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Beschluss

In der Verwaltungsrechtssache

hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht, 1. Senat, durch die Richter Dr. Gestefeld, Dr. Raecke und E.-O. Schulz am 20. September 2004 beschlossen:

Tenor:

Auf die Beschwerden der Antragsgegnerin und der Beigeladenen wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 22. Juni 2004 aufgehoben.

Der Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die der Beigeladenen am 22. März 2004 nach § 20 PBefG erteilte einstweilige Erlaubnis zur Durchführung von Stadtrundfahrten im Linienverkehr mit Kraftomnibussen wiederherzustellen, wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die gesamten Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Der Streitwert für das erstinstanzliche und das Beschwerdeverfahren wird auf 3.835,-- Euro festgesetzt.

Gründe:

I.

Die Antragstellerin betreibt seit langem Stadtrundfahrten in Hamburg. Seit 1997 hat die Antragsgegnerin ihr die Genehmigung zur Durchführung dieser Rundfahrten im Linienverkehr erteilt, zuletzt mit Verlängerungsbescheid vom 14. Januar 2004. Von der Antragstellerin werden zwei Ringlinien betrieben, die am Hauptbahnhof bzw. an den Landungsbrücken beginnen und dort auch jeweils enden. Die Busse der Antragstellerin verkehren auf beiden Linien nach einem festen Fahrplan. Auf der Strecke können die Fahrgäste an einer Reihe von Haltestellen ein- und aussteigen.

Auch die Beigeladene betreibt seit langem Stadtrundfahrten in Hamburg; bis 2002 geschah dies im Gelegenheitsverkehr. Seit 1997 hat ihr die Antragsgegnerin nach § 48 Abs. 3 Satz 3 Personenbeförderungsgesetz (PBefG) gestattet, zusätzlich zu den Ausgangs- und Zielhaltestellen an den Landungsbrücken drei Unterwegshaltestellen zu bedienen. Hiergegen hat die Antragstellerin nach erfolglosem Widerspruch Klage erhoben, die noch anhängig ist (15 K 2149/04). Ferner hat sie Eilrechtsschutz beantragt, der vom Verwaltungsgericht abgelehnt worden ist. Über die dagegen von der Antragstellerin eingelegte Beschwerde ist noch nicht entschieden (1 Bs 419/04). Mit Bescheid vom 21. August 2002 erteilte die Antragsgegnerin auch der Beigeladenen - befristet bis zum 31. Oktober 2003 - die Genehmigung für den Linienverkehr für eine Linie, die an den Landungsbrücken beginnt und endet. Die Linie fährt, wie die Linien der Antragstellerin, die Hauptsehenswürdigkeiten der Stadt (Binnen- und Außenalster, Rathaus, Michaeliskirche, Speicherstadt) an, weist aber teilweise eine unterschiedliche Streckenführung auf. Nach erfolglosem Widerspruch hat die Antragstellerin gegen die der Beigeladenen erteilte Linienverkehrsgenehmigung ebenfalls Klage erhoben, die noch anhängig ist (15 K 87/03). Auch gegen den Verlängerungsbescheid zu Gunsten der Beigeladenen vom 5. Februar 2004 erhob die Antragstellerin Widerspruch, der noch nicht beschieden ist.

Mit Bescheid vom 22. März 2004 erteilte die Antragsgegnerin der Beigeladenen, befristet vom 4. April bis 3. Oktober 2004, für ihre als Linienverkehr genehmigte Linie eine einstweilige Erlaubnis nach § 20 PBefG. Sie begründete dies u.a. damit, dies sei die einzige Möglichkeit, um Unternehmen, die mit der Antragstellerin konkurrierten, einen Zutritt zum Stadtrundfahrten-Linienverkehr zu verschaffen. Denn die Antragstellerin lege seit Jahren gegen Genehmigungen, die Konkurrenten erteilt würden, Rechtsbehelfe ein. Sie, die Antragsgegnerin, sei wegen der Vorschrift des § 15 Abs. 2 PBefG daran gehindert, die sofortige Vollziehung der Genehmigungen anzuordnen. Die Erteilung einer einstweiligen Erlaubnis liege jedoch im öffentlichen Verkehrsinteresse. Die Strecke der Beigeladenen unterscheide sich wesentlich von jener der Antragstellerin.

Gegen die der Beigeladenen erteilte einstweilige Erlaubnis legte die Antragstellerin ebenfalls Widerspruch ein, mit dem sie - u.a. - geltend machte, es komme hierdurch zu Überschneidungen mit ihrem eigenen Linienverkehr, so dass die Erlaubnis gegen § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG verstoße. Es sei nicht zulässig, mit dem Instrument einer einstweiligen Erlaubnis den Rechtsschutz eines vorhandenen Unternehmens zu unterlaufen.

Nachdem die Antragsgegnerin unter dem 18. Mai 2004 die sofortige Vollziehung der von ihr der Beigeladenen erteilten vorläufigen Erlaubnis angeordnet hatte, beantragte die Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Erlaubnis wiederherzustellen. Diesem Antrag hat das Verwaltungsgericht durch Beschluss vom 22. Juni 2004 stattgegeben: Es sei nicht zu erkennen, dass die Tatbestandsvoraussetzungen des § 20 PBefG hier vorlägen. Insbesondere sei nicht ersichtlich, dass das neue Verkehrsangebot der Beigeladenen zur Verbesserung der Verkehrssituation dringend erforderlich sei, da die Streckenführung der Antragstellerin und der Beigeladenen über weite Strecken beinahe bzw. ganz identisch sei. Unter diesen Umständen laufe die Antragstellerin Gefahr, durch die Erlaubnis zu Gunsten der Beigeladenen einem ruinösen Wettbewerb ausgesetzt zu sein und werde insoweit gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG in ihren eigenen Rechten verletzt.

Gegen den Beschluss haben sowohl die Antragsgegnerin als auch die Beigeladene Beschwerde eingelegt und diese jeweils eingehend begründet.

II.

Die Beschwerden der Antragsgegnerin und der Beigeladenen sind zulässig und begründet. Sie führen zur Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses und zur Ablehnung des von der Antragstellerin begehrten einstweiligen Rechtsschutzes. Die Vollzugsanordnung der Antragsgegnerin in ihrer Verfügung vom 18. Mai 2004 genügt, wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, den formellen Anforderungen der §§ 80 a Abs. 1 Nr. 1, 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 Satz 1 VwGO. Auch die Interessenabwägung führt nicht dazu, dass die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den Bescheid vom 22. März 2004 wiederherzustellen ist. Der Widerspruch hat voraussichtlich keinen Erfolg. Die der Beigeladenen von der Antragsgegnerin erteilte einstweilige Erlaubnis für Stadtrundfahrten im Linienverkehr verletzt die Antragstellerin, soweit dies im Rahmen des summarischen Verfahrens feststellbar ist, nicht in ihren eigenen Rechten. Auf die hierfür allein in Betracht kommende Vorschrift des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG kann sich die Antragstellerin nicht mit Erfolg berufen.

Zwar gewährt § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG dem vorhandenen Unternehmer eines Linienverkehrs grundsätzlich das Recht, (auch) die einem anderen Unternehmer auf Grund des § 20 PBefG erteilte einstweilige Erlaubnis zur Errichtung eines Linienverkehrs anzufechten (BVerwG, Urt. v. 25.10.1968, NJW 1969 S. 708). Die der Antragstellerin als "Linienverkehr" genehmigten Stadtrundfahrten sind jedoch materiellrechtlich kein Linienverkehr. Sie entsprechen vielmehr (überwiegend) den Begriffsmerkmalen einer Ausflugsfahrt nach § 48 Abs. 1 PBefG und sind deshalb nach Auffassung des Senats richtigerweise als Gelegenheitsverkehr zu qualifizieren (1). Selbst wenn sich die Antragstellerin gleichwohl wegen der Bestandskraft der ihr erteilten (materiell rechtswidrigen) Linienverkehrsgenehmigung auf die Vorschrift des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG berufen könnte, würde dies hier nicht zu einer Verletzung eigener Rechte der Antragstellerin führen. Denn § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG müsste auch dann, wenn Stadtrundfahrten als Linienverkehr genehmigt werden könnten, jedenfalls einschränkend ausgelegt werden, um den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die damit verbundene Einschränkung der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG zu genügen (2).

1. Die von der Antragsgegnerin als "Linienverkehr" genehmigten Stadtrundfahrten erfüllen nach Auffassung des Senats (ebenso: OVG Berlin, Beschl. v. 9.6.1988, OVG 1 S 39.88) - jedenfalls überwiegend - nicht die Merkmale des Linienverkehrs (§ 42 PBefG), sondern diejenigen der Ausflugsfahrt (§ 48 PBefG). Sie sind daher entsprechend der Regelung des § 2 Abs. 6 PBefG dem Gelegenheitsverkehr nach § 46 Abs. 2 Satz 2 PBefG zuzuordnen.

Allerdings dürfte sich dies nicht schon aus der gesetzlichen Definition des Linienverkehrs entnehmen lassen, soweit dieser Verkehr in § 42 Satz 1 PBefG als eine "zwischen bestimmten Ausgangs- und Endpunkten" eingerichtete Verkehrsverbindung bezeichnet wird. Aus dieser Formulierung ergibt sich nicht zwingend, dass Ausgangs- und Endpunkt der Verkehrsverbindung im Linienverkehr nicht identisch sein dürfen, wie es bei einer Rundfahrt der Fall ist (a. A. offenbar OVG Berlin, a.a.O.).

Maßgeblich für die Einordnung der Stadtrundfahrt als Ausflugsfahrt - und damit als Gelegenheitsverkehr - ist jedoch der von den Teilnehmern hiermit verfolgte einheitliche Zweck. Die Teilnehmer einer Stadtrundfahrt unternehmen diese, um die Sehenswürdigkeiten einer Stadt kennen zu lernen und sich diese ggf. durch einen Führer erläutern zu lassen. Damit erfüllen die Stadtrundfahrten exakt diejenigen Merkmale, die der Gesetzgeber in § 48 Abs. 1 Satz 1 PBefG für Ausflugsfahrten nennt. Diese werden nämlich umschrieben als "Fahrten, die der Unternehmer mit Kraftomnibussen oder Personenwagen nach einem bestimmten, von ihm aufgestellten Plan und zu einem für alle Teilnehmer gleichen und gemeinsam verfolgten Ausflugszweck anbietet und ausführt". Durch den von ihnen gemeinsam verfolgten Ausflugszweck unterscheiden sich die Teilnehmer einer Stadtrundfahrt deutlich von anderen Verkehrsteilnehmern. Diese werden, schon wegen des relativ hohen Fahrpreises und der auf touristische Belange abgestellten Streckenführung, weder auf dem Weg zur Arbeit noch auf dem zur Schule, zu Behörden oder zu sonstigen Zielen hierfür einen Bus der Stadtrundfahrt benutzen. Die Stadtrundfahrten erfüllen neben dem von den Teilnehmern gemeinsam verfolgten touristischen Zweck noch weitere Voraussetzungen, die in § 48 PBefG für Ausflugsfahrten aufgestellt werden. Die Fahrt führt im Rundverkehr wieder an den Ausgangsort zurück und die Fahrgäste müssen einen für die gesamte Fahrt gültigen Fahrschein lösen.

Die für "herkömmliche" Stadtrundfahrten wohl unstreitige Einordnung als Ausflugsverkehr (vgl. hierzu: Fielitz/Grätz, PBefG, § 48 Rdnr. 2) wird für den vorliegenden Fall nicht dadurch entscheidend in Frage gestellt, dass die von der Antragsgegnerin genehmigten Rundfahrten unterwegs bestimmte Haltestellen anfahren, die den Teilnehmern das Ein- und Aussteigen ermöglichen. Dies ist zwar - für sich genommen - ein typischen Merkmal des Linienverkehrs und widerspricht dem in § 48 Abs. 3 Satz 1 PBefG enthaltenen Verbot, auf Ausflugsfahrten unterwegs Fahrgäste aufzunehmen. Es rechtfertigt nach Auffassung des Senats dennoch nicht die Gesamteinordnung der Fahrt als Linienverkehr. Einmal wird das Verbot der Unterwegsaufnahme vom Gesetz selbst nicht strikt eingehalten. § 48 Abs. 3 Satz 3 PBefG gibt der Genehmigungsbehörde die Möglichkeit, Ausnahmen zu gestatten, wenn dadurch die öffentlichen Verkehrsinteressen nicht beeinträchtigt werden. Von dieser Möglichkeit hat die Antragsgegnerin auch im Fall der Beigeladenen (früher) Gebrauch gemacht und so einem ggf. vorhandenen Interesse der Fahrgäste, die Rundfahrt an einzelnen Stellen zu unterbrechen oder an anderen Stellen als den Ausgangs- und Endpunkten die Fahrten zu beginnen bzw. zu beenden, jedenfalls im gewissen Umfang Rechnung getragen. Zum anderen bleibt für die Stadtrundfahrt auch in der von der Antragsgegnerin genehmigten Form der gemeinsame Zweck, der alle Teilnehmer verbindet, prägend, und unterscheidet sie damit deutlich vom Linienverkehr des § 42 PBefG, der ein allgemeines Transportbedürfnis befriedigt und eine entsprechende Zweckbindung der Teilnehmer gerade nicht kennt.

Der gemeinsame Zweck der Ausflugsfahrt, der im weitesten Sinne im Bereich der Freizeitgestaltung liegt (vgl. Fielitz/Grätz, a.a.O.). dürfte den Gesetzgeber auch dazu veranlasst haben, die Ausflugsfahrt in § 46 Abs. 2 Satz 2 PBefG als Gelegenheitsverkehr einzuordnen und damit nicht den weitgehenden objektiven Zulassungsbeschränkungen zu unterwerfen, die § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG für den Linienverkehr vorsieht und die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Beschl. v. 8.6.1960, DVBl. 1960 S. 596) nur zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsguts verfassungsgemäß sind. Diese Voraussetzung kann zwar für den allgemeinen Linienverkehr gegeben sein, auf dessen Bestehen und dessen verlässliches Funktionieren große Gruppen der Bevölkerung angewiesen sind (BVerfG, a.a.O., S. 597). Ein vergleichbares Gewicht kommt Stadtrundfahrten, auch wenn hieran sicherlich ein Interesse der Wirtschaft und des Tourismus in Hamburg bestehen dürfte, ersichtlich nicht zu (ebenso für Berlin: OVG Berlin a.a.O.).

Insgesamt entsprechen die Stadtrundfahrten auch in der von der Antragsgegnerin genehmigten Form jedenfalls am meisten den Merkmalen des Ausflugsverkehrs, so dass sie nach dem Grundsatz des § 2 Abs. 6 PBefG dieser Verkehrsart zuzuordnen sind. § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG, der nur für den Linienverkehr gilt, ist daher hier nicht anwendbar (in diese Richtung geht auch die gerichtliche Verfügung im Verfahren 15 K 87/2003 vom 8.10.2003). Es ist unter diesen Umständen nichts dafür ersichtlich, dass die Antragstellerin durch die der Beigeladenen (ebenfalls materiell rechtswidrig) erteilte vorläufige Erlaubnis zur Durchführung eines Linienverkehrs in eigenen Rechten verletzt ist.

2. Am Ergebnis ändert sich nichts dadurch, dass der Antragstellerin hier von der Antragsgegnerin nicht nur eine Genehmigung zur Durchführung von Stadtrundfahrten im Linienverkehr erteilt wurde, sondern diese auch bestandskräftig geworden ist.

Es dürfte schon zweifelhaft sein, ob sich allein hieraus, im Widerspruch zur materiellen Rechtslage, eine Antragsbefugnis der Antragstellerin aus § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG ergeben kann (verneinend OVG Berlin, a.a.O.). Jedenfalls müsste auch dann, wenn man diese Frage bejahen würde, die Vorschrift des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG hier verfassungskonform einschränkend ausgelegt werden, um den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die damit verbundene objektive Einschränkung der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG zu genügen. Anknüpfungspunkt hierfür wäre der unbestimmte Rechtsbegriff des "öffentlichen Verkehrsinteresses", bei dessen Beeinträchtigung die Genehmigung für den Linienverkehr nach § 13 Abs. 2 PBefG zu versagen ist. Da diesem Interesse bei Stadtrundfahrten, wie bereits oben ausgeführt, ersichtlich geringere Bedeutung zukommt als bei einem allgemeinen Linienverkehr nach § 42 PBefG, müssen bei verfassungskonformer Auslegung auch die im Rahmen des öffentlichen Verkehrsinteresses in § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG angesprochenen Interessen des bereits vorhandenen Unternehmers zumindest erheblich geringer bewertet werden. Eine ähnliche Konstellation regelt das Gesetz schon für die Sonderformen des Linienverkehrs (§ 43), deren Bedeutung für die Allgemeinheit ebenfalls in der Regel hinter derjenigen des allgemeinen Linienverkehrs in § 42 PBefG zurückbleibt. § 45 Abs. 3 Satz 3 PBefG bestimmt insoweit ausdrücklich, dass "§ 13 Abs. 2 Nr. 2 so anzuwenden (ist), dass insbesondere den Belangen von Berufstätigen und Arbeitgebern sowie von Schülern und Lehranstalten Rechnung getragen wird". Auf die Stadtrundfahrt übertragen würde dies bedeuten, dass auch bei einer Durchführung von Stadtrundfahrten in Form des Linienverkehrs im Genehmigungsverfahren insbesondere die Belange der Fahrtteilnehmer zu berücksichtigen wären. Ob bei der Prüfung daneben noch Platz (auch) für die Belange des vorhandenen Unternehmers bliebe, kann hier dahinstehen. Denn es erscheint einerseits plausibel, dass Teilnehmer einer Stadtrundfahrt durchaus auch an einer Rundfahrt interessiert sind, wie sie die Beigeladene durchführt. Gegenüber den beiden Linien der Antragstellerin unterscheidet sich die Linie der Beigeladenen nämlich dadurch, dass sie die Außenalster (auch) an der östlichen Seite umfährt, einen Abstecher zur Nikolaikirche einschließt und auch sonst, etwa in der Speicherstadt und auf der Reeperbahn, eine andere Streckenführung aufweist.

Demgegenüber hat die Antragstellerin nichts Konkretes dazu vorgetragen und es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die vorläufige Erlaubnis zu Gunsten der Beigeladenen zu einer ernsthaften Gefährdung ihres Betriebes führen könnte. Ein solcher Vortrag wäre auch schwerlich mit den Angaben in ihrem Schreiben vom 2. Juni 2004 an die Antragsgegnerin vereinbar, in dem sie um die Zuweisung eines größeren Halteplatzes an den Landungsbrücken gebeten und dies - wie von der Antragsgegnerin unwidersprochen vorgetragen wird - u.a. damit begründet hat, in den letzten fünf Jahren habe es bei ihr eine jährliche Umsatzsteigerung von jeweils 15 % bei einem wesentlich gleichen Fahrplan gegeben. Eine Verletzung eigener Rechte, die zur Bewilligung einstweiligen Rechtsschutzes für die Antragstellerin führen könnte, liegt daher auch in dieser Variante nicht vor.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Bei der Festsetzung des Streitwerts wird mit dem Verwaltungsgericht von den entsprechenden Vorschlägen im Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit ausgegangen.

Der dort für eine Konkurrentenklage gegen eine Linienverkehrsgenehmigung mit 15.000,-- DM angegebene Wert wird im Hinblick auf das vorliegende Eilverfahren halbiert (§ 20 Abs. 3 GKG). Eine weitere Herabsetzung erscheint allerdings im Hinblick auf die Bedeutung der Sache als nicht mehr angemessen, so dass es bei einem Wert von 7.500,- DM = 3.835,- Euro verbleibt. Die niedrigere Festsetzung durch das Verwaltungsgericht ist entsprechend abgeändert worden (§ 25 Abs. 2 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung