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2. Eine alle Merkmale einer Mehrheitswahl aufweisende Wahl eines Bürgermeisters kann der Landesgesetzgeber jedenfalls nicht ohne plausiblen Grund als Verhältniswahl bezeichnen.

BVerwG 8 C 24.02

Verkündet am 30. Juli 2003

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 8.Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 30. Juli 2003 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Müller, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Pagenkopf und Golze, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. von Heimburg und der Richter am Bundesverwaltungsgericht Postier

für Recht erkannt:

Tenor:

Das Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 13. November 2001 wird aufgehoben, soweit es der Berufung des Beigeladenen stattgegeben hat.

Die Sache wird insoweit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Thüringer Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Gründe:

I.

Die Klägerin begehrt die Erklärung der Ungültigkeit der Wahl des Beigeladenen zum Bürgermeister der Stadt A. in Thüringen.

Im ersten Wahlgang am 14. Mai 2000 errang keiner der fünf Bewerber die absolute Mehrheit der abgegebenen, als gültig bewerteten Stimmen. Bei der daraufhin erforderlichen Stichwahl am 28. Mai 2000 zwischen den beiden Bewerbern mit der höchsten Stimmenzahl entfielen auf den Beigeladenen die meisten Stimmen. In beiden Terminen erfolgte die Urnenwahl ohne Ausgabe und Verwendung von amtlichen Wahlumschlägen in der Weise, dass die Stimmzettel nach Zusammenfalten unmittelbar in die Wahlurne eingeworfen wurden.

Am 5. Juni 2000 focht die Klägerin die Wahlen mit der Begründung an, für die Stimmabgabe hätten amtliche Wahlumschläge gefehlt, so dass nur die Briefwahlstimmen als gültig zu werten gewesen seien. Danach hätte die Stichwahl zwischen dem Beigeladenen und einer anderen Kandidatin erfolgen müssen.

Das Landratsamt des I.-Kreises wies die Anfechtung mit Bescheid vom 17. August 2000 als unbegründet zurück. Nach seiner Auffassung seien keine Wahlvorschriften verletzt worden. Die Bestimmung, welche die Ungültigkeit von nicht in einem amtlichen Wahlumschlag abgegebenen Stimmen vorsehe, gelte ausschließlich bei Mehrheitswahlen. Diese würden aber nur durchgeführt, wenn lediglich ein oder kein gültiger Wahlvorschlag zugelassen worden sei. Vorliegend habe es jedoch fünf Wahlvorschläge gegeben; diese Wahl sei deshalb als Verhältniswahl durchzuführen gewesen. Hierfür sei nach der Kommunalwahlordnung die Verwendung amtlicher Wahlumschläge nicht erforderlich.

Die Klägerin hat zur Begründung ihrer Klage auf Aufhebung des ablehnenden Bescheides und Feststellung der Ungültigkeit der Wahlen ergänzend im Wesentlichen geltend gemacht, die maßgebliche Vorschrift der Thüringer Kommunalwahlordnung sei wegen Verstoßes gegen die vorrangige Gesetzesregelung in § 24 Abs. 6 ThürKWG nichtig.

Der Beklagte ist dem mit der Begründung entgegengetreten, Bestimmungen über das Wahlverhalten seien in § 24 ThürKWG nicht enthalten. Die Verwendung eines Wahlumschlages diene auch lediglich dem Schutz des Wahlgeheimnisses. Das thüringische Kommunalwahlrecht sehe eine Gefahr hierfür offensichtlich nur, wenn auf dem Stimmzettel handschriftliche Eintragungen zu machen seien, die bei festem Aufdrücken auf der Rückseite erkannt und bei der Auswertung ggf. einer Person zugeordnet werden könnten. Beim Ankreuzen vorgegebener Wahlvorschläge bestehe diese Gefahr jedoch nicht.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 4. April 2001 der Klage stattgegeben und die Bürgermeisterwahl für ungültig erklärt. Begründet hat es seine Entscheidung im Wesentlichen wie folgt:

Der Wortlaut von § 24 Abs. 6 Satz 1 Halbsatz 2 ThürKWG bestimme eindeutig, dass § 19 Abs. 2 dieses Gesetzes und damit auch die Regelung in dessen Nummer 1 entsprechend anzuwenden seien. Danach sei die Stimmabgabe ungültig, wenn der Stimmzettel nicht in einem amtlichen Wahlumschlag abgegeben worden sei. Für eine einschränkende Auslegung dieser Bestimmung bestehe keine Veranlassung. Bürgermeisterwahlen könnten schon deshalb nicht als Verhältnis-, sondern nur als Mehrheitswahlen durchgeführt werden, weil nur ein Posten zu vergeben sei. Die Verhältniswahl setze demgegenüber mehrere zur Verfügung stehende Sitze voraus.

Der Verstoß gegen die Wahlvorschriften sei auch erheblich. Dies ergebe bereits die Rechtsfolgeanordnung, dass die Stimmabgabe ungültig sei. Ergebnisrelevant sei der Verstoß vorliegend, weil angesichts der allein gültigen Briefwahlstimmen ein falscher Kandidat in die Stichwahl gekommen sei. Im Übrigen sei auch der Grundsatz der Gleichheit der Wahl verletzt; denn mangels Ausgabe von Wahlumschlägen hätten sämtliche Wähler in den Wahllokalen, d.h. ca. 80 % aller Wähler, nicht die Möglichkeit gehabt, gültige Stimmen abzugeben.

Die vom Thüringer Oberverwaltungsgericht zugelassene Berufung haben der Beklagte und der Beigeladene eingelegt. Der Beigeladene hat im Wesentlichen vorgetragen: Der Verweis in § 24 Abs. 6 Satz 1 Halbsatz 2 ThürKWG auf § 19 Abs. 2 Nr. 1 ThürKWG betreffe nur die Bewertung der abgegebenen Stimmen als ungültig, nicht aber das vorliegend allein relevante Verfahren bei der Stimmabgabe. Dass diese Verweisung nicht wörtlich gelten könne, belege schon die Regelung in § 19 Abs. 2 Nr. 5 ThürKWG, die für Verhältniswahlen nicht gelten könne. Ein Schutzbedarf bezüglich des Wahlgeheimnisses durch Verwendung von Wahlumschlägen bestehe beim bloßen Ankreuzen von Wahlvorschlägen, anders als bei der Vornahme handschriftlicher Eintragungen auf dem Wahlzettel, nicht.

Der Beigeladene hat beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Weimar die Klägerin im vollen Umfang mit der Klage abzuweisen.

Die Klägerin hat das erstinstanzliche Urteil verteidigt und darauf hingewiesen, dass § 19 Abs. 1 ThürKWG schon nach dem Wortlaut der Norm keine Legaldefinition des Begriffs Mehrheitswahl enthalte. Auch mache § 19 Abs. 2 Nr. 5 Halbsatz 2 ThürKWG bei Mehrheitswahlen durchaus Sinn in den Fällen des Vorliegens nur eines oder gar keines Wahlvorschlages.

Das Thüringer Oberverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 13. November 2001 die Berufung des Beklagten wegen Versäumung der Berufungsbegründungsfrist als unzulässig verworfen und auf die Berufung des Beigeladenen das verwaltungsgerichtliche Urteil abgeändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung seiner Berufungsstattgabe hat es im Wesentlichen Folgendes ausgeführt:

Die Bürgermeisterwahlen am 14. und 28. Mai 2000 seien gültig, weil beide Wahlgänge nach dem thüringischen Kommunalwahlrecht als Verhältniswahl durchzuführen und die Verwendung von Wahlumschlägen deshalb nicht erforderlich gewesen seien. Zwar enthalte § 24 ThürKWG keine ausdrückliche Vorgabe bzw. Definition des Begriffs "Mehrheitswahl" und "Verhältniswahl", jedoch könne diesbezüglich auf die Definitionen in § 19 Abs. 1 und § 20 Abs. 1 ThürKWG für die Gemeinderatswahlen zurückgegriffen werden. Bei Vorliegen keines oder nur eines Wahlvorschlages sei eine Bürgermeisterwahl demnach als Mehrheitswahl, ansonsten als Verhältniswahl definiert. Der Verweis in § 24 Abs. 6 Halbsatz 2 ThürKWG auf die Norm des § 19 Abs. 2 Nr. 1 ThürKWG stehe dieser Auffassung nicht entgegen. Dort sei nur eine Regelung hinsichtlich der Ungültigkeit von Stimmen getroffen, nicht aber - wie in § 19 Abs. 1 Satz 7 ThürKWG - die Verwendung von Wahlumschlägen ausdrücklich angeordnet worden. Auch sei diese Norm lediglich für "entsprechend" anwendbar erklärt worden, d.h. nur, soweit sie "passe".

Die Gesetzesmaterialien hinsichtlich der Notwendigkeit der Verwendung von Wahlumschlägen für Bürgermeisterwahlen seien unergiebig. Hingegen ergebe die systematische Auslegung des Thüringer Kommunalwahlgesetzes einen deutlichen Fingerzeig für deren Entbehrlichkeit. Denn bei Gemeinderatswahlen sei nur im Falle der Mehrheitswahl eine Umschlagspflicht vorgesehen. Übertrage man diese Grundsätze auf die Bürgermeisterwahlen, bedürfe es für die Verhältniswahl keiner Wahlumschläge. Auch Sinn und Zweck der einschlägigen Normen untermauere dieses Ergebnis.

Die vom Senat zugelassene Revision hat die Klägerin mit Angriffen gegen die materiellrechtliche Richtigkeit des Berufungsurteils geführt.

Sie beantragt,

das Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 13. November 2001 aufzuheben, soweit es der Berufung des Beigeladenen stattgegeben hat, und dessen Berufung zurückzuweisen.

Der Beklagte und der Beigeladene, die jeweils die Zurückweisung der Revision beantragen, treten dem angefochtenen Berufungsurteil bei.

II.

Die Revision ist begründet. Das Thüringer Oberverwaltungsgericht verletzt mit seiner Rechtsauffassung, bei den Wahlen am 14. und 28. Mai 2000 habe es sich um eine Verhältniswahl gehandelt, Bundesrecht (1.). Seine Folgerung, den Wählern habe kein Wahlumschlag ausgehändigt werden müssen, braucht deswegen aber nicht falsch zu sein. Dieses Ergebnis bemisst sich nach Thüringer Landeswahlrecht, welches auszulegen und anzuwenden zuvörderst Aufgabe des Thüringer Oberverwaltungsgerichts ist (2.). Der Senat hebt deshalb das angefochtene Urteil auf und weist die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurück (§ 144 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

1. Das vom Thüringer Oberverwaltungsgericht vertretene Begriffsverständnis der unterschiedlichen Wahlarten weicht von dem der Wahlvorschriften des Bundes und dem ab, welches der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 1, 208 <211 ff.>; 6, 84 <90 f.>; 95, 335 <352 ff.>) zugrunde liegt. Nach den allgemeinen Grundsätzen der Mehrheitswahl ist gewählt, wer die meisten Stimmen (entweder absolut oder mit einfacher Mehrheit) erhält, während nach den allgemeinen Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt ist, wer auf einer vorgeschlagenen Liste den Platz einnimmt, der bei der Verteilung der zu vergebenden Ämter nach dem Verhältnis der Gesamtstimmenzahl zu der für die einzelne Liste abgegebenen Stimmen Berücksichtigung findet. Der wesentliche Unterschied beider Wahlsysteme liegt also darin, dass der Wähler bei der Mehrheitswahl eine bestimmte Person wählt, während die Verhältniswahl mehrere zu vergebende Ämter und Listen von Kandidaten voraussetzt, die von Wählergruppen (etwa Parteien) aufgestellt worden sind. Die Direktwahl eines Bürgermeisters als Personenwahl ist hiernach ein besonders prägnanter Fall einer Mehrheitswahl, und auch bei einer Bürgermeisterwahl unter mehreren Kandidaten haben die abgegebenen Stimmen nur den gleichen Zählwert, nicht - wie bei einer Verhältniswahl - den gleichen Erfolgswert. Die mit dem vorstehend umschriebenen Inhalt versehenen Begriffe "Verhältniswahl" und "Mehrheitswahl" sind Rechtsbegriffe des Bundesrechts. Sie gehören als Grundsätze dem Bundesverfassungsrecht an (vgl. Art. 54 Abs. 3 GG; BVerfGE 47, 253 <276>).

Diesem Wahlsystem zugeordnet - weil einander bedingend - sind die Wahlrechtsgrundsätze des Homogenitätsprinzips von Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG. Sie besagen, dass in den Ländern, Kreisen und Gemeinden das Volk eine Vertretung haben muss, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Diesen Grundsätzen unterliegt das Land auch dann, wenn es autonom die Direktwahl des (Ober-) Bürgermeisters vorschreibt. Zwar schreibt das Grundgesetz dem Landesgesetzgeber bei der Ausgestaltung seines (kommunalen) Wahlrechts kein bestimmtes Wahlsystem vor (BVerfGE 6, 104 <111>), aber das vom Land ausgewählte Wahlsystem muss diesen Wahlrechtsgrundsätzen genügen. Um "Normwiderspruchslagen" (Nierhaus in Sachs, Grundgesetz, 3. Auflage 2003, Art. 28 Rn. 28) zu vermeiden, hat der jeweilige Gesetzgeber in dem einmal gewählten System zu verbleiben, es also bei seiner Ausgestaltung sachgerecht durchzuhalten, damit die Wahlrechtsgrundsätze voll zur Wirkung gelangen können. Die Systemtreue ist deshalb als Korrelat zu den bundesverfassungsrechtlich verankerten Wahlrechtsgrundsätzen selbst dem Bundesrecht zugeordnet (vgl. BVerfGE 1, 208 <246 f.>; Hans Meyer DÖV 1970, 691 <692>). Ob die konsequente Ausgestaltung der vom Landesgesetzgeber ausgesuchten Wahlformen diesen daran hindert, das gewählte Wahlsystem mit einer anderen als der gemeinhin üblichen Begrifflichkeit zu versehen, ist danach zweifelhaft, kann hier aber dahinstehen. Denn es ist nicht ersichtlich, dass der Thüringer Landesgesetzgeber eine Mehrheitswahl als Verhältniswahl oder umgekehrt definiert hat. Die entgegengesetzte Auffassung des Thüringer Oberverwaltungsgerichts ist offensichtlich unrichtig.

Der Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung, der hier durch das wahlrechtliche Homogenitätsgebot in Art 28 Abs. 1 Satz 2 GG seine besondere Ausprägung gefunden hat, stellt ein jede Normanalyse mitbestimmendes Interpretationsprinzip dar. Dieses Prinzip verdichtet sich unter dem Gesichtspunkt, dass durch Bundesverfassungsrecht gestaltete Rechtsbegriffe in möglichst einheitlichem Sinne anzuwenden sind. Denn das Wahlrecht der Kommunen stellt innerhalb des vom Grundgesetz eingesetzten allgemeinen Wahlrechts einen Ausschnitt dar, der nur im Zusammenhang mit diesem Recht erfasst werden kann. Ein plausibler Grund, sich von üblichen Wahlrechtsbegriffen zu lösen, der mit der Wahl eines bestimmten Wahlsystems in Zusammenhang steht, muss erkennbar sein. Diese enge Verknüpfung zwischen den im Bundesrecht wurzelnden Wahlprinzipien, zu denen die bundesverfassungsrechtlichen Wahlgrundsätze gehören, und dem vom Land gesetzten Kommunalwahlrecht macht die Auslegung des hier vom Thüringer Oberverwaltungsgericht für einschlägig befundenen Rechts einer revisionsgerichtlichen Nachprüfung auf Vertretbarkeit zugänglich.

§§ 19, 20 ThürKWG regeln die Wahlmodalitäten bei den Wahlen der Gemeinderatsmitglieder mit einem bzw. gar keinem Wahlvorschlag einerseits und solchen mit zwei und mehr Wahlvorschlägen andererseits und bestimmen, dass die Wahlen im ersteren Falle als Mehrheitswahl und im zweiten Falle als Verhältniswahl durchgeführt werden. Die Wahlsysteme sind folglich vorgegeben und werden nicht danach definiert, wie viele Wahlvorschläge vorliegen. Die Gesetzesüberschriften lassen auf eine abweichende Begriffsbestimmung nicht schließen. Auch der Verordnungsgeber der Thüringer Kommunalwahlordnung ist bei der Regelung der Bürgermeisterwahl von einer Mehrheitswahl ausgegangen, wie seine Rechtsfolgeverweisung in § 33 Abs. 8 ThürKWO belegt. Danach hat er Verfahrensabläufe bei Verhältniswahlen nur für entsprechend anwendbar befunden. Die andere Normauslegung des Thüringer Oberverwaltungsgerichts ist offensichtlich fehlerhaft und ergibt keinen Grund, die thüringische Bürgermeisterwahl - auch im Sinne des Thüringer Wahlgesetzes - anders als eine Mehrheitswahl anzusehen.

2. Zwar könnte der Senat gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO in der Sache selbst entscheiden. Denn das Revisionsgericht kann auch das an sich nicht revisible Landesrecht anwenden, wenn das Oberverwaltungsgericht einschlägiges Landesrecht auf den gegebenen Sachverhalt nicht angewandt hat, so dass sich das Revisionsgericht insoweit auch nicht mit der Auffassung des Berufungsgerichts in Widerspruch setzen würde (vgl. Urteil vom 7. Dezember 1995 - BVerwG 3 C 15. 94 - Buchholz 451.16 § 5 BJagdG Nr. 27 m.w.N.). Der Senat verweist aber die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurück (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO), weil er den landesrechtlichen Spielraum bei der Ausgestaltung des Wahlsystems selbst soweit wie möglich wahren will (vgl. BVerfGE 3, 19 <24>; 3; 383 < 394>).

Das Thüringer Oberverwaltungsgericht wird bei seiner neuen Verhandlung und Entscheidung die Regelung des § 33 Abs. 8 ThürKWO zu berücksichtigen haben, nach welcher der Wähler bei einer Wahl unter mehreren Bewerbern den Stimmzettel direkt in die Wahlurne - und nicht erst in einen Wahlumschlag - zu legen hat. Es wird zu prüfen haben, inwieweit sich der Verordnungsgeber an die ihm in § 40 ThürKWG eingeräumte Verordnungsermächtigung gehalten hat. Hierzu hat der Vertreter des Beklagten als Normgeber dieser Vorschrift ausgeführt, er habe sich zum Erlass der Regelung deshalb ermächtigt gesehen, weil die Verfahrensweise bei der Stimmabgabe anlässlich einer Bürgermeisterwahl im Thüringer Kommunalwahlgesetz nicht näher bestimmt sei und der Verweis in § 24 Abs. 6 Satz 1 Halbsatz 2 ThürKWG auf § 19 Abs. 2 ThürKWG nur eine Bewertung der Stimmabgabe zum Gegenstand habe. Für diese Einschätzung der Rechtslage mag die Fassung des Ungültigkeitsgrundes von § 19 Abs. 2 Nr. 5 ThürKWG sprechen. Die dort enthaltene Ausnahme vom Verbot, Zusätze oder Vorbehalte auf Stimmzetteln zu vermerken, hängt offensichtlich von außerhalb dieser Norm bestimmten Voraussetzungen ab. Ähnliches kann auch für die Frage gelten, ob Wahlumschläge gemäß § 19 Abs. 2 Nr. 1 ThürKWG erforderlich sind. Zudem könnte der Umstand Bedeutung finden, dass § 19 Abs. 2 ThürKWG bei der Wahl von Bürgermeistern nur entsprechend gilt.

3. Die Revision kann schließlich nicht deshalb Erfolg haben, weil der Beigeladene die Berufungsbegründungsfrist versäumt hatte und die Berufung deshalb unzulässig war. Denn entgegen der unzutreffenden Behauptung der Klägerin ist der Begründungsschriftsatz fristwahrend am 16. und nicht am 21. August 2001 per Telefax eingegangen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 4 000 € festgesetzt.

Ende der Entscheidung