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Die Bilgenölentsorgung auf Bundeswasserstraßen ist Abfallentsorgung und keine schiffahrtspolizeiliche Aufgabe. Sie obliegt deshalb den Ländern und nicht dem Bund.

Urteil des 7. Senats vom 28. Oktober 1999 - BVerwG 7 A 1.98 -

Verkündet am 28. Oktober 1999

Röder Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 28. Oktober 1999 durch den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Dr. Franßen und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Paetow, Dr. Bardenhewer, Kley und Herbert

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Gründe:

I.

Das klagende Land Nordrhein-Westfalen begehrt von der beklagten Bundesrepublik Deutschland die Erstattung von Kosten für die Entsorgung von Bilgenöl auf Bundeswasserstraßen.

Beim Betrieb von Motorschiffen sammeln sich im Kielraum des Schiffes, der Bilge, Ölrückstände aus den Motorenanlagen, die sich mit Wasser vermischen. Dieses Bilgenwasser wurde bis Anfang der 60er Jahre in der Regel mangels anderweitiger Entsorgungsmöglichkeiten über Bord gepumpt. Um die Ölverschmutzung des Rheins durch die Schiffahrt zu verringern, kamen die in der Arbeitsgemeinschaft zur Reinhaltung des Rheins zusammengeschlossenen Bundesländer (Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Saarland) überein, daß der Kläger einen Wasserverband errichten solle. Am 9. Februar 1965 gründete der Regierungspräsident Düsseldorf auf der Grundlage der Ersten Verordnung über Wasser- und Bodenverbände vom 3. September 1937 (RGBl I S. 933) den Bilgenentwässerungsverband (BEV). Mitglieder des Verbandes sind der Verein für Europäische Binnenschiffahrt und Wasserstraßen e.V. (früher: Verein zur Wahrung der Schiffahrtsinteressen), Duisburg, und die Arbeitsgemeinschaft Rheinwasserwerke e.V., Köln. Der Verband hat die Aufgabe, Maßnahmen zum Schutze des Rheins, seiner schiffbaren Nebenflüsse und der mit ihm in Verbindung stehenden Schiffahrtskanäle und Häfen vor Verunreinigung durch verschmutzte Bilgenwässer und Mineralöle der Schiffe zu fördern; hierzu hat er Maßnahmen privater Unternehmer, die der Übernahme und der schadlosen Beseitigung der genannten Stoffe dienen, durch Zuschüsse oder Kredite oder auf sonstige Weise zu unterstützen (§ 2 Abs. 1, § 4 Abs. 1 der Satzung vom 9. Februar 1965). Zur Erfüllung dieser Aufgabe bedient sich der BEV der Bilgenentölungsgesellschaft (BEG), einer im Jahr 1961 von einem großen Schiffahrtsunternehmen gegründeten GmbH. Diese Gesellschaft hat sich gegenüber dem BEV verpflichtet, verschmutzte Bilgenwässer und Mineralöle von Schiffen zu übernehmen, sie schadlos zu beseitigen oder einer ordnungsgemäßen Beseitigung zuzuführen; die ungedeckten notwendigen Kosten übernimmt der BEV. Zu diesem Zweck betreibt die BEG auf dem Rhein eine Flotte von Bilgenentölungsbooten, die den Schiffen das Bilgenwasser abnehmen, Wasser und Öl in einer mechanischen Abscheidung trennen, das Wasser in den Strom ableiten, das verbliebene Öl an Land bringen und dort an Aufbereitungsunternehmen verkaufen. Für die Schiffer ist die Entsorgung des Bilgenöls kostenfrei. Die nicht durch Mitgliedsbeiträge und Zuschüsse von Dritten gedeckten Kosten des BEV, d.h. mehr als 90 % seiner Gesamtausgaben, werden durch Zuwendungen aus den Haushalten der Länder gedeckt (Baden-Württemberg 23,8 %, Bayern 10,8 %, Hessen 13,4 %, Nordrhein-Westfalen 37,3 %, Rheinland-Pfalz 11,4 % und Saarland 3,3 %).

Ab 1. Juli 1969 übernahm das Bundesamt für die gewerbliche Wirtschaft zwei Drittel der ungedeckten Kosten der BEG aus dem Rückstellungsfonds zur Sicherung der Altölbeseitigung, der durch das Altölgesetz vom 23. Dezember 1968 (BGBl I S. 1419) gebildet worden war. Im Jahr 1985 verminderte das Bundesamt seinen Zuschuß auf ein Drittel und stellte die Kostenbeteiligung zum 1. Januar 1986 ganz ein. Begründet wurde dies mit verfassungsrechtlichen Bedenken im Hinblick auf die erforderliche gruppennützige Verwendung des Aufkommens von Sonderabgaben, da für die in der Schiffahrt verwendeten Schmieröle keine Mineralölsteuer und damit auch keine Altölausgleichsabgabe zu zahlen war. Zum Ausgleich strebte die Bundesregierung die Erhebung von Beiträgen und Gebühren für die Beseitigung von Bilgenöl an. Eine Rechtsgrundlage hierfür sollte in § 8 Abs. 2 AltölG geschaffen werden (BTDrucks 10/2885, S. 7 f., 21). Der Bundesrat sprach sich gegen dieses Vorhaben aus, u.a. weil er befürchtete, daß die Schiffer, um Kosten zu sparen, das Bilgenöl bei sich bietender Gelegenheit über Bord pumpen und damit das Gewässer verschmutzen würden (BTDrucks 10/2885, S. 46 f.). Das Gesetzgebungsvorhaben wurde nicht realisiert. Seit 1986 tragen die Länder die nicht anderweitig gedeckten Kosten der Bilgenölentsorgung allein. Der Kläger zahlte in den Jahren 1986 bis 1998 insgesamt 21 818 761 DM an den BEV. Künftig soll die Annahme und Entsorgung der öl- und fetthaltigen Schiffsbetriebsabfälle durch eine Gebühr finanziert werden, die beim Bunkern von Treibstoffen durch Gebührenmarken zu entrichten ist. Die hierfür erforderliche Ratifikation des Internationalen Übereinkommens über die Sammlung, Abgabe und Annahme von Abfällen in der Rhein- und Binnenschiffahrt vom 9. September 1996 steht noch aus.

Seit Anfang der 90er Jahre streiten die Beteiligten darüber, ob die Beklagte die Kosten der Bilgenölentsorgung auf den vom BEV betreuten Bundeswasserstraßen ganz oder teilweise übernehmen muß. Der Landesrechnungshof Nordrhein-Westfalen forderte im Jahr 1993 den Kläger auf, für eine finanzielle Beteiligung der Beklagten an der Bilgenölentsorgung zu sorgen. Nachdem kein Einvernehmen über diese Frage erzielt werden konnte, hat der Kläger beim Bundesverwaltungsgericht (§ 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) Leistungs- und Feststellungsklage erhoben, zu deren Begründung er vorträgt:

Die Klage sei unter dem Gesichtspunkt der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag oder des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs begründet, weil die Länder mit der Finanzierung des BEV eine Aufgabe des Bundes wahrgenommen hätten. Die Verwaltungskompetenz und damit gemäß Art. 104 a GG auch die Finanzierungszuständigkeit des Bundes für die Bilgenölentsorgung ergebe sich bereits aus § 8 WaStrG in Verbindung mit Art. 89 Abs. 2 Satz 1 GG. Die Ziele der hiernach dem Bund obliegenden Unterhaltungspflicht für die Bundeswasserstraßen würden durch die Einleitung von Bilgenöl in das Flußwasser gefährdet, und zwar nicht nur bezogen auf das Wasser selbst, sondern auch hinsichtlich des Wasserbettes, der Uferstreifen sowie der gesamten natürlichen Lebensgrundlagen. Jedenfalls ergebe sich die Zuständigkeit des Bundes aus der Vorschrift des § 1 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Binnenschiffahrt (Binnenschiffahrtsaufgabengesetz - BinSchAufgG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 4. August 1986 (BGBl I S. 1270), nach der zu den schiffahrtspolizeilichen Aufgaben des Bundes auch die Verhütung der von der Schiffahrt auf den Bundeswasserstraßen ausgehenden Gefahren gehöre. Anders als in den bisher zu dieser Vorschrift ergangenen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (Urteile vom 22. November 1985 - BVerwG 4 A 1.83 - NJW 1986, 2524 und vom 30. November 1990 BVerwG 7 C 4.90 - BVerwGE 87, 181) gehe es hier nicht um die Beseitigung von schiffahrtsbedingten Ölverschmutzungen auf einer Bundeswasserstraße, sondern um die Entsorgung von Öl, das im Schiff selbst bei dessen Betrieb entstehe. Wenn die Beklagte geltend mache, ihre Zuständigkeit ende "an der Bordwand des Schiffes", belege dies gerade ihre Zuständigkeit für die Bilgenölentsorgung. Auch das Verursacherprinzip spreche für ihre Zuständigkeit. Die Bilgenölentsorgung diene dazu, die illegale Verklappung des Öls zu verhindern; dies sei typischerweise eine von der Schiffahrt ausgehende Gefahr. In der Rheinschiffahrtspolizeiverordnung (RheinSchPV) habe die Beklagte auf der Grundlage der durch die Länder seit langem praktizierten Verfahrensweise Regelungen über das Sammeln und die Abgabe von Bilgenöl getroffen. Sie vertrete also selbst die Auffassung, daß sie für das Konzept der Bilgenölentsorgung zuständig sei. Schließlich spreche auch § 64 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW /AbfG) in Verbindung mit § 5 a und § 5 b AbfG für die alleinige Zuständigkeit der Beklagten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschlüsse vom 24. August 1994 BVerwG 7 NB 5.93 - und vom 23. Februar 1998 BVerwG 7 BN 2.97 - Buchholz 451.22 § 5 a AbfG Nrn. 1 und 2) habe der Bundesgesetzgeber mit diesen Vorschriften die Überwachung der Altölverwertung abschließend geregelt. Jedenfalls seit der Bund in § 9 Abs. 2 AltölV vom 27. Oktober 1987 Regelungen für die Bilgenölentsorgung getroffen habe, müsse dies auch hinsichtlich der Aufbereitung von Öl-Wasser-Gemischen für den Bereich der Binnenschiffahrt gelten.

Der Kläger beantragt,

1. die Beklagte zu verurteilen, an ihn 21 818 761,00 DM nebst 4 % Zinsen seit Rechtshängigkeit zu zahlen,

2. festzustellen, daß die Beklagte verpflichtet ist, ihm die nach dem 31. Dezember 1998 geleisteten Zahlungen für die Bilgenölentsorgung zu erstatten.

Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen und führt zur Begründung aus: Eine Regelung, aus der die Zuständigkeit des Bundes für die Bilgenölentsorgung abgeleitet werden könnte, sei nicht ersichtlich. Die Zuständigkeit des Bundes für die Bundeswasserstraßen nach Art. 87 Abs. 1 i.V.m. Art. 89 Abs. 2 Sätze 1, 3 und 4 GG sei auf verkehrsbezogene Tätigkeiten beschränkt. Nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 BinSchAufgG habe der Bund ursprünglich nur die Aufgabe gehabt, die mit der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf den Bundeswasserstraßen unmittelbar zusammenhängenden Fragen zu regeln. Das Änderungsgesetz vom 14. April 1971 (BGBl I S. 345) habe zwar die Zuständigkeit des Bundes auf "die Verhütung von der Schiffahrt ausgehender Gefahren" erweitert. Dadurch sei aber nur ein verkehrsbezogener Ordnungsrahmen geschaffen worden, um Gewässerverunreinigungen durch den Transport wassergefährdender Stoffe und die Beschaffenheit des benutzten Schiffes zu verhindern. Eine übergreifende Zuständigkeit des Bundes zur Durchführung von Maßnahmen der Gewässerreinhaltung auf Bundeswasserstraßen könne daraus nicht entnommmen werden. Bei den vom Bund u.a. in der Rheinschiffahrtspolizeiverordnung geschaffenen Regelungen zur Bilgenölentsorgung gehe es um technische Vorschriften und Verhaltensvorschriften für den Schiffsbetrieb, nicht um den selbständigen und davon getrennten Vorgang der Bilgenentölung. Eine Zuständigkeit des Bundes könne auch nicht aus den Vorschriften zum Abfallrecht hergeleitet werden. Die vom Kläger insoweit angeführten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts befaßten sich lediglich mit der Gesetzgebungszuständigkeit und seien daher für die Frage der Verwaltungskompetenz ohne Bedeutung. Mangels ausdrücklicher anderweitiger Zuweisung verbleibe es bei der Aufgabenzuständigkeit der Länder für die Abfallbeseitigung. Das Bilgenöl sei Abfall und werde gemäß § 64 KrW-/AbfG in Verbindung mit § 5 a AbfG in den von den Ländern vorgehaltenen Entsorgungsanlagen entgegengenommen. Es bleibe den Ländern vorbehalten zu entscheiden, ob sie stationäre Anlagen vorhielten oder Entölungsboote einsetzten. Mobile Sammelstellen seien angesichts der relativ geringen Menge, die ein einzelnes Schiff abgebe, kostengünstiger. Mit der Gründung des Bilgenölverbandes hätten die Länder sich zu der ihnen obliegenden Aufgabe der Bilgenölentsorgung bekannt; Erstattungsansprüche schieden bereits deshalb aus, weil ihnen der Wille gefehlt habe, ein fremdes Geschäft zu führen. Außerdem habe die Durchführung des Geschäftes weder dem Interesse noch dem Willen des Bundes entsprochen.

II.

Die zutreffend beim Bundesverwaltungsgericht erhobene Klage (§ 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) ist nicht begründet. Dem Kläger steht der geltend gemachte Anspruch auf Kostenerstattung nicht zu. Er hat mit der Sicherstellung der Bilgenölentsorgung keine der Beklagten obliegende Verwaltungsaufgabe erfüllt.

Als Anspruchsgrundlagen kommen die Vorschriften des BGB über eine Geschäftsführung ohne Auftrag (§§ 677 ff.), die im öffentlichen Recht entsprechend anzuwenden sind (vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Juni 1991 BVerwG 7 C 1.91 DVBl 1991, 1156 und vom 6. September 1988 BVerwG 4 C 5.86 BVerwGE 80, 170), und der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 1970 BVerwG 2 C 48.68 BVerwGE 36, 108 <110 f.> und Urteil vom 30. November 1990 - BVerwG 7 A 1.90 - BVerwGE 87, 169 <172>) in Betracht. Für den Aufwendungsersatzanspruch entsprechend §§ 677, 683 BGB müßte der Kläger ein objektiv fremdes Geschäft geführt haben. Einen nach den Grundsätzen des Bereicherungsrechts ausgleichspflichtigen Vermögensvorteil hätte die Beklagte nur erlangt, wenn sie durch die Tätigkeit des Klägers Aufwendungen für die Erfüllung einer eigenen Aufgabe erspart hätte. Beide Ansprüche setzen also voraus, daß der Kläger eine Aufgabe erfüllt hat, die an sich der Beklagten obliegt. Das ist nicht der Fall.

1. Gemäß Art. 30 GG ist die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt. Die Aufgabe, um deren Erfüllung die Beteiligten streiten, ist staatlicher Natur. Sie besteht darin sicherzustellen, daß für die Binnenschiffahrt auf dem Rhein und seinen schiffbaren Nebenflüssen und den damit in Verbindung stehenden Schiffahrtskanälen und Häfen in ausreichendem Umfang Einrichtungen der Bilgenölentsorgung zur Verfügung stehen. Die Klägerin hält diese Einrichtungen zwar nicht selbst vor. Sie gewährleistet aber durch die Zuwendung von Haushaltsmitteln an den Bilgenentwässerungsverband, daß die von dem Verband beauftragte Bilgenentölungsgesellschaft die beim Schiffsbetrieb anfallenden Altöle und die ölhaltigen Bilgenwässer mit Bilgenentölungsbooten abholt, vorbehandelt und zu ortsfesten Sammelstellen an Land bringt. Diese staatliche Aufgabe ist eine Verwaltungstätigkeit, für die somit die Länder zuständig sind, soweit sich nicht aus Art. 83 ff. GG eine Zuständigkeit des Bundes ergibt. Eine derartige besondere Aufgabenzuweisung an den Bund besteht nicht.

Die Bilgenölentsorgung auf Bundeswasserstraßen ist ihrem Wesen nach Abfallentsorgung und unterfällt damit den Regelungen des - gemäß Art. 83 GG von den Ländern als eigene Angelegenheit auszuführenden - Bundes-Abfallrechts. Nach § 5 a Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen (Abfallgesetz - AbfG 1986) vom 27. August 1986 (BGBl I S. 1410) finden auf Altöle und damit auch auf Bilgenöle die Vorschriften dieses Gesetzes Anwendung, unabhängig davon, ob es sich um Abfälle im Sinne von § 1 Abs. 1 AbfG 1986 handelt. § 5 a und § 5 b AbfG 1986 gelten auch nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG) vom 27. September 1994 (BGBl I S. 2705) am 7. Oktober 1996 weiter, bis sie durch - noch nicht erlassene - Rechtsverordnungen nach §§ 7 und 24 KrW /AbfG abgelöst worden sind (§ 64 KrW-/AbfG). Abgesehen davon besteht unter der Geltung des in § 3 Abs. 1 bis 4 KrW-/AbfG verwendeten Abfallbegriffes kein Zweifel mehr an der Abfalleigenschaft sämtlicher Altöle. Die vom Kläger sichergestellte Tätigkeit des Bilgenentwässerungsverbandes umfaßt bestimmte Phasen der Abfallentsorgung (§ 1 Abs. 2 AbfG 1986 bzw. § 4 Abs. 5 und § 10 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG), nämlich das "Einsammeln" des Bilgenöls bei den Schiffsführern als den Abfallbesitzern, das "Behandeln" der eingesammelten Bilgenöle durch das Trennen von Öl und Wasser sowie das "Befördern" des Öls zu einer Annahmestelle an Land, von der aus die weiteren Schritte der Abfallentsorgung durchgeführt werden.

2. Die Bilgenölentsorgung auf Bundeswasserstraßen ist dem Bund nicht abweichend vom Grundsatz der landeseigenen Verwaltung durch das Grundgesetz oder durch ein vom Grundgesetz zugelassenes einfaches Gesetz als Verwaltungsaufgabe zugewiesen.

a) Eine solche dem Grundgesetz unmittelbar zu entnehmende Zuweisung an den Bund ergibt sich nicht aus dessen Zuständigkeit für die Verwaltung der Bundeswasserstraßen gemäß Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG. Nach dieser Vorschrift werden die Verwaltung der Bundeswasserstraßen und der Schiffahrt nach Maßgabe des Art. 89 GG in bundeseigener Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau geführt. Dementsprechend werden die Bundeswasserstraßen durch eigene Behörden des Bundes verwaltet (Art. 89 Abs. 2 Satz 1 GG). Das Bundeswasserstraßengesetz (WaStrG) vom 2. April 1968 (BGBl II S. 173), jetzt geltend in der Fassung der Bekanntmachung vom 4. November 1998 (BGBl I S. 3249), konkretisiert diese Aufgabe. Gemäß § 7 Abs. 1 WaStrG sind die Unterhaltung der Bundeswasserstraßen und der Betrieb der bundeseigenen Schiffahrtsanlagen Hoheitsaufgaben des Bundes. Die Unterhaltung der Binnenwasserstraßen umfaßt die Erhaltung eines ordnungsgemäßen Zustandes für den Wasserabfluß und die Erhaltung der Schiffbarkeit (§ 8 Abs. 1 WaStrG). Die genannten Regelungen korrespondieren mit der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Seewasserstraßen und die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen in Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 GG; diese Gesetzgebungskompetenz ist jedoch beschränkt auf die Wasserstraßen als Verkehrswege (BVerfG, Urteil vom 30. Oktober 1962, BVerfGE 15, 1 <9 ff.>; Beschluß vom 11. April 1967, BVerfGE 21, 312 <320, 326>; BVerwG, Urteil vom 30. November 1990 BVerwG 7 C 4.90 BVerwGE 87, 181 <184>). Sie erfaßt also nicht solche Vorschriften, die die allgemeine wasserwirtschaftliche Ordnung, wie insbesondere die Reinhaltung der Gewässer von Verunreinigungen, betreffen (BVerfGE 15, 1; BVerwGE 87, 181 <184>). Da die Verwaltungskompetenzen des Bundes nicht weiter reichen als seine Gesetzgebungskompetenzen, müssen Verwaltungsmaßnahmen des Bundes im Bereich der Bundeswasserstraßen ihrer Zweckbestimmung nach auch dann auf dem Gebiet des Verkehrs liegen, wenn sie zwangsläufig die wasserwirtschaftliche Ordnung berühren (BVerfGE 15, 1 <9 f., 22 f.>).

Das gilt auch, soweit § 8 Abs. 1 WaStrG verlangt, bei der Unterhaltung den Belangen des Naturhaushalts Rechnung zu tragen und die natürlichen Lebensgrundlagen zu bewahren. Die Bilgenölentsorgung ist nicht darauf gerichtet, die Wasserstraßen als Verkehrswege zu erhalten. Daß die Einleitung von Bilgenwasser nicht nur die wasserwirtschaftliche Ordnung, sondern auch die Schiffbarkeit des Rheins gefährden könnte, ist nicht zu erkennen und wird auch nicht vom Kläger behauptet. Selbst wenn man diese Möglichkeit nicht von vornherein ausschließen könnte, wäre sie jedenfalls nicht bestimmend für den Zweck der Bilgenölentsorgung.

b) Die Zuständigkeit des Bundes für die Sicherstellung der Bilgenölentsorgung folgt entgegen der Ansicht des Klägers auch nicht aus den schiffahrtspolizeilichen Aufgaben, die der Bund nach Art. 89 Abs. 2 Satz 2 GG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Aufgaben der Binnenschiffahrt BinSchAufgG in der für den hier interessierenden Zeitraum geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 4. August 1986 (BGB I S. 1270) zu erfüllen hat.

Der Bund nimmt die über den Bereich eines Landes hinausgehenden Aufgaben der Binnenschiffahrt und die Aufgaben der Seeschiffahrt wahr, die ihm durch Gesetz übertragen werden (Art. 89 Abs. 2 Satz 2 GG). Gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 2 BinSchAufgG obliegen ihm auf dem Gebiet der Binnenschiffahrt die Abwehr von Gefahren für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sowie die Verhütung von der Schiffahrt ausgehender Gefahren (Schiffahrtspolizei) und schädlicher Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes auf den Bundeswasserstraßen. Zwar stünde der Wortlaut der durch das Änderungsgesetz vom 14. April 1971 (BGBl I S. 345) eingefügten Wendung "Verhütung von der Schiffahrt ausgehender Gefahren" der Annahme nicht entgegen, daß die hier in Rede stehende Art der Bilgenölentsorgung zu den schiffahrtspolizeilichen Aufgaben des Bundes gehört. Denn die damit bekämpfte Gefahr, daß ölhaltiges Bilgenwasser aus Kostengründen illegal in die Bundeswasserstraßen abgelassen wird, hat ihre Ursache letztlich in dem Betrieb von Schiffen, bei dem zwangsläufig Bilgenwasser entsteht.

Wie aber der erkennende Senat im Anschluß an das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 15, 1) bereits entschieden hat, ist die Vorschrift des § 1 Abs. 1 Nr. 2 BinSchAufgG mit Rücksicht auf den Umfang der Gesetzgebungskompetenz des Bundes einschränkend auszulegen (Urteil vom 30. November 1990 BVerwG 7 C 4.90 BVerwGE 87, 181 <184 f.>). Die bloße Verursachung einer Gefahr durch die Schiffahrt führt nicht zu einer "medienübergreifenden" und damit praktisch grenzenlosen, mit der Aufgabenverteilung in anderen Sachgebieten kollidierenden Zuständigkeit des Bundes. Vielmehr endet die schiffahrtspolizeiliche Aufgabe des Bundes dort, wo es nicht mehr um gefahrverhütende Anforderungen gerade an die Schiffe und deren Betrieb geht. Zu unterscheiden ist also zwischen Regelungsziel und Regelungsgegenstand. So muß der Bund bei Wahrnehmung seiner schiffahrtspolizeilichen Aufgaben zwar auf die Verhütung sämtlicher von der Schiffahrt ausgehender Gefahren Bedacht nehmen, gleichgültig welches Schutzgut (menschliches Leben und Gesundheit oder die Umweltmedien Wasser, Boden, Luft) gefährdet werden kann. Insofern hat er auch der Gefahr entgegenzuwirken, daß Bilgenöle in das Gewässer gelangen. Gegenstand von Regelungen und Maßnahmen, mit denen solche Gefahren bekämpft werden, können aber nur der Bau, die Beschaffenheit, die Einrichtung und Ausrüstung der Schiffe sowie deren Betrieb, ferner der Umgang mit gefährlichem Transportgut sowie allgemein das Verhalten im Verkehr sein.

Legt man diese Maßstäbe zugrunde, stellt die Entsorgung der im Schiffsbetrieb entstandenen Bilgenwässer keine schiffahrtspolizeiliche Aufgabe der Gefahrverhütung dar, sondern ist dem Bereich der allgemeinen, von den Ländern durchzuführenden Abfallentsorgung zuzuordnen. Zwar ermächtigt und verpflichtet § 1 Abs. 1 Nr. 2 BinSchAufgG nach dem oben Gesagten dazu, die Anforderungen an die Schiffe und deren Betrieb auch daran auszurichten, daß von den entstehenden Altölen keine Gefahren für Mensch und Umwelt, insbesondere auch für die Gewässer ausgehen können. Diese Befugnis reicht von Vorschriften über den technischen Vorgang des Auffangens und Aufbewahrens der Altöle an Bord über Regelungen zum Umgang der Schiffsbesatzung mit diesen Ölen bis hin zu der Verpflichtung des Schiffsführers, das angefallene Altöl einer dafür zuständigen Stelle zur Entsorgung zu überlassen. Soll demgegenüber die Gefahr mit anderen Mitteln, beispielsweise durch die Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Verwertung oder Beseitigung der Altöle, verhütet werden, scheidet aber § 1 Abs. 1 Nr. 2 BinSchAufgG als Rechtsgrundlage aus.

Wo im einzelnen die Grenze dieser schiffahrtspolizeilichen Zuständigkeit verläuft, kann hier offenbleiben. Jedenfalls hat das vom Bilgenentwässerungsverband praktizierte Einsammeln, Behandeln und Befördern des Bilgenöls als eine innerlich zusammenhängende, auf den gefahrlosen Verbleib des Öls gerichtete (Gesamt-)Tätigkeit keinen Bezug mehr zu dem dargestellten, auf die Beschaffenheit und den Betrieb von Schiffen begrenzten Gegenstand schiffahrtspolizeilicher Maßnahmen. Vielmehr handelt es sich um einen typischen Vorgang der Abfallentsorgung, der aus Gründen einer zweckmäßigen und kostengünstigen Organisation zwar auf dem Wasserweg und damit unter den auch insoweit geltenden Rahmenbedingungen des Schiffsverkehrs stattfindet, sich in seiner Funktion aber nicht von einer Entsorgung der Altöle mittels ortsfester Annahmestellen in einem Hafen unterscheidet.

3. Abschließend weist der erkennende Senat noch darauf hin, daß der Kläger aus dem mit Wirkung vom 1. November 1986 aufgehobenen Altölgesetz (in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. Dezember 1979, BGBl I S. 2113) keine Ansprüche für den vom Klagantrag erfaßten Zeitraum vom 1. Januar bis 31. Oktober 1986 herleiten kann. Von allem andern abgesehen scheiden solche Ansprüche schon deshalb aus, weil die für die Abnahme von Altöl vom Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft gewährten Zuschüsse nur von dem Abnehmer selbst, hier also von der Bilgenentölungsgesellschaft beansprucht werden konnten (§ 2 Abs. 1 Satz 1 AltölG).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Ende der Entscheidung