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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 20.12.1999
Aktenzeichen: BVerwG 7 C 42.98
Rechtsgebiete: VwVfG, VermG


Vorschriften:

VwVfG § 48
VermG § 1 Abs. 8 Buchst. a
VermG § 6
VermG § 25
Leitsätze:

Welche Behörde für die Rücknahme eines von der sachlich unzuständigen Behörde erlassenen rechtswidrigen Verwaltungsakts zuständig ist, richtet sich nach dem jeweils anzuwendenden Fachrecht. Fehlen derartige Regelungen, ist nach allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundsätzen die Behörde zuständig, die zum Zeitpunkt der Rücknahmeentscheidung für den Erlaß des aufzuhebenden Verwaltungsakts sachlich zuständig wäre.

Für den Beginn der Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG kommt es auf die Kenntnis der für die Rücknahme zuständigen Behörde und nicht der Behörde an, die sachlich unzuständig den rechtswidrigen Verwaltungsakt erlassen hat.

Die Kenntnisse und das Verhalten der sachlich unzuständigen Behörde können aber von Bedeutung für eine Verwirkung der Rücknahmebefugnis sein.

Urteil des 7. Senats vom 20. Dezember 1999 - BVerwG 7 C 42.98 -

I. VG Dresden vom 26.02.1998 - Az.: VG 1 K 1267/95 -


BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 7 C 42.98 VG 1 K 1267/95

Verkündet am 20. Dezember 1999

Nöpel Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 2. Dezember 1999 durch den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Dr. Franßen und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Paetow, Dr. Bardenhewer, Kley und Herbert

für Recht erkannt:

Tenor:

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Dresden vom 26. Februar 1998 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.

Gründe:

I.

Der Kläger wendet sich gegen die Rücknahme eines Bescheides, durch den ihm nach den Vorschriften des Gesetzes zur Regelung offener Vermögensfragen (Vermögensgesetz - VermG) Miteigentum an mehreren Grundstücken eines ehemaligen landwirtschaftlichen Betriebes übertragen worden ist.

Der Urgroßvater des Klägers, Oswald S., war Eigentümer eines landwirtschaftlichen Gutes mit einer Fläche von etwa 135 ha, das im Jahr 1947 im Zuge der sog. demokratischen Bodenreform enteignet wurde. Mit Schreiben vom 29. Mai 1990 und 28. September 1990 beantragten die Erben des früheren Eigentümers beim Landratsamt G. die Rückübertragung des enteigneten Grundbesitzes. Nach einem Gespräch zwischen dem Miterben Albrecht S. und dem Landrat eröffnete das Landratsamt dem Prozeßbevollmächtigten der Erben mit Schreiben vom 1. November 1990, daß ein großer Teil des ehemaligen Gutes zurückgegeben werden solle, und bat darum, ein zur Führung eines landwirtschaftlichen Betriebes geeignetes Familienmitglied zu benennen. Die Erben legten darauf eine privatschriftliche Vereinbarung vor, wonach Kurt S. entsprechend seinem Erbteil ein Viertel der landwirtschaftlichen Nutzflächen westlich der Dorfstraße in L. erhalten und der Kläger durch Verzicht der anderen Erben Alleineigentümer der restlichen Teile des Gutes werden sollte.

Das Landratsamt übertrug mit Teilbescheid vom 19. April 1991 das Eigentum an mehreren in einer Anlage bezeichneten Grundstücken mit einer Gesamtfläche von ca. 57 ha zu einem Miteigentumsanteil von einem Viertel an Kurt S. und zu einem Miteigentumsanteil von drei Vierteln an den Kläger. Eine durch Albrecht S. mit Schreiben vom 1. Juni 1990 an das Landratsamt gerichtete Anfrage, wie das Landratsamt die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 23. April 1991 (BVerfGE 84, 90) zur Verfassungsmäßigkeit des Restitutionsausschlusses bei Enteignungen auf besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher Grundlage bewerte, blieb ohne Reaktion. Auf Ersuchen des Landratsamts wurde der Kläger am 15. September 1992 als Alleineigentümer der rückübertragenen Grundstücke in das Grundbuch eingetragen.

Der Kläger nahm die Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen Flächen auf. In den Jahren 1993 und 1994 veräußerte er eine Reihe von Grundstücken, u.a. eine Fläche von ca. 8 ha an die Beigeladene zu 7 für den Autobahnbau; andere Flächen erwarb er hinzu. Nachdem sich herausgestellt hatte, daß an den rückübertragenen Flurstücken Nr. 51/1 und 54/1 dingliche Nutzungsrechte zugunsten der Beigeladenen zu 2 bzw. der Beigeladenen zu 4 und 5 bestanden und sich auf dem gleichfalls rückübertragenen Flurstück Nr. 129/1 der Sportplatz der Gemeinde L. (Beigeladene zu 6) befand, bemühte sich das Landratsamt in mehreren Besprechungen mit den Beteiligten um eine Lösung für diese Flächen. Als dies erfolglos blieb, setzte das Landratsamt das Sächsische Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen über den Vorgang in Kenntnis und übersandte mit Schreiben vom 28. April 1994 die im Restitutionsverfahren entstandenen Akten.

Das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen nahm mit Bescheid vom 7. April 1995 den Teilbescheid des Landratsamts G. vom 19. April 1991 zurück und führte zur Begründung aus: Der Bescheid sei rechtswidrig. Die Enteignung des landwirtschaftlichen Betriebes im Jahr 1947 unterfalle gemäß § 1 Abs. 8 Buchst. a VermG nicht dem Anwendungsbereich des Vermögensgesetzes. Außerdem habe das Landratsamt hinsichtlich der von den Beigeladenen zu 2, 4, 5 und 6 genutzten Grundstücke die Ausschlußgründe der §§ 4, 5 VermG nicht beachtet. Auf ein schutzwürdiges Vertrauen könne sich der Kläger nicht berufen. Ihm sei vor Übergabe des landwirtschaftlichen Betriebes und der grundbuchrechtlichen Umschreibung die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungsmäßigkeit des § 1 Abs. 8 Buchst. a VermG bekannt gewesen. Die Rücknahmefrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) habe frühestens mit der Abgabe des Vorgangs an das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen als der für die Rücknahme zuständigen Behörde zu laufen begonnen.

Der daraufhin erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 26. Februar 1998 stattgegeben und den Rücknahmebescheid des Landesamts zur Regelung offener Vermögensfragen vom 7. April 1995 aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Der Bescheid des Landratsamts vom 19. April 1991 sei zwar rechtswidrig, doch sei die Rücknahme nicht innerhalb der Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG erfolgt. Das für die Rücknahme gemäß § 48 Abs. 5 VwVfG i.V.m. §§ 25, 6 VermG sachlich zuständige Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen habe zwar erst durch das Schreiben des Landratsamts G. vom 28. April 1994 von dem Vorgang erfahren. Es müsse sich aber nach den Grundsätzen von Treu und Glauben die zuvor erworbene Kenntnis des Landratsamts zurechnen lassen. Das Landratsamt habe spätestens am 5. Juni 1991 mit Erhalt des Schreibens von Herrn Albrecht S. die Bedeutung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts für den konkreten Fall bemerkt und damit alle für die Rücknahme des rechtswidrigen Teilbescheides maßgeblichen Tatsachen gekannt. Wenn es seine Kenntnisse während der Dauer von drei Jahren nicht an das zuständige Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen weiterleite, dürfe die schuldhafte Verzögerung dem Kläger nicht zum Nachteil gereichen. Hinzu komme, daß das Landratsamt dem Kläger mehrfach, etwa durch die Übergabe des Betriebes und das Eintragungsersuchen an das Grundbuchamt, signalisiert habe, daß es vom Bestand des Bescheides ausgehe; dies lege eine Verwirkung nahe. Der Einwand des Beklagten, der Kläger habe von der für ihn ungünstigen Rechtslage gewußt, gehe fehl. Wenn das Landratsamt trotz des Schreibens von Albrecht S. vom 1. Juni 1991 keinen Anlaß gesehen habe, die getroffene Entscheidung in Frage zu stellen, könne dem Kläger nicht vorgeworfen werden, daß er auf den weiteren Bestand des Verwaltungsakts vertraut habe. Im übrigen sei der Bescheid vom 7. April 1995 auch ermessensfehlerhaft, weil er nicht alle für die Ausübung des Rücknahmeermessens maßgebenden Gesichtspunkte berücksichtigt habe. So fehlten Erwägungen zu den erheblichen nachteiligen Folgen der Rücknahmeentscheidung für den Kläger. Dieser habe in dem verstrichenen Zeitraum von fast drei Jahren Grundstücke veräußert und hinzuerworben, Investitionen getätigt und die Flächen selbst als Landwirt bewirtschaftet, so daß eine Rücknahme schwerwiegende Folgen für ihn hätte.

Gegen dieses Urteil haben der Beklagte und die Beigeladenen zu 1 und 8 die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt. Der Beklagte führt zur Begründung aus: Der Rücknahmebescheid sei rechtmäßig. Das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen sei für die Rücknahme zuständig gewesen, denn der Antrag der Erbengemeinschaft habe sich auf die Rückgabe eines landwirtschaftlichen Betriebes bezogen. Die Zuständigkeit für die Rücknahme richte sich nach den Vorschriften über die Zuständigkeit für den zurückzunehmenden Verwaltungsakt, hier also nach § 25 Abs. 1 VermG. Für den Lauf der Rücknahmefrist komme es allein auf die Kenntnis der zuständigen Behörde an. Das Wissen des Landratsamts G. könne dem Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen nicht zugerechnet werden. Treu und Glauben, insbesondere Vertrauensschutzgesichtspunkte, spielten für die Frist keine Rolle. Das Vertrauen des Bürgers in den Bestand des Verwaltungsakts werde allein durch die Regelungen in § 48 Abs. 2 und 3 VwVfG geschützt. Im übrigen habe das Landratsamt Kenntnis von den die Rechtswidrigkeit begründenden Tatsachen erst bei Abgabe des Vorgangs gehabt. Dies mache der Umstand deutlich, daß es noch am 3. September 1992 einen Antrag auf Eigentumsumschreibung zugunsten des Klägers gestellt, sich also offenbar keine Gedanken über eine Rechtswidrigkeit des Restitutionsbescheides gemacht habe. Der Rücknahmebescheid sei auch nicht ermessensfehlerhaft. Der Kläger habe einen Betrieb, also eine Sachgesamtheit, zurückerhalten. Verwaltungsakte, die - wie der Teilbescheid vom 19. April 1991 - dem Anwendungsbereich des § 48 Abs. 3 VwVfG unterfielen, könnten nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG zurückgenommen werden, ohne daß ein Vertrauen des Begünstigten mit dem öffentlichen Interesse an der Rücknahme abgewogen werden müsse. Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes seien ausschließlich für die Frage bedeutsam, ob dem Betroffenen gemäß § 48 Abs. 3 VwVfG ein Anspruch auf Ausgleich der durch die Rücknahme verursachten Vermögensnachteile zustehe. Im übrigen habe der Kläger auf den Bestand des Restitutionsbescheides nicht vertrauen dürfen, weil ihm die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts bekannt gewesen sei.

Die Beigeladenen zu 1 und 8 sind ebenfalls der Auffassung, daß die Rücknahme fristgerecht erfolgt sei. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, das Landratsamt habe seit dem 5. Juni 1991 die Rechtswidrigkeit seines Bescheides gekannt, verstoße zudem gegen § 108 Abs. 1 und § 86 VwGO. Das Gericht habe bei Würdigung des Akteninhalts einen offensichtlich unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt. Jedenfalls hätte es weitere Nachforschungen über das Bewußtsein der Rechtswidrigkeit der Rückübertragung, insbesondere durch Anhörung der Amtsleiterin, anstellen müssen. Der zurückgenommene Bescheid habe eine teilbare Sachleistung im Sinne von § 48 Abs. 2 VwVfG gewährt. Es seien allein Grundstücke als Reste des ehemals vorhandenen landwirtschaftlichen Betriebes restituiert worden. Soweit die rückübertragenen Grundstücke öffentlich genutzt würden bzw. Nutzungsrechte bestünden, könne ein Vertrauen des Klägers nicht entstanden sein. Im übrigen könne dem Interesse des Betroffenen möglicherweise dadurch Rechnung getragen werden, daß der Verfügungsberechtigte ihm die Flächen verpachte. Da das Verwaltungsgericht insoweit die erforderlichen tatsächlichen Feststellungen nicht getroffen habe, sei die Sache zurückzuverweisen.

Der Kläger verteidigt im wesentlichen das angegriffene Urteil. Er bezweifelt allerdings, daß das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen für die Entscheidung über den Rückgabeantrag zuständig gewesen sei.

II.

Die Revisionen sind begründet. Das Verwaltungsgericht hat unter Verstoß gegen revisibles Recht der Klage gegen den Rücknahmebescheid des Landesamts zur Regelung offener Vermögensfragen vom 7. April 1995 stattgegeben. Da die bisher getroffenen tatsächlichen Feststellungen für eine abschließende Sachentscheidung nicht ausreichen, ist der Rechtsstreit unter Aufhebung des angefochtenen Urteils zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheides vom 7. April 1995 ist § 48 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) i.d.F. des Gesetzes vom 14. September 1994 (BGBl I S. 2325), der gemäß § 1 des Vorläufigen Verwaltungsverfahrensgesetzes für den Freistaat Sachsen vom 21. Januar 1993 (GVBl S. 74) auch für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden des Freistaates Sachsen gilt. Nach dieser Vorschrift kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder die Vergangenheit zurückgenommen werden. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend die sachliche Zuständigkeit des Landesamts zur Regelung offener Vermögensfragen für die Entscheidung über die Rücknahme des vom Landratsamt G. erlassenen Teilbescheides vom 19. April 1991 bejaht (1). Es ist weiter zu Recht davon ausgegangen, daß dieser Bescheid rechtswidrig war (2). Rechtsfehlerhaft ist aber seine Annahme, das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen sei infolge des Ablaufs der in § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG bestimmten Jahresfrist an einer Rücknahme des rechtswidrigen Teilbescheides gehindert gewesen (3). Zur Prüfung der Frage, ob der Rücknahmebescheid aus anderen Gründen, nämlich wegen Verwirkung der Rücknahmebefugnis rechtswidrig ist, muß der Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen werden (4).

1. Das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen war für die Entscheidung über die Rücknahme des Teilbescheides vom 19. April 1991 sachlich zuständig, obwohl dieser Bescheid von einer anderen Behörde, nämlich dem Landratsamt G. in seiner Eigenschaft als Amt zur Regelung offener Vermögensfragen erlassen wurde.

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht angenommen, daß das Landratsamt G. für die Entscheidung über den streitigen vermögensrechtlichen Anspruch sachlich unzuständig war. Über den Antrag der Erben des früheren Eigentümers auf Rückübertragung von Grundstücken des ehemaligen landwirtschaftlichen Betriebes hätte nach § 25 Satz 2 VermG in der damals geltenden Fassung des Gesetzes vom 22. März 1991 (BGBl I S. 766) das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen entscheiden müssen, weil es sich nicht um eine Singularrestitution, sondern um einen Anspruch auf die Rückgabe von Vermögensgegenständen eines stillgelegten Unternehmens nach Maßgabe des § 6 Abs. 6 a VermG handelte (vgl. auch die den Unternehmensbegriff klarstellende Vorschrift des § 1 Abs. 2 der Unternehmensrückgabeverordnung vom 13. Juli 1991, BGBl I S. 1542). Diese Zuständigkeitsverteilung ist seither inhaltlich unverändert geblieben (vgl. jetzt § 25 Abs. 1 Satz 2 VermG).

Das Verwaltungsverfahrensgesetz enthält keine Regelung zu der Frage, welche Behörde für die Rücknahme eines von einer sachlich unzuständigen Behörde erlassenen Verwaltungsakts zuständig ist. Zu Unrecht beruft sich das Verwaltungsgericht für seine Ansicht, die an sich für den Erlaß des Verwaltungsakts sachlich zuständige Behörde habe über dessen Rücknahme zu befinden, auf die Vorschrift des § 48 Abs. 5 VwVfG. Diese Bestimmung regelt, wie die Bezugnahme auf § 3 VwVfG zeigt, lediglich Fragen der örtlichen Zuständigkeit (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Auflage 1998, § 48 Rn. 253 f.; Klappstein, in: Knack, VwVfG, 6. Auflage 1998, § 48 Rn. 5.4; Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Auflage 1998, S. 326; Schäfer, in: Obermayer, VwVfG, 3. Auflage 1999, § 48 Rn. 110). Das Verwaltungsverfahrensgesetz hat die sachliche Zuständigkeit bewußt nicht geregelt, weil eine Einheitlichkeit der Vorschriften über die sachliche Zuständigkeit niemals bestanden hat und bei der Verschiedenartigkeit der Behördenorganisation auch nicht bestehen kann (so der Musterentwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes, 2. Auflage 1968, S. 82). Maßgebend für die sachliche Zuständigkeit zur Rücknahme eines Verwaltungsakts sind vielmehr in erster Linie die Zuständigkeitsregeln des jeweils anzuwendenden Fachrechts (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1991 - BVerwG 6 C 20.89 - BVerwGE 88, 130 <133> zum Widerruf der Anerkennung als Kriegsdienstverweigerer). Läßt sich diesen Bestimmungen keine hinreichend klare Aussage entnehmen, ist auf allgemeine verwaltungsverfahrensrechtliche Grundsätze zurückzugreifen.

Das Vermögensgesetz enthält keine umfassende Regelung über die sachliche Zuständigkeit der Behörden und die Abgrenzung der Aufgabenbereiche der Ämter und Landesämter zur Regelung offener Vermögensfragen. Es hat diese Regelungen aber auch nicht dem Landesrecht überlassen. Vielmehr ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang der einschlägigen Vorschriften, daß sachlich zuständige Behörde für die nach dem Vermögensgesetz zu treffenden Entscheidungen grundsätzlich die jeweilige untere Landesbehörde (Amt zur Regelung offener Vermögensfragen) ist, während eine erstinstanzliche Zuständigkeit der oberen Landesbehörde (Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen) nur gegeben ist, wenn das Vermögensgesetz, wie etwa in § 25 Abs. 1 VermG für die Unternehmensrestitution, eine entsprechende Aufgabenzuweisung enthält (vgl. BVerwG, Beschluß vom 23. Juni 1992 - BVerwG 7 B 28.92 - Buchholz 428 § 24 VermG Nr. 1 = VIZ 1992, 359). Freilich betrifft diese dem Gesetz zugrundeliegende Aufgabenverteilung nur den Ersterlaß eines Verwaltungsakts, nicht aber die besondere Fallgestaltung der Rücknahme eines von einem sachlich unzuständigen Amt zur Regelung offener Vermögensfragen erlassenen Verwaltungsakts. Auch der Bestimmung des § 25 Abs. 1 Satz 3 VermG kann keine Aussage zu dieser Frage entnommen werden. Denn sie räumt dem Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen lediglich die Möglichkeit ein, ein bei einem ihm nachgeordneten Amt zur Regelung offener Vermögensfragen noch anhängiges Verfahren an sich zu ziehen und damit als nunmehr erstinstanzlich zuständige Behörde tätig zu werden. Über die Rücknahme eines Verwaltungsakts wird dagegen in einem neuen Verwaltungsverfahren entschieden, das gegenüber dem vorangegangenen, mit dem Erlaß des Verwaltungsakts abgeschlossenen Verfahren eigenständig ist.

Aus den somit ergänzend heranzuziehenden allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundsätzen ergibt sich, daß über die Rücknahme von dem Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen als derjenigen Behörde zu befinden war, die zum Zeitpunkt der Rücknahmeentscheidung für den Erlaß des aufzuhebenden Verwaltungsakts sachlich zuständig wäre (vgl. dazu auch M.-J. Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, S. 294 ff.; Kopp, VwVfG, 6. Auflage 1996, § 48 Rn. 100; Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Auflage 1998, S. 326; Knoke, Rechtsfragen der Rücknahme von Verwaltungsakten, 1989, S. 106; a.A. z.B. Bettermann, in: Festgabe BVerwG, 1978, S. 61 ff.). Das rechtfertigt sich aus folgenden Überlegungen:

Wie bereits ausgeführt, ist das Rücknahmeverfahren ein selbständiges Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG. Somit ist die Frage, welche Behörde den zurückzunehmenden Verwaltungsakt erlassen hat, für sich genommen ohne Bedeutung für die sachliche Zuständigkeit zur Rücknahme. Vielmehr ist die Zuständigkeit allein nach der im Zeitpunkt der Rücknahmeentscheidung bestehenden Rechtslage zu beurteilen. Aus dieser Sicht gibt es keinen einleuchtenden Grund dafür, den Verstoß gegen die Zuständigkeitsordnung über das abgeschlossene Ausgangsverfahren hinaus auf das Verfahren über die Rücknahme fortwirken zu lassen (vgl. auch BVerwG, Beschluß vom 25. August 1995 - BVerwG 5 B 141.95 - NVwZ-RR 1996, 538 zur Rücknahme eines von einer örtlich unzuständigen Behörde erlassenen Verwaltungsakts nach § 45 Abs. 5 i.V.m. § 44 Abs. 3 SGB X). Eine solche Perpetuierung der Unzuständigkeit widerspräche dem Sinn gesetzlicher Bestimmungen über die sachliche Zuständigkeit. Dieser besteht darin, bestimmte Verwaltungsaufgaben derjenigen Behörde zuzuweisen, die für deren Erledigung am besten geeignet erscheint. Diese Erwägung gilt auch und gerade mit Blick auf die Zuständigkeit für die Rücknahme eines Verwaltungsakts nach § 48 VwVfG. Denn die für die Rücknahmeentscheidung notwendigen rechtlichen Beurteilungen sind unmittelbar auf den sachlichen Aufgabenbereich der betreffenden Behörde bezogen, nämlich die Prüfung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts und gegebenenfalls die Ausübung des Rücknahmeermessens unter Beachtung aller im Einzelfall maßgebenden Umstände. Es wäre schwer verständlich, wenn dieser Prüf- und Entscheidungsvorgang einer für die Sachaufgabe nicht kompetenten Behörde überlassen bliebe.

Die Richtigkeit dieser Überlegungen zeigt sich in der hier gegebenen Fallgestaltung besonders deutlich. Denn der Vorschrift des § 25 Abs. 1 Satz 2 VermG liegt die Vorstellung des Gesetzgebers zugrunde, daß die oft komplexen und schwierigen, besonderen Sachverstand und Erfahrung erfordernden Entscheidungen über die Rückübertragung von Unternehmen oder Unternehmensresten nach den §§ 6, 6 a und 6 b VermG bei dem Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen als der landesweiten, eine Bündelung aller Entscheidungen ermöglichenden oberen Behörde besser angesiedelt sind als bei der Vielzahl der einzelnen Ämter zur Regelung offener Vermögensfragen. Die mangelnde Sachkompetenz dieser Behörden in Fragen der Unternehmensrestitution verbietet die Annahme, sie könnten für die Rücknahme von Entscheidungen zuständig sein, die sie in Verkennung der Zuständigkeitsregelung in § 25 Abs. 1 Satz 2 VermG erlassen haben.

2. Zutreffend haben das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen und ihm folgend das Verwaltungsgericht den Teilbescheid vom 19. April 1991 als rechtswidrig angesehen. Die Rechtswidrigkeit ergibt sich nicht nur aus der fehlenden sachlichen Zuständigkeit des Landratsamts G., sondern auch aus materiellrechtlichen Gründen. Dem geltend gemachten Restitutionsanspruch stand die Vorschrift des § 1 Abs. 8 a VermG entgegen. Die zurückverlangten Grundstücke waren Teil eines landwirtschaftlichen Betriebes, der im Jahr 1947 auf besatzungshoheitlicher Grundlage, nämlich nach der sächsischen Verordnung über die landwirtschaftliche Bodenreform vom 10. September 1945 enteignet worden war. Die sog. demokratische Bodenreform ist als Maßnahme auf besatzungshoheitlicher Grundlage einzuordnen (vgl. BVerfGE 84, 90 <114 f.>; BVerwG, Urteil vom 28. September 1995 - BVerwG 7 C 28.94 - BVerwGE 99, 268 = Buchholz 112 § 1 VermG Nr. 54 S. 152).

3. Rechtsfehlerhaft ist demgegenüber die Annahme des Verwaltungsgerichts, der angefochtene Bescheid vom 7. April 1995 sei rechtswidrig, weil das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen infolge Ablaufs der in § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG bestimmten Jahresfrist an einer Rücknahme des Teilbescheides vom 19. April 1991 gehindert gewesen sei.

Nach § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG ist die Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsakts nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt zulässig, zu dem die Behörde von Tatsachen Kenntnis erhält, welche die Rücknahme rechtfertigen. Die Frist beginnt zu laufen, wenn die Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat und ihr die für die Rücknahmeentscheidung außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind (vgl. BVerwG, Beschluß des Großen Senats vom 19. Dezember 1984 - BVerwG Gr. Sen. 1 und 2.84 - BVerwGE 70, 356 <362>). Wie auch das Verwaltungsgericht nicht übersehen hat, sind die für eine Rücknahmeentscheidung erforderlichen Tatsachen dem Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen erst durch die Übersendung der beim Landratsamt G. angefallenen Verwaltungsvorgänge Ende April 1994 bekanntgeworden. Von diesem Zeitpunkt aus gerechnet ist mithin der Rücknahmebescheid vom 7. April 1995 rechtzeitig erlassen worden. Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang geltend macht, die Leiterin des Amts zur Regelung offener Vermögensfragen habe sich bereits zuvor mehrfach telefonisch beim Grundsatzreferat des Landesamts zur Regelung offener Vermögensfragen über die Rechtslage informiert, würde ein solcher Umstand nichts an der Einhaltung der Frist ändern. Denn erst mit Vorlage der Akten konnte das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen alle für eine sachgerechte Entscheidung über die Rücknahme notwendigen Tatsachen zur Kenntnis nehmen.

Das Verwaltungsgericht hebt freilich für den Beginn der Jahresfrist nicht auf die Kenntnis des Landesamts zur Regelung offener Vermögensfragen, sondern auf die Kenntnis des Landratsamts G. ab, das bereits seit dem Juni 1991 die eine Rücknahme rechtfertigenden Tatsachen gekannt habe. Diese Kenntnis müsse sich das Landesamt unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben zurechnen lassen. Eine solche Annahme ist indes mit Sinn und Zweck des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG nicht vereinbar. Die Vorschrift soll im Interesse der Rechtssicherheit gewährleisten, daß die zuständige Behörde die durch die Erkenntnis der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts eingetretene Ungewißheit binnen Jahresfrist beendet, indem sie den Verwaltungsakt entweder zurücknimmt oder durch Nichtrücknahme endgültig aufrechterhält (BVerwG, Beschluß vom 19. Dezember 1984 a.a.O. S. 358, 362). Würde die Jahresfrist dadurch verkürzt oder gar gänzlich beseitigt, daß der Rücknahmebehörde die Kenntnisse anderer Behörden zugerechnet werden, würde das mit § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG verfolgte Ziel, der zuständigen Behörde eine hinreichend lange Zeit für eine Prüfung und Entscheidung zu gewähren, verfehlt.

4. Der Rücknahmebescheid vom 7. April 1995 könnte zwar nicht wegen Versäumung der einjährigen Rücknahmefrist, aber wegen einer Verwirkung der Rücknahmebefugnis rechtswidrig sein. Insoweit bedarf es noch einer weiteren Aufklärung des Sachverhalts durch das Verwaltungsgericht.

a) Die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts steht nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG im Ermessen der Behörde. Handelt es sich - wie hier - um einen begünstigenden Verwaltungsakt, darf dieser nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden (§ 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Maßgebend ist im vorliegenden Fall die Vorschrift des § 48 Abs. 3 VwVfG. Denn die in dem Teilbescheid vom 19. April 1991 verfügte Rückgabe von Grundstücken nach § 6 Abs. 6 a VermG stellt weder eine Geldleistung noch eine teilbare Sachleistung im Sinne von § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG dar. Wird ein nicht unter § 48 Abs. 2 VwVfG fallender Verwaltungsakt zurückgenommen, so hat die Behörde dem Betroffenen auf Antrag den Vermögensnachteil auszugleichen, den dieser dadurch erleidet, daß er auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat, soweit sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse schutzwürdig ist (§ 48 Abs. 3 Satz 1 VwVfG).

Allerdings kann sich der Begünstigte auf Vertrauen nicht berufen, wenn er die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte (§ 48 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG). Diese Voraussetzungen waren, wie der Rücknahmebescheid vom 7. April 1995 richtig annimmt, beim Kläger erfüllt. Wie die vom Verwaltungsgericht beigezogenen Behördenakten deutlich machen, war der Erbengemeinschaft von Anfang an bewußt, daß der landwirtschaftliche Betrieb ihres Rechtsvorgängers im Zuge der sog. demokratischen Bodenreform enteignet worden war und daß einer Rückgabe der in der Gemeinsamen Erklärung der beiden deutschen Regierungen zur Regelung offener Vermögensfragen vom 15. Juni 1990 vereinbarte und in § 1 Abs. 8 Buchst. a VermG festgeschriebene Restitutionsausschluß bei derartigen Enteignungen entgegenstand. Dies ergibt sich nicht nur aus den Schreiben des das Restitutionsverfahren betreibenden Miterben Albrecht S., sondern z.B. auch aus der von den Miterben einschließlich dem Kläger unterzeichneten privatschriftlichen Vereinbarung vom März 1991. Darin heißt es, das Landratsamt G. wolle trotz des im Einigungsvertrag vorgesehenen Restitutionsausschlusses eine Rückgabe großer Teile des Gutes ermöglichen. Ebensowenig besteht nach den gesamten Umständen ein Zweifel daran, daß der Kläger von der wenige Tage nach Erlaß des Teilbescheids vom 19. April 1991 ergangenen, die Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen Rechtsvorschriften bestätigenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Kenntnis genommen hat und deshalb wußte, daß der Restitutionsbescheid weiterhin als rechtswidrig anzusehen war.

b) Freilich hätte sich das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen bei seiner Entscheidung über die Rücknahme nicht mit der Feststellung begnügen dürfen, der Kläger habe die Rechtswidrigkeit des Teilbescheids vom 19. April 1991 gekannt, so daß mangels schutzwürdigen Vertrauens das Rücknahmeermessen allein im Sinne einer Aufhebung des Verwaltungsakts ausgeübt werden könne. Mit dieser Erwägung hat die Behörde verkannt, daß § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG nur eine spezifische Fallgestaltung regelt: Die Schutzunwürdigkeit des Vertrauens auf den Bestand des Verwaltungsakts folgt allein aus der Tatsache, daß der Begünstigte dessen Rechtswidrigkeit kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte; weiterer Voraussetzungen bedarf es nicht. Der Begünstigte handelt in diesen Fällen gewissermaßen auf eigenes Risiko, wenn er dennoch von dem Verwaltungsakt Gebrauch macht.

Davon zu unterscheiden ist die Fallgestaltung, daß zusätzlich Umstände eintreten, aus denen der die Rechtswidrigkeit kennende Begünstigte berechtigterweise den Schluß ziehen durfte, der Verwaltungsakt werde nicht mehr zurückgenommen, obwohl die Behörde dessen Rücknehmbarkeit erkannt hat, der Begünstigte ferner tatsächlich darauf vertraut hat, daß die Rücknahmebefugnis nicht mehr ausgeübt werde und dieses Vertrauen in einer Weise betätigt hat, daß ihm mit der sodann gleichwohl erfolgten Rücknahme ein unzumutbarer Nachteil entstünde (sogenannte Verwirkung; vgl. dazu BVerwG, Beschluß vom 28. September 1994 - BVerwG 11 C 3.93 - NVwZ 1995, 703 <706>). Eine derartige Verwirkung der Rücknahmebefugnis ist unbeschadet der Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG möglich; sie kann als Ausprägung des allgemeinen Rechtsprinzips von Treu und Glauben in besonderen Ausnahmefällen auch dann zu bejahen sein, wenn die zur Rücknahme befugte Behörde sich ein bestimmtes Verhalten der Behörde zurechnen lassen muß, die den Erlaß des rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakts zu verantworten hat.

Nach den Umständen des vorliegenden Falles hätte das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen die Frage prüfen müssen, ob die Rücknahme des Teilbescheides verwirkt war. Zwar kann sich eine solche Rechtsfolge nicht aus dem Verhalten dieser Behörde ergeben, weil sie selbst gegenüber dem Kläger kein Verhalten an den Tag gelegt hat, aus dem ein Verzicht auf die Rücknahme hätte abgeleitet werden können. Dagegen könnte sich eine Verwirkung bei der hier gegebenen besonderen Fallgestaltung aus dem Verhalten des Landratsamts G. ergeben. Diese Behörde ist von Beginn des Verwaltungsverfahrens an bis in das Jahr 1994 hinein als sachlich zuständige Stelle aufgetreten. Dies war zunächst auch keineswegs fernliegend. Denn den Regelungen der §§ 22 ff. des Vermögensgesetzes in der ursprünglichen Fassung des Einigungsvertrages war keine Abgrenzung der erstinstanzlichen Zuständigkeiten der Ämter und der Landesämter zur Regelung offener Vermögensfragen zu entnehmen. Auch nach Einfügung des § 25 Satz 2 VermG durch das Gesetz vom 22. März 1991 (BGBl I S. 766), mit dem die Zuständigkeit für die Rückgabe von Unternehmen nach § 6 VermG erstmals ausdrücklich geregelt wurde, bestand in der Behördenpraxis - wie dem erkennenden Senat aus anderen Verwaltungsstreitsachen bekannt ist - gerade bei vermögensrechtlichen Ansprüchen auf Grundstücke ehemaliger landwirtschaftlicher Betriebe noch längere Zeit Unsicherheit, ob es sich um eine Restitution von Unternehmensresten im Sinne von § 6 Abs. 6 a VermG oder um eine Singularrestitution gemäß § 3 VermG handelte. Vor diesem Hintergrund durfte der Kläger das Landratsamt G. als die für seinen Restitutionsfall sachlich zuständige Behörde betrachten. Deshalb kommt es für die Frage, ob ein zur Verwirkung der Rücknahmebefugnis führendes schutzwürdiges Vertrauen entstanden ist, auch auf das Verhalten des Landratsamts und des Klägers bis zur Abgabe des Verfahrens an das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen im April 1994 an. Insbesondere ist von Bedeutung, ob das Landratsamt gegenüber dem Kläger ein Verhalten beobachtet hat, aus dem dieser berechtigterweise den Schluß ziehen konnte, das Amt wolle eine ihm an sich zustehende Rücknahmebefugnis im Blick auf eine beim Kläger entstandene als schützenswert angesehene und auch tatsächlich schützenswerte Vertrauensposition nicht ausüben.

Die Feststellungen des Verwaltungsgerichts ermöglichen dem erkennenden Senat keine abschließende Beurteilung, ob die Voraussetzungen einer Verwirkung zum Zeitpunkt des Übergangs des Verfahrens auf das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen erfüllt waren. Denn die diesen Zeitraum betreffenden Ausführungen im angefochtenen Urteil sind nicht unter diesem Blickwinkel erfolgt, sondern befassen sich mit der anders gelagerten Frage, ob sich das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen in Hinsicht auf die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG die Kenntnisse des Landratsamts zurechnen lassen muß. Der Rechtsstreit ist deshalb an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen, damit es die erforderlichen Feststellungen treffen kann. Sofern es eine Verwirkung bejahen sollte, wird es zu prüfen haben, ob dies auch für die Grundstücke der Beigeladenen zu 2, 4, 5 und 6 angenommen werden kann, bei denen zusätzlich das Bestehen von Restitutionsausschlußgründen gemäß §§ 4, 5 VermG und damit bisher nicht geprüfte Gesichtspunkte geltend gemacht werden, die unabhängig von der nach § 1 Abs. 8 Buchst. a VermG fehlenden vermögensrechtlichen Berechtigung des Klägers die Restitution der betreffenden Flächen rechtswidrig machen würden. Hinsichtlich dieser eine (Teil)Rücknahme ermöglichenden Gründe könnte der Annahme einer Verwirkung entgegenstehen, daß das Landratsamt offenbar alsbald nach Bekanntwerden der maßgebenden Umstände auf dem Verhandlungsweg versucht hat, den Kläger zu einer Rückgabe der Grundstücke zu veranlassen.

Ende der Entscheidung


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