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1 Bf 162/05

In der Verwaltungsrechtssache

hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht, 1. Senat, durch die Richter Dr. Gestefeld, Dr. Meffert und die Richterin Walter sowie die ehrenamtliche Richterin Fuchs und der ehrenamtliche Richter Röckendorf am 22. September 2006 für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufungen der Beklagten und der Beigeladenen wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 3. März 2005 geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des gesamten Verfahrens einschließlich der Kosten der Beigeladenen.

Hinsichtlich der Kosten des gesamten Verfahrens ist das Urteil vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte und/oder die Beigeladene vor der Vollstreckung Sicherheit in jeweils derselben Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich dagegen, dass die Beklagte der Beigeladenen eine Linienverkehrsgenehmigung für eine Stadtrundfahrt erteilt hatte.

Die Klägerin betreibt seit langem Stadtrundfahrten in Hamburg, für die ihr die Beklagte seit 1997 Linienverkehrsgenehmigungen für 2 Ringlinien erteilt. Diese beginnen und enden am Hauptbahnhof bzw. den Landungsbrücken. Die Busse verkehren nach einem festen Fahrplan und die Fahrgäste können unterwegs an etlichen Haltepunkten zu- und aussteigen. Die sog. Hotellinie bedient ca. 12 bis 14 Hotels; teilweise kehren die Fahrgäste nicht mit der Stadtrundfahrt zu ihrem Hotel zurück. Neben dem Rundpreisticket bietet sie auch einen Teilstreckentarif an.

Die Beigeladene führt ebenfalls Stadtrundfahrten durch, für die ihr die Beklagte nach § 48 Abs. 3 Satz 3 PBefG 1997 gestattete, im Gelegenheitsverkehr zusätzlich zu dem Ausgangs- und Endbahnhof Landungsbrücken an drei Zwischenhalten Fahrgäste aufzunehmen. April 1999 beantragte die Beigeladene, ihr eine Linienverkehrsgenehmigung zu erteilen. Nach Durchführung eines Anhörverfahrens und Überarbeitung des Antrags genehmigte die Beklagte der Beigeladenen mit Bescheid vom 21. August 2002 eine Linie mit einer Untervariante. Die Genehmigung befristete sie bis zum 31. Oktober 2003. Die Linienführung unterscheidet sich von den der Klägerin genehmigten beiden Linien im wesentlichen durch die vollständige Umfahrung der Außenalster, während die Linien der Klägerin nur das Westufer abfahren und über den Harvestehuder Weg und Mittelweg oder Rothenbaumchaussee und Dammtorstraße in den Innenstadtbereich zurückkehren. Auch führt die Streckenführung der Beigeladenen anders als die Linien der Klägerin über den Millerntordamm und die gesamte Reeperbahn zum Fischmarkt und von dort zu den Landungsbrücken zurück. Hingegen verlaufen die Linien der Klägerin auf teilweise anderem Wege über den - aus Richtung Innenstadt gesehen - hinteren Teil der Reeperbahn ab Hans-Albers-Platz bis zum Altonaer Rathaus weiter und erst von dort über die Palmaille zu den Landungsbrücken zurück. Ferner unterscheiden sich die Streckenführungen im Bereich der Speicherstadt und Teilen der Innenstadt. Im übrigen gleichen sie sich im Innenstadtbereich in großen Teilen und bedienen sie die touristischen Hauptsehenswürdigkeiten sowie den Hauptbahnhof.

Die Klägerin, die sich bereits im Anhörverfahren gegen die Linienverkehrsgenehmigung gewendet hatte, legte Widerspruch ein: Es handele sich um einen Parallelverkehr zu ihren Linien, der das Verkehrsangebot nicht verbessere, sondern den öffentlichen Verkehrsbedürfnissen widerspreche. In Hinblick auf die aufschiebende Wirkung dieses Widerspruchs duldete die Beklagte die Rundfahrten der Beigeladenen.

Mit Widerspruchsbescheid vom 9. Dezember 2002 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück: Es könne offen bleiben, ob die Widerspruchsbefugnis der Klägerin daran scheitere, dass sie im Anhörverfahren davon abgesehen habe, ihre Linien in einer Weise auszugestalten, die auch den von der Beigeladenen erschlossenen Verkehr bediene. Jedenfalls verletze die der Beigeladenen erteilte Linienverkehrsgenehmigung die Klägerin nicht in ihren Rechten. Der Linienverkehr verbessere das Rundfahrtangebot im Vergleich zu einem bloßen Gelegenheitsverkehr, da der Tourist an festen Haltstellen nach eigenem Wunsch aussteigen und die Fahrt mit einem späteren Bus fortsetzen könne. Stadtrundfahrten brächten es zwangsläufig mit sich, dass alle Linien bedeutsame Sehenswürdigkeiten anführen. Die Linienführung der Beigeladenen verbessere die Verkehrsbedienung. Dies zeige sich insbesondere an der Umrundung der Außenalster, der Anfahrt der Binnenalster, der Erschließung der Stadtmitte durch die Haltestelle Domstraße und die Anfahrt über das Nikolaifleet und St. Nikolai sowie der Durchquerung des Grüngürtels am Millerntordamm sowie das Befahren der Reeperbahn bis zum Spielbudenplatz. Auch biete die Beigeladene für Kinder und Schüler günstigere Tarife an und unterscheide sich ihre Fahrplangestaltung. Die von der Klägerin im einzelnen gegen die Stadtrundfahrten der Beigeladene erhobenen Bedenken überzeugten nicht. Auch gefährde die der Beigeladenen erteilte Linienverkehrsgenehmigung die Wirtschaftlichkeit der Klägerin nicht in einer Weise, die die Verkehrssicherheit gefährden könnte. Denn die Beigeladene habe schon bisher Stadtrundfahrten im Gelegenheitsverkehr mit verschiedenen Zwischenhalten durchgeführt.

Nach der am 18. Dezember 2003 erfolgten Zustellung dieses Bescheides hat die Klägerin am 9. Januar 2003 Klage erhoben. Die Beklagte hätte ihren - der Klägerin - Linienverkehr, in den sie erheblich investiert habe, vor der weitgehend gleichen Linienführung der Beigeladenen schützen müssen. Es sei die Beklagte gewesen, die sie gedrängt habe, den Linienverkehr mit den damit durch die starre Fahrplanbindung verbundenen Belastungen aufzunehmen, statt die Stadtrundfahrten im Gelegenheitsverkehr anzubieten. Die Funktionsfähigkeit des Linienverkehrs rechtfertige es, den freien Berufszugang für Konkurrenten zu beschränken. Die Beigeladene begründe mit der neu aufgenommenen Strecke um das östliche Außenalsterufer keine neue Linie, für die ein Verkehrsbedürfnis bestehe. Wenn die Beklagte neue Linien zulasse, müsse sie dafür nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG eine ernsthafte Bedürfnisprüfung durchführen. Daran fehle es.

Nachdem die Gültigkeitsdauer der der Beigeladenen erteilten Linienverkehrsgenehmigung abgelaufen war,

hat die Klägerin beantragt,

festzustellen, dass die der Beigeladenen erteilte Linienverkehrsgenehmigung vom 21. August 2002 und der Widerspruchsbescheid vom 9. Dezember 2002 rechtswidrig sind.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte und die Beigeladene haben die Rechtmäßigkeit der Bescheide verteidigt und ferner ausgeführt: Die Stadtrundfahrten würden im Linienverkehr und nicht im Gelegenheitsverkehr durchgeführt. Das Berufungsgericht habe es in dem Verfahren 1 Bs 303/04 mit Beschluss vom 20. September 2004 abgelehnt, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Klägerin gegen die der Beigeladenen am 22. März 2004 nach § 20 PBefG erteilten und für sofort vollziehbar erklärten einstweiligen Erlaubnis zur Durchführung der Stadtrundfahrten wiederherzustellen. Dies habe das Beschwerdegericht mit der nicht überzeugenden Erwägung begründet, es handele sich um einen Gelegenheitsverkehr. Es treffe nicht zu, dass die Stadtrundfahrten mehr Gemeinsamkeiten mit dem Ausflugsverkehr als dem Linienverkehr aufwiesen. Es handele sich um einen nach festem Fahrplan mit zahlreichen Zwischenhalten abgewickelten Linienverkehr.

Das Verwaltungsgericht Hamburg hat mit Urteil vom 3. März 2005 festgestellt, dass die Linienverkehrsgenehmigung und der Widerspruchsbescheid rechtswidrig gewesen sind. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Die zulässige Fortsetzungsfeststellungsklage habe Erfolg. Das Gericht folge der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts nicht. Die Eigenart des Linienverkehrs liege nach § 42 PBefG in einer regelmäßigen Verkehrsverbindung zwischen bestimmten Ausgangs- und Endpunkten, auf die sich die Öffentlichkeit auf Grund einer erkennbaren Regelmäßigkeit einrichten könne sowie in einem Verkehrsangebot, das sich zu gleichen Bedingungen an einen unbestimmten Personenkreis richte. Dass die Fahrgäste ein gemeinsamer Transportzwecke eine, schließe einen Linienverkehr nicht aus. Nicht nur im Gelegenheitsverkehr gebe es mit dem Ausflugszweck eine gemeinsame Zweckbestimmung der Fahrt. Auch im Linienverkehr, der beispielsweise zu einem Einkaufszentrum etc. führe, sei ein gemeinsamer Verkehrszweck ebenso gegeben wie bei den von dem Gesetzgeber tolerierten besonderen Linienverkehren, nämlich dem Berufsverkehr, der Schülerbeförderung sowie Markt- und Theaterfahrten. Auch wenn die von den Beteiligten durchgeführten Stadtrundfahrten Elemente beider Verkehrsarten enthielten überwögen die Merkmale des Linienverkehrs. Diesen qualifiziere § 42 PBefG nach seiner Systematik als vorrangig.

Der Linienverkehr sei wegen der mit ihm angesichts der Bindung an einen festen Fahrplan verbundenen Belastungen vor Konkurrenz zu schützen. Insoweit unterschieden sich die im Linienverkehr betriebenen touristischen Stadtrundfahrten nicht von dem allgemeinen Linienverkehr. Es bestehe ein öffentliches Interesse daran, den Tourismus in Hamburg durch ein leistungsfähiges Rundfahrtangebot zu stärken. Bei der von § 13 Abs. 2 PBefG geforderten Ermittlung des öffentlichen Verkehrsbedürfnisses habe die Beklagte die Verkehrsbedarfe und die Auswirkungen zu prognostizieren. Dabei habe sie verkannt, dass die Linien abschnittsweise betrachtet werden könnten und deshalb auch eine nur abschnittsweise Genehmigung etwa der Streckenführung um die Außenalster im Unterschied zu der der Westkurve in die Speicherstadt in Betracht komme. Da bereits eine nur partielle Doppelbedienung einer Strecke zu einem ruinösen Wettbewerb führen könne, hätte die Beklagte prüfen müssen, inwieweit die Beigeladene ihre Strecke auch ohne die Strecke durch die Speicherstadt wirtschaftlich betreiben könnte. Es fehle an der Feststellung, dass die Angebotsausweitung der Beigeladenen auch ausreichend nachgefragt werden werde und es deshalb nicht zu einem unwürdigen Konkurrenzkampf und einem anschließenden Zusammenbruch des Linienverkehrs kommen werde.

Mit ihrer von dem Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung trägt die Beklagte vor:

Das Verwaltungsgericht habe die Fortsetzungsfeststellungsklage entgegen ihrem erstinstanzlichen Vorbringen zu Unrecht für zulässig erachtet. Sie sei unzulässig, da das Gericht wegen des ihr - der Beklagten - zustehenden Beurteilungsspielraumes nicht in der Sache durch entscheiden könne, ob sie der Beigeladenen die Linienverkehrsgenehmigung hätte erteilen dürfen. Die Begriffsbestimmung des Linienverkehrs in § 42 Satz 1 PBefG schließe es aus, einen Linienverkehr deshalb als Gelegenheitsverkehr einzuordnen, weil die Stadtrundfahrten auch Elemente des Ausflugsverkehrs enthielten. Die Touristen wünschten sich ein Angebot, das es ihnen ermögliche nach ihrem Willen Teilstrecken abzufahren und Pausen einzulegen, ohne auf ein festgelegtes Besichtigungsprogramm Rücksicht nehmen zu müssen. Anders als im Gelegenheitsverkehr gebe es keinen einheitlichen Fahrpreis und würden auch nicht alle Fahrgäste mit demselben Bus zum Ausgangspunkt zurückkehren. Auch blieben die Fahrgäste nicht als Reisegesellschaft zusammen. Anders als dies andere Verwaltungen für Stadtrundfahrten mit Zwischenhalten täten, erteile sie für diese Form des Linienverkehrs keine Genehmigung nach § 43 PBefG. Denn diese Vorschrift gelte nur für die dort aufgeführten Sonderformen des Linienverkehrs. Es sei schon zweifelhaft, ob bei der Prüfung des Verkehrsbedürfnisses überhaupt die wirtschaftliche Lage der einzelnen Unternehmen zu berücksichtigen sei. Jedenfalls habe das Verwaltungsgericht verkannt, dass sie - die Beklagte - die wirtschaftliche Lage der Klägerin kenne. Zwar dürfe sie deren Geschäftsgeheimnisse ihren Konkurrenten nicht offenbaren. Jedoch sei die Wirtschaftlichkeit der Linien der Klägerin nicht gefährdet, sondern habe sie im Gegenteil erfolgreich 2005 beantragt, den Takt ihrer beiden Linien von bisher 30 Minuten auf 15 Minuten zu verkürzen. Auch wiege das öffentliche Interesse daran, Stadtrundfahrten im Linienverkehr durchzuführen, weniger schwer, als das öffentliche Interesse am allgemeinen Linienverkehr, der unverzichtbare Verkehrsaufgaben der Daseinsvorsorge erfülle. Auch deshalb erlaube sie, dass sich die Stadtrundfahrtrouten teilweise überschnitten und habe sie zur Zeit noch 5 weiteren Unternehmen Linienverkehrsgenehmigungen für Stadtrundfahrten erteilt. Mit diesen habe sich die Klägerin abgefunden. Es sei nicht zu erkennen, weshalb sie die Rundfahrten der Beigeladenen stärker als die der anderen Konkurrenten beeinträchtigten. Im übrigen treffe der Vorwurf der Klägerin nicht zu, dass sie die Klägerin gedrängt habe, ihren Stadtrundfahrtangebot von dem Gelegenheitsverkehr auf den Linienverkehr umzustellen.

Die Beigeladene unterstützt und vertieft die Ausführungen der Beklagten zu der Rechtmäßigkeit der Linienverkehrsgenehmigung. Es sei nicht zu befürchten, dass ihre Linie das Marktgefüge zwischen den übrigen 5 Konkurrenten durcheinanderbringe. Die Beklagte sei nicht gehalten gewesen, die Auswirkungen der neuen Linie auf alle Marktteilnehmer im einzelnen zu untersuchen. Es liege im Beurteilungsspielraum der Beklagten, ob sie dafür eine umfassende Marktanalyse vornehme. Die Beklagte habe sich auf ihre Erfahrung verlassen dürfen, dass das Nebeneinander verschiedener Stadtrundfahrtunternehmen nicht zu einem ruinösen Wettbewerb führe, der die öffentlichen Verkehrsinteressen gefährden könnte. Auch komme die von dem Verwaltungsgericht angeregte Genehmigung eines Teiles der Streckenführung (Alsterroute) nicht in Betracht. Denn in Hamburg werde bereits jede Sehenswürdigkeit von mehr als einem Rundfahrtunternehmen angefahren.

Die Beklagte und die Beigeladene stellen den Antrag,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 3. März 2005 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Klägerin verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts: Der Ansatz des Berufungsgerichts überzeuge nicht, die Stadtrundfahrten als Gelegenheitsverkehr zu begreifen. Das Personenbeförderungsgesetz differenziere nicht nach den Motiven der Fahrgäste für die Benutzung eines Verkehrsmittels. Es sei überholt danach zu unterscheiden, dass der Linienverkehr der klassischen Daseinsvorsorge und der Gelegenheitsverkehr dem Freizeitverkehr diene. Die Nutzung eines Verkehrsmittels zu Freizeitzwecken ändere nichts an seiner rechtlichen Einstufung. Auch die U-Bahn bediene nachts vor allem die Freizeitbedürfnisse ihrer Fahrgäste und auch die HHA bediene Strecken, die vor allem Touristen nutzten. § 43 PBefG befasse sich mit Sonderformen des Linienverkehrs, ohne dies abschließend zu definieren. Sinn des Personenbeförderungsgesetzes sei es, die Investitionen der Linienverkehrsunternehmen zu schützen. Denn diese müssten ihren Fahrplan auch bedienen, wenn die Busse leer blieben und ihr Personal und ihre Fahrzeuge müssten besonderen Anforderungen genügen. Ansonsten könnte dieser Aufwand nicht wirtschaftlich erbracht werden. Deshalb schütze § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG den Linienverkehrsunternehmer unabhängig davon, aus welchem Grunde die Fahrgäste die Linie benutzten. Die Beklagte habe ihr in dem Verfahren die erforderliche Planungssicherheit nicht gewährt und sie gedrängt, ihre Stadtrundfahrten auf einen Linienverkehr umzustellen. Da die Beklagte ihr eine Linienverkehrsgenehmigung mit den damit verbundenen Belastungen und die Bindung an einen festen Fahrplan erteilt habe, müsse sie ihr auch den für Linienverkehrsunternehmen vorgesehenen Konkurrentenschutz gewähren. Sie treffe erheblich, dass die Beklagten nun nach dem von ihr - der Klägerin - entwickelten Konzepten auch anderen Rundfahrtunternehmen Linienverkehrsgenehmigungen erteile und beispielsweise ihre Anträge auf eine Erweiterung ihrer Haltestellen zurückstelle und sie mit der Ankündigung unter Druck gesetzt habe, ihre Konzession nach § 25 PBefG zu widerrufen. Auch genehmige die Beklagte den Konkurrenten, ihre Fahrpläne günstiger auszugestalten als ihr - der Klägerin - dies möglich sei. Sie habe ihren Fahrplan verdichten müssen, um in Spitzenzeiten ihre Fahrgäste nicht trotz Ticket deshalb stehen lassen zu müssen, weil die Beklagte es ihr nicht erlaube, flexibel Verstärkungsbusse einzusetzen. Die neue Linie der Beigeladenen habe bereits zu einem erheblichen Rückgang ihrer Umsätze geführt. Zu Recht habe das Verwaltungsgericht festgestellt, dass die Beklagte es unterlassen habe, die erforderlichen Verkehrsprognosen zu erstellen.

Auch hätten die von der Beklagten erteilten Linienverkehrsgenehmigungen bereits zu einem Konkurrenzkampf geführt, in dem ihre Konkurrenten ihre Verpflichtungen zur fahrplanmäßigen Bedienung ihrer Linien vernachlässigten und die Qualität des Rundfahrangebots leide.

Ergänzend wird auf die gewechselten Schriftsätze, die Niederschrift der mündlichen Verhandlung und die Sachakten der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässigen Berufungen der Beklagten und der Beigeladenen haben Erfolg. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg hat keinen Bestand. Die Fortsetzungsfeststellungsklage der Klägerin ist abzuweisen.

1. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht die Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO bejaht. Darauf wird verwiesen. Das Bedenken der Beklagten überzeugt nicht, die Klägerin habe von einem stattgebenden Urteil keinen Vorteil, weil das Gericht den ihr - der Beklagten -zustehenden Beurteilungsspielraum respektieren müsse. Auch wenn das Gericht die der Beigeladenen erteilte Linienverkehrsgenehmigung nur wegen eines Beurteilungsfehlers der Beklagten aufheben würde und dies die Beklagte nicht an der erneuten Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung hindern würde, müsste die Beklagte die dafür maßgebliche Rechtsauffassung des Gerichts beachten. Dies wäre für die Klägerin vorteilhaft, wenn die Beklagte künftig der Beigeladenen eine Linienverkehrsgenehmigung erteilen will.

2. In der Sache hat die Klage keinen Erfolg. Die der Beigeladenen erteilte und bis zum 31. Oktober 2003 befristete Linienverkehrsgenehmigung verletzte die Klägerin nicht in ihren Rechten.

Insoweit kann dahinstehen, ob die Klägerin und die Beigeladene ihre Stadtrundfahrten materiell-rechtlich im Linienverkehr im Sinne des § 42 oder des § 43 PBefG oder des Gelegenheitsverkehrs in Form des Ausflugsverkehrs im Sinne der §§ 46 Abs. 2 Nr. 2, 48 Abs. 1 PBefG betreiben. Manches spricht dafür, die Stadtrundfahrten dem Ausflugsverkehr zuzuordnen. Denn Stadtrundfahrten werden unternommen, um das Stadtbild mit den dazu gehörigen touristischen Erläuterungen "vom Fensterplatz" aus zu genießen. Bei ihnen steht nicht wie bei dem Linienverkehr die Beförderung zu einem bestimmten Ziel, sondern der Erlebniswert der Fahrt selbst im Vordergrund. Die Frage bedarf keiner Entscheidung, ob zumindest die Hotellinie der Klägerin auch wesentlich Beförderungsaufgaben erfüllt, da sie ihre Fahrgäste an den Hotels aufnimmt und diese nicht alle - wie es für den Ausflugsverkehr typisch ist - mit dem Rundfahrtbus oder nach einem Zwischenhalt mit einem nachfolgenden Rundfahrtbus an ihren Ausgangspunkt zurück kehren. Ebenso kann offen bleiben, ob die Beigeladene ihre Stadtrundfahrten deshalb nicht im Ausflugsverkehr anbietet, weil ihre Fahrgäste nicht allein an dem Anfangs- bzw. Endpunkt an den Landungsbrücken oder dem Hauptbahnhof zusteigen und ggf. ihre Stadtrundfahrt an einzelnen Zwischenhalten lediglich unterbrechen, sondern ihre Fahrgäste die Nähe ihrer Hotels und anderer Unterkünfte zu einzelnen Haltestellen etwa der an der Alten Rabenstraße zum Zustieg nutzen. Deshalb lernen sie im Wege der Stadtrundfahrt möglicherweise nicht lediglich die Sehenswürdigkeiten Hamburgs kennen, sondern lassen sie sich auch in die Innenstadt oder den Hafen befördern. Letztlich kann offen bleiben, ob der spezifische Freizeitzweck des Erlebnisses einer Stadtrundfahrt es rechtfertigt, die Stadtrundfahrten der Klägerin und der Beigeladenen trotz ihrer Zwischenhalte und ihres festen Fahrplanes nicht den Restriktionen des Linienverkehrs nach § 13 PBefG zu unterwerfen. Dafür spricht, dass die Zugangsvoraussetzungen, die § 13 PBefG für den Beruf des Linienverkehrsunternehmers aufstellt, nach Art. 12 GG grundsätzlich nur zum Schutze überragend wichtiger oder zumindest wichtiger Gemeinschaftsgüter gerechtfertigt sind (vgl. dazu BVerfGE 11, 168 ff.; HmbOVG, Beschl. v. 20.9.2004, NordÖR 2005, 43).

Jedenfalls verletzte die der Beigeladenen erteilte Linienverkehrsgenehmigung die Klägerin auch dann nicht in ihren Rechten, wenn man ihr - der Klägerin - die subjektive Rechtsstellung einer Linienverkehrsunternehmerin zubilligt und - zu ihren Gunsten - annimmt, dass die der Beigeladenen erteilte Linienverkehrsgenehmigung an den strengen Anforderungen des § 13 PBefG zu messen ist (dazu unter a). Ebenso wird die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt, wenn statt dessen die Annahme zugrunde gelegt wird, die Beigeladene hätte keine Linienverkehrsgenehmigung erhalten dürfen, sondern die Beklagte hätte ihr lediglich nach § 48 Abs. 1 PBefG genehmigen dürfen, die Stadtrundfahrten im Ausflugsverkehr durchzuführen und sie ihr hierfür nach § 48 Abs. 3 Satz 2 PBefG eine Ausnahme von dem Verbot des § 48 Abs. 3 Satz 1 PBefG erteilt hätte, unterwegs Fahrgäste aufzunehmen (dazu unter b).

a. Gemäß § 13 Abs. 2 Ziff. 2 a und b PBefG ist die Linienverkehrsgenehmigung zu versagen, wenn durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann und der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben übernehmen soll, die vorhandene Unternehmen bereits wahrnehmen. Nach § 13 Abs. 2 Ziff. 2 c PBefG kann ein vorhandenes Unternehmen ferner das zusätzliche Verkehrsangebot im Rahmen seines Ausgestaltungsrechts selbst erbringen. Diesen Anforderungen genügt die der Beigeladenen erteilte Linienverkehrsgenehmigung.

a.a. Die Stadtrundfahrten der Beigeladenen beeinträchtigen das öffentliche Verkehrsinteresse an der reibungslosen Aufrechterhaltung des öffentlichen Personennahverkehrs nicht. Es handelt sich um unterschiedliche Verkehrsmärkte. Schon wegen der Streckenführung und der Preisgestaltung nutzt die Bevölkerung Hamburgs die Stadtrundfahrten nicht zu Beförderungszwecken. Das öffentliche Verkehrsinteresse, welches allenfalls verletzt sein könnte, liegt allein in dem Interesse der Beklagten, den Tourismus aus Gründen der Wirtschaftsförderung und Schaffung von Arbeitsplätzen mit Hilfe eines attraktiven Angebots an zeitgemäßen Stadtrundfahrten zu stärken. Das Interesse an der Aufrechterhaltung eines qualitativ hochwertigen Angebotes an Stadtrundfahrten beeinträchtigt die der Beigeladenen erteilte Linienverkehrsgenehmigung nicht. Dies gilt jedenfalls - was hier allein interessiert - soweit dieses öffentliche Verkehrsinteresse zugleich die Klägerin vor einer übermäßigen Konkurrenz schützt. Die Klägerin wird nicht in ihrem Vertrauen darauf verletzt, den ihr genehmigten Linienverkehr und die dafür von ihr getätigten Investitionen unbeeinträchtigt von der Konkurrenz anderer Stadtrundfahrten nutzen zu können. Sie muss die Konkurrenz der Beigeladenen hinnehmen.

Insoweit kommt es nicht darauf an, ob ein wirklicher Parallelverkehr mit einer anderen Stadtrundfahrt die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigen würde. Die Beklagte hat richtig erkannt, dass ein solcher Fall jedenfalls im Verhältnis zu den hier unter dem Aspekt der Verletzung eigener Rechte der Klägerin allein interessierenden beiden Rundfahrten der Klägerin nicht vorliegt. Die Linienführung der Beigeladenen befriedigt einen Verkehr, der von den Linien der Klägerin nicht befriedigend bedient werden kann. Das Angebot der Beigeladenen beinhaltet vielmehr eine wesentliche Verbesserung des Angebotes an Stadtrundfahrten. Die Linienführung der Beigeladenen unterscheidet sich nämlich erheblich von der der beiden Linien der Klägerin. Die Beigeladene erschließt den Touristen anders als die Linien der Klägerin auch das östliche Ufer der Außenalster sowie die gesamte Reeperbahn mit dem Eingangsbereich am Millerntordamm im Bereich der alten Stadtgrenze zu St. Pauli mit der daran erinnernden Zollwache und den dort an der Stelle der früheren Wallanlagen sich befindenden Grünanlagen. Auch die andere Streckenführung im Bereich der Speicherstadt sowie die unterschiedliche Wahl der Haltestellen im Innenstadtbereich und die Fahrt über die Ost-West-Straße entlang der Ruine der Nikolaikirche und entlang des Domplatzes mit Blick zur Petri-Kirche verbreitern das touristische Angebot. Dieses unterscheidet sich auch deshalb erheblich, weil die Linien der Klägerin im Unterschied zu der der Beigeladenen mit der Streckenführung über den Harvestehuder Weg, den Mittelweg oder über die Rothenbaumchaussee statt des östlichen Alsterufers die Jugendstilviertel westlich der Außenalster erschließen und über den historischen Dammtorbahnhof sowie den Stephansplatz entlang der Staatsoper den Gänsemarkt zeigen und sie im Westen das Altonaer Rathaus und die Palmaille mit ihren klassizitischen Bauten einschließen. An der Erweiterung des touristischen Angebotes ändert auch nichts, dass die Rundfahrten der Klägerin und der Beigeladenen gemeinsam die Hauptsehenswürdigkeiten Hamburgs zeigen. Es liegt auf der Hand, dass nur Rundfahrten, die an den Hauptsehenswürdigkeiten entlang führen, touristisch interessant sind. Es kann deshalb der Beigeladenen nicht angesonnen werden, auf den Abstecher in die Speicherstadt und damit eine wesentliche Attraktion zu verzichten, um insoweit den Linien der Klägerin keine Konkurrenz zu machen, die die Speicherstadt auf überwiegend anderer Route befahren.

Es spricht auch nichts dafür, dass die Linien der Beigeladenen zu einem Überangebot an Rundfahrten mit der Gefahr eines ruinösen Wettbewerbes und eines Verfalls der Qualität des Angebotes führen könnten. Insoweit genügt der Hinweis der Klägerin nicht, ihr Umsatz sei im 1. Quartal 2005 um 12,6 % gesunken. Auch wenn das Konkurrenzangebot der Beigeladenen hierzu beigetragen haben sollte, belegt dies nicht die Gefahr eines ruinösen Wettbewerbs. Die Klägerin hat auch in der mündlichen Verhandlung nicht geltend gemacht, dass sie angesichts der Konkurrenz ihr Rundfahrtangebot nicht mehr wirtschaftlich aufrechterhalten könnte. Dafür spricht auch sonst nichts. Die Klägerin hat nach den Angaben der Beklagten, an deren Richtigkeit zu zweifeln kein Anlass besteht, nach ihrem eigenen Vorbringen (Blatt 269 d.A.) in den fünf Jahren vor 2004 jährliche Umsatzsteigerungen von 15 % erzielt. Ferner hat sie 2005 beantragt, ihre Taktzeit von 30 auf 15 Minuten zu verkürzen, um in der Hochsaison alle ihre Fahrgäste aufnehmen zu können. Auch wenn diese Verkürzung - wie sie vorbringt - dazu diente, ihre Konkurrenzfähigkeit sicher zu stellen, weist dies indiziell auf eine hohe Nachfrage hin. Auch steigen - wie dem Gericht bekannt ist - die Übernachtungszahlen auswärtiger Touristen in Hamburg seit Jahren erheblich an. Bei dieser Sachlage kann offen bleiben, in wie weit eine wirtschaftliche Gefährdung der Klägerin eine Beeinträchtigung des öffentlichen Verkehrsinteresses indizieren würde.

Nach Auffassung des Senats war die Beklagte auch nicht - wie das Verwaltungsgericht meint - verpflichtet, die Verkehrsbedürfnisse im Wege einer eingehenden Marktanalyse umfassend zu ermitteln, um fest zustellen, ob noch eine ausreichende touristische Nachfrage für die Rundfahrten der Beigeladenen bestand. Das öffentliche Interesse an den Rundfahrtlinien der Klägerin wiegt deutlich weniger als das Interesse an der Aufrechterhaltung eines typischen zweckungebundenen Linienverkehrs. Denn die von ihr angebotenen Stadtrundfahrten erfüllen - anders als der herkömmliche Linienverkehr - keine Aufgaben der Daseinsvorsorge. Auf die Stadtrundfahrten der Klägerin sind weder die Bevölkerung noch die Touristen angewiesen. Dieser geringere Schutzbedarf wirkt sich auch auf die Intensität der Verpflichtung der Beklagten aus, das Verkehrsbedürfnis nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 a PBefG zu ermitteln. Insoweit genügt die zutreffende Feststellung der Beklagten, dass - wie oben ausgeführt - die Linie der Beigeladenen erheblich andere touristische Strecken erschließt als die Linien der Klägerin. Die Beigeladene trägt dadurch zu der Vielfalt des Rundfahrtangebotes bei und bedient touristisch interessante Streckenabschnitte, die die Klägerin nicht anbietet. Darin liegt auch eine erhebliche Verbesserung des Rundfahrtangebotes im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 2 b PBefG. Es liegt in dem Beurteilungsspielraum der Beklagten, aus dieser Verbesserung des Angebotes auf ein Verkehrsbedürfnis zu schließen und davon auszugehen, dass dieses Zusatzangebot nicht zu einem bedenklichen Überangebot der Rundfahrten insgesamt gegenüber der Gesamtnachfrage führt. Insoweit liegt es in der Beurteilungsermächtigung der Beklagten, sich bei ihrer Prognose auf den Anstieg der Gästezahlen in Hamburg sowie darauf zu stützen, dass auch die Klägerin in den Jahren vor Erteilung der Linienverkehrsgenehmigung steigende Fahrgastzahlen verzeichnet hat.

Die im Beurteilungsspielraum der Beklagten liegende Prognose der Nachfrage nach Stadtrundfahrten erweist sich auch nicht deshalb als fehlsam, weil die Klägerin im Sommer 2006 eine Reihe bedenklicher Verhaltensweisen ihrer Konkurrenten aufgelistet hat. Es ist Aufgabe der Beklagten, die Einhaltung der den einzelnen Stadtrundfahrtunternehmen im Rahmen der ihnen erteilten Linienverkehrsgenehmigungen aufgegebenen Anforderungen zu überwachen. Die Beanstandungen der Klägerin, die teilweise auch die von der Beigeladenen angebotene Stadtrundfahrt betreffen, zeichnen noch nicht das Bild eines ruinösen Wettbewerbs, der die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigen könnte.

a.b. Schließlich ist die Klägerin auch nicht in ihrem Recht aus § 13 Abs. 2 c PBefG - einmal unterstellt, es stehe ihr zu - verletzt, ihre Stadtrundfahrten so auszugestalten, dass sie auch das Interesse an der Fahrt um das östliche Alsterufer, den Millerntorplatz und den vorderen Bereich der Reeperbahn einschließlich Spielbudenplatz sowie die Nikolaikirche und den Domplatz abdecken. Insoweit kann dahin stehen, ob die Linienführung der Beigeladenen noch innerhalb des Ausgestaltungsrechtes der Klägerin liegt. Jedenfalls hat die Klägerin nicht die Gelegenheit genutzt, ihr Angebot so auszugestalten, dass sie auch die von der Beigeladenen angebotenen alternativen Streckenabschnitte bedient. Zwar hat die Klägerin mit Schreiben vom 22. Oktober 2001 der Beklagten mitgeteilt, sie mache von ihrem Ausgestaltungsrecht gebrauch, falls die Beklagte einen Bedarf für die damals geplante Stadtrundfahrt der Beigeladenen sehe. Jedoch ist sie darauf im Rahmen des Anhörverfahrens nach § 14 PBefG nicht zurückgekommen. Sie hat mit Schreiben vom 10. Juli 2002 lediglich eingewendet, bereits die vorhandenen Verkehrsmittel bedienten den Verkehr und schon die gegenwärtige Konkurrenz sei problematisch. Ebenso hat sie mit ihrer ausführlichen Widerspruchsbegründung nicht angeboten, ihre Streckenführung abzuändern.

b. Die Klägerin wird auch nicht in ihren Rechten verletzt, wenn die Beklagte der Beigeladenen deshalb die angegriffene Linienverkehrsgenehmigung nicht hätte erteilen dürfen, weil diese ihre Stadtrundfahrten nicht im Wege des Linienverkehrs, sondern des Ausflugsverkehrs nach §§ 46 Abs. 2 Nr. 2, 48 PBefG durchführt. Die Klage hat auch dann keinen Erfolg, wenn einmal unterstellt wird, zwar führe die Klägerin ihre Stadtrundfahrten, zumindest aber ihre Hotellinie, im Wege des Linienverkehrs durch, während die Stadtrundfahrten der Beigeladenen dem Ausflugsverkehr zuzuordnen seien. Allein die - in einem solchen Falle gegebene - Wahl der unrichtigen Rechtsform - Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung an die Beigeladene statt Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr - vermag die Klägerin nicht in ihren Rechten zu verletzen. Zu einer solchen Verletzung ihrer eigenen Rechte könnte es insoweit - wenn überhaupt - allenfalls dann kommen, wenn die als Ausflugsverkehr zu qualifizierenden Stadtrundfahrten der Beigeladenen nicht im Ausflugsverkehr durchgeführt werden dürften und die Anforderungen an den Ausflugsverkehr in § 48 PBefG insoweit zugleich den Schutz der Rechte der Klägerin aus der ihr erteilten Linienverkehrsgenehmigung bezwecken würden.

Ein solcher Schutz kommt hier allein deshalb in Betracht, weil die Beigeladene ihre Rundfahrtgäste nicht nur an einem Ausgangspunkt aufnimmt und zu diesem wieder zurückführt, sondern sie etliche Zwischenstationen vorsieht, an denen Fahrgäste aus- und zusteigen können. Von dem Verbot des § 48 Abs. 3 Satz 1 PBefG, im Ausflugsverkehr unterwegs Fahrgäste aufzunehmen, darf die Genehmigungsbehörde Ausnahmen nur gestatten, wenn dadurch die öffentlichen Verkehrsinteressen nicht beeinträchtigt werden. Zu diesen öffentlichen Verkehrsinteressen kann auch der Schutz eines genehmigten Linienverkehrs vor einer Konkurrenz durch den Ausflugsverkehr gehören. Dieser Schutz reicht aber nicht weiter als der Schutz, den § 13 Abs. 2 PBefG dem Linienverkehrsunternehmer gewährt. Die Rechte der Klägerin aus der ihr erteilten Linienverkehrsgenehmigung nach § 13 Abs. 2 PBefG verletzen die der Beigeladen genehmigten Stadtrundfahrten aber nicht, wie oben bereits ausgeführt wurde.

Die Klägerin hat als Unterlegene gem. § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Revision war nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht zuzulassen.

Ende der Entscheidung