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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 20.12.1999
Aktenzeichen: BVerwG 7 C 15.98
Rechtsgebiete: BImSchG, TA Luft (1986)


Vorschriften:

BImSchG § 5 Abs. 1 Nr. 2
BImSchG § 3 Abs. 6
BImSchG § 48
TA Luft (1986) Nr. 3.1.7
Leitsätze:

Die Anwendungsvoraussetzungen normkonkretisierender Verwaltungsvorschriften sind in Ermangelung einer authentischen Interpretation des Vorschriftengebers durch Auslegung zu ermitteln. Dabei kommt der Entstehungsgeschichte im Zweifel mehr Gewicht zu, als dies regelmäßig bei Rechtsnormen der Fall ist.

Die in Nr. 3.1.7 TA Luft (1986) bestimmten Massenstromwerte beziehen sich auf das emittierte Abgas. Sie sind für die jeweiligen Stoffe zusammen mit den ihnen zugeordneten Massenkonzentrationswerten Ausdruck einer generellen Konkretisierung der Risikoproportionalität emissionsbegrenzender Maßnahmen.

Dem Anlagenbetreiber steht es im Regelfall frei, zur Einhaltung der in Nr. 3.1.7 TA Luft vorgeschriebenen Emissionsbegrenzungen entweder den Emissionsmassenstrom herabzusetzen oder sicherzustellen, daß die bestimmten Massenkonzentrationen nicht überschritten werden.

Urteil des 7. Senats vom 20. Dezember 1999 - BVerwG 7 C 15.98 -

I. VG Frankfurt a.M. vom 28.02.1991 - Az.: VG II/V E 102/90 - II. VGH Kassel vom 11.02.1998 - Az.: VGH 14 UE 1085/91 -


BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 7 C 15.98 VGH 14 UE 1085/91

Verkündet am 20. Dezember 1999

Nöpel Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 2. Dezember 1999 durch den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Dr. Franßen und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Paetow, Dr. Bardenhewer, Kley und Herbert

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 11. Februar 1998 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I.

Die Beteiligten streiten darum, ob die in Nr. 3.1.7 TA Luft genannten Massenstromschwellen auf das ungereinigte "Rohgas" oder auf das nach einer Abgasbehandlung emittierte "Reingas" bezogen sind. Der Beklagte erteilte durch Bescheid vom 28. November 1988 die immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Herstellung eines UV-Stabilisators für Lacke und Kunststoffe ("Tinuvin 328") in einer Versuchsanlage der Klägerin im Rahmen der von ihr betriebenen chemischen Fabrik. Nach den Genehmigungsunterlagen entsteht im Produktionsprozeß n-Butylamin, das zu den organischen Stoffen der Klasse I des Anhangs E der TA Luft zu rechnen ist. Für derartige Stoffe mit hohem Gefährdungspotential bestimmt die umstrittene Vorschrift, daß bei einem Massenstrom von 0,1 kg/h oder mehr die Massenkonzentration von 20 mg/m3 nicht überschritten werden darf. Der Bescheid enthält unter Nr. 7.1 eine Nebenbestimmung, die diese Anforderungen wiedergibt und hinzufügt, daß sich der Massenstromwert auf das Rohgas sämtlicher Einzelquellen der Versuchsanlage bezieht.

Gegen die Nebenbestimmung erhob die Klägerin Widerspruch. Zur Begründung trug sie vor: Bei dem Herstellungsverfahren könnten aus zwei Stoffströmen bis zu 0,78 kg n-Butylamin entstehen, die jeweils einer Wäsche zugeführt würden und sich ohne zusätzliche Reinigungstechnik nicht unter den Massenkonzentrationswert herabsetzen ließen. Demgegenüber sei es angesichts der geringen Volumenströme von ca. 5,3 bzw. 5,2 m3/h möglich, die Massenstromschwelle durch die Abgaswäsche (saure Absorption) deutlich zu unterschreiten. Als zusätzliche Rohgas-Reinigungstechnik zur Herabsetzung der Massenkonzentration käme eine den Wäschern vorgeschaltete Kondensationsanlage mit Solekühlung in Betracht, die die "absolut emittierte Emissions-Masse" nur geringfügig verringern würde. Der Beklagte wies den Widerspruch mit der Begründung zurück, die Massenstromwerte in Nr. 3.1.7 TA Luft und gleichartigen Bestimmungen seien rohgasbezogen, weil die zugeordneten Massenkonzentrationswerte den Stand der Emissionsminderungstechnik konkretisierten. Wer die jeweilige Massenstromschwelle im Rohgas unterschreite, müsse den Massenkonzentrationswert aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nicht einhalten. Wenn aber die Massenstromschwelle überschritten werde, komme der Massenkonzentrationswert zur Anwendung. Das führe zu einem sprunghaften Anstieg der Anforderungen entsprechend dem Stand der Technik.

Die darauf erhobene Verpflichtungsklage hat das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 28. Februar 1991 abgewiesen. Der Verwaltungsgerichtshof hat durch Urteil vom 11. Februar 1998 der Berufung der Klägerin stattgegeben und den Beklagten unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide verpflichtet, die beantragte Genehmigung mit der Maßgabe zu erteilen, daß das Wort "Rohgas" in der angegriffenen Nebenbestimmung durch "Reingas" zu ersetzen sei. In den Entscheidungsgründen ist ausgeführt: Ein rohgasbezogenes Verständnis des umstrittenen Massenstromwerts widerspreche dem durch die TA Luft konkretisierten Vorsorgegebot. Dieses ziele auf eine verhältnismäßige Begrenzung der von genehmigungsbedürftigen Anlagen ausgehenden Luftverunreinigungen. Hiernach und nach dem entsprechenden Emissionsminderungkonzept der TA Luft sei die maßgebliche Größe der Emissionsmassenstrom, weil er die von einer Anlage freigesetzte Schadstofffracht quantitativ erfasse. Demgemäß bezweckten alle emissionsbegrenzenden Maßnahmen unmittelbar oder mittelbar die Herabsetzung der Emissionsmassenströme. Wenn dabei vorrangig an die Massenkonzentration angeknüpft werde, beruhe dies nur auf Gründen der Praktikabilität. Aus den Nrn. 2.1.5 und 3.1.2 Abs. 1 TA Luft gehe hervor, daß außer der Massenkonzentration auch der Massenstrom als Grundlage von Emissionsbegrenzungen in Betracht komme. Der Funktion des Massenstroms als Emissionswert entspreche die Definition als Emissionsmassenstrom in Nr. 2.1.3 TA Luft. Vor diesem Hintergrund seien die Massenstromwerte in den Nrn. 3.1.3 ff. TA Luft einerseits als Bagatellgrenzen zu verstehen, bei deren Unterschreiten weitere emissionsbegrenzende Maßnahmen grundsätzlich als unverhältnismäßig anzusehen seien. Andererseits hätten sie die Funktion einer Relevanzschwelle, deren Überschreiten Voraussetzung dafür sei, daß die Massenkonzentrationswerte eingehalten werden müßten.

Als Emissionswerte könnten die Massenstromwerte ebenso wie die Massenkonzentrationswerte nur auf das Reingas bezogen sein. Dieses Verständnis des Massenstroms als "Emissionsmassenstrom" finde sich in zahlreichen anderen Vorschriften der TA Luft wieder. Wenn der Massenstrom im Rahmen der Nr. 3.1.7 TA Luft auf das Rohgas bezogen sein sollte, hätte ein solcher Begriffswechsel im Wortlaut deutlich gemacht werden müssen. Der Reingasbezug des Massenstroms werde durch die Systematik und die Entstehungsgeschichte der TA Luft bestätigt. Nichts anderes ergebe sich aus deren Nr. 3.1 Abs. 2, wonach die den Nrn. 3.1.1 bis 3.3 TA Luft entsprechenden Anforderungen "für jede Einzelquelle und für jeden luftverunreinigenden Stoff oder jede Stoffgruppe festgelegt werden (sollen), soweit die Stoffe oder Stoffgruppen in relevantem Umfang im Rohgas enthalten sind". Nach dieser Vorschrift seien im Rohgas zunächst "qualitativ" die Stoffe festzustellen, die in die anschließende, aber in bezug auf das Reingas vorzunehmende "quantitative" Prüfung emissionsbegrenzender Maßnahmen einzubeziehen seien. Die Festsetzung stoffbezogener, auf eine Abgasreinigung gerichteter Emissionsbegrenzungen sei nicht vorrangig. Sie sei erst dann geboten, wenn die Entstehung luftverunreinigender Stoffe nicht von vornherein vermieden oder durch Herabsetzung der Abgasmenge und Verfahrensoptimierung vermindert werden könne.

Das reingasbezogene Verständnis der Massenstromwerte stehe auch mit dem Emissionsminderungskonzept der TA Luft in Einklang. Massenstromschwellen seien Ausdruck der Risikoproportionalität der von einer Anlage ausgehenden Emissionen, da das Risikopotential eines Stoffes erst mit dessen Emission "zum Tragen" komme. Zugleich dienten sie dem Zweck, Kleinemittenten einen unverhältnismäßigen Aufwand zur Emissionsminderung zu ersparen. An kleinere Anlagen, die "hilfsweise" durch eine Unterschreitung der Massenstromschwelle gekennzeichnet würden, dürften nicht generell dieselben Anforderungen wie an größere Anlagen gestellt werden. Angesichts dessen lasse sich eine nachhaltige Verminderung der Gesamtemissionen sachgemäß nur bei Reingasbezug der Massenstromwerte erreichen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision des Beklagten. Er rügt neben einem Verfahrensmangel die Verletzung der Nr. 3.1.7 TA Luft und für den Fall, daß diese Vorschrift nicht dem revisiblen Recht unterfalle, des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG. Zur Begründung der geltend gemachten materiellen Rechtsfehler führt er aus: Die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, daß sich der in Nr. 3.1.7 TA Luft angegebene Massenstromwert auf das Reingas beziehe, beruhe auf einer fehlerhaften Anwendung und Auslegung der TA Luft. Der Massenstromwert bezeichne nicht die zulässige Emission, sondern gebe die Schwelle an, die Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung nach dem Stand der Technik auslöse. Dieser Funktion entsprechend könne sich der Massenstromwert nur auf das ohne Durchführung emissionsbegrenzender Maßnahmen vorhandene Rohgas beziehen und damit bestimmen, ab welchem Rohgasmassenstrom der einschlägige Massenkonzentrationswert im Reingas einzuhalten sei. Demgemäß unterscheide sich der in Nr. 3.1.7 TA Luft zur Angabe einer Bagatellgrenze verwendete physikalische Begriff des Massenstroms schon im Wortlaut vom Emissionsmassenstrom, auf den die TA Luft in anderen Zusammenhängen Bezug nehme. Die Richtigkeit dieser Auslegung werde durch Nr. 3.1 Abs. 2 TA Luft bestätigt. Diese Vorschrift mache Maßnahmen zur Erfüllung der Anforderungen nach Nrn. 3.1.1 bis 3.3 TA Luft davon abhängig, ob die Stoffe in relevantem Umfang im Rohgas enthalten seien. Mit der Entstehungsgeschichte der Vorschriften lasse sich das Ergebnis der Auslegung nach Wortlaut und Systematik nicht widerlegen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei bei der Festlegung der konkreten Maßnahmen zur Emissionsminderung zu berücksichtigen. Bei der Frage nach dem Bezugsgegenstand des Massenstroms sei er ohne Belang. Die Risikoproportionalität immissionsschutzrechtlicher Vorsorgemaßnahmen knüpfe sowohl an das Rohgas als auch an das Reingas an. Ob Emissionsbegrenzungen geboten seien, richte sich nach dem Risikopotential der im Rohgasmassenstrom vorhandenen Stoffe. In welchem Umfang das Vorsorgegebot emissionsbegrenzende Maßnahmen nach dem Stand der Technik verlange, werde durch die im Reingas einzuhaltenden Massenkonzentrationswerte bestimmt. Die sich hieraus ergebenden Anforderungen dürften für große Anlagen höher sein als für Kleinanlagen, deren Rohgasmassenstrom die Bagatellgrenze unterschreite. Das Vorsorgegebot verlange nicht, die durch den Massenstrom angegebene Bagatellgrenze auf das Reingas zu beziehen.

Die Klägerin verteidigt das angegriffene Urteil.

II.

Die Revision ist unbegründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat den Beklagten zu Recht verpflichtet, die beantragte Genehmigung mit der Maßgabe zu erteilen, daß die Bezugnahme der umstrittenen Nebenbestimmung auf das "Rohgas" durch das Wort "Reingas" ersetzt wird. Da das Klageziel auf eine in diesem Sinn weniger eingeschränkte Betriebsgenehmigung gerichtet war und der Beklagte im Berufungsverfahren die Rechtmäßigkeit der Genehmigung im übrigen nicht in Frage gestellt hatte, durfte der Verwaltungsgerichtshof die Sache für spruchreif halten und ein Verpflichtungsurteil erlassen, ohne damit gegen § 113 Abs. 5 VwGO zu verstoßen. Seine Auffassung, daß sich der in Nr. 3.1.7 der Technischen Anleitung zur Reinhaltung der Luft (TA Luft) vom 27. Februar 1986 (GMBl S. 95, ber. S. 202) angegebene Massenstromwert auf das Reingas bezieht, verletzt kein Bundesrecht.

1. In Übereinstimmung mit den Beteiligten geht der Senat davon aus, daß die hier umstrittene Rechtsfrage vorrangig durch Auslegung der einschlägigen Verwaltungsvorschrift zu beantworten ist. Der Senat hat den Verwaltungsvorschriften der TA Luft, soweit sie die unbestimmten Rechtsbegriffe des Gesetzes durch grundsätzlich verbindliche Festlegungen und Vorgaben konkretisieren, unter bestimmten Voraussetzungen eine auch im gerichtlichen Verfahren zu beachtende Bindungswirkung zuerkannt (vgl. Beschluß vom 10. Januar 1995 - BVerwG 7 B 112.94 - Buchholz 406.25 § 48 BImSchG Nr. 4; Beschluß vom 21. März 1996 - BVerwG 7 B 165.95 - Buchholz 406.251 § 22 UVPG Nr. 4). Solche Verwaltungsvorschriften können demgemäß im Rahmen ihrer normkonkretisierenden Funktion rechtliche Außenwirkung entfalten. Dementsprechend unterliegt es der gerichtlichen Kontrolle, ob und in welchem Umfang die Voraussetzungen ihrer Anwendung gegeben sind. Um diese an das Verständnis des untergesetzlichen Regelwerks anknüpfenden Fragen beantworten zu können, ist der gleichsam systemimmanente Regelungsgehalt normkonkretisierender Verwaltungsvorschriften im Prinzip nicht anders als bei Rechtsnormen durch Auslegung zu ermitteln. Angesichts der Funktion der hier in Rede stehenden Vorschriften, bundeseinheitlich einen gleichmäßigen und berechenbaren Gesetzesvollzug sicherzustellen, können sie ähnlich wie die als allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassenen Beihilfevorschriften auch der revisionsgerichtlichen Prüfung unterliegen (vgl. BVerwGE 72, 119 <121 f.>; 107, 338 <340 f.>).

2. Die Auslegung ergibt die Richtigkeit der Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, daß die Anforderungen der Nr. 3.1.7 und gleichartiger Vorschriften der TA Luft den Emissionsmassenstrom betreffen.

a) Der Reingasbezug des in der umstrittenen Vorschrift genannten "Massenstroms" geht mit großer Deutlichkeit aus ihrer Entstehungsgeschichte hervor. Dieses Auslegungselement hat bei normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften besondere Bedeutung, soweit es erkennen läßt, welchen Inhalt ihnen der Vorschriftengeber beigemessen hat. Allgemeine Verwaltungsvorschriften dieser Art sind nach der Rechtsprechung des Senats dadurch gekennzeichnet, daß sie auf der Grundlage einer entsprechenden Ermächtigung (vgl. § 48 BImSchG) unbestimmte Rechtsbegriffe des Gesetzes durch generelle Standards konkretisieren, die entsprechend der Art ihres Zustandekommens ein hohes Maß an wissenschaftlich-technischem Sachverstand verkörpern und zugleich auf abstrakt-genereller Abwägung beruhende Wertungen des hierzu berufenen Vorschriftengebers zum Ausdruck bringen (vgl. Beschluß vom 8. November 1994 - BVerwG 7 B 73.94 - Buchholz 406.25 § 3 BImSchG Nr. 10; Beschluß vom 10. Januar 1995, a.a.O.; Urteil vom 28. Januar 1999 - BVerwG 7 CN 1.97 -, NVwZ 1999, 651 <652>). Da normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften mit dieser Funktion an die bei ihrem Erlaß bestehenden Erkenntnisse in Wissenschaft und Technik anknüpfen und ihre rechtliche Außenwirkung erst verlieren, soweit die ihnen zugrundeliegenden Annahmen durch weitere gesicherte Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik überholt (vgl. Beschluß vom 21. März 1996, a.a.O.) sind, werden sie in besonderem Maße von entstehungsgeschichtlich bedingten Erwägungen geprägt. Daher haben zeitnahe, im Verfahren hervorgetretene Willensbekundungen des Vorschriftengebers bei der Auslegung im Zweifel mehr Gewicht, als dies regelmäßig bei Rechtsnormen der Fall ist.

Wie bereits der Verwaltungsgerichtshof im einzelnen ausgeführt hat, ergibt sich aus der Kontroverse über den in Nr. 3.1.7 TA Luft festzulegenden Massenstromwert, die im Verfahren des Vorschriftenerlasses zwischen dem Bundesratsausschuß für Innere Angelegenheiten und dem Wirtschaftsausschuß stattfand (vgl. BRDrucks 349/1/85, S. 19 f.), daß die Massenstromschwelle als reingasbezogener Emissionswert zu verstehen ist. Einer auf dieser Deutung beruhenden Empfehlung des federführenden Innenausschusses, entsprechend der von der Bundesregierung vorgeschlagenen Absenkung von in Nr. 2.3.4.3 der TA Luft a.F. (vom 28. August 1974 <GMBl S. 426, 525>, geändert am 23. Februar 1983 <GMBl S. 94>) bestimmten Massenkonzentrationswerten auch die zugehörigen Massenstromschwellen herabzusetzen, war der Wirtschaftsausschuß mit der Begründung entgegengetreten, der Massenstrom sei auf das Rohgas zu beziehen. Da der Bundesrat der Empfehlung des Innenausschusses folgte (BRDrucks 349/85 <Beschluß>), die Bundesregierung den entsprechenden Änderungsvorschlag übernahm (BRDrucks 60/86) und der Bundesrat dieser Fassung der TA Luft gemäß Art. 84 Abs. 2 GG zustimmte (BRDrucks 60/86 <Beschluß>), steht außer Frage, daß der Vorschriftengeber bei Erlaß der Nr. 3.1.7 TA Luft vom Reingasbezug der Massenstromschwelle ausgegangen ist.

Das reingasbezogene Verständnis liegt bei historischer Auslegung auch deswegen nahe, weil es in der Verwaltungspraxis vor 1986 stets zugrunde gelegt wurde und die TA Luft in dem hier umstrittenen Punkt, daß bei bestimmten Massenströmen die festgelegten Massenkonzentrationswerte nicht überschritten werden dürfen, gegenüber ihrer vorangegangenen Fassung keine sachliche Änderung erfahren hat. So regelte bereits die TA Luft 1974/83 die Begrenzung von Emissionen dampf- oder gasförmiger organischer Verbindungen (Nr. 2.3.4.3) in derselben Weise, wie dies jetzt in Nr. 3.1.7 der geltenden Fassung für Emissionen organischer Stoffe geschieht. Seinerzeit wurde der Massenstrom allgemein als Emissionsmassenstrom verstanden, bei dessen Unterschreiten die jeweiligen Massenkonzentrationswerte nicht eingehalten werden mußten (vgl. Reil, TA Luft, Textausgabe mit Erläuterungen, 2. Aufl. 1976, S. 47 zu Nr. 2.3.4.3; Hansmann/Schmitt, TA Luft, Kommentar, 1983, Anm. 49 zu Nr. 2.3.1). Angesichts dessen und mit Blick darauf, daß seitdem die Massenstromschwelle und der Massenkonzentrationswert für Stoffe der Klasse I unverändert geblieben sind, erweist sich die zu Nr. 3.1.7 TA Luft vertretene Rohgasthese als eine die Vorsorgeanforderungen verschärfende Umdeutung, die in dem vom Vorschriftengeber bekundeten Willen keine Grundlage findet.

b) Auch Wortlaut und Systematik der TA Luft rechtfertigen es nicht, die Massenstromschwelle abweichend von der entstehungsgeschichtlichen Auslegung auf das Rohgas zu beziehen.

Der Revision ist zuzugeben, daß der Sprachgebrauch der TA Luft in bezug auf die Begriffe Massenstrom und Emissionsmassenstrom alles andere als einheitlich ist. So verwendet bereits Nr. 3.1.7 in Absatz 1 den einen, in Absatz 7 den anderen Begriff, ohne daß plausible Gründe für den unterschiedlichen Wortlaut erkennbar sind. In zahlreichen Vorschriften wird vom "Massenstrom" gesprochen, wiewohl nach Sachzusammenhang und Zweck offenbar der Emissionsmassenstrom gemeint ist (z.B. Nrn. 2.6.1.1 Abs. 5, 3.2.3.1 Abs. 2 und 3, 3.2.3.2 Abs. 3, 3.3.2.8.1 Abs. 5, 3.3.2.10.1 Abs. 3, 3.3.2.11.1 Abs. 4, 3.3.3.2.2 Abs. 2, 3.3.3.4.1 Abs. 1, 3.3.3.8.1 Abs. 1, 3.3.3.21.1 Abs. 1, 3.3.4.1g.3 TA Luft). In anderen Vorschriften ist wiederum im gleichen Sinn vom "Emissionsmassenstrom" die Rede (vgl. Nrn. 3.2.3.2, 3.2.3.3 TA Luft). Während der auf die Emission bezogene Massenstrom in Nr. 2.1.3 Abs. 2 Buchst. b TA Luft definiert ist, bestimmt die TA Luft einen davon unabhängigen Begriff "Massenstrom" nicht. Die Revision zieht aus dem uneinheitlichen Sprachgebrauch den Schluß, daß die rechtliche Bedeutung des physikalischen Begriffs des Massenstroms in der TA Luft nicht ausdrücklich vorgegeben und darum durch Auslegung der jeweiligen Vorschrift zu ermitteln sei, ob sich der Massenstrom auf das Reingas oder das Rohgas beziehe. Dem folgt der Senat nicht.

Die nach Ansicht der Revision gebotene Einzelfallbetrachtung hat den Nachteil, daß sie die Steuerungsleistung eines Emissionsminderungskonzepts verringern würde, dessen Emissionswerte auf genereller Konkretisierung der nach dem Stand der Technik möglichen und verhältnismäßigen Vorsorge beruhen und damit in typischen Fällen einen gleichmäßigen und berechenbaren Gesetzesvollzug sicherstellen. Davon abgesehen zwingt der Wortlaut der TA Luft nicht zu der Annahme, der Begriff des Massenstroms könne je nach Kontext verschieden auszulegen sein. Der Verzicht des Vorschriftengebers auf eine eigenständige Definition dieses Begriffs legt vielmehr die nach dem Wortlaut ebenso wenig ausgeschlossene Deutung nahe, daß die TA Luft, wenn sie von Massenstrom spricht, immer den Emissionsmassenstrom im Sinne der Nr. 2.1.3 Abs. 2 Buchst. b meint. Damit ergibt sich zugleich schlüssig, daß auch den Sanierungsvorschriften für Altanlagen (Nrn. 4.2.2 bis 4.2.4 TA Luft), die die einzuhaltenden Nachrüstungsfristen danach bestimmen, um welchen Faktor die tatsächlichen Emissionen die in Nr. 3.1.7 sowie anderen Vorschriften der TA Luft angegebenen "Massenströme" überschreiten, ein einheitlicher Begriff des Emissionsmassenstroms zugrunde liegt. Demgegenüber kommt die von der Revision vertretene Gegenauffassung nicht umhin, bei diesen Vorschriften einen "doppelten" Massenstrombegriff zu verwenden, nämlich in bezug auf die Tatbestandsvoraussetzungen den Emissionsmassenstrom und hinsichtlich der Rechtsfolge, durch nachträgliche Anordnung die Einhaltung der Anforderungen nach Nr. 3 TA Luft sicherzustellen, den auf Rohgas bezogenen Massenstrom. Eine derartige Aufspaltung des Begriffs des Massenstroms in ein und derselben Vorschrift erscheint dem Senat weniger überzeugend.

Ebenso wenig bietet Nr. 3.1 Abs. 2 TA Luft eine tragfähige Grundlage für die Annahme der Revision, daß Bezugspunkt der Massenstromschwelle das Rohgas sei. Aus dem Zusammenhang mit Absatz 1 dieser Vorschrift folgt, daß die Behörde hiernach zu prüfen hat, ob das Rohgas in relevantem Umfang Stoffe enthält, die emissionsbegrenzende Maßnahmen erforderlich machen. Diese Prüfung ist, wie die Revision mit Recht geltend macht, nicht allein auf das Vorhandensein potentiell gefährlicher Stoffe gerichtet, sondern erstreckt sich auch auf die Frage, ob diese Stoffe "in relevantem Umfang" im Rohgas vorkommen; denn was Gegenstand dieser Prüfung der Notwendigkeit emissionsbegrenzender Maßnahmen ist, bestimmt sich gemäß Nr. 3.1 Abs. 2 TA Luft mit Blick auf die im Rohgas enthaltenen Stoffe sowohl qualitativ als auch quantitativ nach Maßgabe der Nrn. 3.1.1 bis 3.3 TA Luft. Jedoch sagt das Ergebnis der Prüfung anhand des Rohgases nichts über den Inhalt einer anzuordnenden Emissionsbegrenzung aus. Ergibt sich, daß der an jeder Einzelquelle zu prüfende Massenstrom des Rohgases der gesamten Anlage die Schwelle unterschreitet, die in genereller Konkretisierung des Vorsorgegebots (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG) die Bagatellgrenze kennzeichnet, bedarf es im Regelfall keiner Begrenzung der Massenkonzentrationen im Abgas. Wird die Massenstromschwelle im Rohgas überschritten, greift die ebenfalls im Wege genereller Konkretisierung festgelegte Emissionsbegrenzung ein, die in Nr. 3.1.7 TA Luft für Stoffe der Klasse I mit einer höchstzulässigen Massenkonzentration von 20 mg/m3 "bei" einem Massenstrom von 0,1 kg/h oder mehr angegeben ist. Die für die Rohgasprüfung maßgebliche, durch den Massenstrom bestimmte Eingriffsschwelle stimmt hiernach mit dem "Zielwert" der vorgegebenen Emissionsbegrenzung überein. Auf welchem Weg dieser Zielwert erreicht wird, ist grundsätzlich Sache des Anlagenbetreibers. Folglich darf im Reingas die Massenkonzentration überschritten werden, wenn der ihr zugeordnete Massenstromwert unterschritten wird.

Demgegenüber nimmt die Revision eine Differenz von Eingriffsschwelle und Zielwert an, um hieraus zu folgern, daß die für die Rohgasprüfung relevante Massenstromschwelle bei der Emissionsbegrenzung unerheblich und darum für die Zulässigkeit von Emissionen allein der in Nr. 3.1.7 TA Luft festgelegte Massenkonzentrationswert maßgeblich sei. Sie beruft sich dabei auf die Formulierung dieser Vorschrift, wonach "bei" einem bestimmten Massenstrom die festgelegte Massenkonzentration nicht überschritten werden darf. Der Schluß, daß es in diesem Zusammenhang nur auf einen einzigen Emissionswert, nämlich die Massenkonzentration, ankomme, ist jedoch schon deswegen nicht zwingend, weil der Massenstrom als Emissionsbegrenzung gleichermaßen vorgesehen ist (vgl. Nrn. 2.1.5 Abs. 2, 3.1.2 Abs. 1 Satz 2 TA Luft) und in Nr. 3.1.6 sowie in den bereits genannten, strukturell ähnlichen Vorschriften der Nr. 2.3 TA Luft, deren Reingasbezug sich angesichts des dort verwendeten Begriffs "Abgas" aufdrängt, bei im übrigen gleichartigem Wortlaut eben diese emissionsbegrenzende Funktion auch erfüllt. Es gibt hiernach keinen überzeugenden Grund zu der Annahme, daß bei Nr. 3.1.7 TA Luft Emissionsbegrenzungen ausschließlich in der Form von Massenkonzentrationen festgelegt werden sollten.

c) Ein solcher Grund ist mit Blick auf den Regelungzweck um so weniger ersichtlich, als für die Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen nicht nur das in der Festlegung höchstzulässiger Massenkonzentrationswerte (Masse der emittierten Stoffe in bezug auf das Abgasvolumen) zum Ausdruck gebrachte Risikopotential luftverunreinigender Stoffe, sondern auch die hiervon emittierte Masse (in bezug auf die Zeit als Massenstrom bezeichnet) von Bedeutung und für die von einer Anlage ausgehende Schadstofffracht der Massenstrom als Produkt von Volumenstrom und Massenkonzentration die entscheidende Größe ist.

Sowohl Massenkonzentration als auch Massenstrom sind als Emissionswerte geeignet anzugeben, welche von Anlagen ausgehenden Luftverunreinigungen nach dem Stand der Technik (§ 3 Abs. 6 BImSchG) vermeidbar sind. In dieser Funktion konkretisieren sie als Grundlage für Emissionsbegrenzungen im Rahmen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit das Maß der gesetzlich gebotenen Vorsorge (Beschluß vom 10. Januar 1995 - BVerwG 7 B 112.94 -, a.a.O.; Beschluß vom 21. März 1996 - BVerwG 7 B 164.95 -, a.a.O.). Dabei ist die Emissionsminderungspflicht dadurch begrenzt, daß sie "nach Umfang und Ausmaß dem Risikopotential der Immissionen, die sie verhindern soll, proportial sein muß" (BVerwGE 69, 37 <44>). Unter diesem Blickwinkel kommt es auf Art und Maß der Schadstoffe an, die emittiert werden. Infolgedessen setzt der Grundsatz der Risikoproportionalität eine Bagatellgrenze voraus, bei deren Unterschreitung emissionsbegrenzende Maßnahmen nicht angeordnet werden dürfen.

Die Ansicht der Revision, wonach diese Bagatellgrenze durch den Rohgasmassenstrom bestimmt sein soll, beruht darauf, daß der Blick auf den Stand der Technik zur Begrenzung von Massenkonzentrationen verengt und die zu einer geringeren Schadstofffracht führende Herabsetzung des Reingasmassenstroms ausgeblendet wird. Eine solche Sicht entspricht nicht dem Emissionsminderungskonzept der TA Luft. Diese enthält in Nr. 3.1.7 und gleichartigen Vorschriften eine generelle Konkretisierung der Risikoproportionalität. Die dort vorgenommene Konkretisierung ist durch eine Kombination von stoffbezogenem Risikopotential, Stand der Technik bei der Reduktion von Schadstoffemissionen und Verhältnismäßigkeit solcher Maßnahmen im allgemeinen gekennzeichnet. Die Klassierung von Stoffen nach ihrer potentiellen Gefährlichkeit, die dementsprechende Festlegung höchstzulässiger Massenkonzentrationen und der Emissionsmassenstrom bilden gleichsam das "magische Dreieck", das die als Grundlage emissionsbegrenzender Maßnahmen dienenden Parameter nach Art einer mathematischen Korrelationsfunktion darstellt. Dieses Regelungsmodell der generellen Konkretisierung läßt es nicht zu, die Massenkonzentration im Reingas als einen von mehreren Parametern zu verabsolutieren, sobald der Massenstrom im Rohgas eine bestimmte Grenze überschritten hat. Es bestimmt vielmehr verallgemeinernd und risikoproportional einen emissionsbezogenen Zielwert und überläßt es damit dem Anlagenbetreiber, ob er diesen im Wege einer Absenkung der Massenkonzentration oder durch Herabsetzung des Emissionsmassenstroms erreicht.

Das gesetzliche Vorsorgegebot schließt ein hiervon abweichendes Regelungskonzept nicht aus. Das von der Revision zugrunde gelegte Gegenmodell kann allerdings, wie schon der Beklagte im Widerspruchsbescheid zutreffend bemerkt hat, zu einem sprunghaften Anstieg der Anforderungen an die Emissionsminderung führen, wenn die Bagatellgrenze im Rohgasmassenstrom überschriftten ist. So dürfen nach Nr. 3.1.7 TA Luft z.B. bei einem Volumenstrom von 5 m3/h, einem Rohgasmassenstrom knapp unter 0,1 kg/h und einer Massenkonzentration von 20 g/m3 bei 8 000 Betriebsstunden jährlich nahezu 800 kg Schadstoffe der Klasse I emittiert werden. Nimmt man demgegenüber bei einem unveränderten Volumenstrom einen Rohgasmassenstrom von 0,39 kg/h an, der nach einer Abgasreinigung unterhalb der Massenstromschwelle liegt, aber eine Massenkonzentration von 19,5 g/m3 aufweist, so errechnet sich aus Reingassicht eine jährliche Schadstofffracht von rund 780 kg, während aus Rohgassicht jährlich nur 0,8 kg derselben Schadstoffe emittiert werden dürften.

Die Revision sucht diesen Effekt mit dem Argument zu rechtfertigen, daß den Betreibern großer Anlagen ein größeres Maß an Vorsorge als den Betreibern kleiner Anlagen zugemutet werden dürfe. Das mag im Grundsatz richtig sein, geht aber am Kern des Problems vorbei, weil die Prämisse, daß die Größe einer Anlage regelmäßig mit der Größe des Rohgasmassenstroms korreliere, in der dabei vorausgesetzten Allgemeinheit fragwürdig ist. Der Rohgasmassenstrom besagt weniger über die Anlagengröße als über den Umfang potentieller Emissionen. Auch kleine Anlagen können unter diesem Gesichtspunkt Großemittenten sein. Entscheidend ist, was am Ende "herauskommt", also das Produkt aus Volumenstrom und Massenkonzentration. Anlagen mit einem Abgasvolumenstrom von mehr als 5 000 m3/h müssen auch nach dem Reingasansatz die in Nr. 3.1.7 TA Luft für Stoffe der Klasse I bestimmten Massenkonzentrationswerte in jedem Fall einhalten; oberhalb dieser Grenze kann sich die Differenz von Rohgas- oder Reingassicht aus rechnerischen Gründen nicht mehr auswirken, was für andere Massenstromschwellen in entsprechender Weise gilt. Innerhalb des verbleibenden "Korridors" ist der Rohgasmassenstrom - anders als etwa die Feuerungswärmeleistung, die an ein mit der Anlagengröße typischerweise korrelierendes Merkmal anküpft - kein Kriterium, das ohne weiteres geeignet ist, in gruppenspezifischer Generalisierung nach Maßgabe der Verhältnismäßigkeit emissionsbegrenzender Anforderungen zwischen "großen", also in der Regel leistungsfähigeren, und kleinen Anlagen zu unterscheiden.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Ende der Entscheidung


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