgt, der eine Anwendung des § 27 Abs. 5 Satz 2 BPersVG erfordert: Hat nämlich nach einem Rücktritt des örtlichen Personalrats der Hauptstelle die Amtszeit des für diese Hauptstelle neu zu wählenden Personalrats zu Beginn des daran anschließenden, für die regelmäßigen Wahlen festgelegten Zeitraums noch nicht ein Jahr betragen, so findet nach der genannten Vorschrift erst in dem übernächsten Zeitraum der regelmäßigen Personalratswahlen wieder eine Neuwahl statt. Die unmittelbar im Anschluß an den Rücktritt stattfindende Wahl ersetzt also die nächste, an sich - kurze Zeit danach - anstehende regelmäßige Wahl. Diese noch vor Ablauf der sonst vorgesehenen regelmäßigen Amtszeit stattfindende Wahl nach § 27 Abs. 5 Satz 2 BPersVG müßte bei Zugrundelegung der abstrakten Betrachtungsweise durchgeführt werden, während die regelmäßige Amtszeit der örtlichen Personalvertretung der Nebenstelle noch nicht beendet wäre. Das aber würde zu unüberwindlichen Legitimationsproblemen führen, wenn gegen Ende einer abweichend zu bestimmenden Amtszeit in der Nebenstelle kein erneuter (oder kein wirksamer) Verselbständigungsbeschluß gefaßt würde. Ginge es um nur eine Nebenstelle, so wäre der Hauptstellenpersonalrat dann nicht von den Beschäftigten der gesamten Dienststelle gewählt und er entspräche in seiner Zusammensetzung oftmals nicht mehr den Verhältnissen in der Dienststelle. Wären noch weitere Nebenstellen vorhanden, ergäben sich ganz ähnliche Diskrepanzen. In jedem Falle ließe sich auch das formelle Verfahren des § 4 Abs. 1 Satz 1 BPersVWO und insbesondere die Überprüfung eines wirksamen Zustandekommens des Verselbständigungsbeschlusses durch den Wahlvorstand bei der Hauptstelle nicht durchführen.

Die soeben aufgezeigten Probleme lassen sich nur dann restlos vermeiden, wenn man der hier vertretenen Auffassung folgt und bei konkreter Betrachtungsweise auf die Amtszeit des Personalrats der Hauptstelle abstellt. Die Amtszeiten der Personalvertretungen der Nebenstelle und der Hauptstelle fallen hiernach immer dann, wenn in der Hauptstelle neu gewählt werden muß, also auch in den Fällen des § 27 Abs. 5 Satz 2 BPersVG, zusammen. Auch unter dem Gesichtspunkt einer Fortführung der Geschäfte bis zur Neuwahl können keine Probleme auftreten: Tritt der örtliche Personalrat der Hauptstelle vor Ablauf der regelmäßigen Amtszeit zurück, endet seine Amtszeit mit der Neuwahl und mit ihr auch die der örtlichen Personalvertretung der Außenstelle. Denn der Verselbständigungsbeschluß verliert seine Wirkung. Tritt hingegen der örtliche Personalrat der Nebenstelle vor Ablauf der regelmäßigen Amtszeit zurück, behält der Verselbständigungsbeschluß seine Wirksamkeit, können in der Nebenstelle also unverzüglich Neuwahlen durchgeführt werden. Dem steht das Gesetz nicht entgegen: Mit einer Abspaltung während der regelmäßigen Amtszeit ist diese Neuwahl nicht vergleichbar, weil schon der Verselbständigungsbeschluß die Abspaltung bewirkt und dieser Beschluß wirksam geblieben ist.

3. Die Festsetzung des Gegenstandswertes für das Rechtsbeschwerdeverfahren beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO i.V.m. § 8 Abs. 2 BRAGO.

Ende der Entscheidung