Judicialis Rechtsprechung

1. Eine Klage wegen Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats, die von der Kommission gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag erhoben worden ist und deren Zweckmässigkeit allein diese beurteilt, hat objektiven Charakter. Im Rahmen des vom Vertrag geschaffenen institutionellen Gleichgewichts steht es dem Gerichtshof nicht zu, zu prüfen, welche Ziele mit einer solchen Klage verfolgt werden. Seine Aufgabe ist es vielmehr, festzustellen, ob die gerügte Vertragsverletzung vorliegt oder nicht.

2. Die Bestimmung der "genau definierten sozialen Gründe", aufgrund deren gemäß Artikel 17 letzter Gedankenstrich der Zweiten Richtlinie und Artikel 28 Absatz 2 der Sechsten Richtlinie bei der Mehrwertsteuer bestimmte ermässigte Sätze und Befreiungen vorübergehend beibehalten werden können, hängt grundsätzlich von politischen Entscheidungen der Mitgliedstaaten ab und kann nur insoweit Gegenstand einer gemeinschaftsrechtlichen Nachprüfung sein, als sie infolge einer Verfälschung dieses Begriffs zu Maßnahmen führen würde, die in ihren Wirkungen und ihren wirklichen Zielen diesen Rahmen überschritten.

Da Endverbraucher im allgemeinen Mehrwertsteuersystem derjenige ist, der einen Gegenstand oder eine Dienstleistung zum persönlichen Gebrauch im Gegensatz zu einer wirtschaftlichen Tätigkeit erwirbt und deshalb die Steuer trägt, muß die zweite Voraussetzung, der die genannten Vorschriften die Beibehaltung bestimmter ermässigter Sätze und Befreiungen unterwerfen, nämlich daß diese Vorteile "zugunsten der Endverbraucher" vorgesehen sein müssen, unter Berücksichtigung der sozialen Zweckbestimmung des Artikels 17 dahin ausgelegt werden, daß der Begünstigte die steuerfreien Gegenstände oder Dienstleistungen nicht im Rahmen einer wirtschaftlichen Tätigkeit verwenden darf. Auch die Leistungen, die auf einer früheren Stufe der Produktions - oder Absatzkette erbracht werden, sind als zugunsten der so definierten Endverbraucher erbracht anzusehen, wenn die Stufe so nahe bei den Verbrauchern liegt, daß ihnen diese Leistungen zugute kommen.

Entscheidungsgründe:

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 13. Dezember 1985 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag Klage erhoben auf Feststellung, daß Irland die Bestimmungen der Richtlinie 77/388 des Rates vom 17. Mai 1977 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern - Gemeinsames Mehrwertsteuersystem : einheitliche steuerpflichtige Bemessungsgrundlage ( ABl. L 145, S. 1; im folgenden : Sechste Richtlinie ) verletzt und damit gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstossen hat, indem es bei der Mehrwertsteuer den Nullsatz für bestimmte Gruppen von Gegenständen und Dienstleistungen beibehält.

2 Artikel 28 der Sechsten Richtlinie enthält Übergangsbestimmungen, die in bestimmten Bereichen eine schrittweise Anpassung der nationalen Rechtsvorschriften gestatten. Absatz 2 dieses Artikels bestimmt :

"Die ermässigten Steuersätze und die Steuerbefreiungen mit Erstattung der auf der vorausgehenden Stufe entrichteten Steuern, die am 31. Dezember 1975 galten und den im letzten Gedankenstrich des Artikels 17 der zweiten Richtlinie des Rates vom 11. April 1967 genannten Kriterien entsprechen, können bis zu einem Zeitpunkt beibehalten werden, der vom Rat auf Vorschlag der Kommission einstimmig festgesetzt wird und der nicht später liegen darf als der Zeitpunkt der Beseitigung der Besteuerung der Einfuhr und der steuerlichen Entlastung der Ausfuhr im Handelsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten. Die Mitgliedstaaten erlassen Vorschriften, die es ermöglichen, von den Steuerpflichtigen die Angaben zu erlangen, die erforderlich sind, um die mit diesen Umsätzen zusammenhängenden eigenen Einnahmen feststellen zu können.

Alle fünf Jahre überprüft der Rat auf der Grundlage eines Berichts der Kommission die vorstehend genannten ermässigten Steuersätze und Steuerbefreiungen und trifft gegebenenfalls auf Vorschlag der Kommission einstimmig die erforderlichen Maßnahmen zu deren schrittweiser Beseitigung."

3 Artikel 17 letzter Gedankenstrich der Richtlinie 67/228 des Rates vom 11. April 1967 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern - Struktur und Anwendungsmodalitäten des gemeinsamen Mehrwertsteuersystems ( ABl. Nr. 71 vom 14. 4. 1967, S. 1303; im folgenden : Zweite Richtlinie ), auf den Artikel 28 der Sechsten Richtlinie Bezug nimmt, bestimmt :

"Die Mitgliedstaaten können...

...

- bis zur Beseitigung der Besteuerung der Einfuhr und der steuerlichen Entlastung der Ausfuhr im Handelsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten aus genau definierten sozialen Gründen zugunsten der Endverbraucher ermässigte Sätze oder sogar Befreiungen mit etwaiger Erstattung der auf der vorausgehenden Stufe entrichteten Steuern vorsehen, soweit sich diese Maßnahmen insgesamt nicht stärker auswirken als die bei dem derzeitigen System angewandten Erleichterungen."

4 Gestützt auf Artikel 28 Absatz 2 der Sechsten Richtlinie hat Irland ein System des sogenannten "Nullsatzes" beibehalten. Die irischen Rechtsvorschriften auf diesem Gebiet sind im Valü Added Tax Act 1972, unter anderem geändert durch den Finance Act 1985, enthalten.

5 Da die Kommission der Meinung war, daß einige der in den irischen Rechtsvorschriften in Form des Nullsatzes vorgesehenen Steuerbefreiungen nicht die in Artikel 17 letzter Gedankenstrich der Zweiten Richtlinie vorgesehenen Voraussetzungen erfuellten, forderte sie Irland mit Schreiben vom 19. Oktober 1981 gemäß Artikel 169 Absatz 1 EWG-Vertrag auf, sich dazu zu äussern.

6 Da Irland die ihm vorgeworfene Vertragsverletzung nicht einräumte, gab die Kommission am 4. September 1984 eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab. Weil Irland dieser Stellungnahme nicht nachgekommen ist, hat die Kommission die vorliegende Klage erhoben.

7 Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts, des Verfahrensablaufs und des Parteivorbringens wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt wird im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.

Zur Zuständigkeit des Gerichtshofes

8 Irland ist der Ansicht, daß die Klage der Kommission auf einem politischen Beweggrund beruhe, auf den als solchen ein Verfahren wegen Vertragsverletzung gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag nicht gestützt werden könne. Die von der Kommission erhobene Klage wegen Vertragsverletzung sei in Wirklichkeit darauf gerichtet, im Wege eines Gerichtsverfahrens ein Ziel zu erreichen, das nur durch eine Entscheidung des Gemeinschaftsgesetzgebers verwirklicht werden könne. Aus der Erwiderung der Kommission ergebe sich nämlich, daß sie mit ihrer Klage die Verfahrenserfordernisse des Artikels 28 der Sechsten Richtlinie umgehen wolle, wonach es Sache des Rates sei, einstimmig die Beseitigung der in dieser Vorschrift vorgesehenen Steuerbefreiungen zu beschließen. Deshalb ist es nach Ansicht Irlands nicht Aufgabe des Gerichtshofes, "an die Stelle der in Artikel 28 der Sechsten Richtlinie vorgesehenen politischen Verfahren sein eigenes Handeln zu setzen und einem Mitgliedstaat eine unmittelbare Verpflichtung zu der mit diesem Artikel angestrebten schrittweisen Harmonisierung aufzuerlegen ".

9 Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden. Im Rahmen des vom Vertrag geschaffenen institutionellen Gleichgewichts steht es dem Gerichtshof nicht zu, zu prüfen, welche Ziele mit einer bei ihm gemäß Artikel 169 des Vertrages eingereichten Klage wegen Vertragsverletzung verfolgt werden. Seine Aufgabe ist es vielmehr, festzustellen, ob die gerügte Vertragsverletzung vorliegt oder nicht. Wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 10. Dezember 1968 in der Rechtssache 7/68 ( Kommission/Italienische Republik, Slg. 1968, 642 ) entschieden hat, hat eine Klage wegen Vertragsverletzung, deren Zweckmässigkeit allein die Kommission beurteilt, objektiven Charakter.

Zur Begründetheit

10 Zunächst ist festzustellen, daß die Kommission das Nullsatzsystem nicht grundsätzlich beanstandet, das sie als mit dem System der in Artikel 28 der Sechsten Richtlinie vorgesehenen Steuerbefreiungen im wesentlichen gleichwertig ansieht, wie sie bereits ausdrücklich in ihrem dem Rat am 29. Juni 1973 vorgelegten Vorschlag einer Sechzehnten Richtlinie anerkannt hat. Sie führt jedoch aus, daß die Voraussetzungen des Artikels 17 letzter Gedankenstrich der Zweiten Richtlinie, wonach Steuerbefreiungen nur aus "genau definierten sozialen Gründen zugunsten der Endverbraucher" gerechtfertigt seien, nicht erfuellt seien, soweit es folgende im Finance Act 1985 genannte Gruppen von Gegenständen und Dienstleistungen angehe :

"vii ) Futtermittel, ausgenommen solche, die als Futtermittel für Hunde, Katzen, Käfigvögel oder Heimtiere verpackt, verkauft oder in anderer Weise gekennzeichnet sind;

viii ) Düngemittel ( im Sinne des Fertilisers, Feeding Stuffs and Mineral Mixture Act 1955 ), die in Einheiten von mindestens 10 kg geliefert werden und deren Verkauf oder Herstellung zum Verkauf nicht gemäß Section 4 oder 6 dieses Gesetzes verboten ist;

xiv ) Arzneimittel, die zur Einnahme durch Tiere bestimmt sind, ausgenommen Arzneimittel, die für den Verbrauch durch Hunde, Katzen, Käfigvögel oder Heimtiere verpackt, verkauft oder in anderer Weise gekennzeichnet sind;

xv ) Samen, Pflanzen, Bäume, Sporen, Bulben, Zwiebeln, Knollen, Wurzelknollen und Wurzelstöcke, die gesät oder gepflanzt werden, um Lebensmittel zu erzeugen;

xx ) a ) Elektrizität.

Im Falle des Punktes xx erstreckt sich der Einwand jedoch nicht auf Lieferungen an Endverbraucher."

11 Irland widerspricht dem Vorbringen der Kommission. Erstens lege diese Artikel 28 Absatz 2 der Sechsten Richtlinie und Artikel 17 letzter Gedankenstrich der Zweiten Richtlinie zu eng aus, und zweitens seien die fraglichen Erleichterungen im Lichte der Artikel 27 und 25 der Sechsten Richtlinie als rechtmässig anzusehen.

12 Unter diesen Umständen ist zu prüfen, ob die Anwendung des Nullsatzes auf die genannten Gegenstände und Dienstleistungen den Voraussetzungen der angeführten Bestimmungen entspricht und ob das Vorbringen Irlands zu den Artikeln 27 und 25 der Sechsten Richtlinie die Beibehaltung des Nullsatzes für diese Gegenstände und Dienstleistungen erlaubt.

Zum Begriff der "genau definierten sozialen Gründe"

13 Hinsichtlich der ersten Voraussetzung, wonach die Steuerbefreiung nur aus genau definierten sozialen Gründen zulässig ist, erkennen die Parteien übereinstimmend an, daß die Festlegung der innerstaatlichen Sozialpolitik im Ermessen der Mitgliedstaaten stehe. Sie räumen jedoch ein, daß dieses Ermessen einer gemeinschaftsrechtlichen Nachprüfung unterliegen könne.

14 Nach Ansicht der Kommission bezieht sich der Begriff der sozialen Gründe auf Maßnahmen, die in erster Linie zu allgemeinen sozialen Zwecken und nicht hauptsächlich aus industriellen, sektoralen oder steuerlichen Gründen erlassen würden; sie räumt jedoch ein, daß sie die im Rahmen der Sozialpolitik eines Mitgliedstaats ergriffenen Maßnahmen nur beanstanden könne, wenn sie nachweise, daß diese Sozialpolitik nicht hinreichend klar bestimmt sei oder daß diese Maßnahmen entweder nicht gerechtfertigt oder in einem Mißverhältnis zu den angeführten sozialen Gründen stuenden.

15 Hierzu ist darauf hinzuweisen, daß die Bestimmung der sozialen Gründe grundsätzlich von politischen Entscheidungen der Mitgliedstaaten abhängt und nur insoweit Gegenstand einer gemeinschaftsrechtlichen Nachprüfung sein kann, als sie infolge einer Verfälschung dieses Begriffs zu Maßnahmen führen würde, die in ihren Wirkungen und ihren wirklichen Zielen diesen Rahmen überschritten.

Zum Begriff "zugunsten des Endverbrauchers"

16 Die Kommission betrachtet die Personen als "Endverbraucher", die, da sie sich auf der Endstufe der Produktions - und Absatzkette befinden, keine Möglichkeit zum Vorsteuerabzug haben, also die Nichtsteuerpflichtigen.

17 Irland weist insbesondere das Argument der Kommission zurück, wonach nur unmittelbare Vorteile für den Endverbraucher im Rahmen von Artikel 17 der Zweiten Richtlinie in Betracht kämen.

18 Hierzu ist festzustellen, daß Endverbraucher im allgemeinen Mehrwertsteuersystem derjenige ist, der einen Gegenstand oder eine Dienstleistung zum persönlichen Gebrauch im Gegensatz zu einer wirtschaftlichen Tätigkeit erwirbt und deshalb die Steuer trägt. Daraus folgt, daß der Begriff des Endverbrauchers unter Berücksichtigung der sozialen Zweckbestimmung des Artikels 17 nur auf denjenigen anzuwenden ist, der die steuerfreien Gegenstände oder Dienstleistungen nicht im Rahmen einer wirtschaftlichen Tätigkeit verwendet. Auch die Leistungen, die auf einer früheren Stufe der Produktions - oder Absatzkette erbracht werden, sind als zugunsten der so definierten Endverbraucher erbracht anzusehen, wenn die Stufe so nahe bei den Verbrauchern liegt, daß ihnen diese Leistungen zugute kommen.

Zur Anwendbarkeit der Artikel 27 und 25 der Sechsten Richtlinie auf die in Rede stehenden Erzeugnisse

19 Irland ist der Ansicht, daß die Anwendung des Nullsatzes auf diese Erzeugnisse durch die Artikel 27 und 25 der Sechsten Richtlinie gerechtfertigt werden könne.

20 Die Absätze 1 und 5 des Artikels 27 haben folgenden Wortlaut :

"1 ) Der Rat kann auf Vorschlag der Kommission einstimmig jeden Mitgliedstaat ermächtigen, von dieser Richtlinie abweichende Sondermaßnahmen einzuführen, um die Steuererhebung zu vereinfachen oder Steuerhinterziehungen oder -umgehungen zu verhüten. Die Maßnahmen zur Vereinfachung der Steuererhebung dürfen den Betrag der im Stadium des Endverbrauchs fälligen Steuer nur in unerheblichem Masse beeinflussen.

...

5 ) Die Mitgliedstaaten, die am 1. Januar 1977 Sondermaßnahmen von der Art der in Absatz 1 genannten angewandt haben, können sie aufrechterhalten, sofern sie diese der Kommission vor dem 1. Januar 1978 mitteilen und unter der Bedingung, daß diese Sondermaßnahmen - sofern es sich um Maßnahmen zur Erleichterung der Steuererhebung handelt - dem in Absatz 1 festgelegten Kriterium entsprechen."

21 Die Kommission bestreitet das Vorbringen Irlands, indem sie zunächst geltend macht, daß die jeweiligen Anwendungsbereiche der Artikel 27 und 28 klar getrennt seien und einander nicht ergänzten. Insbesondere könne Artikel 27 nicht dazu benutzt werden, das Nullsatzsystem als Vereinfachungsmaßnahme oder als Maßnahme zur Verhütung von Steuerhinterziehungen auf eine neue Kategorie von Gegenständen oder Dienstleistungen zu erstrecken und auf diese Weise Artikel 28 Absatz 2 zu umgehen. Zudem sehe Artikel 27 bleibende Vereinfachungsmaßnahmen vor, während nach Artikel 28 nur die Möglichkeit vorübergehender Steuerbefreiungen bestehe.

22 Zu Artikel 25, der unter bestimmten Voraussetzungen die Anwendung einer Pauschalregelung zugunsten der landwirtschaftlichen Erzeuger gestattet, macht die Kommission geltend, daß diese Bestimmung selbst eine Ausnahme von den allgemeinen Vorschriften der Sechsten Richtlinie darstelle und keine Grundlage dafür sein könne, den Bereich der Befreiungen über die nach Artikel 28 zulässigen Befreiungen hinaus auszudehnen.

23 Hierzu ist festzustellen, daß der Begriff der Vereinfachungsmaßnahmen nicht mit dem der Steuerbefreiungsmaßnahmen gleichgesetzt werden kann, zumal Artikel 27 Absatz 1 Satz 2 ausdrücklich vorsieht, daß die Vereinfachungsmaßnahmen "den Betrag der im Stadium des Endverbrauchs fälligen Steuer nur in unerheblichem Masse beeinflussen" dürfen.

24 Hinsichtlich der Anwendung des Artikels 25 genügt die Feststellung, daß diese Bestimmung darauf abzielt, die Schwierigkeiten, die für landwirtschaftliche Erzeuger bei der Anwendung der normalen Mehrwertsteuerregelung entstehen könnten, durch die Einführung einer Pauschalregelung zu beseitigen. Diese Regelung besteht im wesentlichen in der Zahlung von Pauschalausgleich-Prozentsätzen als "Ausgleich für die Belastung durch die Mehrwertsteuer, die auf die... bezogenen Gegenstände und Dienstleistungen gezahlt wird" ( Artikel 25 Absatz 1 ).

25 Aus dem Vorstehenden folgt, daß diese Bestimmung, die die Zahlung der Vorsteuer voraussetzt ( Artikel 25 Absatz 3 ), nicht als Grundlage für die Anwendung des Nullsatzes auf Gegenstände oder Dienstleistungen dienen kann, die in die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse eingehen.

26 Das Vorbringen Irlands ist daher zurückzuweisen.

Zur Anwendung des Nullsatzes in den streitigen Fällen

A - Die landwirtschaftlichen Produktionsfaktoren ( Finance Act 1985, Punkte vii, viii, xiv und xv )

27 Nach Ansicht der Kommission erfuellt die Anwendung des Nullsatzes auf diese Erzeugnisse nicht die in Artikel 17 letzter Gedankenstrich der Zweiten Richtlinie aufgestellte zweite Voraussetzung. Die Umsätze, die sich auf diese Erzeugnisse erstreckten, seien von den fertigen Nahrungsmitteln, die dem Nullsatz unterlägen, zu weit entfernt, als daß sie die Voraussetzung einer Begünstigung der Endverbraucher erfuellten.

28 Nach Auffassung Irlands handelt es sich dagegen um Güter, die in einem unmittelbaren Zusammenhang mit den fertigen Nahrungsmitteln stuenden, die selbst dem Nullsatz unterlägen. Zudem befreiten die irischen Rechtsvorschriften nur die Gegenstände von der Mehrwertsteuer, die wirklich als landwirtschaftliche Produktionsfaktoren verwendet würden. Schließlich komme die Anwendung des Nullsatzes dem Endverbraucher unmittelbar zugute, indem sie einen Anstieg der Kosten verhindere.

29 Hierzu ist festzustellen, daß alle in Rede stehenden Lieferungen zur Erzeugung von Substanzen, die zum menschlichen Verzehr bestimmt sind, beitragen und nahe genug bei den Endverbrauchern liegen, um diesen zugute zu kommen. Zudem lassen sich negative Auswirkungen einer Besteuerung der betroffenen Erzeugnisse auf die Lebensmittelpreise nicht ausschließen, deren Anstieg für den Endverbraucher, dem selbst ein Nullsatz zugute kommt, besonders spürbar ist.

30 Daraus folgt, daß die behauptete Vertragsverletzung für die genannten Erzeugnisse dieser Gruppe nicht erwiesen ist.

B - Elektrizität ( Finance Act 1985, Punkt xx a )

31 Die Kommission beanstandet die Anwendung des Nullsatzes auf die Elektrizitätslieferungen an die Industrie, weil sie nicht an Endverbraucher erbracht würden.

32 Dem ersten vom Beklagten vorgebrachten Argument, daß die Schwierigkeiten bei der Verwaltung der Steuer im Falle der Anwendung des Nullsatzes nur auf die für die Endverbraucher bestimmten Lieferungen wahrscheinlich unüberwindlich wären, kann nicht gefolgt werden. Wenn ein Mitgliedstaat sich nämlich auf die fraglichen Ausnahmebestimmungen berufen will, muß er alle konkreten Maßnahmen ergreifen, die eine korrekte Anwendung dieser Bestimmungen gestatten. Hält er diese Maßnahmen für nicht realisierbar, so muß er auf die Anwendung des Nullsatzes verzichten.

33 Die Elektrizitätslieferungen an die Industrie können nicht als zugunsten der Endverbraucher erbracht angesehen werden, da die oben definierten Endverbraucher nur sehr mittelbar in den Genuß des Nullsatzes kommen. Die Lieferungen erfuellen daher nicht die in Artikel 17 der Zweiten Richtlinie aufgestellte zweite Voraussetzung.

34 Das zweite von Irland vorgetragene Argument geht dahin, daß Artikel 27 der Sechsten Richtlinie als Grundlage für die Anwendung des Nullsatzes auf die Elektrizitätslieferungen an die Industrie dienen könne, da dies eine Vereinfachungsmaßnahme sei.

35 Dem Argument kann nicht gefolgt werden. Es ergibt sich nämlich aus dem Vorstehenden, daß Artikel 27 keine Steuerbefreiungsmaßnahmen zulässt.

36 Die von der Kommission gerügte Vertragsverletzung ist damit erwiesen.

37 Aus dem Vorhergehenden ergibt sich, daß Irland die Bestimmungen der Richtlinie 77/388 verletzt hat und damit gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstossen hat, indem es bei der Mehrwertsteuer die Anwendung des Nullsatzes auf Elektrizitätslieferungen, die nicht an Endverbraucher erbracht werden, beibehält.

Kostenentscheidung:

Kosten

38 Gemäß Artikel 69 § 3 der Verfahrensordnung kann der Gerichtshof die Kosten gegeneinander aufheben, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt. Da jede der Parteien zum Teil unterlegen ist, sind die Kosten gegeneinander aufzuheben.

Tenor:

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

für Recht erkannt und entschieden :

1 ) Irland hat die Bestimmungen der Richtlinie 77/388 des Rates vom 17. Mai 1977 verletzt und damit gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstossen, indem es bei der Mehrwertsteuer die Anwendung des Nullsatzes auf die im Finance Act 1985, Punkt xx a, bezeichneten Elektrizitätslieferungen, die nicht an Endverbraucher erbracht werden, beibehält.

2 ) Im übrigen wird die Klage abgewiesen.

3 ) Jede der Parteien trägt ihre eigenen Kosten.

Ende der Entscheidung