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Urteil des Gerichtshofes (Dritte Kammer) vom 19. Juni 2003. - Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Italienische Republik. - Vertragsverletzung - Freier Warenverkehr - Artikel 28EG und 30EG - Verbot der Vermarktung von Energiegetränken, deren Koffeingehalt eine bestimmte Grenze übersteigt - Gesundheit - Beibehaltung einer mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbaren nationalen Vorschrift. - Rechtssache C-420/01.

Parteien:

In der Rechtssache C-420/01

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch H. van Lier und R. Amorosi als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Klägerin,

gegen

Italienische Republik, vertreten durch U. Leanza als Bevollmächtigten im Beistand von M. Fiorilli, avvocato dello Stato, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Beklagte,

"wegen Feststellung, dass die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 28 EG und 30 EG verstoßen hat, dass sie auf in anderen Mitgliedstaaten hergestellte und in den Verkehr gebrachte Getränke eine Regelung angewandt hat, nach der die Vermarktung von Energiegetränken, deren Koffeingehalt eine bestimmte Grenze übersteigt, in Italien verboten ist, ohne darzutun, weshalb diese Grenze zum Schutz der Gesundheit erforderlich und verhältnismäßig sein soll,

erlässt DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten J.-P. Puissochet sowie der Richterin F. Macken (Berichterstatterin) und des Richters J. N. Cunha Rodrigues,

Generalanwalt: J. Mischo,

Kanzler: R. Grass,

aufgrund des Berichts der Berichterstatterin,

nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 27. Februar 2003

folgendes

Urteil

Entscheidungsgründe:

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 23. Oktober 2001 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 226 EG Klage auf Feststellung erhoben, dass die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 28 EG und 30 EG verstoßen hat, dass sie auf in anderen Mitgliedstaaten hergestellte und in den Verkehr gebrachte Getränke eine Regelung angewandt hat, nach der die Vermarktung von Energiegetränken, deren Koffeingehalt eine bestimmte Grenze übersteigt, in Italien verboten ist, ohne darzutun, weshalb diese Grenze zum Schutz der Gesundheit erforderlich und verhältnismäßig sein soll.

Rechtlicher Rahmen

Die gemeinschaftliche Regelung

2 Es gibt im Gemeinschaftsrecht keine Vorschriften, die den Zusatz von Nährstoffen wie z. B. Koffein zu Lebensmitteln des allgemeinen Verzehrs bestimmen.

Das nationale Recht

3 Artikel 15 Absatz 3 des Decreto del Presidente della Repubblica Nr. 719 vom 19. Mai 1958 mit dem Titel "Verordnung über Hygienevorschriften für die Herstellung von und den Handel mit in geschlossenen Behältnissen abgefuelltem kohlensäurehaltigem Mineralwasser sowie alkoholfreien Getränken mit oder ohne Kohlensäure" (GURI Nr. 178 vom 24. Juli 1958, S. 3081, im Folgenden: DPR Nr. 719/58) bestimmt:

"Der Zusatz von anderen als in dieser Verordnung angegebenen Stoffen, die nicht schon vom Hochkommissariat für Hygiene und die Gesundheit der Bevölkerung anerkannt wurden, muss vom Hochkommissariat auf Vorschlag der Gesundheitsbehörde der Provinz, in der die Fabrik ihren Sitz hat, und nach Stellungnahme des Provinzialrats für Gesundheit im Einzelfall genehmigt werden."

Das Vorverfahren

4 Die Kommission wurde durch Beschwerden von Wirtschaftsteilnehmern auf Import- und Vermarktungshindernisse in Italien für bestimmte Energiegetränke aufmerksam gemacht, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht wurden. Diese Getränke, darunter solche der Marken Red Bull, CULT und GUVI, sind durch einen Koffeingehalt von 250 bis 320 mg/l und häufig auch dadurch gekennzeichnet, dass sie noch andere Substanzen wie z. B. Taurin enthalten.

5 Auf der Grundlage des Decreto legislativo Nr. 111 vom 27. Januar 1992 (GURI Nr. 39 vom 17. Februar 1992, suppl. ord.) und nach einer Stellungnahme des Consiglio superiore della Sanità (italienischer Oberster Rat für Gesundheit, im Folgenden: ORG) vom 13. Dezember 1995 verboten die italienischen Behörden zunächst die Vermarktung dieser Getränke, insbesondere derjenigen, die Taurin enthielten.

6 Später änderten die italienischen Behörden ihren Standpunkt und genehmigten die Vermarktung der genannten Getränke in Italien, sofern ihr Koffeingehalt 125 mg/l nicht übersteigt.

7 Die Kommission war der Auffassung, dass es keine wissenschaftlichen Beweise dafür gebe, dass die Überschreitung dieser Hoechstgrenze der Gesundheit schaden könne, und dass ein solches Verbot eine nach Artikel 28 EG verbotene und nicht nach Artikel 30 EG gerechtfertigte Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung sei; sie richtete daher am 4. Oktober 1996 ein Mahnschreiben an die italienische Regierung.

8 Da die Antwort der italienischen Behörden vom 8. Januar 1997 die Kommission nicht zufrieden stellte, übersandte diese der Italienischen Republik am 23. September 1997 eine mit Gründen versehene Stellungnahme und forderte sie auf, ihren Verpflichtungen aus Artikel 28 EG binnen zwei Monaten nach deren Bekanntgabe nachzukommen.

9 Nachdem die italienischen Behörden die Kommission darüber informiert hatten, dass der ORG nach erneuter Befassung festgestellt habe, dass die betreffenden Getränke nach gegenwärtigem Wissensstand keinen Anlass zu begründeter Besorgnis bezüglich der Gesundheit gäben, übermittelten sie der Kommission am 18. Juni 1998 das Rundschreiben Nr. 5 des Gesundheitsministers vom 3. April 1998 mit dem Titel "Getränke gemeinschaftlichen Ursprungs mit hohem Koffein- und Tauringehalt" (GURI Nr. 101 vom 4. Mai 1998, S. 72, im Folgenden: Rundschreiben von 1998), das die Vermarktung solcher in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellter und in den Verkehr gebrachter Getränke gestattet.

10 Die Wirtschaftsteilnehmer, die sich bei der Kommission beschwert hatten, bestätigten, dass der freie Warenverkehr von in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und/oder vermarkteten Getränken in Italien aufgrund des Rundschreibens von 1998 in der Praxis sichergestellt sei.

11 Nachdem die Kommission die italienischen Behörden noch mehrmals darauf hingewiesen hatte, dass die Italienische Republik gleichwohl verpflichtet sei, die streitigen Vorschriften des italienischen Rechts endgültig und gemäß den üblichen Verfahren so schnell wie möglich zu ändern, teilten diese ihr am 13. November 2000 schließlich einen Verordnungsentwurf mit, der die italienischen Rechtsvorschriften im Bereich der Herstellung und des Verkaufs von alkoholfreien Getränken im Allgemeinen, einschließlich der koffeinhaltigen, aktualisieren sollte und eine Klausel über die gegenseitige Anerkennung enthält, die die in den anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union und in den Mitgliedstaaten des Europäischen Wirtschaftsraums rechtmäßig hergestellten und in den Verkehr gebrachten alkoholfreien Getränke vom Anwendungsbereich der Verordnung ausschließt.

12 Die Kommission antwortete den italienischen Behörden darauf, dass die Klausel über die gegenseitige Anerkennung in einigen Punkten abgeändert werden müsse, um jede Mehrdeutigkeit auszuschließen. Da die italienischen Behörden darauf nicht reagierten, fragte die Kommission sie mit Schreiben vom 9. April 2001, ob sie ihre Bemerkungen zu dem mitgeteilten Entwurf erhalten hätten und innerhalb welcher Frist die italienische Regierung die Änderungsverordnung zu erlassen beabsichtige.

13 Da eine Antwort ausblieb, ging die Kommission davon aus, dass der ursprüngliche Text des DPR Nr. 719/58 immer noch in Kraft sei und dass noch keine Änderung zur Anpassung der italienischen Gesetzgebung an die gemeinschaftliche Regelung bezüglich der Zulassung der in anderen Mitgliedstaaten hergestellten und in den Verkehr gebrachten alkoholfreien Getränke erfolgt sei. Sie hat daher die vorliegende Klage erhoben.

Die Klage

Vorbringen der Parteien

14 Die Kommission macht geltend, auch wenn sich die rechtliche Grundlage für das Importverbot und das Verbot für die Vermarktung von alkoholfreien Getränken mit einem höheren Koffeingehalt als 125 mg/l in Italien nicht eindeutig identifizieren lasse, sei unbestreitbar, dass ein solches Verbot bestehe. Dies werde bestätigt durch die an sie gerichteten Beschwerden einiger Hersteller von alkoholfreien Energiegetränken in der Gemeinschaft, durch den Wortlaut des Artikels 15 Absatz 3 des DPR Nr. 719/58 und durch die Tatsache, dass die italienischen Behörden selbst die Notwendigkeit, wenn nicht sogar die Verpflichtung anerkannt hätten, verschiedene zur Zeit geltende italienische Vorschriften im Bereich der alkoholfreien Getränke abzuändern oder aufzuheben, wie der Erlass des Rundschreibens von 1998 und der ihr mitgeteilte Verordnungsentwurf zeigten.

15 Die Kommission ist unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu den Artikeln 28 EG und 30 EG der Ansicht, dass das Vorliegen der Vertragsverletzung unbestreitbar erscheine.

16 Zunächst könnten die italienischen Behörden nicht behaupten, dass die Getränke mit hohem Koffeingehalt eine Gefahr für die Gesundheit darstellten, und zugleich ihre Vermarktung gestatten, was sie mit dem Rundschreiben von 1998 getan hätten.

17 Weiter macht die Kommission geltend, sie verstehe nicht, auf welchen wissenschaftlichen Beweis die italienischen Behörden die von ihnen für das Verbot angeführten Gründe des Gesundheitsschutzes stützten, da der ORG in seiner neuen Stellungnahme davon ausgehe, dass Getränke mit hohem Koffeingehalt der Gesundheit nicht schadeten.

18 Schließlich sei die bloße Verpflichtung des Herstellers der betreffenden Getränke, dem Verbraucher korrekte Informationen über den Koffeingehalt zu geben, ein wirksames Mittel zum Schutz gefährdeter Personen.

19 Die Kommission meint, der Streit betreffe eher die von der Italienischen Republik ergriffenen Maßnahmen zur Anpassung ihres Rechts an die gemeinschaftliche Regelung, nachdem dessen Unvereinbarkeit einmal festgestellt gewesen sei.

20 Nach Ansicht der Kommission erlaubt der derzeit in Italien geltende rechtliche Rahmen entgegen der Rechtsprechung des Gerichtshofes den Betroffenen nicht, den vollen Umfang ihrer Rechte zu kennen und sie eventuell vor den innerstaatlichen Gerichten geltend zu machen. Das Rundschreiben von 1998 könne die streitigen Bestimmungen nicht abändern.

21 Die italienische Regierung ist der Ansicht, eine Hoechstgrenze des Koffeingehalts sei insbesondere durch die von den italienischen Gesundheitsbehörden vorgenommenen Bewertungen gerechtfertigt. Die gesamte Frage müsse unter dem Gesichtspunkt der Rechtmäßigkeit der wissenschaftlichen Positionen der genannten Behörden entschieden werden. Andernfalls würde Artikel 30 EG ausgehöhlt, indem das nicht willkürlich ausgeübte Ermessen des Mitgliedstaats ersetzt werde durch die subjektive Meinung der Gesundheitsbehörden eines anderen Mitgliedstaats, die legitim, aber ihrem Wesen nach sicherlich nicht unangreifbar sei.

22 Es obliege der Kommission, wissenschaftliche Beweise dafür vorzulegen, dass unter den spezifischen italienischen Verhältnissen die Festlegung der Hoechstgrenze des zulässigen Koffeingehalts nicht den Kriterien einer verantwortungsvollen Abwägung der betroffenen Interessen entspreche.

23 Die italienische Regierung weist indessen darauf hin, dass ein Gesetz zur Änderung der betroffenen streitigen Vorschriften ausgearbeitet worden sei. Außerdem habe das Rundschreiben von 1998 es erlaubt, in Italien Waren mit höherem Koffeingehalt in den Verkehr zu bringen, als nach den einschlägigen Vorschriften zulässig gewesen sei.

Würdigung durch den Gerichtshof

24 Der freie Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten ist ein Grundprinzip des Vertrages, das in dem in Artikel 28 EG ausgesprochenen Verbot von mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen zwischen Mitgliedstaaten sowie aller Maßnahmen gleicher Wirkung seinen Ausdruck findet.

25 Das in Artikel 28 EG aufgestellte Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen richtet sich gegen jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern (Urteile vom 11. Juli 1974 in der Rechtssache 8/74, Dassonville, Slg. 1974, 837, Randnr. 5, und vom 12. März 1987 in der Rechtssache 178/84, Kommission/Deutschland, "Reinheitsgebot für Bier", Slg. 1987, 1227, Randnr. 27).

26 Nach ständiger Rechtsprechung ist im Rahmen einer Klage nach Artikel 226 EG das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen, die bei Ablauf der Frist besteht, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde (vgl. Urteil vom 5. November 2002 in der Rechtssache C-476/98, Kommission/Deutschland, Slg. 2002, I-9855, Randnr. 42). Aus den Akten ergibt sich, dass bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist von zwei Monaten in Italien ein Verbot der Vermarktung von in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und in den Verkehr gebrachten Energiegetränken bestand, deren Koffeingehalt eine bestimmte Grenze überstieg.

27 Auch wenn trotz der Antworten der italienischen Regierung und der Kommission auf die schriftliche Frage des Gerichtshofes dazu immer noch Unklarheiten bezüglich der Rechtsgrundlage dieses Verbots im italienischen Recht bestehen, hat doch die italienische Regierung das Bestehen dieses Verbots zum oben genannten Zeitpunkt nie bestritten und in ihrem Antwortschreiben vom 8. Januar 1997 auf das Mahnschreiben sogar ausdrücklich anerkannt.

28 Es steht fest, dass ein Vermarktungsverbot von in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und in den Verkehr gebrachten Energiegetränken, deren Koffeingehalt eine bestimmte Grenze übersteigt, unabhängig davon, ob dieses Verbot auf Rechtsvorschriften oder einer Verwaltungspraxis beruht, den innergemeinschaftlichen Handel behindert und daher im Grundsatz eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne des Artikels 28 EG darstellt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. Dezember 1990 in der Rechtssache C-42/90, Bellon, Slg. 1990, I-4863, Randnr. 10).

29 Ein solches Verbot kann nur gerechtfertigt sein, wenn es erforderlich ist, um den in Artikel 30 EG genannten Gründen des Gemeinwohls, wie dem Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, oder zwingenden Erfordernissen u. a. des Verbraucherschutzes gerecht zu werden.

30 Nach ständiger Rechtsprechung obliegt es den zuständigen nationalen Behörden, im Einzelfall nachzuweisen, dass ihre Regelung oder ihre Verwaltungspraxis zum wirksamen Schutz der in Artikel 30 EG genannten Belange oder der zwingenden Erfordernisse erforderlich ist und - gegebenenfalls - dass die Vermarktung der betreffenden Waren ein Gesundheitsrisiko darstellt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 6. Mai 1986 in der Rechtssache 304/84, Muller u. a., Slg. 1986, 1511, Randnr. 25, vom 12. März 1987, "Reinheitsgebot für Bier", Randnr. 46, und vom 4. Juni 1992 in den Rechtssachen C-13/91 und C-113/91, Debus, Slg. 1992, I-3617, Randnr. 18).

31 Im vorliegenden Fall weist die italienische Regierung nicht nach, dass das Vermarktungsverbot für Energiegetränke, deren Koffeingehalt eine bestimmte Grenze übersteigt, zum Schutz der Gesundheit erforderlich und verhältnismäßig ist.

32 In der Tat ist die Stellungnahme des ORG vom 13. Dezember 1995, auf die die italienischen Behörden sich ursprünglich bezogen, um das Vermarktungsverbot für diese Getränke zu rechtfertigen, überholt, da der ORG später feststellte, dass diese Getränke nach gegenwärtigem Wissensstand keinen Anlass zu begründeter Besorgnis bezüglich der Gesundheit gäben.

33 Auf jeden Fall konnten die italienischen Behörden aus der Stellungnahme des ORG nicht schließen, dass das streitige Vermarktungsverbot in angemessenem Verhältnis zu dem Ziel des wirksamen Schutzes der Gesundheit der italienischen Bevölkerung stand, da diese Stellungnahme sich auf Getränke bezog, die einen Koffeingehalt von 320 mg/l haben, was mehr als das Doppelte der im betreffenden Verbot festgelegten Hoechstgrenze von 125 mg/l darstellt.

34 Was das Rundschreiben von 1998 betrifft, mit dem nach Ansicht der italienischen Behörden die Vermarktung der betroffenen Energiegetränke genehmigt und die dieser Klage zugrunde liegende Vertragsverletzung beendet worden sein soll, ist daran zu erinnern, dass das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen ist, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, und dass später eingetretene Veränderungen vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden können (Urteile vom 5. November 2002, Kommission/Deutschland, Randnr. 42, und vom 16. Januar 2003 in der Rechtssache C-122/02, Kommission/Belgien, Slg. 2003, I-833, Randnr. 11).

35 Da das Rundschreiben von 1998 nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist erging, ist der Klage der Kommission stattzugeben, ohne dass es erforderlich wäre, die Frage zu untersuchen, ob der Erlass dieses Rundschreibens eine wirksame Erfuellung der gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen der Italienischen Republik darstellt.

36 Angesichts der vorstehenden Erwägungen ist festzustellen, dass die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 28 EG und 30 EG verstoßen hat, dass sie auf in anderen Mitgliedstaaten hergestellte und in den Verkehr gebrachte Getränke eine Regelung angewandt hat, nach der die Vermarktung von Energiegetränken, deren Koffeingehalt eine bestimmte Grenze übersteigt, in Italien verboten ist, ohne darzutun, weshalb diese Grenze zum Schutz der Gesundheit erforderlich und verhältnismäßig sein soll.

Kostenentscheidung:

Kosten

37 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung der Italienischen Republik beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.

Tenor:

Aus diesen Gründen

hat

DER GERICHTSHOF

(Dritte Kammer)

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Italienische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 28 EG und 30 EG verstoßen, dass sie auf in anderen Mitgliedstaaten hergestellte und in den Verkehr gebrachte Getränke eine Regelung angewandt hat, nach der die Vermarktung von Energiegetränken, deren Koffeingehalt eine bestimmte Grenze übersteigt, in Italien verboten ist, ohne darzutun, weshalb diese Grenze zum Schutz der Gesundheit erforderlich und verhältnismäßig sein soll.

2. Die Italienische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.

Ende der Entscheidung