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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 29.07.1999
Aktenzeichen: BVerwG 7 CN 1.98
Rechtsgebiete: KrW-/AbfG, AbfG, NAbfG


Vorschriften:

KrW-/AbfG § 3 Abs. 1 bis 4
KrW-/AbfG § 13 Abs. 4
AbfG § 1 Abs. 1
AbfG § 2 Abs. 2
AbfG § 3 Abs. 3
NAbfG § 16
NAbfG § 16 a
Leitsätze:

Die in den Abfallgesetzen der Länder geregelten Andienungspflichten gelten, soweit sie besonders überwachungsbedürftige Abfälle zur Verwertung betreffen, nur dann gem. § 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG fort, wenn die erforderliche Anpassung an die vom Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz geschaffene Rechtslage bis zum Inkrafttreten dieses Gesetzes am 7. Oktober 1996 vom Landesgesetzgeber selbst (und nicht nur vom Verordnungsgeber) vorgenommen worden ist.

§ 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG läßt nicht die Ausdehnung bestehender Andienungspflichten auf solche Stoffe zu, die keine Abfälle zur Verwertung im Sinne von § 1 AbfG 1986 waren.

Urteil des 7. Senats vom 29. Juli 1999 - BVerwG 7 CN 1.98 -

I. OVG Lüneburg vom 21.07.1997 - Az.: OVG 7 K 7532/95 -


BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 7 CN 1.98 OVG 7 K 7532/95

Verkündet am 29. Juli 1999

Nöpel Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Normenkontrollsache

hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 24. Juni 1999 durch den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Dr. Franßen und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Paetow, Dr. Bardenhewer, Kley und Herbert

für Recht erkannt:

Tenor:

Der Beschluß des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 21. Juli 1997 wird geändert. Die niedersächsische Verordnung über die Andienung von Sonderabfällen vom 14. September 1995 (GVBl S. 291), geändert durch Art. 1 der Verordnung vom 28. September 1998 (GVBl S. 636), wird für nichtig erklärt, soweit sie Abfälle zur Verwertung betrifft.

Im übrigen wird die Revision zurückgewiesen.

Von den Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen tragen die Antragstellerin ein Drittel, der Antragsgegner zwei Drittel.

Gründe:

I.

Die Antragstellerin - ein Abfallentsorgungsunternehmen - wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Gültigkeit der niedersächsischen Verordnung über die Andienung von Sonderabfällen (Andienungsverordnung - AndVO) vom 14. September 1995 (GVBl S. 291), geändert durch Art. 1 der Verordnung vom 28. September 1998 (GVBl S. 636) sowie des § 3 der Verordnung über die Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Kreislaufwirtschaft und des Abfallrechts vom 18. Dezember 1997 (GVBl S. 557).

Die Antragstellerin betreibt in Lübeck eine Aufbereitungsanlage für ölhaltige Werkstattrückstände. Sie macht geltend, für einen wirtschaftlichen Betrieb der Anlage sei sie wie schon in der Vergangenheit auf Abfälle zur Verwertung aus Niedersachsen angewiesen. Durch die in der Andienungsverordnung vorgesehenen Andienungspflichten würden ihr diese Abfälle entzogen, weil nach § 16 a des Niedersächsischen Abfallgesetzes (NAbfG) in der Fassung vom 14. Oktober 1994 (GVBl S. 468), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 17. Dezember 1997 (GVBl S. 539), die Abfälle vorrangig niedersächsischen Entsorgungsanlagen zuzuweisen seien.

Zur Begründung des Normenkontrollantrags führt sie aus: Soweit die Andienungsverordnung sich auf besonders überwachungsbedürftige Abfälle zur Verwertung erstrecke, verstoße sie bereits gegen die landesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage. § 16 Abs. 1 NAbfG in der Fassung von 1994 habe Andienungspflichten nur für Sonderabfälle zur Beseitigung vorgesehen. Die Andienungsverordnung sei auch mit Bundesrecht unvereinbar. Der Bundesgesetzgeber habe im Gesetz über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen (Abfallgesetz - AbfG) vom 27. August 1986 (BGBl I S. 1410) und in den dazu ergangenen untergesetzlichen Rechtsvorschriften die Organisation der Sonderabfallentsorgung abschließend geregelt. Die Länder hätten daher gemäß Art. 72 Abs. 1 GG keine Andienungspflichten mehr begründen dürfen. Seit Inkrafttreten des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG) vom 27. September 1994 (BGBl I S. 2705) ergebe sich die Sperrwirkung des Bundesrechts hinsichtlich der Abfälle zur Verwertung aus § 13 Abs. 4 Satz 2 bis 4 KrW-/AbfG. Insbesondere könne die Ausdehnung der Andienungspflichten auf Abfälle zur Verwertung durch die Andienungsverordnung von 1995 nicht auf § 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG gestützt werden. Diese Vorschrift regele nur, daß in zulässiger Weise von den Ländern eingeführte Andienungspflichten für besonders überwachungsbedürftige Abfälle zur Verwertung auch nach Inkrafttreten des KrW-/AbfG Bestand hätten. Da solche Pflichten aufgrund der Sperrwirkung des Abfallgesetzes 1986 nicht hätten eingeführt werden dürfen, laufe § 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG leer. Weiter erhebt die Antragstellerin Einwände gegen die Gültigkeit der Vorschrift des § 1 AndVO, durch die die Niedersächsische Gesellschaft zur Endablagerung von Sonderabfall mbH (NGS) zu der für die Andienung zuständigen Zentralen Stelle bestimmt wird.

Das Oberverwaltungsgericht hat den Normenkontrollantrag mit Beschluß vom 21. Juli 1997 (NdsVBl 1998, 16) entsprechend dem Antrag des Antragsgegners abgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

Soweit die Antragstellerin die Nichtigerklärung der gesamten Andienungsverordnung begehre, sei der Normenkontrollantrag mangels jeglicher Betroffenheit unzulässig. Die Verordnung begründe keine Andienungspflicht, sondern schränke sie lediglich für bestimmte Fälle ein. Dies gelte auch dann, wenn man mit der Antragstellerin davon ausgehe, daß das Niedersächsische Abfallgesetz i.d.F. vom 14. Oktober 1994 Andienungspflichten nur für Abfälle zur Beseitigung gekannt und § 3 AndVO 1995 daher zu Unrecht vorausgesetzt habe, daß auch Sonderabfälle zur Verwertung der Andienungspflicht unterlägen. In diesem Fall ginge die Andienungsverordnung ins Leere. Soweit die Antragstellerin sich gegen § 1 AndVO wende, sei der Antrag wegen der geltend gemachten Gefahr, an der NGS beteiligte Konkurrenten könnten Einblick in ihre Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse erhalten, zwar zulässig, aber unbegründet. Insbesondere seien die behaupteten Verstöße gegen das Demokratieprinzip, gegen Art. 33 Abs. 4 GG und gegen Vorschriften des GmbH-Rechts nicht gegeben. Ebensowenig bestünden rechtliche Bedenken gegen die Übertragung von Verwaltungsaufgaben auf eine privatrechtliche Gesellschaft mit überwiegender Staatsbeteiligung. Der Angriff der Antragstellerin gegen § 3 ZustVO-Abfall sei gleichfalls unzulässig, weil nicht zu erkennen sei, inwiefern sie durch diese Vorschrift nachteilig betroffen werde.

Mit ihrer vom Bundesverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Revision beantragt die Antragstellerin weiterhin, die gesamte Andienungsverordnung sowie § 3 ZustVO-Abfall für nichtig zu erklären. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen. Der Antragsgegner hält den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für zutreffend. Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren und macht insbesondere Ausführungen zu § 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG.

II.

Die Revision ist zum Teil begründet. Der angefochtene Beschluß hat unter Verletzung revisiblen Rechts den Normenkontrollantrag insgesamt abgewiesen. Der Antrag ist entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts zulässig, soweit die Verordnung über die Andienung von Sonderabfällen (Andienungsverordnung - AndVO) vom 14. September 1995 (GVBl S. 291), geändert durch Art. 1 der Verordnung vom 28. September 1998 (GVBl S. 636), auch die besonders überwachungsbedürftigen Abfälle zur Verwertung betrifft (1). Die Überprüfung in der Sache (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO) ergibt, daß die Andienungsverordnung insoweit wegen Verstoßes gegen Bundesrecht nichtig ist (2).

1. Soweit die Vorschriften der Andienungsverordnung die besonders überwachungsbedürftigen Abfälle zur Verwertung erfassen, erleidet die Antragstellerin durch die Anwendung der Verordnung einen Nachteil im Sinne des - hier noch in seiner ursprünglichen Fassung anzuwendenden - § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Denn ihrer Entsorgungsanlage in Lübeck stehen Abfälle aus Niedersachsen nur noch zur Verfügung, soweit sie im Rahmen des Andienungsverfahrens nicht anderen Anlagen zugewiesen werden.

Zu Unrecht meint das Oberverwaltungsgericht, es fehle an einer nachteiligen Betroffenheit, weil die Andienungspflichten für besonders überwachungsbedürftige Abfälle bereits durch die §§ 16 und 16 a des Niedersächsischen Abfallgesetzes (NAbfG) in der Fassung vom 14. Oktober 1994 (GVBl S. 468), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 17. Dezember 1997 (GVBl S. 539), begründet worden seien und die Verordnung diese Andienungspflichten lediglich einschränke, die Andienungspflichtigen also sogar begünstige. Damit verkennt das Oberverwaltungsgericht den Regelungsgehalt der Andienungsverordnung. Die Verordnung will nämlich für die besonders überwachungsbedürftigen Abfälle zur Verwertung die bundesrechtliche Vorschrift des § 13 Abs. 4 Satz 4 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG) vom 27. September 1994 (BGBl I S. 2705) umsetzen und erfährt dadurch ihre eigenständige rechtliche Bedeutung. Nach § 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG bleiben Andienungspflichten für besonders überwachungsbedürftige Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum Inkrafttreten des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes bestimmt haben, unberührt. Der dadurch für landesrechtliche Andienungspflichten vorgesehene "Bestandsschutz" konnte aber, wie im einzelnen noch auszuführen sein wird, erst dann eintreten, wenn die Länder erforderlichenfalls zuvor ihre Regelungen an die durch das KrW-/AbfG geschaffene Rechtslage angepaßt hatten. Diese die Fortgeltung der Andienungspflichten herbeiführende Anpassung sollte in Niedersachsen durch den Erlaß der Andienungsverordnung vom 14. September 1995 erfolgen, und zwar insbesondere durch deren § 3. Durch § 3 Abs. 2 Nr. 1 AndVO wurden sämtliche Sonderabfälle, die nicht besonders überwachungsbedürftig waren, von der Andienungspflicht ausgenommen, um auf diese Weise die in § 16 Abs. 1 NAbfG 1994 getroffene Regelung über den Umfang der Andienungspflichten "passend" zu machen für eine Fortgeltung nach Maßgabe der in § 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG getroffenen Regelung. Somit ergibt sich die die Antragstellerin belastende Wirkung der Andienungspflichten nicht nur aus dem Niedersächsischen Abfallgesetz, sondern auch aus den zum Zweck der Fortgeltung dieser Pflichten erlassenen Andienungsverordnung.

Der Normenkontrollantrag ist dagegen mangels Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) unzulässig, soweit die Bestimmungen der Andienungsverordnung die besonders überwachungsbedürftigen Abfälle zur Beseitigung betreffen. Die Antragstellerin hat weder im vorinstanzlichen Verfahren noch im Revisionsverfahren substantiiert geltend gemacht, daß sie auch durch die Pflicht zur Andienung dieser Abfälle einen Nachteil erlitten habe oder zu erwarten hätte. Vielmehr hat sie sich stets nur darauf berufen, ihr würden durch die streitigen Andienungspflichten die zur Auslastung der Lübecker Anlage notwendigen Abfälle zur Verwertung entzogen. Auch soweit sich der Normenkontrollantrag gegen § 3 der Verordnung über die Zuständigkeit auf dem Gebiet der Kreislaufwirtschaft und des Abfallrechts vom 18. Dezember 1997 (GVBl S. 557) richtet, ist er unzulässig. Zutreffend hat bereits das Oberverwaltungsgericht ausgeführt, daß insoweit eine nachteilige Betroffenheit der Antragstellerin nicht zu erkennen ist.

2. Die Andienungsverordnung ist nichtig, soweit sie sich auf besonders überwachungsbedürftige Abfälle zur Verwertung bezieht. Die für diese Abfälle in der Verordnung getroffenen Regelungen sind mit § 13 Abs. 4 Satz 2 und 3 KrW-/AbfG nicht vereinbar und gelten auch nicht nach Maßgabe der Vorschrift des § 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG fort.

Zweck der Verordnung war es, die in § 16 Abs. 1 NAbfG 1994 geregelten Andienungspflichten für Sonderabfälle (vgl. § 13 Abs. 1 NAbfG) zur Verwertung an die einschlägigen Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes, also an die in § 13 Abs. 4 Satz 2 und 4 KrW-/AbfG getroffenen Regelungen anzupassen, die gem. Artikel 13 Satz 2 des Gesetzes zur Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen vom 27. September 1994 (BGBl I S. 2705) am 7. Oktober 1996 in Kraft traten. Auf diese Weise sollte die Fortgeltung der so angepaßten landesrechtlichen Andienungspflichten gem. § 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG auch nach dem 7. Oktober 1996 sichergestellt werden. Die angestrebte Anpassung ließ sich jedoch auf dem Verordnungswege nicht erreichen; es hätte dazu eines entsprechenden Tätigwerdens des Gesetzgebers bedurft. Dementsprechend konnte durch die einschlägige, auf § 17 Nr. 1 NAbfG 1994 gestützte Bestimmung des § 3 AndVO und die damit erfolgte Einschränkung des bisherigen Umfangs der vorgeschriebenen Andienungspflichten die Überleitung des so geschaffenen Rechtszustandes in das bundesrechtliche Abfallregime des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes nicht bewerkstelligt werden; darüber hinaus hat der Verordnungsgeber die Reichweite der Öffnungsklausel des § 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG für die Fortgeltung landesrechtlicher Andienungspflichten verkannt.

a) Die in § 13 Abs. 4 KrW-/AbfG enthaltenen Regelungen über landesrechtlich begründete Andienungs- und Überlassungspflichten für besonders überwachungsbedürftige Abfälle knüpften, insbesondere mit der Vorschrift des Satzes 4, an die Rechtslage an, die sich unter der Geltung des Gesetzes über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen (Abfallgesetz - AbfG) vom 27. August 1986 (BGBl I S. 1410) entwickelt hatte. Danach hatten die Länder die Kompetenz, durch entsprechende gesetzliche Regelungen Andienungspflichten für alle oder bestimmte Sonderabfälle zu begründen, also für solche Abfälle, die nach § 3 Abs. 3 AbfG von der Entsorgungspflicht der öffentlich-rechtlichen Körperschaften ausgeschlossen waren. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin waren sie hieran nicht durch die Sperrwirkung entgegenstehenden Bundesrechts (Art. 72 Abs. 1 GG) gehindert. Für die Organisation der Sonderabfallentsorgung enthielt das Abfallgesetz des Bundes praktisch keinerlei Vorschriften, und zwar auch nicht für solche Sonderabfälle, die der Entsorgungspflichtige (§ 3 Abs. 2 Satz 1 oder Abs. 4 Satz 1 AbfG) gem. § 1 a Abs. 2 und § 3 Abs. 3 AbfG einer Verwertung zuzuführen hatte. Der Bundesgesetzgeber überließ es damit den Ländern, die Bewirtschaftung der Sonderabfälle, insbesondere durch Lenkung in bestimmte Beseitigungs- oder Verwertungsanlagen, selbst zu regeln. Von dieser Rechtslage geht ersichtlich auch der Gesetzgeber des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes aus. Denn der Zweck des § 13 Abs. 4 KrW-/AbfG liegt gerade darin, die bislang bestehende Gesetzgebungskompetenz der Länder zur Begründung von Andienungspflichten an die neue abfallwirtschaftliche Konzeption des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes anzupassen und dementsprechend einzuschränken.

Hinsichtlich der Andienungs- (und Überlassungs)pflichten für Abfälle zur Beseitigung schließt § 13 Abs. 4 Satz 1 KrW-/AbfG im wesentlichen an die bisherige Rechtslage an und räumt den Ländern die Befugnis ein, zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung solche Pflichten zu bestimmen (zu dieser Vorschrift vgl. BVerwG, Beschluß vom 29. Juli 1999 - BVerwG 7 CN 2.98). Allerdings beschränkt sich die Befugnis der Länder auf die besonders überwachungsbedürftigen Abfälle im Sinne von § 41 Abs. 1 KrW-/AbfG, so daß derartige Andienungspflichten nicht mehr an den Tatbestand des Ausschlusses von der öffentlich-rechtlichen Entsorgung (früher § 3 Abs. 3 AbfG, nunmehr § 15 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG) anknüpfen dürfen.

Die Zulässigkeit von landesrechtlichen Andienungs- (und Überlassungs)pflichten für besonders überwachungsbedürftige Abfälle zur Verwertung ist über diese Beschränkung hinaus zusätzlich begrenzt worden. Solche Pflichten können die Länder nach § 13 Abs. 4 Satz 2 KrW-/AbfG zur Sicherstellung der umweltverträglichen Abfallentsorgung nur noch unter der Voraussetzung bestimmen, daß eine ordnungsgemäße Verwertung nicht anderweitig gewährleistet werden kann. Außerdem dürfen sie erst dann derartige Regelungen treffen, wenn zuvor eine von der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates zu erlassende Verordnung die Abfälle bestimmt hat, die einer Andienungs- und Überlassungspflicht zugänglich sind (§ 13 Abs. 4 Satz 3 KrW-/AbfG).

b) Diese Beschränkung der landesrechtlichen Befugnisse ist Bestandteil der durch das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz erfolgten Neuregelung der Verwertung von Abfällen. Die Konzeption des Gesetzes ist gekennzeichnet durch eine stärkere Verantwortlichkeit der Erzeuger und Besitzer von Abfällen, der andererseits eine auf diesen Ansatz abgestimmte bundesrechtliche Regelung der staatlichen Einflußnahme auf die Durchführung der Verwertung gegenübersteht. So sind zwar nunmehr - vom Bereich der Abfälle aus privaten Haushaltungen abgesehen (vgl. § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG) - ausschließlich die Erzeuger und Besitzer zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung verpflichtet (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG), während zuvor die Verwertung ebenso wie die Beseitigung von Abfällen grundsätzlich Aufgabe der entsorgungspflichtigen Körperschaften des öffentlichen Rechts und nur ausnahmsweise der Abfallbesitzer war (vgl. § 3 Abs. 2 bis 4 AbfG). Gegenläufig zu dieser "Privatisierung" der Abfallverwertung ist freilich der staatliche Steuerungsanspruch in zweifacher Hinsicht intensiver geworden: Erstens werden durch die Erweiterung des Abfallbegriffs (§ 3 Abs. 1 bis 4 KrW-/AbfG) wesentlich mehr Stoffe als bisher, z.B. die zu verwertenden Reststoffe des § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG a.F. (vgl. auch § 1 a Abs. 1 Satz 2 AbfG), in das Abfallregime einbezogen. Zweitens soll mit dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz die Möglichkeit geschaffen werden, den Verwertungspflichtigen durch den Erlaß entsprechender Rechtsverordnungen in verstärktem Maße Vorgaben für eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung zu machen. Während nämlich nach bisherigem Recht die Verwertung von Abfällen bzw. Reststoffen lediglich dem allgemeinen Maßstab der Gemeinwohlverträglichkeit (§ 2 Abs. 1 Satz 2 AbfG) bzw. der Ordnungsgemäßheit und Schadlosigkeit (§ 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG a.F.) unterworfen war, verlangt das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz eine möglichst hochwertige Verwertung (§ 5 Abs. 2 Satz 3) und ermächtigt - insoweit die bisherige Regelung in § 14 AbfG deutlich überschreitend - gem. § 7 KrW-/AbfG die Bundesregierung, durch Rechtsverordnung nähere Anforderungen an die Art und Weise der Verwertung zu stellen.

c) Vor diesem Hintergrund erschließen sich die Bedeutung und der systematische Zusammenhang der Regelungen in § 13 Abs. 4 Satz 2 bis 4 KrW-/AbfG über die Andienungs- und Überlassungspflichten für die besonders überwachungsbedürftigen Abfälle zur Verwertung. Da das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz vor allem durch materiellrechtliche Anforderungen die Verwertungspflicht der Erzeuger und Besitzer steuert, soll eine zusätzliche, über die herkömmliche abfallrechtliche Überwachung hinausgehende staatliche Lenkung der Verwertung durch Andienungs- und Überlassungspflichten nur noch unter den engen Voraussetzungen des § 13 Abs. 4 Satz 2 und 3 KrW-/AbfG möglich sein. Angesichts dieser Konzeption hätte es nahegelegen, die schon vorhandenen landesrechtlichen Andienungs- und Überlassungspflichten nicht oder nur dann fortgelten zu lassen, wenn die Voraussetzungen des § 13 Abs. 4 Satz 2 und 3 KrW-/AbfG erfüllt sind. Mit dieser Absicht konnten sich Bundesregierung und Bundestag im Gesetzgebungsverfahren gegenüber der abweichenden Position des Bundesrates nicht durchsetzen, der "bestehende und bewährte Systeme der Länder zur Entsorgung von Sonderabfällen" nicht gefährdet sehen wollte (vgl. BTDrucks 12/5672, S. 68, 127 und 134). Als Kompromiß wurde im Vermittlungsausschuß die "Bestandsschutzregelung" des § 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG in das Gesetz eingefügt. Danach sollen die bis zum Inkrafttreten des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes von den Ländern bestimmten Andienungspflichten (also nicht auch Überlassungspflichten) für besonders überwachungsbedürftige Abfälle zur Verwertung "unberührt" bleiben, d.h. trotz des nunmehr entgegenstehenden geänderten Bundesrechtes weitergelten.

Der Rechtsgehalt dieser Klausel, der an die Regelung über die besonders überwachungsbedürftigen Abfälle in § 2 Abs. 2 AbfG (1986) in Verbindung mit § 1 der Abfallbestimmungs-Verordnung vom 3. April 1990 (BGBl I S. 614) anknüpft, kommt freilich im Wortlaut nur unvollkommen zum Ausdruck. Die Vorschrift ist daher auch im Schrifttum als unvollziehbar angesehen worden, weil der von ihr für die Landesgesetzgebung freigelassene Raum vor Inkrafttreten des Gesetzes noch nicht und nach Inkrafttreten nicht mehr verfügbar gewesen sei (vgl. Ossenbühl DVBl 1996, 19 <23>). Dieser Auffassung ist nicht zu folgen. Sie ist ersichtlich von der Befürchtung geprägt, mit § 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG habe den Ländern die Möglichkeit eingeräumt werden sollen, "kurz vor Toresschluß noch uneinnehmbare Besitzstände zu schaffen" (Ossenbühl a.a.O.). Eine solche Funktion kommt der in Rede stehenden Vorschrift jedoch nicht zu. Mit ihr sollte nicht die mit der Verkündung des Gesetzes an sich verbundene Sperrwirkung bis zu dessen Inkrafttreten aufgeschoben werden, mag auch der Wortlaut der Vorschrift diese Annahme zunächst nahelegen. Die Vorschrift will statt dessen, soweit sie auf ein "Bestimmen" der Andienungspflichten durch die Länder abstellt, lediglich dem Umstand Rechnung tragen, daß die bei Verkündung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes in den Landesabfallgesetzen vorgesehenen Andienungspflichten sich nicht notwendig nur auf die besonders überwachungsbedürftigen Abfälle zur Verwertung bezogen, sondern - wie beispielsweise in Niedersachsen (vgl. § 16 Abs. 1 i.V.m. § 13 Abs. 1 NAbfG 1994) - auf alle Sonderabfälle zur Verwertung erstreckt sein konnten. Schon dadurch war aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit auf seiten der Länder ein Anpassungsbedarf an die bundesrechtliche Neuregelung im Sinne eines "Bestimmens" gegeben, ohne daß damit in der Sache die Befugnis verbunden gewesen wäre, die bei Verkündung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes bestehenden landesrechtlichen Andienungspflichten zu erweitern. Dementsprechend sind durch § 3 Abs. 2 Nr. 1 der AndVO die nicht besonders überwachungsbedürftigen Sonderabfälle von der Andienungspflicht ausgenommen worden, um auf diese Weise die in § 16 Abs. 1 NAbfG für alle Sonderabfälle vorgeschriebene Andienungspflicht "passend" zu machen für die mit Inkrafttreten des § 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG mögliche Überleitung in den neuen Rechtszustand.

Für eine Prüfung, ob entsprechende Anpassungsregelungen erforderlich seien, bestand aber für die Länder auch in anderer Hinsicht genügend Anlaß. So mußten sie bedenken, daß die in den Bereich des § 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG fallenden Andienungspflichten nur solche Stoffe erfassen konnten, die Abfälle im Sinne des Abfallgesetzes (1986) waren, also Reststoffe im Sinne von § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG a.F. nicht betrafen. Der im Verhältnis zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (vgl. § 3 Abs. 1 bis 4 KrW-/AbfG) andere Abfallbegriff konnte daher nach Inkrafttreten dieses Gesetzes zu Vollzugsschwierigkeiten führen und sich damit in einer Weise nachteilig auswirken, die es möglicherweise angezeigt erscheinen ließ, nur differenziert von der Möglichkeit Gebrauch zu machen, Andienungspflichten für Abfälle zur Verwertung nach Maßgabe von § 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG aufrechtzuerhalten. Ganz generell mußten sich die Länder zudem fragen, ob und in welchem Umfang es abfallwirtschaftlich noch sinnvoll war, die bis zur Verkündung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes für Abfälle zur Verwertung begründeten Andienungspflichten angesichts der künftig anders gearteten bundesrechtlichen Rahmenbedingungen fortzuführen. Eine solche Prüfung war auch unter europarechtlichen Gesichtspunkten angezeigt, weil für den praktisch bedeutsamen Bereich der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen zur Verwertung seit Inkrafttreten der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft vom 1. Februar 1993 (ABl EG L 30, S. 1) Andienungspflichten nur noch unter besonderen Voraussetzungen (vgl. die Artikel 6 ff. dieser Verordnung) zulässig sind. Nach alledem enthielt die Vorschrift des § 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG, soweit darin auf ein zusätzliches Tätigwerden der Länder bis zum Inkrafttreten des Gesetzes abgestellt wird, nichts anderes als den Hinweis, daß die Fortgeltung der bestehenden landesrechtlichen Andienungspflichten nicht gewissermaßen "automatisch" eintreten werde, sondern - je nach landesrechtlicher Ausgangslage - eine mit entsprechenden Prüfungen verbundene Anpassungsregelung erforderlich machen könnte.

d) Da Gegenstand der Prüfung und Anpassung in erster Linie die Regelungen des jeweiligen Landesgesetzes über Inhalt und Umfang der Andienungspflichten waren, war es naturgemäß Sache des Landesgesetzgebers, die Entscheidung über die Aufrechterhaltung von Andienungspflichten und über die dadurch notwendig werdenden Rechtsänderungen zu treffen. Insbesondere im Lande Niedersachsen hätte dies im Blick auf den bei Verkündung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes bestehenden Stand des Landesabfallrechts durch den Gesetzgeber erfolgen müssen. Dies ist jedoch nicht geschehen. Vielmehr ist lediglich durch das Niedersächsische Umweltministerium die bisher geltende Andienungsverordnung von 1990 aufgehoben und durch die streitige Andienungsverordnung vom 14. September 1995 ersetzt worden. Wie der Begründung zum Verordnungsentwurf entnommen werden kann, war der Landtag zwar mit diesem Vorgehen befaßt, ohne jedoch auf einer vorherigen Änderung des Abfallgesetzes zu bestehen. Ein Tätigwerden des Landesgesetzgebers war aber schon deshalb erforderlich, weil in § 16 Abs. 1 NAbfG 1994 Andienungspflichten für alle von der öffentlichen Entsorgung gem. § 3 Abs. 3 AbfG ausgeschlossenen Abfälle vorgeschrieben waren (vgl. § 13 Abs. 1 NAbfG)und sich der Gesetzgeber daher darüber schlüssig werden mußte, ob und in welchem Umfang er sein Konzept im Hinblick auf die in § 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG getroffene Regelung ändern oder womöglich aufgeben wollte. Statt dessen hat der Verordnungsgeber die Konzeptanpassung auf einer Ermächtigungsgrundlage (§ 17 Nr. 1 NAbfG 1994) vorgenommen, die nur zu Randkorrekturen, nicht aber zu einem Konzeptwechsel ermächtigte. Dementsprechend hat der niedersächsische Gesetzgeber durch die im Jahre 1997 und damit erst nach Inkrafttreten des § 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG im Rahmen einer Gesetzesnovellierung erfolgte Beschränkung der Andienungspflicht auf besonders überwachungsbedürftige Abfälle zur Verwertung (vgl. § 16 Abs. 1 in Verbindung mit § 13 NAbfG 1997) keineswegs, wie er offenbar annahm, nur eine Rechtsentwicklung im "Übernahmeweg" nachgezeichnet, die der Verordnungsgeber - ihm gewissermaßen zuvorkommend - schon durch die Andienungsverordnung vom 14. September 1995 geschaffen hatte. Er hat vielmehr erstmals eine solche Beschränkung eingeführt, die allerdings - weil von § 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG nicht mehr gedeckt - mit Bundesrecht, nämlich mit § 13 Abs. 4 Satz 2 und 3 KrW-/AbfG unvereinbar ist.

Die Andienungsverordnung vom 14. September 1995 war aber als untergesetzliche Rechtsvorschrift nicht nur ungeeignet, die Fortgeltung der Andienungspflichten gemäß § 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG herbeiführen. Sie hat vielmehr auch den von § 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG gezogenen Rahmen überschritten. Ihre Vorschriften erstrecken nämlich - jedenfalls mit Wirkung ab dem 7. Oktober 1996 - die Andienungspflichten ersichtlich auf alle Stoffe, die Abfälle zur Verwertung im Sinne des weiten Abfallbegriffs des § 3 Abs. 1 bis 4 KrW-/AbfG sind. Eine solche Ausdehnung über die Rechtslage des Abfallgesetzes 1986 hinaus läßt die auf die Erhaltung des Status quo zielende Vorschrift des § 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG nicht zu. An diesem Ergebnis vermag auch der Hinweis des Antragsgegners nichts zu ändern, bei Erlaß der Andienungsverordnung im September 1995 habe, zumindest für den Bereich der grenzüberschreitenden Abfallverbringung, bereits der mit § 3 Abs. 1 bis 4 KrW-/AbfG übereinstimmende weite Abfallbegriff des europäischen Unionsrechts gegolten (vgl. Art. 2 Buchst. a der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 i.V.m. Art. 1 Buchst. a der Richtlinie 75/442/EWG sowie § 2 Abs. 1 bis 4 AbfVerbrG). Denn die Regelung des § 13 Abs. 4 Satz 4 KrW-/AbfG läßt es, wie dargelegt, nicht zu, über den Anwendungsbereich des Abfallgesetzes 1986 hinaus den gesamten Bereich der Abfallverwertung des neuen Rechts in die Andienungspflichten einzubeziehen.

Damit verstößt die Andienungsverordnung gegen § 13 Abs. 4 Satz 2 und 3 KrW-/AbfG. Die daraus folgende Nichtigkeit erfaßt sämtliche Bestimmungen der Verordnung, soweit sie sich auf die Andienung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle zur Verwertung beziehen. Insoweit ist also auch die Regelung des § 1 AndVO über die Zentrale Stelle für Sonderabfälle ungültig; auf die von der Antragstellerin speziell gegen diese Vorschrift vorgebrachten Einwände kommt es deshalb nicht mehr an.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.



Ende der Entscheidung


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