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Urteil des Gerichtshofes (Sechste Kammer) vom 20. März 2003. - Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Bundesrepublik Deutschland. - Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats - Richtlinie 98/56/EG - Inverkehrbringen von Vermehrungsmaterial von Zierpflanzen - Nichtumsetzung innerhalb der vorgeschriebenen Frist - Auslegungsschwierigkeiten. - Rechtssache C-135/01.

Parteien:

In der Rechtssache C-135/01

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch G. Braun als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Klägerin,

gegen

Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch W.-D. Plessing und B. Muttelsee-Schön als Bevollmächtigte,

Beklagte,

wegen Feststellung, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag und der Richtlinie 98/56/EG des Rates vom 20. Juli 1998 über das Inverkehrbringen von Vermehrungsmaterial von Zierpflanzen (ABl. L 226, S. 16) verstoßen hat, dass sie nicht innerhalb der festgesetzten Frist alle erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um diese Richtlinie in innerstaatliches Recht umzusetzen,

erlässt DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten J.-P. Puissochet, der Richter C. Gulmann und V. Skouris (Berichterstatter), der Richterin F. Macken und des Richters J. N. Cunha Rodrigues,

Generalanwalt: L. A. Geelhoed,

Kanzler: R. Grass,

aufgrund des Berichts des Berichterstatters,

nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 14. November 2002

folgendes

Urteil

Entscheidungsgründe:

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 22. März 2001 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 226 EG Klage erhoben auf Feststellung, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag und der Richtlinie 98/56/EG des Rates vom 20. Juli 1998 über das Inverkehrbringen von Vermehrungsmaterial von Zierpflanzen (ABl. L 226, S. 16, im Folgenden: Richtlinie) verstoßen hat, dass sie nicht innerhalb der festgesetzten Frist alle erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um diese Richtlinie in innerstaatliches Recht umzusetzen.

Rechtlicher Rahmen

2 Die Richtlinie soll u. a. die Anforderungen an die Qualität und Gesundheit von Vermehrungsmaterial von Zierpflanzen harmonisieren.

3 Artikel 2 Nummer 1 der Richtlinie lautet:

"Im Sinne dieser Richtlinie gelten als

1. "Vermehrungsmaterial": Pflanzenmaterial, das bestimmt ist

- zur Vermehrung von Zierpflanzen

oder

- zur Erzeugung von Zierpflanzen; bei Erzeugung von vollständigen (fertigen) Pflanzen gilt diese Begriffsbestimmung nur, soweit die erzeugte Zierpflanze zum weiteren Inverkehrbringen bestimmt ist;

"Vermehrung": Reproduktion auf vegetativem oder anderem Wege."

4 Artikel 19 Absatz 1 der Richtlinie bestimmt, dass die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen, um der Richtlinie ab 1. Juli 1999 nachzukommen, und dass sie die Kommission unverzüglich davon in Kenntnis setzen.

Das Vorverfahren

5 Da die Kommission keine Mitteilung über die Umsetzung der Richtlinie in das deutsche Recht erhalten hatte, leitete sie gegen die Bundesrepublik Deutschland das Verfahren nach Artikel 226 EG ein und forderte diese mit Schreiben vom 16. November 1999 zur Äußerung innerhalb von zwei Monaten auf.

6 Die Bundesrepublik Deutschland antwortete auf das Mahnschreiben mit einem Schreiben, das der Kommission am 18. Januar 2000 übermittelt wurde. Die Bundesregierung teilte darin im Wesentlichen mit, dass die Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie in Vorbereitung seien; zur Rechtfertigung der Verzögerung bei der Umsetzung verwies sie auf Schwierigkeiten mit der Definition des Begriffes "Vermehrungsmaterial".

7 Am 19. Juli 2000 gab die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie feststellte, dass die Bundesrepublik Deutschland nicht die Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie getroffen habe, die sie spätestens am 1. Juli 1999 hätte ergreifen müssen. Sie forderte die Bundesrepublik Deutschland auf, der mit Gründen versehenen Stellungnahme binnen zwei Monaten nach ihrer Bekanntgabe nachzukommen.

8 In ihrer Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme, die der Kommission mit Schreiben vom 10. Oktober 2000 übermittelt wurde, verwies die Bundesrepublik Deutschland erneut auf nach ihrer Ansicht bestehende Umsetzungsschwierigkeiten im Zusammenhang mit der Definition des Begriffes "Vermehrungsmaterial" und betonte zugleich, dass das Verfahren zur Änderung der nationalen Rechtsvorschriften im Gang sei.

9 In einer Mitteilung, die der Kommission mit Schreiben vom 15. Dezember 2000 übermittelt wurde, stellte die Bundesrepublik Deutschland die Umsetzung der Richtlinie in naher Zukunft in Aussicht.

10 Die Kommission erhielt von der Bundesregierung keine weitere Information, auf deren Grundlage sie hätte feststellen können, dass die Bundesrepublik Deutschland ihrer Verpflichtung zur Umsetzung der Richtlinie vollständig nachgekommen wäre.

11 In Anbetracht dieser Sachlage hat die Kommission die vorliegende Klage erhoben.

Zur Zulässigkeit

Vorbringen der Parteien

12 In ihrer Klagebeantwortung macht die Bundesrepublik Deutschland geltend, die Klage sei wegen eines Fehlers im Vorverfahren unzulässig.

13 Die Bundesregierung habe in der Antwort auf das Mahnschreiben mitgeteilt, dass der Begriff "Vermehrungsmaterial", der über den Anwendungsbereich der Richtlinie entscheide, zu Schwierigkeiten bei der Umsetzung führe, zumal er nicht von allen Mitgliedstaaten in gleicher Weise definiert worden sei. Zum einen sei unklar, ob sich die Definition in Artikel 2 Nummer 1 der Richtlinie auf die Erzeugung von vollständigen Pflanzen beziehe oder auf die Erzeugung aus vollständigen Pflanzen. Die deutsche Sprachfassung dieser Bestimmung spreche mit dem Gebrauch des Wortes "von" für die erste Auslegung, während die englische Sprachfassung mit dem Wort "from" die zweite Auslegung stütze. Zum anderen werde in der Richtlinie nicht geklärt, was unter "vollständigen (fertigen) Pflanzen" zu verstehen sei und inwieweit die verschiedenen Handelsstufen unter Berücksichtigung der in der Richtlinie enthaltenen Definition des "Vermehrungsmaterials" in den unterschiedlichen Produktbereichen (z. B. Blumenzwiebeln, krautige Zierpflanzen, Ziergehölze) in das Regelungssystem einzubeziehen seien. Auch nach der Tagung des gemäß Artikel 17 der Richtlinie errichteten Ständigen Ausschusses für Vermehrungsmaterial und Zierpflanzen vom 25. November 1999 (im Folgenden: Tagung vom 25. November 1999) sei keine einheitliche gemeinschaftliche Auslegung des Begriffes "Vermehrungsmaterial" gefunden worden.

14 Die Kommission habe sich in keinem Stadium des Vorverfahrens mit diesen Einwänden auseinandergesetzt, obwohl sie hierzu verpflichtet gewesen sei. Dieses Versäumnis stelle in Verbindung mit der Tatsache, dass die Kommission den gemeinschaftsrechtlichen Begriff des "Vermehrungsmaterials" nicht definiert habe, einen Begründungsmangel dar, der das Vorverfahren fehlerhaft mache, da die Kommission den Inhalt der Umsetzungsverpflichtungen nicht hinreichend klargestellt und dadurch der Bundesrepublik Deutschland keine Gelegenheit gegeben habe, ihren gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen. Die Klage sei damit unzulässig.

15 Die Kommission trägt in ihrer Erwiderung vor, entgegen der Auffassung der Bundesrepublik Deutschland bestuenden in den übrigen Mitgliedstaaten spätestens seit der Tagung vom 25. November 1999, bei der ein Konsens über den Begriff der "vollständigen (fertigen) Pflanze" und die Definition des "Vermehrungsmaterials" hergestellt worden sei, keine Zweifel hinsichtlich des Begriffes "Vermehrungsmaterial", die eine Umsetzung der Richtlinie behindern könnten.

16 Aus der englischen ("production from complete plants") und der französischen Sprachfassung ("productions effectuées à partir de plantes complètes") von Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie gehe im Übrigen zweifelsfrei hervor, in welchem Sinne die ambivalente deutsche Formulierung ("bei Erzeugung von vollständigen [fertigen] Pflanzen") zu verstehen sei.

17 Bei den angeblich fortbestehenden Schwierigkeiten der Umsetzung der Richtlinie in das deutsche Recht scheine es sich weniger um die Auslegung einer nunmehr klargestellten Definition als um eine von dieser Definition und dem von den Mitgliedstaaten gefundenen Konsens abweichende inhaltliche Auffassung zum Umfang der deutschen Regelung zu handeln. Wenn die Kommission auf diesen innerstaatlichen Diskussionsprozess nicht intensiver als notwendig eingegangen sei, so habe sie keinen Fehler im vorprozessualen Verfahren begangen.

18 In ihrer Gegenerwiderung erhält die Bundesrepublik Deutschland die in der Klageerwiderung erhobene Einrede der Unzulässigkeit aufrecht und bestreitet die Darstellung der Ergebnisse der Tagung vom 25. November 1999 durch die Kommission.

Würdigung durch den Gerichtshof

19 Gemäß Artikel 226 EG soll das vorprozessuale Verfahren dem betroffenen Mitgliedstaat Gelegenheit geben, seinen gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen oder sich gegen die Rügen der Kommission in sachdienlicher Weise zu verteidigen (Urteil vom 2. Februar 1988 in der Rechtssache 293/85, Kommission/Belgien, Slg. 1988, 305, Randnr. 13, Beschluss vom 11. Juli 1995 in der Rechtssache C-266/94, Kommission/Spanien, Slg. 1995, I-1975, Randnr. 16, und Urteil vom 13. Dezember 2001 in der Rechtssache C-1/00, Kommission/Frankreich, Slg. 2001, I-9989, Randnr. 53).

20 Der ordnungsgemäße Ablauf des vorprozessualen Verfahrens ist nicht nur eine im EG-Vertrag vorgeschriebene wesentliche Garantie für den Schutz der Rechte des betroffenen Mitgliedstaats, sondern auch dafür, dass ein etwaiges streitiges Verfahren einen eindeutig festgelegten Streitgegenstand hat (Urteil Kommission/Frankreich, Randnr. 53).

21 Somit werden mit dem vorprozessualen Verfahren drei Zwecke verfolgt: es dem Mitgliedstaat zu ermöglichen, einen eventuellen Verstoß abzustellen, ihn in die Lage zu versetzen, sich zu verteidigen, und den Streitgegenstand im Hinblick auf eine Befassung des Gerichtshofes einzugrenzen (Urteil vom 10. Dezember 2002 in der Rechtssache C-362/01, Kommission/Irland, Slg. 2002, I-0000, Randnr. 18).

22 Die Kommission hat daher grundsätzlich in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme anzugeben, wie sie die Äußerungen des Mitgliedstaats in seiner Antwort auf das Mahnschreiben beurteilt (vgl. Urteil Kommission/Irland, Randnr. 19).

23 Dass die Kommission es im vorliegenden Fall versäumt hat, auf die geltend gemachten Auslegungsschwierigkeiten im Zusammenhang mit dem Begriff "Vermehrungsmaterial" einzugehen, und dass sie es zudem unterlassen hat, diesen Begriff im vorprozessualen Verfahren zu definieren, hat für die Bundesrepublik Deutschland jedoch - entgegen deren Vorbringen - keine Ungewissheit über den Umfang ihrer Verpflichtungen geschaffen und sie folglich nicht daran gehindert, den ihr vorgeworfenen Verstoß abzustellen.

24 Zum einen kann nämlich die Kommission mit den nach Artikel 226 EG abgegebenen Stellungnahmen oder mit anderen Äußerungen im Rahmen dieses Verfahrens nicht die Rechte und Verpflichtungen eines Mitgliedstaats abschließend festlegen oder ihm Zusicherungen hinsichtlich der Vereinbarkeit eines bestimmten Verhaltens mit dem Gemeinschaftsrecht geben (in diesem Sinne Urteil vom 27. Mai 1981 in den Rechtssachen 142/80 und 143/80, Essevi und Salengo, Slg. 1981, 1413, Randnr. 16).

25 Zum anderen kann sich ein Mitgliedstaat nicht auf mit der Auslegung einer Richtlinie zusammenhängende Schwierigkeiten berufen, um die Umsetzung über die vorgesehenen Fristen hinaus aufzuschieben (Urteil vom 8. März 2001 in der Rechtssache C-316/99, Kommission/Deutschland, Slg. 2001, I-2037, Randnr. 9).

26 Es ist auch nicht ersichtlich, dass das Verhalten der Kommission im vorprozessualen Verfahren die Verfahrensrechte der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt oder eine klare Eingrenzung des Streitgegenstands im anschließenden Verfahren vor dem Gerichtshof verhindert hätte.

27 Damit ist die von der Bundesrepublik Deutschland erhobene Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen.

Zur Vertragsverletzung

Vorbringen der Parteien

28 Die Kommission macht geltend, die Bundesrepublik Deutschland habe dadurch gegen ihre gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen verstoßen, dass sie nicht alle erforderlichen Maßnahmen ergriffen habe, um der Richtlinie innerhalb der vorgesehenen Frist nachzukommen. Die Bundesrepublik Deutschland bestreite nicht, dass sie zur vollständigen Umsetzung der Richtlinie innerstaatliche Maßnahmen treffen müsse.

29 Die Bundesrepublik Deutschland räumt ein, dass sie die Richtlinie nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist umgesetzt habe. Sie macht jedoch geltend, dass die Erschwernisse und Verzögerungen bei der Umsetzung teilweise der Kommission zuzurechnen seien, da diese es versäumt habe, eine Definition des Begriffes "Vermehrungsmaterial" festzulegen, die eine einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts ermöglicht hätte. Darin liege ein Verstoß gegen den in Artikel 10 EG niedergelegten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit. Wegen dieses Verstoßes sei die Klage unbegründet.

Würdigung durch den Gerichtshof

30 Wie aus den Randnummern 23 bis 26 des vorliegenden Urteils hervorgeht, hat die Kommission nicht dadurch gegen ihre gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen verstoßen, dass sie es unterlassen hat, den Begriff "Vermehrungsmaterial" in Artikel 2 Nummer 1 der Richtlinie im Rahmen des vorprozessualen Verfahrens zu definieren. Ihr Verhalten kann daher nicht als Verstoß gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit betrachtet werden.

31 Unter diesen Umständen und in Anbetracht dessen, dass die Umsetzung der Richtlinie nicht innerhalb der festgesetzten Frist erfolgte, ist die Klage der Kommission begründet.

32 Damit ist festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie verstoßen hat, dass sie nicht innerhalb der festgesetzten Frist alle erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um die Richtlinie in nationales Recht umzusetzen.

Kostenentscheidung:

Kosten

33 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung der Bundesrepublik Deutschland zur Tragung der Kosten beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.

Tenor:

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

(Sechste Kammer)

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Bundesrepublik Deutschland hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 98/56/EG des Rates vom 20. Juli 1998 über das Inverkehrbringen von Vermehrungsmaterial für Zierpflanzen verstoßen, dass sie nicht innerhalb der festgesetzten Frist alle erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um diese Richtlinie in innerstaatliches Recht umzusetzen.

2. Die Bundesrepublik Deutschland trägt die Kosten des Verfahrens.

Ende der Entscheidung