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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bundesverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 25.08.1999
Aktenzeichen: BVerwG 8 C 13.98
Rechtsgebiete: GG, BImSchG


Vorschriften:

GG Art. 72 Abs. 1
GG Art. 83
BImSchG § 27 Abs. 1
BImSchG § 30
BImSchG § 52 Abs. 1
BImSchG § 52 Abs. 2
BImSchG § 52 Abs. 4
Leitsätze:

Ein Beschluß, mit dem gemäß § 130 a VwGO über die Berufung entschieden wird, muß zwar keinen förmlichen Tatbestand, aber - sei es durch Bezugnahme, sei es durch Wiedergabe der wesentlichen Tatsachen im Rahmen der rechtlichen Ausführungen - ausreichende Feststellungen enthalten, die die tatsächliche Grundlage der Berufungsentscheidung für die Prozeßbeteiligten und das Revisionsgericht hinreichend sicher kennzeichnen.

Die nach nordrhein-westfälischem Landesrecht vorgesehene Gebührenerhebung für die Entgegennahme und Prüfung einer Emissionserklärung gemäß § 27 Abs. 1 BImSchG wird durch die bundesrechtliche Kostenregelung in § 52 Abs. 4 BImSchG nicht ausgeschlossen.

§ 52 Abs. 4 BImSchG regelt nicht die Erhebung von Verwaltungsgebühren.

Die Erhebung einer Verwaltungsgebühr für die Entgegennahme und Überprüfung einer Emissionserklärung gemäß § 27 Abs. 1 BImSchG ist mit bundesverfassungsrechtlichen Gebührengrundsätzen vereinbar.

Urteil des 8. Senats vom 25. August 1999 - BVerwG 8 C 13.98 -

I. VG Arnsberg vom 08.07.1997 - Az.: VG 11 K 5942/96 - II. OVG Münster vom 12.01.1998 - Az.: OVG 9 A 3888/97 -


BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 8 C 13.98 OVG 9 A 3888/97

Verkündet am 25. August 1999

Grosser Justizhauptsekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 25. August 1999 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Müller und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer, Krauß, Golze und Postier

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision der Klägerin gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 12. Januar 1998 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I.

Die Klägerin betreibt an den Standorten W. und A. drei genehmigungsbedürftige Anlagen. Im April 1995 übersandte sie die hierfür gesetzlich vorgeschriebenen Emissionserklärungen für das Jahr 1994 an das zuständige Staatliche Umweltamt. Dieses verglich diese Emissionserklärungen mit den bisher erteilten Genehmigungen und prüfte sie auf Vollständigkeit, Plausibilität und Richtigkeit. Unter Berufung auf das Gebührengesetz für Nordrhein-Westfalen und die Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung in Verbindung mit dem Allgemeinen Gebührentarif setzte das Staatliche Umweltamt mit drei Bescheiden vom 18. Dezember 1995 eine Verwaltungsgebühr in Höhe von jeweils 200 DM fest. Der Widerspruch der Klägerin blieb erfolglos.

Mit ihrer Klage hat die Klägerin u.a. geltend gemacht, die Gebührenerhebung sei rechtswidrig, weil die Tarifstelle 15a.2.13 wegen Verstoßes gegen die abschließende bundesrechtliche Kostenregelung in § 52 Abs. 4 BImSchG nichtig sei; danach trage für die hier allenfalls in Betracht kommenden allgemeinen Überwachungsmaßnahmen im Sinne von § 52 Abs. 1 BImSchG die Behörde die Kostenlast. Mit Urteil vom 8. Juli 1997 hat das Verwaltungsgericht Arnsberg die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Zwar seien die Voraussetzungen der Tarifstelle 15a.2.13 d des Allgemeinen Gebührentarifs erfüllt; die daraus resultierende Zahlungspflicht treffe jedoch nicht die Klägerin, da diese mangels Veranlassung oder Begünstigung nicht Kostenschuldnerin im Sinne von § 13 Abs. 1 GebG NW sei.

Nachdem das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Beschluß vom 25. November 1997 auf Antrag des Beklagten die Berufung gegen dieses Urteil wegen ernstlicher Zweifel an seiner Richtigkeit zugelassen hatte, wies es die Beteiligten mit Schreiben vom 12. Dezember 1997 auf die Möglichkeit einer Entscheidung über die Berufung gemäß § 130 a VwGO "auf der Grundlage des Senatsbeschlusses vom 25. November 1997" hin. Mit Beschluß vom 12. Januar 1998 hat das Oberverwaltungsgericht das angefochtene Urteil geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es auf seinen Beschluß vom 25. November 1997 über die Zulassung der Berufung Bezug genommen und ausgeführt, das Berufungsvorbringen rechtfertige keine andere Beurteilung. Ob § 52 Abs. 4 Satz 3 BImSchG selbst eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für die streitige Gebühr darstelle, sei unerheblich, da diese bereits nach Landesrecht gerechtfertigt sei. Die Tarifstelle 15a.2.13 d des Allgemeinen Gebührentarifs verstoße nicht gegen höherrangiges Bundesrecht; der Senat bleibe bei seiner im Zulassungsbeschluß geäußerten Rechtsauffassung, da die in der Berufungsbegründung vorgebrachten Argumente im wesentlichen bereits im erstinstanzlichen Verfahren vorgelegen und im Zulassungsbeschluß Berücksichtigung gefunden hätten.

Mit ihrer Revision verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Sie rügt als Verfahrensfehler, daß weder der Beschluß gemäß § 130 a VwGO noch der in Bezug genommene Zulassungsbeschluß einen Tatbestand enthalte. Die angefochtene Entscheidung sei auch materiell bundesrechtswidrig. Sie verstoße gegen das Äquivalenzprinzip und die zwingende Kostenverteilungsregelung des § 52 Abs. 4 BImSchG. Diese bundesrechtliche Vorschrift stehe der Erhebung von Gebühren auf landesrechtlicher Grundlage für die Überprüfung einer Emissionserklärung entgegen.

Die Klägerin beantragt,

den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 12. Januar 1998 zu ändern und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 8. Juli 1997 zurückzuweisen.

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren und tritt im Ergebnis der Revision bei, weil die Kostentragungsregelung des § 52 Abs. 4 BImSchG abschließend sei und damit der Schaffung neuer immissionsschutzrechtlicher Gebührentatbestände durch Landesrecht entgegenstehe.

II.

Die Revision der Klägerin hat keinen Erfolg (§ 144 Abs. 2 VwGO). Der angefochtene Beschluß des Oberverwaltungsgerichts verstößt nicht gegen Bundesrecht. Das Oberverwaltungsgericht hat auf die Berufung des Beklagten hin vielmehr ohne revisiblen Rechtsfehler das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage abgewiesen, weil die angefochtenen Gebührenbescheide rechtmäßig sind (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

A) Die Verfahrensrüge ist unbegründet. Der angefochtene Beschluß ist nicht deshalb verfahrensfehlerhaft, weil er keinen Tatbestand enthält (§ 117 Abs. 2 Nr. 4 VwGO). Ein förmlicher Tatbestand im Sinne eines gesondert herausgestellten Abschnitts ist bei derartigen Beschlüssen trotz ihrer urteilsersetzenden Funktion nicht erforderlich (vgl. zu Art. 2 § 5 Abs. 1 EntlG: Beschlüsse vom 9. Juni 1981 - BVerwG 7 B 121.81 - Buchholz 312 EntlG Nr. 19 S. 2 <3>, vom 16. September 1981 - BVerwG 2 CB 23.80 - Buchholz 312 EntlG Nr. 23 S. 9 und vom 25. August 1995 - BVerwG 8 B 105.95 - n.v.); allerdings muß ihnen die tatsächliche Grundlage, auf der die Berufungsentscheidung beruht, hinreichend verläßlich - sei es durch Bezugnahme auf den Tatbestand des erstinstanzlichen Urteils, sei es durch die Mitteilung der wesentlichen Tatsachen im Rahmen der rechtlichen Ausführungen - entnommen werden können. Der angefochtene Beschluß enthält durch seine Bezugnahme auf den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts im Berufungszulassungsverfahren eine im vorliegenden, im wesentlichen unstreitigen Fall - noch - ausreichende Sachverhaltsdarstellung, die für die Prozeßbeteiligten und das Revisionsgericht die tatsächliche Grundlage der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts noch hinreichend sicher kennzeichnet. Im vorliegenden Fall genügten deshalb die durch die Bezugnahme auf den Zulassungsbeschluß und die Erwähnung der streitigen Bescheide festgestellten Tatsachen, daß die Klägerin genehmigungsbedürftige Anlagen betreibt, hierfür Emissionserklärungen vorgelegt hat, diese von der zuständigen Behörde entgegengenommen sowie geprüft worden sind und hierfür Verwaltungsgebühren auf landesrechtlicher Grundlage in bestimmter Höhe erhoben worden sind. Die Bezugnahme auf den Zulassungsbeschluß des Oberverwaltungsgerichts vom 25. November 1997 ist durch § 130 b VwGO weder hinsichtlich der dortigen tatsächlichen Feststellungen noch hinsichtlich der rechtlichen Ausführungen ausgeschlossen. § 130 b VwGO betrifft lediglich die Bezugnahme auf das angefochtene erstinstanzliche Urteil. Die Vorschrift schließt die zur Vermeidung von Wiederholungen seit jeher zulässige Bezugnahme auf schriftliche Dokumente, die den Beteiligten des Verfahrens bereits bekannt sind, ebensowenig aus wie § 117 Abs. 5 VwGO diese Möglichkeit für das erstinstanzliche Urteil in Frage stellt (Kopp/Schenke, VwGO, 11. Aufl., § 130 b Rn. 1 und § 117 Rn. 23; Beschluß vom 3. April 1990 - BVerwG 9 CB 5.90 - Buchholz 310 § 117 VwGO Nr. 31 S. 8 <9>).

B) Die angefochtene Entscheidung steht mit materiellem Bundesrecht in Einklang (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht nimmt entscheidungstragend an, die angefochtene Gebühr finde ihre Rechtsgrundlage in § 1 Abs. 1 und 2 GebG NW i.V.m. § 1 AVwGebO und Tarifstelle 15a.2.13 d des Allgemeinen Gebührentarifs in der Fassung vom 30. Mai 1995 (GV NW S. 568). Die angefochtene Entscheidung gründet sich damit auf irrevisibles Landesrecht. Dessen Auslegung und Anwendung kann als solche nicht Gegenstand der revisionsgerichtlichen Überprüfung sein. Bundesrechtliche Verstöße liegen entgegen der Ansicht der Revision nicht vor. Die Gebührenerhebung verletzt unter diesem Blickwinkel weder den Äquivalenzgrundsatz (1.) noch steht der landesrechtlichen Gebührenregelung eine abschließende und damit verdrängende (Art. 72 Abs. 1 GG) bundesrechtliche Kostenregelung durch § 52 Abs. 4 BImSchG entgegen (2.).

1.a) Das Äquivalenzprinzip, das sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und damit aus dem Rechtsstaatsprinzip ableitet (vgl. Urteil vom 14. April 1967 - BVerwG IV C 179.65 - BVerwGE 26, 305 <308 ff.>; BVerfGE 20, 257 <270>: "Dem Begriff der Gebühr immanent"; offengelassen in BVerfGE 50, 217 <233>) besagt, daß die Leistung des Bürgers in Gestalt der Gebühr und die konkrete Leistung der Verwaltung nicht in einem gröblichen Mißverhältnis, also der Wert der einen und der anderen Leistung nicht außer Verhältnis zueinander stehen dürfen. Ein solches grobes Mißverhältnis läßt sich angesichts des Gebührenrahmens von 200 bis 800 DM bzw. angesichts der konkret geforderten Gebühr von 200 DM je Prüfung nicht feststellen. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang geltend macht, sie habe überhaupt keine behördliche Leistung erhalten, verkennt sie, daß es unter diesem Blickwinkel nicht auf einen ihr vermittelten konkreten Vorteil, sondern allein darauf ankommt, daß die Behörde - aufgrund einer individuell der Klägerin zurechenbaren Veranlassung - eine Leistung erbracht hat. Letzteres ist der Fall, weil die Behörde unstreitig die Emissionserklärungen auf Plausibilität und Vollständigkeit hin überprüft und mit den vorliegenden Genehmigungen verglichen hat. Der damit verbundene Personalaufwand wiegt zweifellos die erhobenen Teilbeträge zwischen 200 und 500 DM auf. Das zieht die Revision auch nicht in Zweifel.

b) Daß dem Gebührenschuldner aus der behördlichen Tätigkeit kein unmittelbarer, konkret bezifferbarer Wert im Sinne eines objektiven Nutzens zufließt, steht der Gebührenerhebung unter dem Aspekt des Äquivalenzprinzips nicht entgegen (Urteil vom 7. November 1980 - BVerwG 1 C 46.77 - Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 10 S. 15 <18>; Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, 1973, S. 74 f.); dementsprechend sind Gebühren zwar "häufig", aber nicht stets Gegenleistungen für behördliche Maßnahmen (vgl. BVerfG, Beschluß der 1. Kammer des 1. Senats am 11. August 1998 - 1 BvR 1270/94 - DVBl 1998, 1220 <1221>). Es ist deshalb nie in Zweifel gezogen worden, daß etwa für Verwaltungstätigkeiten im Zusammenhang mit belastenden Verwaltungsakten - z.B. Entziehung der Fahrerlaubnis (vgl. Urteil vom 28. November 1969 - BVerwG VII C 18.69 - BVerwGE 34, 248 <251>) - Gebühren erhoben werden dürfen, obwohl dem Gebührenschuldner ersichtlich durch die Verwaltungstätigkeit in diesen Fällen kein Vorteil zuwächst (vgl. Urteil vom 8. Dezember 1961 - BVerwG VII C 2.61 - BVerwGE 13, 214 <219>).

c) Entgegen der Ansicht der Revision steht auch die - das Äquivalenzprinzip nur mittelbar berührende - Annahme des Oberverwaltungsgerichts, die Tätigkeit der Behörde sei in individuell zurechenbarer Weise von der Klägerin "veranlaßt" worden, mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung in Einklang. Das Bundesverwaltungsgericht hat in Ermangelung eines allgemeinen einheitlichen bundesrechtlichen Gebührenbegriffs (vgl. Beschluß vom 14. Februar 1977 - BVerwG VII B 161.75 - Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 9 S. 9; Urteil vom 14. April 1967 - BVerwG IV C 179.65 - BVerwGE 26, 305 <309>; BVerfGE 50, 217 <225 f.>) die Grenzen der gesetzgeberischen Befugnis, Amtshandlungen einer Gebührenpflicht zu unterwerfen, in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 50, 217 <226>) allein in den Merkmalen gesehen, "die als Ausfluß des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes sowie zur Wahrung der Steuergesetzgebungskompetenzen von Verfassungs wegen dem Gebührenbegriff immanent sind" (Urteil vom 7. November 1980, a.a.O., S. 17). Danach werden Gebühren allgemein dadurch gekennzeichnet, daß sie aus Anlaß individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung der Verwaltung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (ebenso BVerfG, Beschluß vom 11. August 1998, a.a.O.). Voraussetzung ist danach aus der Sicht des Bundesrechts allein, daß zwischen der kostenverursachenden Leistung der Verwaltung und dem Gebührenschuldner eine besondere Beziehung besteht, die die Amtshandlung dem Gebührenschuldner individuell zuzurechnen gestattet; in der individuellen Zurechenbarkeit liegt die Rechtfertigung dafür, daß die Amtshandlung nicht aus allgemeinen Steuermitteln, sondern ganz oder teilweise zu Lasten des Gebührenschuldners über Sonderlasten finanziert wird (Urteil vom 7. November 1980, a.a.O., S. 17 f.; BVerfGE 50, 217 <226>). Aus der Sicht des Bundesrechts ist es deshalb nicht zu beanstanden, wenn - wie hier - das Landesrecht in der Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht als Veranlasser im gebührenrechtlichen Sinne nicht nur denjenigen erfaßt, der die Amtshandlung willentlich herbeiführt, sondern auch denjenigen, in dessen Pflichtenkreis sie erfolgt (Urteil vom 22. Oktober 1992 - BVerwG 3 C 2.90 - Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 29 S. 19). Die Entgegennahme und Kontrolle einer vom Anlagenbetreiber in Erfüllung einer gesetzlichen Pflicht vorgelegten Emissionserklärung gemäß § 27 Abs. 1 BImSchG auf ihre Vollständigkeit und Plausibilität hin ist aber noch dessen Pflichtenkreis zuzurechnen, zumal sie - anders als sonstige "anlaßlose" Überwachungsmaßnahmen - an eine Handlung des Gebührenschuldners anknüpfen. Insoweit steht dem Gebührengesetzgeber - wie die Rechtsprechung stets betont hat (BVerfG, Beschluß vom 11. August 1998, a.a.O., S. 1221) - ein weiter Gestaltungsspielraum zu, welche individuell zurechenbaren Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen will und welche nicht.

d) Nach Maßgabe des Bundesrechts ebenfalls unerheblich wäre es, wenn die gebührenpflichtige Tätigkeit überwiegend im öffentlichen Interesse erfolgt sein sollte (Urteile vom 7. November 1980, a.a.O., S. 18 und vom 8. Dezember 1961 - BVerwG VII C 2.61 - BVerwGE 13, 214 <219>; BVerfG, Beschluß vom 11. August 1998, a.a.O., S. 1221). Viele gebührenpflichtige Handlungen erfolgen auch oder vorwiegend im öffentlichen Interesse (Wilke, a.a.O., S. 77). Der vorliegende Fall bietet angesichts der durch die gesetzliche Pflicht gemäß § 27 Abs. 1 BImSchG, durch den Betrieb einer genehmigungsbedürftigen Anlage und durch die darauf (auch) bezogene Kontrollfunktion bewirkte Individualisierung der gebührenpflichtigen Verwaltungstätigkeit keinen Anlaß, der Frage weiter nachzugehen, wann der dem Steuerstaatsprinzip (vgl. Isensee in Festschrift für H.P. Ipsen, 1977, S. 409 ff.) möglicherweise zuwiderlaufende "gebührenfinanzierte Dienstleistungsstaat" erreicht ist (vgl. Zugmaier, DVBl 1998, 1221 <1222>). Das gleiche gilt für die Frage, ob auch ausschließlich im öffentlichen Interesse liegende Amtshandlungen einer Gebührenpflicht unterworfen werden dürfen (so Urteil vom 7. November 1980, a.a.O., S. 18; a.A. Zugmaier, a.a.O., Ronellenfitsch, VerwArch Bd. 86 (1995), 307 <324>). Denn die Prüfung der Emissionserklärung dient auch der unbeanstandeten Fortführung des genehmigungsbedürftigen Betriebs ohne zusätzliche Anordnungen oder Auflagen und liegt damit auch im Interesse des Anlagenbetreibers (vgl. Ziff. 9.2.1 des Runderlasses vom 18. März 1993 <MBl NW S. 364> i.d.F. vom 22. September 1994 <MBl NW S. 1330>: Feststellung der Übereinstimmung der Anlage mit den bestehenden Genehmigungen; vgl. auch § 3 Abs. 2 Satz 2 11. BImSchV).

e) Die Berufung der Klägerin auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. August 1990 - BVerwG 8 C 73.88 - (BVerwGE 85, 300 ff.) greift demgegenüber nicht durch. Das Bundesverwaltungsgericht hat dort lediglich die Problematik des verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebots behandelt und die seinerzeit ohne speziellen gesetzlichen Gebührentatbestand allein auf der Grundlage der - zunächst nur die Schuldnerfrage regelnden - Vorschrift des Landesgebührenrechts erhobene Gebühr für eine Überwachungsmaßnahme nach dem Altölgesetz beanstandet. Von einem unbestimmten gesetzlichen Gebührentatbestand kann im vorliegenden Fall indessen keine Rede sein. Dementsprechend hat der Senat auch eine landesrechtlich vorgesehene Gebühr für die Besichtigung und Überwachung einer Apotheke (§ 64 AMG) unter Würdigung des Urteils vom 24. August 1990 für vereinbar mit Bundesrecht gehalten (Beschluß vom 21. August 1998 - BVerwG 8 B 115.98 - Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 33 S. 2).

f) Die aus dem Äquivalenzprinzip abgeleiteten Einwände der Revision verkennen deshalb den der höchstrichterlichen Rechtsprechung zugrunde liegenden formellen Gebührenbegriff, der die Gebührenerhebung nicht mehr stets von einem wirtschaftlichen Vorteil des Gebührenschuldners oder einer privatnützigen Gegenleistung der öffentlichen Hand abhängig macht, sondern allein eine "individuell zurechenbare Leistung" als möglichen Abgabentatbestand ausreichen läßt und dabei dem Gebührengesetzgeber einen weiten Spielraum einräumt (kritisch hierzu: Vogel in Festschrift für Geiger, 1989, S. 518 ff. <u.a. 530>; Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, 1975, S. 54). Auf der Grundlage dieses formellen Gebührenbegriffs, der die typische Verbindung zwischen Leistung des Bürgers und Gegenleistung der Verwaltung nach dem traditionellen Gebührenverständnis zurücktreten läßt, gehen sämtliche Einwände der Revision im Zusammenhang mit dem Gebührenbegriff und dem Äquivalenzprinzip fehl.

2. Der Gebührenerhebung auf landesrechtlicher Grundlage steht die bundesrechtliche Kostenregelung in § 52 Abs. 4 BImSchG nicht entgegen. Diese Vorschrift entfaltet keine Sperrwirkung gegenüber dem Landesgebührengesetzgeber (Art. 72 Abs. 1 GG). Sie schließt auch im Rahmen des Gebots der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung (vgl. BVerfGE 89, 106 ff. - Kommunale Verpackungssteuer -) die Gebührenerhebung auf landesrechtlicher Grundlage nicht aus.

a) Die Sperrwirkung durch § 52 BImSchG scheidet nicht bereits deshalb aus, weil Gebühren einer bundesrechtlichen Regelung von vornherein entzogen wären. Zwar führen die Länder das Bundesimmissionsschutzgesetz gemäß Art. 83 GG als eigene Angelegenheit aus. In einem solchen Fall ist die Regelung des Verwaltungsverfahrens einschließlich der Regelung des Verwaltungsgebührenrechts grundsätzlich Sache der Länder (BVerfGE 26, 281 <298>), soweit nicht ein Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrats etwas anderes bestimmt (Art. 84 Abs. 1 GG). Eine solche andere Bestimmung könnte in § 52 BImSchG zu sehen sein und - im Wege der Annexkompetenz - zulässigerweise auch die Gebührenerhebung bundesrechtlich regeln.

b) Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder gemäß Art. 72 Abs. 1 GG die Befugnis zur Gesetzgebung (nur), solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Eine - kompetenzgemäße - bundesgesetzliche Regelung äußert gegenüber den Ländern Sperrwirkung; sie sind an einer sei es gleichlautenden, sei es abweichenden gesetzlichen Regelung gehindert. Für das Immissionsschutzrecht - und damit im Wege der Annexkompetenz auch für etwaige Gebührenregelungen in diesem Bereich - hat der Bundesgesetzgeber gemäß Art. 74 Nr. 24 GG die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz. Der Erlaß des Bundesimmissionsschutzgesetzes verdrängt landesrechtliche Gebührenregelungen, soweit der Bund auch insofern von seinem Gesetzgebungsrecht "Gebrauch gemacht" hat. Gebrauch machen in diesem Sinne bedeutet den Erlaß gesetzlicher Vorschriften, die selbst materiell - gegebenenfalls auch durch die Bestimmung, daß gewisse Teilbereiche ungeregelt bleiben sollen - die entsprechende Gesetzesmaterie gestalten (BVerfGE 34, 9 <28>). Ob eine die Sperrwirkung auslösende inhaltliche Regelung durch Bundesgesetz anzunehmen ist, hängt davon ab, ob die bundesrechtliche Vorschrift die Materie abschließend und erschöpfend regelt. Dabei ist - wenn es an einer ausdrücklichen Aussage des Bundesgesetzgebers fehlt - eine Gesamtwürdigung des betreffenden Normenbereichs vorzunehmen (BVerfGE 67, 299 <324>; 49, 343 <358>). Bloße Motive sowie Wert- und Zielvorstellungen des Bundesgesetzgebers sind - jedenfalls solange sie nicht in eindeutigen positiven oder negativen gesetzlichen Regelungen Ausdruck gefunden haben - unerheblich (BVerfGE 49, 343 <358 f.>); ob insoweit der vom Bundesverfassungsgericht neuerdings entwickelte Grundsatz der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung (BVerfGE 98, 106 <109>) eine andere Beurteilung gebietet, bedarf aus Anlaß des vorliegenden Falles keiner Entscheidung. Hat der Bund in diesem Sinne eine gesetzliche Regelung erlassen, können Länder nur noch Lücken ausfüllen, nicht jedoch als unzulänglich empfundene Vorschriften nachbessern (Peine, NWVBl 1988, 193 <195>).

c) § 52 Abs. 4 BImSchG enthält entgegen der Auffassung der Revision und des Oberbundesanwalts keine negative oder positive Aussage zur Erhebung von Verwaltungsgebühren. Er verdrängt damit die den Ländern in Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens - wie dargelegt - grundsätzlich zukommende Zuständigkeit für Gebührenregelungen nicht. Ist nämlich eine bundesrechtliche Norm nicht eindeutig abschließend ausgestaltet, so verbleibt es im Zweifel bei der grundsätzlichen Kompetenz der Länder zur Regelung von Verwaltungsgebühren für die Tätigkeit ihrer eigenen Behörden und zur Deckung ihres eigenen Verwaltungsaufwands. Denn § 52 Abs. 4 BImSchG enthält von vornherein nur Aussagen darüber, wer bestimmte Auslagen in Zusammenhang mit bestimmten Überwachungsmaßnahmen zu tragen hat.

aa) Der Wortlaut der Vorschrift ist mehrdeutig. Unter dem Begriff "Kosten" werden zwar im allgemeinen Auslagen und Gebühren zusammengefaßt (vgl. § 1 Abs. 1 VwKostG); vom Sprachgehalt her ist aber auch die Beschränkung auf entstandene Aufwendungen im Sinne von Auslagen, also Kosten für die Beauftragung Dritter oder die Benutzung bestimmter Materialien, denkbar. So ist es beispielsweise zu § 30 BImSchG unstreitig, daß der dort verwendete Kostenbegriff im untechnischen Sinne zu verstehen ist und nur Aufwendungen, also Auslagen in dem beschriebenen Sinne, umfaßt, zumal dort der Aufwand des Anlagenbetreibers angesprochen ist (vgl. Lechelt in: GK-BImSchG, § 30 Rn. 29 und 40; Jarass, BImSchG, 4. Aufl., § 30 Rn. 1; Landmann/ Rohmer/Hansmann, Umweltrecht, Bd. I, BImSchG, § 30 Rn. 5; Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Bd. I, BImSchG, § 30 Anm. 3).

bb) Bei gesetzessystematischer Betrachtung liegt jedoch eine Auslegung im Sinne der Beschränkung auf Auslagen bzw. Aufwendungen näher. Hierfür spricht bereits der Vergleich mit anderen bundesrechtlichen Materien, die - wie hier - die Verwaltung durch Landesbehörden gemäß Art. 83 f. GG vorsehen, ihre Kostenvorschriften aber ausdrücklich auf Gebühren - z.B. durch Klammerdefinitionen - erstreckt haben (vgl. § 21 Abs. 1 AtG, § 47 Abs. 1 WaStrG, § 24 Abs. 1 GenTG). Die Systematik des Bundesimmissionsschutzgesetzes selbst bestätigt dieses Ergebnis. Der Gesetzgeber des Bundesimmissionsschutzgesetzes war sich nämlich - wie die besondere Erwähnung von "Gebühren" neben den Auslagen in § 33 Abs. 1 Nr. 4 und die dortige detaillierte Vorgabe für ihre Bemessung zeigt - der unterschiedlichen Terminologie durchaus bewußt. Schließlich legt auch der Regelungsgegenstand des § 52 Abs. 4 BImSchG die Einbeziehung der Verwaltungsgebühren in den dortigen Kostenbegriff nicht nahe. Es ist dort nämlich von den Kosten, die durch Prüfungen im Rahmen des Genehmigungsverfahrens (Satz 1), von Kosten, die bei der Entnahme von Stichproben und deren Untersuchung entstehen (Satz 2) und von Kosten, die durch sonstige Überwachungsmaßnahmen nach Abs. 2 oder 3 entstehen, die Rede. Dies schließt zwar die Einzbeziehung des durch Verwaltungsgebühren abgegoltenen behördlichen Personal- und Sachaufwands nicht zwingend aus, zielt aber in erster Linie auf die "durch" bzw. "bei" diesen Maßnahmen entstandenen Auslagen. Dementsprechend versteht die Literatur die Kostenverteilungsregelung des § 52 Abs. 4 BImSchG überwiegend in diesem eingeschränkten, Verwaltungsgebührenregelungen nicht enthaltenden und deshalb Landesgebührenrecht nicht verdrängenden Sinne (Schmatz/Nöthlichs, Immissionsschutz, § 27 BImSchG Anm. 9, § 52 BImSchG Anm. 13; Jarass, a.a.O., § 52 Rn. 26 und 29; Lechelt, a.a.O., § 52 Rn. 230; Landmann/Rohmer/Hansmann, a.a.O., § 52 Rn. 85).

Auch die nordrhein-westfälischen Verwaltungsvorschriften zum Bundesimmissionsschutzgesetz i.d.F. vom 22. September 1994 (MBl NW S. 1330; abgedruckt bei Schmatz/Nöthlichs, a.a.O., Tz. 10301) gehen unter Ziff. 24.4 zu § 52 davon aus, daß die Kostenregelung "Sachverständigenkosten, Sachkosten für Gerätebenutzung u.a., nicht jedoch die Personalkosten der Überwachungsbehörde" umfaßt.

Daß § 1 Abs. 1 VwKostG für seinen Regelungsbereich die Gebühren in den Kostenbegriff einschließt, steht der einengenden Auslegung dieses Begriffs in einem bundesrechtlichen Fachgesetz nicht entgegen, weil der bundesrechtliche Fachgesetzgeber durch das Verwaltungskostengesetz nicht gebunden wird. Das Verwaltungskostengesetz ergänzt vielmehr das Fachgesetz in Fällen der Ausführung von Bundesrecht durch die Länder als eigene Angelegenheit, soweit dieses keine eigenen Regelungen enthält (Urteil vom 3. März 1989 - BVerwG 8 C 11.87 - Buchholz 445.5 § 47 WaStrG Nr. 1 S. 1 <3>); ein Fall der unmittelbaren Geltung des Verwaltungskostengesetzes gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwKostG scheidet schon deshalb aus, weil die Länder das Bundesimmissionsschutzgesetz nicht im Auftrag des Bundes (vgl. Art. 85 GG), sondern als eigene Angelegenheit (Art. 83 GG; Jarass, a.a.O., Einl. Rn. 31) ausführen und im übrigen das Verwaltungskostengesetz nur gilt, soweit es durch Bundesgesetz ausdrücklich für anwendbar erklärt wird (§ 1 Abs. 2 Satz 2 VwKostG), was im Bundesimmissionsschutzgesetz nicht geschehen ist.

cc) Der Zweck der Vorschrift erfordert die von der Revision geltend gemachte Einbeziehung der Gebühren in den Kostenbegriff des § 52 Abs. 4 BImSchG ebenfalls nicht. Da es bei den Verwaltungsgebühren um den Personal- und Sachaufwand der Landesbehörden geht, die das Bundesimmissionsschutzgesetz als eigene Angelegenheit ausführen, ist es sach- und zweckgerecht, den Ländern die Entscheidung zu überlassen, ob und in welcher Höhe sie diese Personal- und Sachkosten einfordern wollen. Diese Beschränkung trägt der Verwaltungskompetenz der Länder und ihrer als Annex dazu regelmäßig begründeten Gebührenregelungskompetenz Rechnung.

dd) Die Entstehungsgeschichte nötigt zu keiner anderen Beurteilung. Sie ist zumindest nicht eindeutig im Sinne einer Einbeziehung von Gebühren in den Kostenbegriff des § 52 Abs. 4 BImSchG zu verstehen und kann deshalb - angesichts ihrer ohnehin nur ergänzenden Bedeutung im Rahmen der Auslegung - das bisher gefundene Ergebnis nicht in Frage stellen.

Zwar ist der Vorschlag des Bundesrats (BTDrucks 11/4909, S. 36), in den Sätzen 2 und 3 des § 52 Abs. 4 "notwendige Auslagen, die bei Überwachungsmaßnahmen nach Abs. 2 oder 3 entstehen", dem Betreiber aufzuerlegen und "im übrigen die Erhebung von Gebühren" dem Landesrecht zu überlassen, nicht aufgegriffen worden. Der Ausschuß für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BTDrucks 11/6633, S. 46) hat gemeint, die Begriffe "Auslagen" bzw. "Aufwendungen" einerseits und "Gebühren" andererseits seien nur Unterfälle der Verwaltungskosten; es sei deshalb angezeigt, ausschließlich das Wort "Kosten" in § 52 Abs. 4 zu verwenden. Dies könnte dafür sprechen, daß der Gesetzgeber mit der Kostenregelung in § 52 Abs. 4 BImSchG auch Gebührenfragen angesprochen und landesrechtliche Regelungen ausgeschlossen haben könnte. Diese von der Klägerin und dem Oberbundesanwalt gezogene Folgerung ist aber nicht zwingend. Denn der Ausschuß hat im Anschluß an diese terminologische Erörterung die Ablehnung der vom Bundesrat vorgeschlagenen Zuweisung von Gebührenregelungen an die Länder damit begründet, diese seien "- soweit keine bundesrechtlichen Vorgaben gemacht worden seien - ... ohnehin zu Regelungen über die Erhebung von Gebühren befugt". Diese unklare Mixtur läßt nicht den Schluß zu, der Bundesgesetzgeber habe entgegen dem aus Systematik und Zweck ermittelten objektiven Inhalt in § 52 Abs. 4 BImSchG auch eine - die Länderkompetenz verdrängende - Gebührenregelung getroffen. Der Gesetzgeber hat die ausnahmsweise Kostentragungspflicht der Behörde gemäß § 52 Abs. 4 Satz 3 2. Hs. BImSchG überdies auch damit begründet, daß die Überwachungsbehörde bei der Ermittlung von Emissionen in den §§ 26 ff. BImSchG ein besonderes Instrumentarium mit Kostentragungspflichten zu Lasten des Betreibers zur Verfügung hätten und es nicht gerechtfertigt sei, sie von dem Kostenrisiko zu entlasten, wenn sie dieses Instrumentarium der §§ 26 ff. BImSchG nicht nutzten (BTDrucks 11/6633, S. 46). Dies verdeutlicht, daß es dem Gesetzgeber bei der Kostenregelung in § 52 Abs. 4 BImSchG nur um Auslagen ging; denn die Instrumente der § 26 ff. BImSchG sehen Anordnungen gegenüber dem Anlagenbetreiber vor, der dann auf eigene Kosten Ermittlungen vorzunehmen hat; sie haben also von vornherein - wie zu § 30 BImSchG bereits dargelegt - nur Auslagen des Betreibers im Auge. Nur das Kostenrisiko dieser Aufwendungen sollte nach dem Willen des Gesetzgebers durch § 52 Abs. 4 Satz 3 BImSchG in den dort genannten Fällen auf die Behörde überwälzt werden.

d) Die Annahme einer Sperrwirkung (Art. 72 Abs. 1 GG) scheidet daneben aber auch deshalb aus, weil - selbst wenn der Kostenbegriff des § 52 Abs. 4 BImSchG im Sinne der Revision weit zu verstehen sein sollte - die Gebührenpflicht für die Prüfung von Emissionserklärungen dort nicht geregelt und damit die Befugnis der Länder zum Erlaß einer Gebührenregelung für derartige Verwaltungstätigkeiten nicht ausgeschlossen ist. § 52 Abs. 4 Satz 3 BImSchG erfaßt nämlich nur Kosten von Überwachungsmaßnahmen im Sinne von Abs. 2 oder 3. Darunter fällt die hier zu beurteilende Behördentätigkeit nicht.

aa) § 52 BImSchG regelt die Überwachungstätigkeit der zuständigen Behörden. In § 52 Abs. 1 BImSchG wird nach ganz einhelliger Auffassung die Aufgabe der Überwachungsbehörden umschrieben, während die Absätze 2, 3 und 6 Befugnisnormen darstellen (Mösbauer, NVwZ 1985, 457 <457 und 459>; Jarass, a.a.O., § 52 Rn. 4 f.; Lechelt, a.a.O., § 52 Rn. 61, 63 ff.). § 52 Abs. 4 Satz 3 BImSchG - die Sätze 1 und 2 sind im vorliegenden Zusammenhang nicht einschlägig - regelt die Kosten "sonstiger Überwachungsmaßnahmen nach Abs. 2" (- Abs. 3 kann ebenfalls von vornherein außer Betracht gelassen werden -) und erlegt diese grundsätzlich dem Betreiber auf, wenn nicht der für die Ermittlung von Emissionen u.a. formulierte Ausnahmetatbestand, also die beanstandungsfreie Überprüfung, eingreift. Die Kostenregelung des § 52 Abs. 4 Satz 3 BImSchG knüpft nach ihrem eindeutigen Wortlaut an Überwachungsmaßnahmen im Sinne von § 52 Abs. 2 BImSchG an, d.h. sie setzt als Eingriffsakte zu wertende Maßnahmen voraus (Jarass, a.a.O., § 52 Rn. 4 f.), die sich regelmäßig vor Ort, also in der Anlage abspielen. Überwachungsmaßnahmen rein interner Natur, also ohne Eingriffscharakter, die sich innerhalb der Behörde allein mit der Auswertung überlassenen Materials befassen, werden von § 52 Abs. 4 Satz 3 nicht unmittelbar angesprochen. Derartige interne, "schlichthoheitliche" Maßnahmen ohne Verwaltungsaktscharakter finden ihre Rechtsgrundlage nicht in § 52 Abs. 2 BImSchG, für sie genügt vielmehr die Aufgabennorm des § 52 Abs. 1 BImSchG. § 52 Abs. 1 BImSchG wird von § 52 Abs. 4 BImSchG jedoch nicht in Bezug genommen.

bb) Die Entgegennahme, Prüfung und Auswertung der Emissionserklärung gemäß § 27 Abs. 1 BImSchG ist eine solche schlichthoheitliche Behördentätigkeit gemäß § 52 Abs. 1 BImSchG ohne Eingriffscharakter. Sie ist mit keiner Maßnahme nach § 52 Abs. 2 verbunden. Sie erfordert nämlich kein Betreten des Grundstücks (Satz 1) und stellt auch keine Aufforderung zur Erteilung von Auskünften oder zur Vorlage von Unterlagen (Satz 1) dar. Sie ist entgegen der Ansicht der Revision auch keine "Vornahme von Prüfungen" im Sinne von § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG. Wie sich aus der Qualifizierung des Abs. 2 als Eingriffsnorm im Unterschied zur Aufgabennorm des Abs. 1 ergibt, sind die in Abs. 2 angesprochenen Überwachungsmaßnahmen durchweg mit grundrechtlich relevanten Eingriffen verbunden. Die Erwähnung der Vornahme von Prüfungen muß deshalb im Zusammenhang mit dem Betretungsrecht in Abs. 2 Satz 1 gesehen werden; danach sind mit dieser Formulierung nur Prüfungen und Untersuchungsmaßnahmen im Zusammenhang mit einer Behördentätigkeit "vor Ort" in der Anlage bzw. auf dem Grundstück gemeint (Lechelt, a.a.O., § 52 Rn. 130). Denn diese gesondert erwähnte Befugnis stellt offenkundig eine die allgemeine Betretungs- und Besichtigungsbefugnis des § 52 Abs. 2 Satz 1 1. und 2. Fall BImSchG erweiternde, gesteigerte Befugnis dar und hat damit nicht bloße behördeninterne Auswertungsarbeiten zum Gegenstand (Mösbauer, VerwArch Bd. 72 <1981> S. 17 <25>; vgl. auch Jarass, a.a.O., § 52 Rn. 21; Lechelt, a.a.O., § 52 Rn. 130). Erfüllt die behördeninterne Prüfung der Emissionserklärung - wie hier - aber nicht die Merkmale einer Prüfung im Sinne von § 52 Abs. 2 BImSchG, so kann sie auch nicht als deren Unterfall - nämlich als "Ermittlung von Emissionen" im Sinne von § 52 Abs. 2 BImSchG - angesehen werden.

cc) Erfaßt aber § 52 Abs. 4 Satz 3 i.V.m. § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG die Verwaltungstätigkeit im Zusammenhang mit der Entgegennahme und Prüfung von Emissionserklärungen nicht, so kann der Landesgesetzgeber gemäß Art. 72 Abs. 1 GG von einer gebührenrechtlichen Regelung dieser Verwaltungstätigkeit nur dann ausgeschlossen sein, wenn § 52 Abs. 4 BImSchG sozusagen im Wege "beredten Schweigens" den Inhalt hätte, weitere Kosten als die dort ausdrücklich geregelten dürften von dem Anlagenbetreiber nicht erhoben werden. Für eine solche (ausnahmsweise) Annahme fehlt es aber an den gebotenen deutlichen Hinweisen.

3. Die Revision ist nach alledem auf Kosten der Klägerin (§ 154 Abs. 2 VwGO) zurückzuweisen.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 600 DM festgesetzt.

Ende der Entscheidung


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