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URTEIL DES GERICHTS (Dritte Kammer)

14. Dezember 2006

"Europäischer Fonds für regionale Entwicklung - Kürzung des Zuschusses - Nichtigkeitsklage - Anfechtbare Handlung - Vorbereitende Handlung - Unzulässigkeit"

Parteien:

In den verbundenen Rechtssachen T-314/04 und T-414/04

Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch C.-D. Quassowski als Bevollmächtigten im Beistand von Rechtsanwalt C. von Donat,

Klägerin,

gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch G. Wilms und L. Flynn als Bevollmächtigte,

Beklagte,

wegen Nichtigerklärung von angeblich in zwei Schreiben der Generaldirektion Regionalpolitik an die Klägerin vom 17. Mai und 9. August 2004 enthaltenen Entscheidungen über die Kürzung der Zuschüsse des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung zum Ziel-2-Programm 1997-1999 Nordrhein-Westfalen und zum Operationellen Programm RESIDER-II-Nordrhein-Westfalen 1994-1999 und über die entsprechende Ablehnung der Restauszahlungen an die Klägerin in Höhe von 5 488 569,24 Euro und 2 268 988,33 Euro

erlässt

DAS GERICHT ERSTER INSTANZ DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN (Dritte Kammer)

unter Mitwirkung des Präsidenten M. Jaeger sowie der Richterin V. Tiili und des Richters O. Czúcz,

Kanzler: K. Andová, Verwaltungsrätin,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 14. Juni 2006

folgendes

Urteil

Entscheidungsgründe:

Rechtlicher Rahmen

1 Von 1989 bis 1999 waren die Regeln für die Erreichung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts im Sinne von Artikel 158 EG in der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 des Rates vom 24. Juni 1988 über Aufgaben und Effizienz der Strukturfonds und über die Koordinierung ihrer Interventionen untereinander sowie mit denen der Europäischen Entwicklungsbank und der anderen vorhandenen Finanzinstrumente (ABl. L 185, S. 9) enthalten. Diese Verordnung bildete das wichtigste Regelwerk für die Strukturfonds und insbesondere den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE). Die Verordnung wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 2081/93 des Rates vom 20. Juli 1993 (ABl. L 193, S. 5) geändert.

2 Weitere Vorschriften über die Strukturfonds enthielt die Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates vom 19. Dezember 1988 zur Durchführung der Verordnung Nr. 2052/88 hinsichtlich der Koordinierung der Interventionen der verschiedenen Strukturfonds einerseits und zwischen diesen und den Interventionen der Europäischen Investitionsbank und der sonstigen vorhandenen Finanzinstrumente andererseits (ABl. L 374, S. 1). Diese Verordnung wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 des Rates vom 20. Juli 1993 (ABl. L 193, S. 20) geändert.

3 Artikel 24 der Verordnung Nr. 4253/88 in der im vorliegenden Fall anwendbaren Fassung lautete:

"Artikel 24 - Kürzung, Aussetzung und Streichung der Beteiligung

(1) Wird eine Aktion oder eine Maßnahme so ausgeführt, dass die gewährte finanzielle Beteiligung weder teilweise noch insgesamt gerechtfertigt erscheint, so nimmt die Kommission eine entsprechende Prüfung des Falls im Rahmen der Partnerschaft vor und fordert insbesondere den Mitgliedstaat oder die von ihm für die Durchführung der Aktion benannten Behörden auf, sich innerhalb einer bestimmten Frist dazu zu äußern.

(2) Nach dieser Prüfung kann die Kommission die finanzielle Beteiligung an der betreffenden Aktion oder Maßnahme kürzen oder aussetzen, wenn durch die Prüfung bestätigt wird, dass eine Unregelmäßigkeit oder eine erhebliche Veränderung der Art oder der Durchführungsbedingungen der Aktion oder Maßnahme vorliegt und diese Veränderung der Kommission nicht zur Zustimmung unterbreitet wurde.

(3) Nicht rechtmäßig gezahlte Beträge sind an die Kommission zurückzuzahlen. Auf nicht zurückgezahlte Beträge werden in Übereinstimmung mit der Haushaltsordnung und nach den Durchführungsbestimmungen, die die Kommission nach den Verfahren des Titels VIII erlässt, Verzugszinsen erhoben."

Vorgeschichte des Rechtsstreits

4 Mit der Entscheidung C(95) 1738 vom 27. Juli 1995 gewährte die Kommission einen Gemeinschaftszuschuss für ein Operationelles Programm im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative RESIDER II zur wirtschaftlichen Umstellung von Stahlrevieren im Land Nordrhein-Westfalen in der Zeit vom 28. November 1994 bis 31. Dezember 1997 (das in der Rechtssache T-414/04 in Frage stehende Programm). Diese Entscheidung wurde mehrfach geändert. In ihrer endgültigen Fassung war die Dauer des Programms bis zum 31. Dezember 1999 verlängert worden und betrug der Gesamtbetrag des vom EFRE gewährten Zuschusses 75 063 840 Euro.

5 Mit der Entscheidung C(97) 1120 vom 7. Mai 1997 genehmigte die Kommission die in einem Dokument zusammengefasste Programmplanung für die Strukturinterventionen der Gemeinschaft in den unter das Ziel 2 fallenden Gebieten des Landes Nordrhein-Westfalen in der Bundesrepublik Deutschland (das in der Rechtssache T-314/04 in Frage stehende Programm). Diese Entscheidung wurde gleichfalls mehrfach geändert und gewährte in ihrer Endfassung einen Gemeinschaftszuschuss des EFRE in Höhe von insgesamt 324 534 806 Euro.

6 Im Hinblick auf das Ende der Programmplanung 1994-1999 der Strukturfonds zum 31. Dezember 1999 erließ die Kommission am 9. September 1999 "Leitlinien für den Finanzabschluss der operationellen Maßnahmen (1994-1999) der Strukturfonds" (im Folgenden: Leitlinien) und teilte sie den Mitgliedstaaten mit. Die deutsche Fassung dieser Leitlinien sieht u. a. vor:

,,6. Finanzierungspläne

6.1. Der Finanzierungsplan kann nach Ablauf der Frist für die Mittelbindungen nicht mehr geändert werden.

6.2. Der finanzielle Abschluss der Programme erfolgt auf der Grundlage des geltenden Finanzierungsplans (in der Regel handelt es sich um einen Finanzierungsplan, aufgeschlüsselt nach Programm, Unterprogramm und Maßnahme). Die von den Mitgliedstaaten vorgelegten Abrechnungen müssen dieselben Einzelheiten wie die Finanzierungspläne, die den Beschlüssen über die Genehmigung der operationellen Maßnahmen beigefügt sind, und somit in der Regel eine Aufstellung der tatsächlich getätigten Ausgaben, aufgeschlüsselt nach Maßnahmen, enthalten.

Eine Überschreitung um 20 % der Beteiligung je Fonds pro Maßnahme kann akzeptiert werden, sofern sich der Gesamtbetrag des Unterprogramms, der in dem geltenden Finanzierungsplan angegeben ist, nicht erhöht.

Die Aufstockungen der Maßnahmen innerhalb eines Unterprogramms dürfen allerdings 10 % der Beteiligung je Fonds des im Finanzierungsplan für das jeweilige Unterprogramm festgelegten Gesamtbetrags nicht überschreiten.

Diese Flexibilitätsklausel ist nur innerhalb ein und desselben Fonds anwendbar, in den Fällen, in denen kein Unterprogramm existiert, ist die Flexibilität von 10 % auf das Gesamtprogramm anzuwenden."

7 Um die Zahl der Anträge auf Änderung von Programmen und Finanzplänen möglichst gering zu halten, forderte die Kommission die Mitgliedstaaten in der Sitzung des Ziel-2-Begleitausschusses am 11. und 12. November 1999 auf, verstärkt von der in Nummer 6 der Leitlinien enthaltenen Flexibilitätsklausel Gebrauch zu machen. Außerdem erklärte sie offenbar, dass nur Änderungsanträge bearbeitet werden könnten, die der Kommission bis Mitte Oktober 1999 vorlägen. Die für die Programme zuständigen deutschen Behörden stellten nach dem 15. Oktober 1999 keinen Änderungsantrag.

8 Angesichts der Vorhaben, deren Finanzierung im letzten Quartal 1999 beantragt worden war, stellten die für die beiden Programme zuständigen deutschen Behörden fest, dass für bestimmte vorgesehene Maßnahmen im Verhältnis zu den ihnen nach den Finanzierungsplänen zur Verfügung gestellten Mitteln übermäßig viele Förderanträge eingegangen waren, während für andere Maßnahmen die Nachfrage geringer war als erwartet. Deshalb beschlossen sie, zwischen den verschiedenen Maßnahmen jedes Programms Umschichtungen zuzulassen, damit die Mittel, die für die vorgesehenen Maßnahmen nicht verwendet wurden, zur Finanzierung von Projekten für andere Maßnahmen verwendet werden konnten. Diese Umschichtungen führten zu keiner Erhöhung des Gesamtbetrags der Programme, jedoch steigerten sie die Beträge bei bestimmten Schwerpunkten und verringerten sie bei anderen.

9 Der Zuschuss des EFRE zu den Programmen wurde in der gesamten Förderperiode in Form von Vorschüssen geleistet. Am 26. und 27. März 2003 bat die Klägerin die Kommission um Auszahlung der in den Programmen noch offenen Restbeträge in Höhe von 53 612 761,20 Euro (Rechtssache T-314/04) und 11 594 912 Euro (Rechtssache T-414/04).

10 Mit Schreiben vom 3. Juni 2003 teilte der Leiter der zuständigen Dienststelle der Generaldirektion Regionalpolitik der Klägerin mit, dass die in Nummer 6 der Leitlinien vorgesehene Flexibilitätsklausel Umschichtungen nur zwischen Maßnahmen vorsehe, die zum selben Schwerpunkt gehörten, während Umschichtungen zwischen Schwerpunkten unzulässig seien. Die Klägerin antwortete hierauf mit Schreiben vom 25. Februar 2004.

11 Mit einem weiteren Schreiben vom 5. Dezember 2003, das das in der Rechtssache T-314/04 fragliche Programm betraf, teilte der geschäftsführende Generaldirektor der Generaldirektion Regionalpolitik unter dem Betreff "Ziel 2-Programm 1997-1999 Nordrhein-Westfalen ... Vorbereitung des Abschlusses" mit, welche Gesichtspunkte es nach seinem Kenntnisstand rechtfertigten, den in der Genehmigungsentscheidung für das Programm vorgesehenen EFRE-Zuschuss in Höhe von 324 534 806 Euro auf 319 046 263,76 Euro zu senken. Demgemäß seien an die Klägerin nur noch 48 124 191 Euro zu zahlen, während die zwischen diesem Betrag und dem von der Klägerin geforderten Betrag bestehende Differenz in Höhe von 5 488 569,24 Euro für andere Programme freigegeben werden könne. Der geschäftsführende Generaldirektor ersuchte die Klägerin um Stellungnahme binnen zwei Monaten; andernfalls werde der Differenzbetrag freigegeben. Mit Antwortschreiben vom 4. Februar 2004 übermittelte die Klägerin der Kommission die Stellungnahme der für das Programm zuständigen Landesbehörden zu der geplanten Kürzung des EFRE-Zuschusses.

12 Mit einem Schreiben vom 2. März 2004, das das in der Rechtssache T-414/04 fragliche Programm betraf, teilte der geschäftsführende Generaldirektor der Generaldirektion Regionalpolitik der Klägerin unter dem Betreff "Vorbereitung des Abschlusses" die Gesichtspunkte mit, die seiner Ansicht nach bei der Abrechnung zu berücksichtigen seien, und kam zu dem Ergebnis, dass dieser EFRE-Zuschuss nicht - wie in der Genehmigungsentscheidung für das Programm vorgesehen - 75 063 840 Euro, sondern nur 72 794 851,67 Euro betragen dürfe. Demgemäß belaufe sich der an die Klägerin noch auszuzahlende Restbetrag nur auf 9 325 923,67 Euro, während die zwischen diesem Betrag und dem von der Klägerin geforderten Betrag bestehende Differenz in Höhe von 2 268 988,33 Euro für andere Programme freigegeben werden könne. Der geschäftsführende Generaldirektor ersuchte die Klägerin um Stellungnahme binnen zwei Monaten; andernfalls werde der genannte Differenzbetrag freigegeben. Mit Antwortschreiben vom 10. Mai 2004 übermittelte die Klägerin der Kommission die Stellungnahme der für das Programm zuständigen Landesbehörden vom 29. April 2004 zu der geplanten Kürzung des EFRE-Zuschusses.

13 Mit Schreiben vom 23. März 2004 teilte der geschäftsführende Generaldirektor der Generaldirektion Regionalpolitik der Klägerin im Hinblick auf beide von der Gemeinschaft bezuschussten Programme mit, dass er nicht beabsichtige, ihren Einwendungen zur Anwendung der Flexibilitätsklausel zu folgen. Die Kommission werde daher die noch ausstehenden Salden der EFRE-Mittelbindungen freigeben. Mit Antwortschreiben vom 26. April 2004 ersuchte die Klägerin die Kommission, ihr die Mitteilungen über den Abschluss der Programme zu übermitteln.

14 Mit Schreiben vom 17. Mai 2004 teilte der Leiter der zuständigen Dienststelle der Generaldirektion Regionalpolitik unter dem Betreff "Abschluss des Ziel 2-Programms 1997-1999 Nordrhein-Westfalen ..." der Klägerin zu dem in der Rechtssache T-314/04 fraglichen Programm mit:

"[D]as Land [erklärt] sich mit zwei Punkten unseres Zahlungsvorschlags nicht einverstanden. Dabei handelt es sich zum einen um die Verwendung des Wechselkurses und zum anderen um die Anwendung der Flexibilitätsregeln gemäß Ziffer 6 der [Leitlinien]. Unsere Stellungnahme zu diesen beiden Punkten hatten wir Ihnen gegenüber mit Schreiben vom 23.03.2004 ... bereits dargelegt, weswegen an dieser Stelle auf dieses Schreiben verwiesen wird. Den Einwendungen des Landes kann damit aus Sicht der Generaldirektion Regionalpolitik nicht entsprochen werden. Die Kommission wird somit, auf Grundlage der Berechnungen des ihnen vorliegenden Schreibens ... vom 05.12.2003 zur Vorbereitung des Programmabschlusses, den noch ausstehenden Saldo der EFRE-Mittelbindung in Höhe von 5 488 569,24 Euro für das oben genannte Programm freigeben".

15 Mit Schreiben vom 9. August 2004 teilte der Leiter der zuständigen Dienststelle der Generaldirektion Regionalpolitik unter dem Betreff "Abschluss der Gemeinschaftsinitiative RISIDER II 1995-1999 Nordrhein-Westfalen ..." der Klägerin zu dem in der Rechtssache T-414/04 fraglichen Programm mit:

"[M]it ... Schreiben vom 29.04.2004 erklärt sich die Verwaltungsbehörde des Landes Nordrhein-Westfalen mit zwei Punkten unseres Zahlungsvorschlags vom 02.03.2004 nicht einverstanden. Dabei handelt es sich zum einen um die Verwendung des Wechselkurses und zum anderen um die Anwendung der Flexibilitätsregeln gemäß Ziffer 6 der [Leitlinien]. Unsere Stellungnahme zu diesen beiden Punkten hatten wir Ihnen gegenüber mit Schreiben vom 23.03.2004 ... bereits dargelegt, weswegen an dieser Stelle auf dieses Schreiben verwiesen wird. Den Einwendungen des Landes kann damit aus Sicht der Generaldirektion Regionalpolitik nicht entsprochen werden. Die Kommission wird somit auf Grundlage der Berechnungen des Ihnen vorliegenden Schreibens ... vom 02.03.2004 den noch ausstehenden Saldo der EFRE-Mittelbindung in Höhe von 2 268 988,33 Euro für das oben genannte Programm freigeben."

16 Dieses Schreiben enthielt allerdings einen sachlichen Fehler, da das genannte nicht das in Frage stehende Programm war. Der Klägerin wurde am folgenden Tag eine korrigierte Fassung des Schreibens mittels E-Mail übersandt.

Verfahren und Anträge der Parteien

17 Mit Klageschriften, die am 27. Juli und 11. Oktober 2004 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen sind, hat die Klägerin die vorliegenden Klagen erhoben, die unter den Nummern T-314/04 und T-414/04 in das Register der Kanzlei eingetragen worden sind.

18 Mit gesonderten Schriftsätzen, die am 28. Oktober und 3. Dezember 2004 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen sind, hat die Beklagte nach Artikel 114 der Verfahrensordnung des Gerichts Einreden der Unzulässigkeit erhoben. Die Klägerin hat dazu mit Schriftsätzen, die am 20. Dezember 2004 und 19. Januar 2005 eingegangen sind, Stellung genommen.

19 Mit Beschlüssen des Gerichts vom 25. April 2005 ist die Entscheidung über die Unzulässigkeitseinreden und über die Kosten dem Endurteil vorbehalten worden.

20 Mit Beschluss vom 12. Mai 2006 hat der Präsident der Dritten Kammer des Gerichts die Rechtssachen T-314/04 und T-414/04 zu gemeinsamem mündlichen Verfahren und zu gemeinsamer Entscheidung verbunden.

21 Auf Bericht des Berichterstatters hat das Gericht (Dritte Kammer) beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen. Es hat die Parteien im Rahmen prozessleitender Maßnahmen nach Artikel 64 § 3 Buchstaben c und d der Verfahrensordnung um die Einreichung verschiedener Unterlagen ersucht und ihnen schriftlich Fragen zur Beantwortung in der mündlichen Verhandlung gestellt. Die Parteien sind dem fristgerecht nachgekommen.

22 Die Parteien haben in der öffentlichen Sitzung vom 14. Juni 2006 mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.

23 Die Klägerin beantragt,

- die Klagen für zulässig zu erklären;

- die im Schreiben vom 17. Mai 2004 enthaltene Entscheidung der Kommission insoweit für nichtig zu erklären, als die Beteiligung der Gemeinschaft aus dem EFRE an dem in der Rechtssache T-314/04 fraglichen Programm auf 319 046 236,76 Euro gekürzt und die Auszahlung des Saldos von 5 488 569,24 Euro an sie abgelehnt wird;

- die im Schreiben vom 9. August 2004 enthaltene Entscheidung der Kommission insoweit für nichtig zu erklären, als die Beteiligung der Gemeinschaft aus dem EFRE an dem in der Rechtssache T-414/04 fraglichen Programm auf 72 794 851,67 Euro gekürzt und die Auszahlung des Saldos von 2 268 988,33 Euro an sie abgelehnt wird;

- der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

24 Die Beklagte beantragt,

- die Klagen als unzulässig abzuweisen;

- hilfsweise, die Klagen als unbegründet abzuweisen;

- der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.

Entscheidungsgründe

Vorbringen der Parteien

25 Die Kommission macht geltend, dass die Klagen unzulässig seien, weil die Schreiben vom 17. Mai und 9. August 2004, deren Nichtigerklärung die Klägerin begehre (im Folgenden: angefochtene Schreiben), keine Entscheidungen im Sinne von Artikel 230 EG, sondern nur Zwischenmaßnahmen zur Vorbereitung der Endentscheidungen seien. Sie könnten daher nicht im Wege einer Nichtigkeitsklage angefochten werden.

26 Nach ständiger Rechtsprechung seien anfechtbare Handlungen nur solche Maßnahmen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugten, die die Interessen des Klägers beeinträchtigten, indem sie seine Rechtslage erheblich veränderten. Für die Feststellung, ob eine Handlung oder eine Entscheidung solche Wirkungen erzeuge, komme es auf ihr Wesen an.

27 Die angefochtenen Schreiben seien ihrem Wesen nach keine abschließenden Entscheidungen, weil eine abschließende Entscheidung über die Kürzung von Zuschüssen ausschließlich von der Kommission als Kollegialorgan oder von Personen erlassen werden könne, die die Kommission dazu nach ihrer Verfahrensordnung ordnungsgemäß ermächtigt habe. Die angefochtenen Schreiben seien deshalb nur Stellungnahmen des in der Generaldirektion Regionalpolitik für Deutschland zuständigen Referatsleiters. Dafür spreche auch die Tatsache, dass die anderen Schreiben, die die Kommission der Klägerin gesandt habe, vom Generaldirektor unterzeichnet worden seien und dass die angefochtenen Schreiben nicht den Zusatz "Für die Kommission" enthielten.

28 Weder aus dem Betreff noch aus dem Wortlaut der fraglichen Schreiben ergebe sich, dass es sich um eine abschließende Regelung handele. Der Betreff nehme lediglich den Betreff des Schreibens der Klägerin vom 26. April 2004 auf, das mit den fraglichen Schreiben beantwortet worden sei. Was den Wortlaut der Schreiben angehe, so werde darin erstens nicht gesagt, dass sie auf die Artikel 23 und 24 der Verordnung Nr. 4253/88 gestützt seien. Zweitens zeige der Satz "Die Kommission wird ... den noch ausstehenden Saldo der EFRE-Mittelbindung ... freigeben" klar, dass eine solche Freigabe noch nicht erfolgt sei. Drittens gehe aus den Schreiben hervor, dass die endgültigen Entscheidungen über die Kürzungen der gemeinschaftlichen Zuschüsse noch ausstünden.

29 Der Kommission könne nicht vorgehalten werden, dass sie zu den von der Klägerin in ihren verschiedenen Schreiben gemachten Einwendungen Stellung nehme. Vielmehr sei sie nach Artikel 24 Absatz 1 der geänderten Verordnung NI. 4253/88 verpflichtet, dem Mitgliedstaat hinreichend Gelegenheit zu einem umfassenden Meinungsaustausch zu bieten.

30 In ihrer Klagebeantwortung führt die Kommission ergänzend aus, der fehlende Entscheidungscharakter der Schreiben werde dadurch bestätigt, dass der Klägerin darin keine Frist zur Abgabe einer Stellungnahme zu der vorgesehenen Kürzung eingeräumt worden sei, wie es Artikel 24 Absatz 1 der Verordnung Nr. 4253/88 aber zwingend fordere, und dass Entscheidungen zur Berichtigung von etwaigen Unregelmäßigkeiten nicht vorgegriffen worden sei. Außerdem sei das Verfahren bezüglich der fraglichen Programme noch nicht beendet. Das sei daran zu erkennen, dass sie der Klägerin am 29. April und 31. Mai 2005 zwei Schreiben zum Abschluss der Programme übermittelt habe, in denen ausdrücklich auf die Möglichkeit hingewiesen worden sei, strittige Punkte noch zu klären. Diese Schreiben enthielten einen ausdrücklichen Hinweis auf Artikel 24 der Verordnung Nr. 4253/88. Daraus werde deutlich, dass die endgültigen Entscheidungen in den Verfahren noch ausstünden.

31 Die Klägerin meint, aus den angefochtenen Entscheidungen ergebe sich unzweideutig, dass der Meinungsaustausch zwischen den Parteien über das Ende der Programme abgeschlossen worden sei und dass die Kommission keine weiteren Entscheidungen über die Kürzung der Gemeinschaftszuschüsse erlassen würde. Die Verwendung des Futurs ("Die Kommission wird ... den noch ausstehenden Saldo der EFRE-Mittelbindung ... freigeben") schließe nicht aus, dass es sich um abschließende Entscheidungen handele. Die Kommission differenziere insoweit nicht zwischen der Entscheidung, die EFRE-Beteiligung zu kürzen und den Restbetrag nicht an die deutschen Behörden auszuzahlen, einerseits und dem Vollzug dieser Entscheidung andererseits. Die Freigabe der Restbeträge in der Zukunft beziehe sich auf die Ausführung der bereits erlassenen Entscheidungen und nicht auf den Erlass endgültiger Entscheidungen.

32 Es sei die Praxis der Kommission, EFRE-Programme mit Entscheidungen abzuschließen, die nicht den für Entscheidungen der Kommission geltenden Vorschriften entsprächen. Jedenfalls könne die Kommission im Rahmen einer Nichtigkeitsklage nicht geltend machen, dass die Entscheidungen in anderer Form hätten ergehen müssen. Die Wirkungen der angefochtenen Schreiben entspreche den Wirkungen einer förmlichen Entscheidung, da den an die Kommission gerichteten Auszahlungsanträgen vom 26. und 27. März 2003 nicht vollständig entsprochen worden sei.

33 Dass die in den angefochtenen Schreiben enthaltenen Entscheidungen abschließend seien, werde auch dadurch bestätigt, dass mit den Schreiben das vorangegangene Schreiben der Klägerin vom 26. April 2004 beantwortet worden sei, in dem sie die Kommission gebeten habe, ihr die Mitteilungen über den Abschluss der Programme zu übermitteln. In der Rechtssache T-414/04 ergebe sich der abschließende Charakter des angefochtenen Schreibens zusätzlich aus der Berichtigung, die die Kommission am 10. August 2004 übersandt habe.

34 Zu den Argumenten der Kommission in ihrer Klagebeantwortung führt die Klägerin aus, es werde entgegen der Auffassung der Kommission durch die fehlende Festsetzung einer Äußerungsfrist in den angefochtenen Schreiben nur bestätigt, dass es sich bei diesen um endgültige Entscheidungen im Sinne von Artikel 24 der Verordnung Nr. 4253/88 handele, da die Kommission diese Frist schon vorher in ihren Schreiben vom 5. Dezember 2003 und 2. März 2004 gesetzt habe.

35 Dass, zweitens, Berichtigungen wegen Unregelmäßigkeiten weiter möglich bleiben sollten, stehe der Einstufung der angefochtenen Schreiben als Endentscheidungen nicht entgegen, da auch nach einer abschließenden Entscheidung zur Endabrechnung aufgrund neuerer Erkenntnisse über Unregelmäßigkeiten zu einem späteren Zeitpunkt Berichtigungen vorgenommen werden könnten.

36 Dass die Kommission, drittens, das Verwaltungsverfahren erst nach Erhebung der vorliegenden Klage wieder aufgenommen habe, berühre die Zulässigkeit der Klagen deshalb nicht, weil diese nach der Rechtslage am Tage der Klageerhebung zu beurteilen seien und es nicht vorhersehbar gewesen sei, dass die Kommission seinerzeit beabsichtigt habe, das Verfahren wieder aufzunehmen. Eine Mitteilung der Kommission an die Mitgliedstaaten über das Bestehen oder Nichtbestehen finanzieller Ansprüche könne unabhängig von ihrer Form nur dann als vorläufig angesehen werden, wenn erkennbar eine abschließende Entscheidung der Kommission noch bevorstehe.

Würdigung durch das Gericht

37 Nach ständiger Rechtsprechung ist nicht jedes Schreiben eines Gemeinschaftsorgans, mit dem ein Antrag seines Adressaten beschieden wird, eine Entscheidung im Sinne von Artikel 230 EG, gegen die die Nichtigkeitsklage eröffnet ist (Urteil des Gerichts vom 22. Mai 1996 in der Rechtssache T-277/94, AITEC/Kommission, Slg. 1996, II-351, Randnr. 50; Beschlüsse des Gerichts vom 4. Oktober 1996 in der Rechtssache T-5/96, Sveriges Betodlares und Henrikson/Kommission, Slg. 1996, II-1299, Randnr. 26, vom 5. November 2003 in der Rechtssache T-130/02, Kronoply/Kommission, Slg. 2003, II-4857, Randnr. 42, und vom 29. April 2004 in der Rechtssache T-308/02, SGL Carbon/Kommission, Slg. 2004, II-1363, Randnr. 40).

38 Nach ständiger Rechtsprechung sind Handlungen oder Entscheidungen, gegen die die Nichtigkeitsklage nach Artikel 230 EG gegeben ist, nur solche Maßnahmen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen, die die Interessen des Klägers beeinträchtigen, indem sie seine Rechtslage erheblich verändern. Was speziell Handlungen oder Entscheidungen anbelangt, die in einem mehrphasigen Verfahren, insbesondere zum Abschluss eines internen Verfahrens, ergehen, so sind als anfechtbare Handlungen grundsätzlich nur Maßnahmen anzusehen, die den Standpunkt des Organs zum Abschluss dieses Verfahrens endgültig festlegen, nicht aber Zwischenmaßnahmen, die die abschließende Entscheidung vorbereiten sollen (vgl. Beschluss des Gerichts vom 2. Juni 2004 in der Rechtssache T-123/03, Pfizer/Kommission, Slg. 2004, II-1631, Randnrn. 21 und 22 und dort zitierte Rechtsprechung).

39 Um zu ermitteln, ob eine Handlung oder Entscheidung verbindliche Rechtswirkungen erzeugt, ist ihr Sachgehalt zu untersuchen (Beschluss des Gerichtshofes vom 13. Juni 1991 in der Rechtssache C-50/90, Sunzest/Kommission, Slg. 1991, I-2917, Randnr. 12, und Beschluss Kronoply/Kommission, Randnr. 44).

40 Was zunächst den Inhalt der angefochtenen Schreiben angeht, so ist festzustellen, dass sich der Satz "Die Kommission wird ... den noch ausstehenden Saldo der EFRE-Mittelbindung ... freigeben" ebenso dahin auslegen lässt, dass die Entscheidung bereits ergangen ist und nur noch durchgeführt werden muss, wie in dem Sinne, dass die Kommission als Kollegialorgan die förmliche Entscheidung über die streitigen Beträge noch erlassen muss. Es ist weiterhin festzustellen, dass es in den oben in den Randnummern 14 und 15 wiedergegebenen angefochtenen Schreiben heißt, den Einwendungen des Landes könne "aus Sicht der Generaldirektion Regionalpolitik" nicht entsprochen werden. Dieser Formulierung ist trotz der bedauerlichen Ungenauigkeit, mit der die angefochtenen Schreiben abgefasst wurden, zu entnehmen, dass die darin enthaltenen Darlegungen nur die Position der Generaldirektion Regionalpolitik zu den fraglichen Punkten zum Ausdruck bringen und keine endgültige Entscheidung der Kommission, sondern nur eine Stellungnahme ihrer Dienststellen bilden.

41 Diese Beurteilung wird dadurch bestätigt, dass ausweislich der Akten und der von der Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Schriftstücke das Verwaltungsverfahren noch nicht abgeschlossen ist, dass die Parteien nach der Absendung der angefochtenen Schreiben über den Abschluss der Programme weiteren Schriftwechsel führten und dass zu dieser Frage ein Treffen im November 2005 in Brüssel anberaumt wurde. Ferner lässt sich dem Schreiben vom 29. April 2005, das die Kommission ihrer Klagebeantwortung in der Rechtssache T-314/04 beigefügt hat, entnehmen, dass sie ihre Entscheidung, in dieser Angelegenheit das Prüfverfahren nach Artikel 24 der Verordnung Nr. 4253/88 zu eröffnen, erst in ihrem Schreiben vom 1. März 2005 mitteilte. Das Schreiben vom 29. April 2005 erwähnt die Möglichkeit, die zwischen den Parteien streitigen Punkte, gegebenenfalls im Rahmen eines Gesprächs, gemeinsam zu erörtern. Ebenso wird in dem Schreiben vom 31. Mai 2005, das die Kommission ihrer Klagebeantwortung in der Rechtssache T-414/04 beigefügt hat, darauf hingewiesen, dass das Verwaltungsverfahren noch laufe und dass eine förmliche Entscheidung der Kommission ergehen werde. Schließlich heißt es in dem Schreiben vom 27. Oktober 2005, mit dem die Klägerin zu dem Treffen im November 2005 eingeladen wurde, dass diese im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 24 der Verordnung Nr. 4253/88 abgehaltene Zusammenkunft die Punkte betreffen werde, in denen die Parteien unterschiedlicher Auffassung seien, wie die Anwendung der Flexibilitätsklausel oder die Auslegung der in den Verfahren anwendbaren Rechtsvorschriften.

42 Das Gericht stellt fest, dass sich damit sowohl aus den angefochtenen Schreiben als auch aus den Umständen des vorliegenden Falles ergibt, dass die Kommission ihre endgültige Position zu den beiden fraglichen Auszahlungsanträgen in den betroffenen Verfahren im Zeitpunkt der Absendung der angefochtenen Schreiben noch nicht festgelegt hatte. In diesem Zusammenhang ist weiter festzustellen, dass die angefochtenen Schreiben einen bloß informativen Charakter hatten und sich in den Rahmen der Prüfung nach Artikel 24 Absatz 1 der Verordnung Nr. 4253/88 einfügten, die zu dem Erlass einer Entscheidung über die Kürzung des Gemeinschaftszuschusses nach Artikel 24 Absatz 2 der Verordnung führen kann.

43 Es ist überdies darauf hinzuweisen, dass es der Kommission erst nach Abschluss dieser Prüfung und nach dem Treffen vom November 2005 möglich sein konnte, ihre endgültige Position zu den streitigen Punkten, die in den angefochtenen Schreiben genannt sind und die insbesondere die Auslegung und Anwendung der Leitlinien betrafen, sowie zu verschiedenen weiteren, im informellen Verfahren vor der Absendung der angefochtenen Schreiben nicht erörterten Fragen festzulegen, wie zur Bestimmung der zuständigen Behörde für die Genehmigung der vorgenommenen Umschichtungen, zu deren Bewertung nach Artikel 24 der Verordnung Nr. 4253/88 oder zur Erforderlichkeit der Kürzung.

44 Das Vorbringen der Klägerin zur Zulässigkeit ihrer Klagen kann diese Beurteilung nicht in Frage stellen. Soweit die Klägerin erstens argumentiert, es sei die Praxis der Kommission, von der Gemeinschaft bezuschusste Programme durch Entscheidungen abzuschließen, die nicht nach den einschlägigen Form- und Verfahrensvorschriften ergingen, ist auf die - von der Klägerin unwidersprochenen - Erläuterungen der Kommission in der mündlichen Verhandlung hinzuweisen, wonach in den Verfahren, die die Klägerin in ihrer Stellungnahme zu den Unzulässigkeitseinreden aufgeführt habe, zwischen den Parteien nichts mehr streitig gewesen sei, so dass eine förmliche Entscheidung nicht erforderlich gewesen sei. Was das einzige Programm angeht, das die Klägerin zum Beleg dafür anführt, dass die Programme auch dann durch ein Schreiben eines Dienststellenleiters abgeschlossen würden, wenn die nationalen Behörden dem Zahlungsvorschlag der Kommission widersprochen hätten, so ist festzustellen, dass dieses Programm in den vorliegenden Rechtssachen nicht in Frage steht und dass die Akten insoweit keine hinreichenden Informationen enthalten, die dem Gericht die Beurteilung erlaubten, ob das von der Klägerin vorgelegte Schreiben eine endgültige Entscheidung der Kommission über dieses Programm bildete oder nicht.

45 Was zweitens das Argument betrifft, die Kommission habe am 10. August 2004 eine korrigierte Fassung des angefochtenen Schreibens in der Rechtssache T-414/04 übersandt, so erscheint es legitim und liegt im Interesse einer ordnungsgemäßen Verwaltung, dass die Kommission in Schreiben an einen Mitgliedstaat oder eine Einzelperson enthaltene Fehler zu berichtigen sucht; dieser Umstand ist ohne Einfluss auf die Frage, ob das berichtigte Schreiben als eine Entscheidung einzustufen ist oder nicht.

46 Soweit die Klägerin drittens geltend macht, die angefochtenen Schreiben seien ihr als Antwort auf ihren mit Schreiben vom 26. April 2004 gestellten Antrag, ihr die Mitteilungen über den Abschluss der Programme zu übermitteln, übersandt worden, ist daran zu erinnern, dass nicht jedes Schreiben eines Gemeinschaftsorgans, mit dem ein Antrag seines Adressaten beschieden wird, eine Entscheidung im Sinne von Artikel 230 EG ist.

47 Was viertens das Argument anbelangt, dass die Zulässigkeit der vorliegenden Klagen nicht durch die angebliche Wiederaufnahme des Verfahrens berührt werde, so ist darauf hinzuweisen, dass die Prüfung der angefochtenen Schreiben nicht den Schluss zulässt, dass das Verwaltungsverfahren abgeschlossen gewesen wäre, und dass außerdem andere Umstände der vorliegenden Rechtssachen erkennen lassen, dass die Erörterungen zwischen den Parteien auch nach der Übersendung der angefochtenen Schreiben fortgeführt wurden. Demnach handelt es sich nicht um eine Wiedereröffnung des Verwaltungsverfahrens.

48 Soweit die Klägerin schließlich geltend macht, dass die Kommission den bei ihr gestellten Auszahlungsanträgen noch nicht vollständig entsprochen habe, ist hervorzuheben, dass die Kommission nicht berechtigt ist, einen Zustand der Untätigkeit unbegrenzt fortbestehen zu lassen, sondern eine endgültige Entscheidung über Zahlungsanträge erlassen muss, die nach den Grundsätzen der ordnungsgemäßen Verwaltung innerhalb eines angemessenen Zeitraums ergehen muss (vgl. in diesem Sinne Beschluss des Gerichts vom 30. September 1999 in der Rechtssache T-182/98, UPS Europe/Kommission, Slg. 1999, II-2857, Randnr. 46). Verletzte die Kommission diese Verpflichtung, könnte die Klägerin eine Untätigkeitsklage erheben. Würde dieser Klage stattgegeben, wäre es Sache der Kommission, gemäß Artikel 233 EG die sich aus dem Urteil ergebenden Maßnahmen zu ergreifen (Beschluss UPS Europe/Kommission, Randnr. 46).

49 Nach alledem ist festzustellen, dass die angefochtenen Schreiben keine Maßnahmen sind, die die Position der Kommission endgültig festlegen, so dass sie keine verbindlichen Rechtswirkungen erzeugen, die die Interessen der Klägerin beeinträchtigen, und dass sie daher nicht mit der Nichtigkeitsklage nach Artikel 230 EG anfechtbar sind.

50 Damit ist die Klage als unzulässig abzuweisen, ohne dass über das weitere Vorbringen der Kommission entschieden zu werden braucht.

Kostenentscheidung:

Kosten

51 Nach Artikel 87 § 2 der Verfahrensordnung des Gerichts trägt die unterliegende Partei auf Antrag die Kosten. Nach Artikel 87 § 3 Absatz 1 der Verfahrensordnung kann das Gericht die Kosten teilen oder beschließen, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt oder wenn ein außergewöhnlicher Grund gegeben ist.

52 Im vorliegenden Fall ist die Klägerin zwar mit ihren Anträgen unterlegen, doch hat die Kommission durch die mehrdeutige Abfassung der angefochtenen Schreiben zu der Entstehung der Rechtsstreitigkeit beigetragen. Wie sich aus der vorstehenden Prüfung ergibt, konnte die Kommission nicht belegen, dass sie der Klägerin vor der Erhebung der Klagen eindeutig mitgeteilt hätte, dass das Verwaltungsverfahren weiterhin anhängig sei.

53 Unter diesen Umständen sind der Kommission außer ihren eigenen Kosten die Hälfte der Kosten der Klägerin aufzuerlegen. Die Klägerin trägt die Hälfte ihrer Kosten.

Tenor:

Aus diesen Gründen hat

DAS GERICHT (Dritte Kammer)

für Recht erkannt und entschieden:

1. Die Klagen werden als unzulässig abgewiesen.

2. Die Kommission trägt ihre eigenen Kosten und die Hälfte der Kosten der Klägerin. Die Klägerin trägt die Hälfte ihrer Kosten.

Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 14. Dezember 2006.

Ende der Entscheidung