Judicialis Rechtsprechung

1 Bf 176/03

verkündet am 19. November 2004

In der Verwaltungsrechtssache

hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht, 1. Senat, durch die Richter Dr. Gestefeld und Dr. Meffert sowie die Richterin Huusmann und die ehrenamtliche Richterin Backhaus und den ehrenamtlichen Richter Brauner

für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufung der Beklagten wird das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 5. Februar 2003 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgehoben.

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des gesamten Verfahrens.

Hinsichtlich der Kosten des gesamten Verfahrens ist das Urteil vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger erstrebt die Eintragung einer Auskunftssperre im Melderegister, soweit die Daten erkennbar für Zwecke der Direktwerbung verarbeitet werden sollen.

Der Kläger beantragte unter dem 18. April 1999 die Einrichtung einer Auskunftssperre im Hamburgischen Melderegister: Er benutze berufsbedingt das Internet. Dadurch könnten Dritte über ihn unbemerkt ein Interessenprofil erstellen. Infolgedessen erhalte er unaufgefordert Zuschriften. Er wünsche nicht, dass seine Privatanschrift bekannt werde. Sei eine Anschrift erst einmal bekannt geworden, werde sie mittels der neuen Medien immer weiter verbreitet. Es genüge ihm nicht, sich in die sogenannte "Robinson-Liste" eintragen zu lassen und der Zusendung adressierter Werbung bei den einzelnen Unternehmen zu widersprechen.

Mit Bescheid vom 14. Mai 1999 lehnte die Beklagte den Antrag ab: Eine Auskunftssperre könne nur in besonders gelagerten Einzelfällen eingetragen werden. So sei es nach § 34 Abs. 5 des Hamburgischen Meldegesetzes (HmbMG) in der Fassung vom 3. September 1996 (GVBl. S. 231) erforderlich, das Vorliegen von Tatsachen glaubhaft zu machen, die die Annahme rechtfertigten, dass ihm oder einer anderen Person bei Bekanntwerden der Anschrift eine Gefahr für Leben, Gesundheit, persönliche Freiheit oder ähnliche schutzwürdige Belange erwachsen könne. Dem Vorbringen des Klägers lasse sich eine solche Gefährdung nicht entnehmen.

Mit seinem Widerspruch trug der Kläger vor: Seine schutzwürdigen Belange im Sinne von § 34 Abs. 5 HmbMG würden verletzt, wenn seine persönlichen Daten gegen seinen Willen an Dritte, insbesondere an Adressenverlage, weitergegeben würden.

Mit Widerspruchsbescheid vom 7. September 1999, dem Kläger zugestellt am 10. September 1999, wies die Beklagte den Widerspruch zurück.

Mit seiner am 21. September 1999 erhobenen Klage hat der Kläger vorgetragen:

Er begehre die Eintragung einer Auskunftssperre lediglich insoweit, als seine Daten für Zwecke der Direktwerbung verarbeitet werden sollten. Hierauf habe er einen Anspruch. Schutzwürdige Belange im Sinne von § 34 Abs. 5 HmbMG würden verletzt, wenn persönliche Daten gegen den Willen des Betroffenen an Dritte zum Zwecke der Direktwerbung weitergegeben würden. Hierdurch werde das informationelle Selbstbestimmungsrecht des Betroffenen gefährdet. Die Beklagte sei deshalb verpflichtet, eine entsprechende Auskunftssperre einzurichten. Dadurch würden weder die Beklagte noch andere staatliche Dienststellen in ihrer Aufgabenstellung behindert.

Wenn das Hamburgische Melderecht es nicht vorsehe, kostenfrei gegen eine von der Meldebehörde beabsichtigte Verarbeitung seiner persönlichen Daten für Zwecke der Direktwerbung Widerspruch einzulegen, so widerspreche dies europäischem Recht, nämlich Art. 14 b der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr (im Folgenden Datenschutzrichtlinie; ABl.EG 1995 Nr. L 281, S. 31). Die Mitgliedstaaten hätten die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften binnen drei Jahren nach ihrer Annahme erlassen müssen. Diese Frist sei längst verstrichen. Er könne sich deshalb unmittelbar auf diese Richtlinie berufen.

Der Kläger hat beantragt,

den Bescheid vom 14. Mai 1999 und den Widerspruchsbescheid vom 7. September 1999 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, im Melderegister eine die Daten des Klägers betreffende Auskunftssperre einzutragen, soweit diese Daten erkennbar für Zwecke der Direktwerbung verarbeitet werden sollen.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte hat vorgetragen: Die Befürchtungen des Klägers gingen an der Realität vorbei. An Direktwerber würden keine Gruppenauskünfte erteilt; eine Melderegisterauskunft über eine Vielzahl nicht namentlich bezeichneter Einwohner dürfe nur erteilt werden, soweit sie im öffentlichen Interesse liege. Einzelauskünfte über Anschriften bestimmter Personen seien zwar möglich. Hierfür sei es jedoch erforderlich, dass der Anfragende entweder eine korrekte frühere Anschrift der zu suchenden Person oder dessen korrektes Geburtsdatum nennen könne. Dies werde in der Regel nicht der Fall sein. Zudem dürften die Auskunftsgebühr und das Antragsverfahren die Einholung einer Auskunft aus dem Melderegister für Werbezwecke uninteressant machen. Die europäische Datenschutzrichtlinie sei nicht anwendbar, weil die EU für eine gemeinschaftsrechtliche Regelung des Melderechts keine Rechtsetzungsbefugnis besitze.

Durch Urteil vom 5. Februar 2003 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben:

Die Klage sei zulässig. Dem Kläger stehe das erforderliche Rechtsschutzinteresse zur Seite. Insbesondere könne der Kläger nicht darauf verwiesen werden, etwaige Werbepost abzuwarten, sich dann auf § 28 Abs. 4 des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) vom 14. Januar 2003 (BGBl. I S. 66) zu berufen und bei der verantwortlichen Stelle der Übermittlung seiner Daten für Zwecke der Werbung zu widersprechen. Die Verpflichtungsklage sei die richtige Klagart.

Die Klage habe auch in der Sache Erfolg. Der Kläger könne sein Begehren zwar nicht auf § 16 Abs. 3 des Hamburgischen Datenschutzgesetzes (HmbDSG) vom 5. Juli 1990 (GVBl. S. 133, mit späteren Änderungen) stützen. Voraussetzung für das Verlangen einer Auskunftssperre sei danach u.a., dass die Betroffenen ein schutzwürdiges Interesse an der Sperrung darlegten. Dem Kläger stehe ein solches Interesse nicht zur Seite. Welche Interessen im vorliegenden Falle als schutzwürdig anzusehen seien, richte sich nach den Vorschriften des Hamburgischen Meldegesetzes, insbesondere nach § 34 Abs. 5 HmbMG. Der Gesetzgeber habe dort die verschiedenen Interessen, die in melderechtlichen Angelegenheiten aufeinander stießen, gewichtet und damit vorgegeben, welche Interessen auch im Sinne des § 16 Abs. 3 HmbDSG für schutzwürdig zu halten seien.

Der Kläger könne sich auch nicht mit Erfolg auf § 34 Abs. 5 HmbMG berufen. Eine Gefahr für Leben, Gesundheit oder persönliche Freiheit des Klägers sei nicht ersichtlich und auch nicht behauptet. Ähnliche schutzwürdige Belange im Sinne der Vorschrift seien nicht gefährdet. Das Interesse des Klägers, über seine melderechtlichen Daten zu bestimmen und deren Weitergabe zu Zwecken der Direktwerbung verhindern zu wollen, sei zwar grundsätzlich schützenswert, stelle aber nicht einen solchen vergleichbaren Belang dar. Dieses Interesse wiege nämlich nicht schwer und erst recht nicht ähnlich schwer wie die Schutzgüter Leben, Gesundheit und persönliche Freiheit, wenn man bedenke, dass die Folge einer unerwünschten Weitergabe seiner Daten hier lediglich die von dem Kläger als belästigend empfundene Zusendung von Werbesendungen sei. Dieses Ergebnis widerspreche nicht Bundesrecht, insbesondere nicht § 21 Abs. 5 des Melderechtsrahmengesetzes (MRRG) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 25. März 2002 (BGBl. I S. 1186), und sei auch mit dem Grundgesetz vereinbar. Der Gesetzgeber habe eine etwaige aus dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung folgende Schutzpflicht nicht evident verletzt.

Der Kläger habe jedoch unmittelbar aus Art. 14 b der Datenschutzrichtlinie einen Anspruch auf die beantragte Eintragung der Auskunftssperre in Bezug auf ihn betreffende Daten für Zwecke der Direktwerbung. Richtlinien der EG könnten trotz des Umstandes, dass sie an die Mitgliedstaaten adressiert und ihrer Natur nach auf die Umsetzung durch die Mitgliedstaaten angelegt seien, ausnahmsweise unmittelbare Wirkung entfalten. So liege es hier. Die Frist für die Umsetzung der Datenschutzrichtlinie sei am 23. Oktober 1998 abgelaufen. Art. 14 b der Datenschutzrichtlinie sei nicht in das Hamburgische Melderecht umgesetzt worden; ein Widerspruchsrecht gegen die Weitergabe von Daten zu Zwecken der Direktwerbung sei dort nicht vorgesehen. Art. 14 b der Datenschutzrichtlinie sei, was die Einräumung des Widerspruchsrechts für den Fall der Verarbeitung personenbezogener Daten für Zwecke der Direktwerbung betreffe, unbedingt und auch hinreichend bestimmt. Ob die EU für eine gemeinschaftsrechtliche Regelung des Melderechts eine Rechtsetzungsbefugnis besitze oder nicht, könne offen bleiben. Bei Art. 14 b der Datenschutzrichtlinie handele es sich nicht um eine in das Melderecht eingreifende Regelung; vielmehr würden darin allein Maßnahmen getroffen, die den Binnenmarkt verwirklichen sollten. - Das Urteil ist der Beklagten am 28. April 2003 zugestellt worden.

Mit ihrer - vom Verwaltungsgericht zugelassenen - Berufung macht die Beklagte geltend:

Nach Art. 3 Abs. 2 der Datenschutzrichtlinie finde diese Richtlinie keine Anwendung auf Tätigkeiten, die nicht dem Gemeinschaftsrecht unterfielen. Dies sei bei dem Meldewesen der Fall. In den europäischen Verträgen finde sich keine gemeinschaftsrechtliche Rechtsetzungsbefugnis für den Bereich des Meldewesens. Die Datenschutzrichtlinie finde somit auf Auskunftserteilungen nach melderechtlichen Regelungen keine Anwendung.

Die Datenschutzrichtlinie sei in Deutschland inzwischen ordnungsgemäß umgesetzt worden. Das ergebe sich u.a. aus dem Ersten Bericht der Europäischen Kommission über die Durchführung der Datenschutzrichtlinie EG 95/46 vom 15. Mai 2003, KOM (2003) 265 und der damit verbundenen technischen Analyse über die Umsetzung in den Mitgliedstaaten. Art. 14 b der Datenschutzrichtlinie sei durch § 28 Abs. 4 BDSG umgesetzt worden.

Der Kläger habe selbst im Falle der Anwendbarkeit der Datenschutzrichtlinie keinen Anspruch auf die begehrte Sperre. Art. 14 b der Datenschutzrichtlinie betreffe in der Variante 1 die vom Verantwortlichen beabsichtigte Verarbeitung personenbezogener Daten zu Zwecken der Werbung. Die Variante 2 betreffe die Weitergabe personenbezogener Daten an Dritte zu Zwecken der Direktwerbung. Beide Varianten stellten final auf den Zweck der Direktwerbung ab. Die Meldebehörde erteile dagegen bei der einfachen Melderegisterauskunft nach § 34 Abs. 1 HmbMG die Auskunft zu keinem bestimmten Verwendungszweck. Weder sei die Melderegisterauskunft nach dieser Vorschrift an bestimmte Verwendungszwecke geknüpft, noch bedürfe es seitens des Auskunftstellers einer Angabe über den beabsichtigten Verwendungszweck. Die einfache Melderegisterauskunft erfolge somit selbst dann, wenn der Empfänger die Angaben zu direkten Werbezwecken zu verwenden beabsichtigen möge, nur zur Erfüllung der der Meldebehörde obliegende Aufgabe, die der einfachen Melderegisterauskunft unterfallenden Angaben ohne Zweckbindung mitzuteilen.

Jedenfalls müsse die unmittelbare Anwendung von Art. 14 b der Datenschutzrichtlinie an der mangelnden Genauigkeit und inhaltlichen Unbedingtheit der Bestimmung scheitern. Die Europäische Kommission gehe davon aus, dass den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Datenschutzrichtlinie in bestimmten Bereichen ein Spielraum verbleibe. Das ergebe sich auch daraus, dass ein Großteil der bei der Umsetzung festgestellten Abweichungen von der Kommission nicht als Verletzung des Gemeinschaftsrecht betrachtet werde. Insbesondere würden die von der Kommission bei der Umsetzung des Widerspruchsrechts konstatierten erheblichen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten nicht als Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht qualifiziert.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 5. Februar 2003 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Europäischen Kommission hat eine Beschwerde wegen Nichtbeachtung von Art. 14 b der Datenschutzrichtlinie durch Bestimmungen des Hamburgischen Meldegesetz vorgelegen. Der Beschwerdeführer hat dazu vorgetragen, das Hamburgische Meldegesetz verstoße dadurch gegen Art. 14 b der Datenschutzrichtlinie, dass die Regelungen zur Melderegisterauskunft keine Widerspruchsmöglichkeit der betroffenen Person gegen die Weitergabe ihrer personenbezogenen Daten an Dritte für Zwecke der Direktwerbung vorsähen (vgl. Bl. 75 d.A.). Die Europäische Kommission (GD Binnenmarkt) hat der Beklagten dazu unter dem 21. April 2004 mitgeteilt, dass das Beschwerdeverfahren eingestellt worden sei (Bl. 78 d.A.). Zur Begründung hat die Europäische Kommission (DG Internal Market, Data protection unit) unter dem 7. September 2004 angegeben, nach der Auffassung der Kommission sei die Datenschutzrichtlinie zwar anwendbar, jedoch seien nach der Intention des Richtliniengebers nur diejenigen Stellen vom Regelungsumfang des Art. 14 b der Richtlinie umfasst, die selbst personenbezogene Daten für von ihr verfolgte Zwecke der Direktwerbung zu nutzen beabsichtigten, wie sich aus der Formulierung "beabsichtigte Verarbeitung für Zwecke der Direktwerbung" ergebe. Öffentliche Stellen, die derartige Daten weitergäben, beabsichtigten gerade nicht, die Daten für eigene Direktwerbung zu nutzen, sondern erfüllten die ihnen aufgetragenen Aufgaben, wie sie sich aus § 34 HmbMG ergäben (Bl. 92 d.A.).

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze, die angefochtenen Bescheide der Beklagten, das Urteil des Verwaltungsgerichts und die Sitzungsniederschrift vom 19. November 2004 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

I.

Die zulässige Berufung hat in der Sache Erfolg.

Die Klage ist zulässig. Dies hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt. Bedenken hat die Beklagte insoweit nicht erhoben und sind auch sonst nicht ersichtlich.

Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Beklagte ist nicht verpflichtet, im Melderegister eine die Daten des Klägers betreffende Auskunftssperre einzutragen, soweit diese Daten erkennbar für Zwecke der Direktwerbung verarbeitet werden sollen. Ein solcher Anspruch ergibt sich weder aus dem Hamburgischen Meldegesetz (1.) noch aus dem Hamburgischen Datenschutzgesetz (2.) noch schließlich aus Art. 14 b der Datenschutzrichtlinie (3.).

1. Der von dem Kläger geltend gemachte Anspruch ergibt sich nicht aus dem Hamburgischen Meldegesetz. Insbesondere kann sich der Kläger weder auf § 34 Abs. 5 HmbMG noch auf § 6 HmbMG stützen.

a) Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg auf § 34 Abs. 5 HmbMG berufen. Nach dieser Vorschrift ist jede Melderegisterauskunft unzulässig, wenn der Betroffene einer Meldebehörde das Vorliegen von Tatsachen glaubhaft gemacht hat, die die Annahme rechtfertigen, dass ihm oder einer anderen Person hieraus eine Gefahr für Leben, Gesundheit, persönliche Freiheit oder ähnliche schutzwürdige Belange erwachsen kann. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift sind nicht erfüllt. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass dem Kläger aus einer Auskunft über seine Anschrift, d.h. aus einer einfachen Melderegisterauskunft nach § 34 Abs. 1 HmbMG eine Gefahr für Leben, Gesundheit oder persönliche Freiheit erwachsen kann. Eine entsprechende Behauptung hat der Kläger selbst nicht aufgestellt. Es liegen nach den zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts aber auch keine hinreichenden Gründe für die Annahme vor, dass dem Kläger aus einer solchen Auskunft, soweit die Daten erkennbar für Zwecke der Direktwerbung verarbeitet werden sollen, eine Gefahr für "ähnliche schutzwürdige Belange" erwachsen kann. Die Belange des Klägers, die in einem solchen Falle berührt sein können, sind keine ähnlichen schutzwürdigen Belange im Sinne der Vorschrift.

aa) Für diese Auslegung spricht schon der Wortlaut der Vorschrift. Denn danach ist eine Melderegisterauskunft nicht (schon) dann unzulässig, wenn die Annahme gerechtfertigt ist, dass dem Betroffenen oder einer anderen Person aus der Auskunft eine Gefahr für "schutzwürdige Belange" erwachsen kann. Es müssen vielmehr "ähnliche schutzwürdige Belange", d.h. ähnliche schutzwürdige Belange wie die zuvor genannten Schutzgüter Leben, Gesundheit und persönliche Freiheit sein. Das ist vorliegend nicht der Fall. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist das Interesse des Klägers, über seine melderechtlichen Daten bestimmen und deren Weitergabe zu Zwecken der Direktwerbung verhindern zu wollen, zwar grundsätzlich schützenswert. Es ist aber nicht ähnlich schutzwürdig wie das Leben, die Gesundheit und die persönliche Freiheit des Klägers, wenn man bedenkt, dass die Folge der vom Kläger nicht gewünschten Weitergabe seiner Daten hier lediglich die Zusendung von Werbematerial ist. Dies gilt auch dann, wenn man das Vorbringen des Klägers berücksichtigt, dass er berufsbedingt das Internet benutze und dadurch Dritte über ihn unbemerkt ein Interessenprofil erstellen könnten. Direktwerbung ist als solche nicht gesetzwidrig. Außerdem könnte sich der Kläger gegen die Zusendung weiteren Werbematerials nach § 28 Abs. 4 BDSG wehren.

bb) Für diese Auslegung spricht auch ein Blick in die Entstehungsgeschichte.

In der Begründung zu der § 34 Abs. 5 HmbMG entsprechenden Rahmenregelung in § 21 Abs. 5 MRRG 1980 heißt es, die Auskunftssperre solle "für jede Art der Melderregisterauskunft gelten und unbeschadet des etwaigen Vorliegens der Voraussetzungen nach § 6 Satz 1 und 2 insbesondere dann eingreifen, wenn der Meldebehörde einer der genannten Gefährdungstatbestände vom Betroffenen - auch unabhängig vom Vorliegen eines konkreten Auskunftsersuchens - mitgeteilt worden ist" (vgl. BT-Drucks. 8/3825 S. 25).

Hieraus wird deutlich, dass die Vorschrift den Betroffenen (nur) bei einer Gefahr für besonders gewichtige Schutzgüter durch eine Auskunftssperre schützen will. Es braucht nicht einmal ein konkretes Auskunftsersuchen vorzuliegen. Es genügt vielmehr, wenn der Betroffene das Vorliegen von Tatsachen glaubhaft macht, die die Annahme rechtfertigen, dass ihm oder einer anderen Person aus einer Melderegisterauskunft eine Gefahr für Leben, Gesundheit, persönliche Freiheit oder ähnliche schutzwürdige Belange erwachsen kann. Diese Regelung beruht ersichtlich auf der Erwägung, dass die Schutzgüter, an die der Gesetzgeber im vorliegenden Zusammenhang gedacht hat, so gewichtig sind, dass sie unter keinen Umständen durch eine Melderegisterauskunft gefährdet werden dürfen. Ein derart gewichtiges Schutzgut liegt nicht vor, wenn (lediglich) zu befürchten ist, dass ein auskunftsbegehrender Dritter die Anschrift des Betroffenen für Zwecke der Direktwerbung verwendet.

Diese Auslegung wird durch die Neufassung gestützt, die § 21 Abs. 5 MRRG durch das Änderungsgesetz vom 25. März 2002 (BGBl. I S. 1186) erhalten hat. Denn § 21 Abs. 5 MRRG lautet seither wie folgt:

"Liegen Tatsachen vor, die die Annahme rechtfertigen, dass dem Betroffenen oder einer anderen Person durch eine Melderegisterauskunft eine Gefahr für Leben, Gesundheit, persönliche Freiheit oder ähnliche schutzwürdige Interessen erwachsen kann, hat die Meldebehörde auf Antrag oder von Amts wegen eine Auskunftssperre im Melderegister einzutragen. Eine Melderegisterauskunft ist in diesen Fällen unzulässig, es sei denn, dass nach Anhörung des Betroffenen eine Gefahr im Sinne des Satzes 1 ausgeschlossen werden kann. Die Auskunftssperre endet mit Ablauf des zweiten auf die Antragstellung folgenden Kalenderjahres; sie kann auf Antrag verlängert werden."

Eine Anpassung des Hamburgischen Meldegesetzes an das Bundesrecht ist geplant (Bürgerschafts.-Drucks. 18/1077 v. 26.10.2004), aber bis zum Zeitpunkt der Verkündung der Entscheidung im vorliegenden Verfahren nicht vollzogen worden.

Nach dieser Neuregelung hat die Meldebehörde nunmehr nicht nur auf Antrag, sondern auch von Amts wegen eine Auskunftssperre einzurichten, wenn die im Gesetz genannten Voraussetzungen vorliegen. Dabei hat der Gesetzgeber mit der - nahezu wörtlich der früheren Regelung entsprechenden - Formulierung, dass dem Betroffenen oder einer anderen Person eine "Gefahr für Leben, Gesundheit, persönliche Freiheit oder ähnliche schutzwürdige Interessen erwachsen kann", insoweit ersichtlich an der früheren Regelung festhalten wollen (vgl. in diesem Sinne auch BT-Drucks. 14/7260 v. 1.11.2001 S. 18; ebenso für Hamburg Bürgerschafts.-Drucks. 18/1077 S. 14: "Die Neufassung ... lässt die geltenden inhaltlichen Voraussetzungen unberührt"). Allein der Umstand, dass jemand die mit einer einfachen Melderegisterauskunft erbetene Anschrift eines Betroffenen zum Zwecke der Direktwerbung verwenden will, begründet jedoch keine Gefahr, die wie eine Gefahr für Leben, Gesundheit und persönliche Freiheit ein Eingreifen von Amts wegen gebietet. Wie bereits erwähnt, ist Direktwerbung als solche nicht gesetzwidrig. Auch kann keineswegs ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass sich jeder Betroffene gegen die Zusendung von Werbematerial zur Wehr setzen will. Im Übrigen kann jeder Betroffene nach § 28 Abs. 4 BDSG der Zusendung von weiterem Werbematerial widersprechen.

cc) Für die schon nach den vorstehenden Überlegungen nahe liegende Auslegung des § 34 Abs. 5 HmbMG spricht weiter der systematische Zusammenhang mit den übrigen Absätzen des § 34 HmbMG, insbesondere mit § 34 Abs. 1, 2 und 6 HmbMG.

(1.) Nach § 34 Abs. 1 Satz 1 HmbMG dürfen die Meldebehörden - soweit hier bedeutsam - Personen, die nicht Betroffene sind, nur Auskunft über Vor- und Familiennamen, Doktorgrad und Anschriften einzelner bestimmter Personen übermitteln (einfache Melderegisterauskunft). Dies gilt nach § 34 Abs. 1 Satz 2 HmbMG auch, wenn jemand Auskunft über Daten einer Vielzahl namentlich bezeichneter Einwohner begehrt.

Hiernach besteht zwar (auch) auf eine einfache Melderegisterauskunft kein Rechtsanspruch; ein solcher besteht nur im Rahmen des Gleichbehandlungsgrundsatzes (vgl. Bürgerschafts.-Drucks. 9/3994 v. 22.12.1981 S. 27). Eine einfache Melderegisterauskunft ist jedoch gesetzlich an keinerlei Voraussetzungen gebunden (vgl. Bürgerschafts.-Drucks. 9/3994 a.a.O.). Es ist demgemäß nicht erforderlich, dass derjenige, der eine einfache Melderegisterauskunft begehrt, einen Grund für sein Auskunftsbegehren angibt. Dies beruht ersichtlich auf der Erwägung, dass es sich bei den von der einfachen Melderegisterauskunft erfassten Daten um "offenkundige Daten" handelt, die "jedermann zugänglich gemacht werden" können (vgl. BT-Drucksache 8/3825 v. 19.3.1980 S. 24 zu der entsprechenden Rahmenregelung in § 21 Abs. 1 MRRG 1980). Wie sich aus der Begründung für das Hamburgische Meldegesetz 1982 dazu ergibt, macht die einfache Melderegisterauskunft einen Großteil der von der Meldebehörde jährlich erteilten cirka 300.000 Auskünfte aus und belegt damit, dass eine der Hauptaufgaben der Meldebehörde darin besteht, Identität und Aufenthalt eines Einwohners festzustellen und nachzuweisen. Dies gilt nicht nur gegenüber öffentlichen Stellen, sondern in gewissem Umfang auch gegenüber Privaten. Der Aufenthalt jedes Einwohners muss im Grundsatz für jedermann feststellbar sein. Auch Gesichtspunkte des Datenschutzes müssen nach der Vorstellung des Gesetzgebers insoweit gegenüber den Grundvoraussetzungen für ein Zusammenleben in einer Gemeinschaft zurücktreten ( vgl. Bürgerschafts.-Drucks. 9/3994, a.a.O.).

Hiermit wäre es schwerlich vereinbar, würde allein der Wunsch des Betroffenen, keine Direktwerbung zu erhalten, zu einer Auskunftssperre führen müssen.

(2.) Nach § 34 Abs. 2 HmbMG darf die Meldebehörde einem Dritten, soweit er ein berechtigtes Interesse geltend macht, zusätzlich zu den von der einfachen Melderegisterauskunft erfassten Daten eines einzelnen bestimmten Einwohners eine erweiterte Melderegisterauskunft über bestimmte weitere Daten erteilen. Soweit der Betroffene jedoch seinerseits ein berechtigtes Interesse nachweist, kann er nach § 34 Abs. 6 Satz 1 HmbMG verlangen, dass die Meldebehörden die erweiterte Melderegisterauskunft nach Abs. 2 über seine Person verweigern.

Hieraus ist zu entnehmen, dass ein bloßes "berechtigtes Interesse" des Betroffenen nur genügt, um von der Meldebehörde zu verlangen, dass sie keine erweiterte Melderegisterauskunft erteilt. Um eine Auskunft über die Anschrift des Betroffenen und damit eine einfache Melderegisterauskunft nach § 34 Abs. 1 HmbMG zu sperren, wie es der Kläger möchte, reicht ein bloßes "berechtigtes Interesse" des Betroffenen dagegen nicht aus. Eine Auskunftssperre greift insoweit nur ein, wenn die Voraussetzungen des § 34 Abs. 5 HmbMG vorliegen, wenn also dem Betroffenen aus einer solchen Auskunft eine Gefahr für Leben, Gesundheit, persönliche Freiheit oder ähnliche schutzwürdige Belange erwachsen kann. Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt.

dd) Diese Auslegung entspricht schließlich auch dem Sinn und Zweck der Vorschrift:

Sinn und Zweck der Vorschrift ist es ersichtlich, den Betroffenen durch eine Auskunftssperre zu schützen, wenn ihm aus einer Melderegisterauskunft eine Gefahr für besonders schützenswerte Rechtsgüter wie für das Leben, die Gesundheit und die persönliche Freiheit droht. Ein solcher Schutz ist nicht geboten, wenn und soweit der Betroffene - wie hier der Kläger - lediglich verhindern will, dass ein Auskunftsbegehrender die mit einer einfachen Melderegisterauskunft erhältliche Anschrift des Betroffenen für Zwecke der Direktwerbung verwendet. In einem solchen Fall geht nach dem Willen des Gesetzgebers der Grundsatz vor, dass der Aufenthalt jedes Einwohners für jedermann feststellbar sein muss.

ee) Schließlich ist § 34 Abs. 5 HmbMG in der vorstehenden Auslegung mit höherrangigem Recht vereinbar. Insbesondere verstößt die Vorschrift nicht gegen das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) und damit auch nicht gegen das Recht des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung, welches einen Teilbereich des allgemeinen Persönlichkeitsrechts bildet und die Befugnis des Einzelnen gewährleistet, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen (vgl. BVerfG, Urt. v. 15.12.1983 - 1 BvR 209/83 u.a., BVerfGE Bd. 65 S. 1 ff.).

Allerdings wird das Recht des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung durch die Erteilung einer einfachen Melderegisterauskunft an Dritte, die die Daten für Zwecke der Direktwerbung nutzen wollen, beeinträchtigt. Die Beeinträchtigung ist jedoch zum Schutz überwiegender Interessen der Allgemeinheit gerechtfertigt. Wie bereits erwähnt, ist der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass eine der Hauptaufgaben der Meldebehörde darin besteht, Identität und Aufenthalt eines Einwohners festzustellen und nachzuweisen. Dies gilt nicht nur gegenüber öffentlichen Stellen, sondern auch gegenüber Privaten. Es gehört zu den Grundvoraussetzungen für ein Zusammenleben in unserer Gemeinschaft, dass der Aufenthalt jedes Einwohners grundsätzlich für jedermann feststellbar ist. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, kann und darf sich in unserer Gesellschaft mit ihren vielfältigen Kommunikationsformen niemand ohne triftigen Grund seiner Umwelt gänzlich entziehen. Er muss erreichbar bleiben und es hinnehmen, dass andere Mitbürger notfalls staatliche Hilfe in Anspruch nehmen, um mit ihm Kontakt aufnehmen zu können. Dies gilt besonders für die Eintreibung von Forderungen, die Durchsetzung von Erziehungs- und Unterhaltspflichten und andere Verantwortlichkeiten, trifft aber auch in Fällen in der vorliegenden Art zu. Die Allgemeininteressen überwiegen die Interessen des Betroffenen an der Verhinderung der Preisgabe seiner Daten, wenn es - wie hier - lediglich um die Weitergabe der Anschrift des Betroffenen geht und dadurch weder das Leben, die Gesundheit, die persönliche Freiheit oder ein ähnlich schützenswerter Belang des Betroffenen gefährdet wird.

Die Einschränkung des Rechts des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung ist auch bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs in das allgemeine Persönlichkeitsrecht des Klägers und dem Gewicht der den Eingriff rechtfertigenden Gründe nicht zu beanstanden. Wie erwähnt, muss die Anschrift jedes Einwohners für ein gedeihliches Leben in unserer Gesellschaft grundsätzlich für jedermann feststellbar sein. Es würde angesichts der großen Zahl der von der Meldebehörde jährlich zu erteilenden ca. 300.000 Auskünfte zu einem hohen Verwaltungsaufwand führen. Die Beklagte müsste jedes Auskunftsersuchen daraufhin überprüfen, ob der Auskunftsbegehrende die erbetene Anschrift für Zwecke der Direktwerbung nutzen will und ob der Betroffene die Auskunft nicht will. Hinzu kommt, dass Direktwerbung als solche nicht gesetzwidrig ist und sich der Betroffene überdies nach § 28 Abs. 4 BDSG gegen die Zusendung weiteren Werbematerials wenden könnte. Es ist deshalb (auch) unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber das Interesse eines Bürgers, das seine mit einer einfachen Melderegisterauskunft erhältliche Anschrift nicht für Zwecke der Direktwerbung verwendet wird, hinter das Allgemeininteresse hat zurücktreten lassen.

b) Der Kläger kann sein Begehren auch nicht auf § 6 HmbMG stützen, der in dem Abschnitt "Schutzrechte" (§§ 6 bis 11 HmbMG) von den schutzwürdigen Interessen der Betroffenen handelt:

Nach § 6 Satz 1 HmbMG dürfen schutzwürdige Interessen der Betroffenen durch die Verarbeitung personenbezogener Daten nicht beeinträchtigt werden. In § 6 Satz 2 HmbMG hat der Gesetzgeber bestimmt, schutzwürdige Interessen würden insbesondere beeinträchtigt, wenn die Verarbeitung, gemessen an ihrer Eignung und ihrer Erforderlichkeit zu dem vorgesehenen Zweck, den Betroffenen unverhältnismäßig belaste. Nach § 6 Satz 3 HmbMG entfällt die Prüfung, ob schutzwürdige Interessen der Betroffenen beeinträchtigt werden, wenn die Verarbeitung durch Rechtsvorschrift vorgeschrieben ist.

aa) § 6 HmbMG gewährt dem Betroffenen generell keinen Anspruch auf Einrichtung einer Auskunftssperre.

(1.) Für diese Auslegung spricht zunächst der Wortlaut der Vorschrift:

Der Wortlaut enthält keinen Anhaltspunkt für die Annahme, dass der Betroffene zumindest unter bestimmten Voraussetzungen einen Anspruch auf Eintragung einer Auskunftssperre in das Melderegister haben könnte. Die Vorschrift legt vielmehr (nur) die von der Meldebehörde zu beachtenden Grundsätze für die Verarbeitung von Meldedaten fest. Welche Rechte der Betroffene hat, lässt sich aus dem Wortlaut der Vorschrift dagegen nicht entnehmen.

(2.) Für diese Auslegung spricht auch die Systematik des Gesetzes:

(Erst) in der unmittelbar auf § 6 HmbMG folgenden Vorschrift des § 7 HmbMG hat der Gesetzgeber die "Rechte des Betroffenen" aufgeführt. Danach hat jeder Einwohner gegenüber den Meldebehörden nach Maßgabe dieses Gesetzes verschiedene Rechte, darunter nach § 7 Nr. 5 HmbMG das Recht auf Einrichtung von Auskunfts- und Übermittlungssperren (§ 33 Abs. 2 Satz 2, § 34 Abs. 5 bis 7, § 35 Abs. 1 Satz 1 HmbMG). Gibt die insoweit allein interessierende Vorschrift des § 34 Abs. 5 HmbMG dem Kläger keinen Anspruch auf Eintragung der begehrten Auskunftssperre im Melderegister, kann er einen solchen Anspruch mithin auch nicht aus § 6 HmbMG herleiten; § 6 HmbMG gibt ihm keinen über § 34 Abs. 5 HmbMG hinausgehenden Anspruch auf Einrichtung einer Auskunftssperre.

(3) Für diese Auslegung spricht weiter die Entstehungsgeschichte der §§ 6 und 7 HmbMG:

Während es in der Begründung zu § 6 HmbMG heißt, die Vorschrift enthalte die grundliegende Richtlinie für die gesamte Tätigkeit der Meldebehörde, heißt es zu § 7 HmbMG, diese Bestimmung fasse die Rechte des Betroffenen gegenüber der Meldebehörde in einem Katalog zusammen (vgl. Bürgersch.-Drucks. 9/3994 v. 22.12.1981 S. 17).

(4) Diese Auslegung entspricht schließlich auch dem Sinn und Zweck des § 6 HmbMG:

Dieser liegt darin, der Meldebehörde eine Richtlinie für ihre Tätigkeit an die Hand zu geben, nicht aber darin, Rechte des Betroffenen auf Einrichtung einer Auskunftssperre zu begründen.

bb) Eine dem Kläger günstigere Beurteilung ist aber auch dann nicht gerechtfertigt, wenn man zu seinen Gunsten annehmen wollte, das Gesetz gebe dem Betroffenen in denjenigen Fällen, in denen die Meldebehörde nach § 6 Satz 1 und Satz 2 HmbMG zu prüfen habe, ob ihre Datenverarbeitung schutzwürdige Interessen des Betroffenen beeinträchtige, und die Interessenabwägung zu Gunsten des Betroffenen ausfalle, einen Anspruch auf Einrichtung einer Auskunftssperre. Denn diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Wie erwähnt, entfällt nach § 6 Satz 3 HmbMG die Prüfung, ob schutzwürdige Interessen der Betroffenen beeinträchtigt werden, wenn die Verarbeitung durch Rechtsvorschrift vorgeschrieben ist. So liegt es hier.

(1.) Sieht man allein auf den Wortlaut, so könnte man freilich zweifeln, ob die Voraussetzungen des § 6 Satz 3 HmbMG erfüllt sind. Denn die Erteilung einer einfachen Melderegisterauskunft ist nach § 34 Abs. 1 HmbMG nicht in dem Sinne "vorgeschrieben", dass die Meldebehörde die Auskunft zu erteilen hat. Wie erörtert, heißt es in § 34 Abs. 1 Satz 1 HmbMG - soweit hier von Bedeutung - lediglich, Personen, die nicht Betroffene sind, "dürfen" die Meldebehörde nur Auskunft über Vor- und Familiennamen, Doktorgrad und Anschriften einzelner bestimmter Einwohner übermitteln. Ein Anspruch auf Erteilung der Auskunft besteht danach nur im Rahmen des Gleichbehandlungsgrundsatzes. Ein vergleichender Blick auf § 34 Abs. 2 HmbMG zeigt jedoch, dass der Gesetzgeber das Vorgehen der Meldebehörde bei Erteilung einer einfachen Melderegisterauskunft immerhin insoweit "vorgeschrieben" hat, als deutlich wird, dass einfache Auskünfte an keinerlei Voraussetzungen gebunden sein sollten. Hieraus folgt zugleich, dass es regelmäßig an einer Grundlage für die in § 6 Satz 1 und Satz 2 HmbMG vorgeschriebene Interessenabwägung fehlt, weil der Auskunftsbegehrende den Zweck, für den er die einfache Melderegisterauskunft begehrt, gar nicht anzugeben braucht.

(2) Diese Auslegung wird durch einen Blick in die Entstehungsgeschichte des § 6 HmbMG bestätigt:

§ 6 Satz 2 HmbMG gibt der Meldebehörde beispielhaft Kriterien an die Hand, nach denen sie zu prüfen hat, ob ihre Maßnahmen den Betroffenen in seinen schutzwürdigen Belangen nicht übermäßig beeinträchtigen. Diese Prüfung ist jedoch entbehrlich, wenn die Meldebehörde auf Grund konkreter Rechtsvorschriften tätig wird, weil davon auszugehen ist, dass der Gesetzgeber bereits die vorgeschriebene Datenschutzabwägung vorgenommen hat. Für diesen Fall entbindet daher § 6 Satz 3 HmbMG die Meldebehörde von einer Prüfung (vgl. Bürgersch.-Drucks. 9/3994 v. 22.12.1981 S. 17; ähnlich BT-Drucks. 8/3825 S. 18 zu der entsprechenden Rahmenregelung des § 6 MRRG 1980). So liegt es hier. Die Meldebehörde wird bei der einfachen Melderegisterauskunft auf Grund einer konkreten Rechtsvorschrift, nämlich auf Grund von § 34 Abs. 1 HmbMG tätig. Hiernach sind einfache Auskünfte an keinerlei Voraussetzungen gebunden. Es ist deshalb davon auszugehen, dass der Gesetzgeber insoweit bereits die in § 6 Satz 2 HmbMG sonst vorgeschriebene Datenschutzabwägung vorgenommen hat: Er hat sich dafür entschieden, dass die von der einfachen Melderegisterauskunft erfassten Daten ohne Angabe von Gründen jedermann zugänglich gemacht werden können; lediglich Auskunftssperren nach § 34 Abs. 5 HmbMG sind auch hier zu beachten.

(3) Diese Auslegung entspricht schließlich auch dem Sinn und Zweck des § 6 Satz 3 HmbMG:

Sinn und Zweck dieser Vorschrift ist es ersichtlich, die Meldebehörde von der ihr sonst aufgegebenen Interessenabwägung im Einzelfall zu entbinden, wo der Gesetzgeber bereits selbst die Abwägung vorgenommen hat. So ist es hier. Der Gesetzgeber hat sich dafür entschieden, einfache Auskünfte nach § 34 Abs. 1 HmbMG - abgesehen von den Voraussetzungen für das Vorliegen einer Auskunftssperre nach § 34 Abs. 5 HmbMG - an keinerlei Voraussetzungen zu binden. Er hat damit deutlich gemacht, dass es der nach § 6 Satz 2 HmbMG sonst gebotenen Interessenabwägung für die Erteilung einer einfachen Melderegisterauskunft nicht bedarf.

2. Der von dem Kläger geltend gemachte Anspruch ergibt sich auch nicht aus den Regeln des Hamburgischen Datenschutzgesetzes. Insbesondere kann der Kläger sein Begehren nicht auf § 16 Abs. 3 HmbDSG stützen, wonach die Betroffenen verlangen können, dass die Übermittlung nach § 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HmbDSG i.V.m. § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 HmbDSG sowie nach § 16 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 3 und 4 gesperrt wird, wenn sie ein schutzwürdiges Interesse an der Sperre darlegen. Das Hamburgische Datenschutzgesetz greift für Fälle der vorliegenden Art schon von vornherein nicht ein. Das Hamburgische Meldegesetz enthält für Auskunftssperren im Hamburgischen Melderegister besondere Vorschriften, die den datenschutzrechtlichen Bestimmungen vorgehen (vgl. § 2 Abs. 7 HmbDSG).

3. Schließlich kann der Kläger sein Begehren auch nicht unmittelbar auf Art. 14 b der Datenschutzrichtlinie stützen.

Art. 14 der Datenschutzrichtlinie lautet wie folgt (Amtsblatt der EG Nr. L 281 v. 23.11.1995 S. 31 ff.):

"Die Mitgliedstaaten erkennen das Recht der betroffenen Personen an,

a. ...

b. auf Antrag kostenfrei gegen eine vom für die Verarbeitung Verantwortlichen beabsichtigte Verarbeitung sie betreffender Daten für Zwecke der Direktwerbung Widerspruch einzulegen oder vor der ersten Weitergabe personenbezogener Daten an Dritte oder vor deren erstmaliger Nutzung im Auftrag Dritter zu Zwecken der Direktwerbung informiert zu werden und ausdrücklich auf das Recht hingewiesen zu werden, kostenfrei gegen eine solche Weitergabe oder Nutzung Widerspruch einlegen zu können.

Die Mitgliedstaaten ergreifen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die betroffenen Personen vom Bestehen des unter Buchstabe b Unterabsatz 1 vorgesehenen Rechts Kenntnis haben".

Zum Text ist zu bemerken, dass das Amtsblatt in der deutschen Fassung einen redaktionellen Fehler enthält, weil dort nach der Wendung "Widerspruch einzulegen oder" ein Absatz fehlt. Der letzte Satz des Artikels setzt jedoch "unter Buchstabe b" einen "Unterabsatz 1" voraus (vgl. Dammann/Simitis, EG-Datenschutzrichtlinie, 1997, Art. 14, S. 211 Fußnote 3; Ehmann/Helfrich, EG-Datenschutzrichtlinie, 1999, Art. 14, S. 209 Fußnote 1).

Diese Vorschrift rechtfertigt das Begehren des Klägers nicht. Die gegenteilige Auffassung des Klägers und des Verwaltungsgerichts vermag nicht zu überzeugen.

a) Es ist zwar richtig, dass Richtlinien der EG trotz des Umstandes, dass sie an die Mitgliedstaaten adressiert und ihrer Natur nach auf die Umsetzung durch die Mitgliedstaaten angelegt sind, ausnahmsweise unmittelbare Wirkung entfalten: In Ermangelung fristgemäß erlassener Umsetzungsmaßnahmen kann sich der Einzelne auf Bestimmungen einer Richtlinie, die inhaltlich unbedingt und hinreichend genau sind, gegenüber allen nicht richtlinienkonformen innerstaatlichen Vorschriften berufen; er kann sich auf diese Bestimmungen auch berufen, soweit sie so geartet sind, dass sie Rechte festlegen, die der Einzelne dem Staat gegenüber geltend machen kann (vgl. etwa EuGH, Urt. v. 20.5.2003 - C 465/00 = EuGRZ 2003 S. 232 ff., 240).

b) Es trifft auch zu, dass die dreijährige Frist zur Umsetzung der Datenschutzrichtlinie vom 24. Oktober 1995 seit langem abgelaufen ist.

c) Es wäre jedoch jedenfalls in dieser Allgemeinheit nicht richtig, wenn das Verwaltungsgericht meinen sollte, die Datenschutzrichtlinie sei in Deutschland nicht umgesetzt worden. Wie sich aus dem von der Beklagen angeführten ersten Bericht der Europäischen Kommission über die Durchführung der Datenschutzrichtlinie EG 95/46 vom 15. Mai 2003, KOM (2003) 265 und der entsprechenden Presseerklärung der Europäischen Kommission vom 16. Mai 2003 (IP/03/697) ergibt, hat die Kommission zwar im Dezember 1999 die Länder Frankreich, Deutschland, Irland, Luxemburg und die Niederlande wegen Nichtumsetzung der Richtlinie vor dem Gerichtshof der Gemeinschaften verklagt. Nach der genannten Presseerklärung haben Deutschland und die Niederlande die Richtlinie daraufhin im Jahre 2001 umgesetzt. Das Verfahren ist eingestellt worden.

d) Es überzeugt auch nicht, wenn das Verwaltungsgericht beanstandet, dass Art. 14 b der Datenschutzrichtlinie nicht in das Hamburgische Melderecht umgesetzt worden sei, weil ein Widerspruchsrecht gegen die Weitergabe von Daten zu Zwecken der Direktwerbung dort nicht vorgesehen sei.

aa) Dies lässt sich freilich nicht schon mit der von der Beklagten angestellten Erwägung begründen, dass die Datenschutzrichtlinie nicht anwendbar sei, weil die EU für eine gemeinschaftsrechtliche Regelung des Melderechts keine Rechtssetzungsbefugnis besitze. Gewiss heißt es in Art. 3 Abs. 2 Erster Spiegelstrich der Datenschutzrichtlinie, dass die Richtlinie keine Anwendung finde auf die Verarbeitung personenbezogener Daten, die für die Ausübung von Tätigkeiten erfolgt, die nicht in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fallen, beispielsweise Tätigkeiten gemäß den Titeln V und VI des Vertrages über die Europäische Union, und auf keinen Fall auf Verarbeitungen betreffend die öffentliche Sicherheit, die Landesverteidigung, die Sicherheit des Staates (einschließlich seines wirtschaftlichen Wohls, wenn die Verarbeitung die Sicherheit des Staates berührt) und die Tätigkeiten des Staates im strafrechtlichen Bereich. Auch ist, wie der Kläger selbst vorträgt, jedenfalls derzeit eine gesonderte Rechtssetzungsbefugnis der Gemeinschaft für das Melderecht nicht ausdrücklich vorgesehen. Gleichwohl ist die Datenschutzrichtlinie grundsätzlich anwendbar. Wie der Europäische Gerichtshof in dem bereits erwähnten Urteil vom 20. Mai 2003 (a.a.O.) entschieden hat, soll die auf der Grundlage von Art. 100 a EG-Vertrag erlassene Datenschutzrichtlinie durch die Harmonisierung der nationalen Vorschriften zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten den freien Verkehr dieser Daten zwischen Mitgliedsstaaten sicherstellen. Zudem setzt die Heranziehung von Art. 100 a EG-Vertrag als Rechtsgrundlage nicht voraus, dass in jedem Einzelfall, der von dem auf dieser Rechtsgrundlage ergangene Rechtsakt erfasst wird, tatsächlich ein Zusammenhang mit dem freien Verkehr zwischen Mitgliedsstaaten besteht. Daher kann die Anwendbarkeit der Datenschutzrichtlinie nicht davon abhängen, ob im jeweiligen Sachverhalt ein hinreichender Zusammenhang mit der Ausübung der durch den EG-Vertrag garantierten Grundfreiheiten besteht. Eine gegenteilige Auslegung würde nämlich dazu führen, dass die Abgrenzung des Anwendungsbereichs der Richtlinie ungewiss wäre und von Zufälligkeiten abhinge, was deren Hauptzweck zuwider liefe, der darin besteht, die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedsstaaten einander anzugleichen, um Hindernisse für das Funktionieren des Binnenmarktes zu beseitigen, die sich gerade aus den Unterschieden zwischen den nationalen Regelungen ergeben (vgl. EuGH, a.a.O.). Dies gilt auch hier. In Übereinstimmung damit hat die Kommission nach der von der Beklagten vorgelegten Stellungnahme vom 7. September 2004 (DG Internal Market, Data protection unit) die Auffassung vertreten, dass die Richtlinie grundsätzlich anwendbar sei.

bb) Der Kläger kann mit seinem Begehren jedoch deshalb keinen Erfolg haben, weil die Richtlinie nicht unbedingt in der Weise umgesetzt zu werden braucht, dass der Einzelne ein Widerspruchsrecht gegen die Erteilung einer einfachen Melderegisterauskunft durch die Meldebehörde erhält, soweit die Daten erkennbar für Zwecke der Direktwerbung verarbeitet werden sollen.

(1) Wie bereits aus dem Text der Richtlinie ersichtlich ist, bietet Art. 14 b der Richtlinie den Mitgliedstaaten zwei Alternativen:

Die erste Alternative besteht darin, dass die Mitgliedstaaten das Recht der betroffenen Personen anerkennen, auf Antrag kostenfrei gegen eine vom für die Verarbeitung Verantwortlichen beabsichtigte Verarbeitung sie betreffender Daten für Zwecke der Direktwerbung Widerspruch einzulegen.

Die zweite Alternative besteht darin, dass die Mitgliedstaaten das Recht der betroffenen Personen anerkennen, vor der ersten Weitergabe personenbezogener Daten an Dritte oder vor deren erstmaliger Nutzung im Auftrag Dritter zu Zwecken der Direktwerbung informiert zu werden und ausdrücklich auf das Recht hingewiesen zu werden, kostenfrei gegen eine solche Weitergabe oder Nutzung Widerspruch einlegen zu können.

Die Auffassung, dass die Datenschutzrichtlinie den Mitgliedstaaten zwei Alternativen zur Wahl stellt, entspricht der herrschenden Meinung (vgl. Dammann/Simits a.a.O., Art. 14 Rdnr. 5; Ehmann/Helfrich, a.a.O., Art. 14 Rdnr. 48; in: Brühann in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Bd. III, Sekundärrecht, A 30, Art. 14 Rdnr. 11 ff.). Auch die Europäische Kommission selbst geht offenbar von zwei Alternativen aus, wenn es in der von der Beklagten angeführten - allem Anschein nach nur in englisch abgefassten - technischen Analyse über die Umsetzung der Datenschutzrichtlinie in den Mitgliedstaaten heißt, es hätten sich ungefähr gleich viele Mitgliedstaaten für die erste und die zweite Alternative entschieden (S. 22 der Analyse).

(2) Ist es richtig, dass Art. 14 b der Datenschutzrichtlinie den Mitgliedstaaten zwei Alternativen zur Wahl stellt, dann könnte sich der Kläger hierauf nur dann mit Erfolg berufen, wenn es so wäre, dass er nach beiden Alternativen der Weitergabe seiner Daten durch die Meldebehörde widersprechen könnte, soweit diese Daten erkennbar für Zwecke der Direktwerbung verarbeitet werden sollen. Angesichts dessen, dass die Meldebehörde selbst keine Direktwerbung betreibt, kann Art. 14 b der Datenschutzrichtlinie mithin zu Gunsten des Klägers nur dann eingreifen, wenn sie in beiden Alternativen auch die Fälle umfasst, in denen ein für die Verarbeitung Verantwortlicher - hier die Meldebehörde - die fraglichen Daten einem Dritten übermittelt, der sie erkennbar für Zwecke der Direktwerbung verwenden will. Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt.

Schon der Wortlaut von Art. 14 b der Datenschutzrichtlinie spricht bei zwangloser Betrachtung dafür, dass die Vorschrift jedenfalls in der ersten Alternative nur diejenigen Verantwortlichen erfasst, die selbst Direktwerbung betreiben wollen.

Diese Auslegung entspricht nach den Angaben der Europäischen Kommission auch der Auffassung des Richtliniengebers:

Die Europäische Kommission (DG Internal Market, Data protection unit) hat unter dem 7. September 2004 mitgeteilt, nach der Intention des Richtliniengebers würden nur diejenigen Stellen vom Regelungsumfang von Art. 14 b der Richtlinie umfasst, die selbst personenbezogene Daten für die von ihr verfolgten Zwecke der Direktwerbung zu nutzen beabsichtigten, wie sich aus der Formulierung in Art. 14 "beabsichtigte Verarbeitung für Zwecke der Direktwerbung" ergebe; öffentliche Stellen, die derartige Daten weitergäben, beabsichtigten gerade nicht, die Daten für eigene Direktwerbung zu nutzen, sondern erfüllten die ihnen aufgetragenen Aufgaben, wie sie sich aus § 34 HmbMG ergäben (Bl. 92 d.A.).

Diese Auslegung entspricht schließlich auch dem Sinn und Zweck der hier interessierenden ersten Alternative des Art. 14 b der Datenschutzrichtlinie: Sinn und Zweck dieser Vorschrift ist es, den betroffenen Personen ein Widerspruchsrecht gegenüber dem Direktwerbenden Verantwortlichen für die Verarbeitung einzuräumen (vgl. Ehmann/Helfrich, a.a.O., Art. 14 Rdnr. 48). Im Übrigen wäre eine dem Kläger günstigere Beurteilung auch nicht gerechtfertigt, wenn man annehmen wollte, Art. 14 b der Datenschutzrichtlinie umfasse in der ersten Alternative nicht nur die Werbung des für die Verarbeitung Verantwortlichen für eigene Geschäftszwecke, sondern auch die Werbung für Zwecke Dritter (vgl. in diesem Sinne Dammann/Simitis, a.a.O., Art. 14 Rdnr. 12). Die Meldebehörde wirbt nicht selbst; weder für eigene Geschäftszwecke noch für Zwecke Dritter.

III.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nrn. 10 und 11, 711 ZPO.

Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen. Die Frage, ob Art. 14 b der Datenschutzrichtlinie in der ersten Alternative auch die Erteilung einer einfachen Melderegisterauskunft umfasst, soweit die Daten von dem Auskunftsbegehrenden erkennbar für Zwecke der Direktwerbung verwendet werden sollen, hat grundsätzliche Bedeutung.

Ende der Entscheidung