Judicialis Rechtsprechung

1.) Die Einführung der sog. Kostendämpfungspauschale bei der Gewährung von Beihilfen im Krankheitsfall für Beamte durch § 17a HmbBeihVO ist von § 85 Abs. 3 HmbBG i.d.F. v. 3.6.2005 gedeckt. Die Ermächtigungsgrundlage steht mit Art. 53 Abs. 1 Satz 2 HVerf in Einklang, weil das nach dem Wortlaut der Vorschrift bestehende Entschließungsermessen des Verordnungsgebers sich nach der Entstehungsgeschichte der Vorschrift auf die Pflicht zur Einführung der Kostendämpfungspausschale verdichtet hatte.

Unabhängig davon konnte die Einführung einer Kostendämpfungspauschale zur wirkungsgleichen Übertragung des Gesetzes zur Modernisierung der gesetzlichen Krankenversicherung ins Beihilferecht an den Verordnungsgeber delegiert werden, da die Kostendämpfungspauschale nicht die dem Gesetzgeber vorbehaltenen Strukturprinzipien der Beihilfegewährung betrifft.

2.) Durch die Kostendämpfungspauschale des § 17a HmbBeihVO wird die in Art. 33 Abs. 5 GG verbürgte Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber den Beamten nicht verletzt.

3.) Das Gleichbehandlungsgebot verlangt für das Jahr der Einführung keine anteilige Kürzung der jährlichen Pauschale.

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Hamburgisches Oberverwaltungsgericht Im Namen des Volkes Urteil

1 Bf 191/07

In der Verwaltungsrechtssache

Verkündet am 17.12.2007

hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht, 1. Senat, durch den Richter Schulz, die Richterin Walter und den Richter Albers sowie den ehrenamtlichen Richter Feddern und die ehrenamtliche Richterin Fricke für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufung der Beklagten wird das auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 22. Mai 2007 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg geändert:

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des gesamten Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten des gesamten Verfahrens vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung der Kosten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger begehrt von der Beklagten die Gewährung von Beihilfeleistungen ohne Abzug der sog. Kostendämpfungspauschale für das Jahr 2005.

Der Kläger, Jahrgang 1944, ist bei der Beklagten als Beamter vollzeitbeschäftigt und gehört der Besoldungsgruppe A 13 an. Er stellte am 12. September 2005 einen Beihilfeantrag. Daraufhin gewährte die Beklagte mit Bescheid vom 12. Oktober 2005 eine Beihilfe in Höhe von EUR 253,10. Die nach Anwendung des § 17 der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfällen (Hamburgische Beihilfeverordnung - HmbBeihVO) vom 8. Juli 1985 (HmbGVBl. S. 161) zu gewährende Beihilfe in Höhe von EUR 378,10 kürzte sie dabei gemäß § 17a HmbBeihVO um eine Kostendämpfungspauschale in Höhe von EUR 125,--. Den sich nach der Stufe 5 ergebenden Pauschalbetrag für Angehörige der Besoldungsgruppe A 13 von EUR 150,-- verringerte sie um EUR 25,--, da ein berücksichtigungsfähiges Kind des Klägers in die Berechnung einbezogen wurde. Am 9. November 2005 erhob der Kläger Widerspruch. Zur Begründung berief er sich darauf, dass die Kostendämpfungspauschalen bereits für sich genommen rechtswidrig seien. Der Umstand, dass sie erst am 1. August 2005 in Kraft getreten seien, aber dennoch für die letzten Monate des Jahres 2005 in voller Höhe einbehalten würden, sei insbesondere rechtswidrig. Außerdem stelle es einen Verstoß gegen die Fürsorgepflicht und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz dar, dass die Beihilfe daneben um einen Eigenanteil für Arznei- und Verbandmittel gekürzt werde. Mit Bescheid vom 30. Januar 2006, zugestellt am 9. Februar 2006, wies die Beklagte den Widerspruch zurück.

Am 6. März 2006 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht gegen die Beklagte Verpflichtungsklage erhoben. Zur Begründung hat er u.a. ausgeführt, dass nach wie vor erhebliche Zweifel daran bestünden, ob der Beklagten die Gesetzgebungskompetenz für die Verordnungsermächtigung in § 85 Satz 3 des Hamburgischen Beamtengesetzes (HmbBG) zur Regelung der Kostendämpfungspauschalen zustehe. Daran ändere auch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2003 (BVerwGE 118, 277 ff.) nichts, wonach der Bund von der ihm früher gemäß Art. 74a Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) verliehenen konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz nur insoweit Gebrauch gemacht habe, als er prinzipiell abschließend die Besoldung und Versorgung im engeren Sinne normiert und die Bundesgesetzgebung Leistungen für besondere Lebenssituationen, wie die Beihilfe im Länderbereich, nicht geregelt habe. Des Weiteren genüge die Verordnungsermächtigung in § 85 HmbBG insgesamt nicht den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts, da die Strukturprinzipien der Beihilfe dort nur lückenhaft geregelt seien. Insbesondere die Einführung der Kostendämpfungspauschalen führe zu einer so wesentlichen Einschränkung der Beihilfe, dass diese Frage vom Gesetzgeber hätte selbst entschieden werden müssen. Die allgemeine Verordnungsermächtigung in § 85 Satz 3 HmbBG sei hierfür unzureichend. Durch die Einführung der Kostendämpfungspauschalen verstoße die Beklagte gegen ihre Fürsorgepflicht, da sie einen Leistungsausschluss hinsichtlich notwendiger und angemessener Aufwendungen im Krankheitsfall bewirkten. Deren Ersatz zähle aber zum Kern der Leistungsgewährung, der durch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn geschützt sei. Der Beihilfestandard in Bund und Ländern dürfe nicht unterschritten werden. Hinzu komme, dass diese Beihilfekürzung nicht versicherbar sei und daneben weitere Abzugsbeträge nach § 6 HmbBeihVO für Arznei- und Verbandmittel (Nr. 2) sowie Beförderungskosten (Nr. 9) treten könnten. Das Nebeneinander von Pauschale und Abzugsbeträgen begründe bei der Leistungsgewährung auch keine Verwaltungsvereinfachung mehr, die die Gesamtregelung rechtfertigen könnte. Zudem liege in der Berechnung der Kostendämpfungspauschale für das Jahr 2005 in voller Höhe eine unzulässige Rückwirkung, da die zugrundeliegende Vorschrift des § 17a HmbBeihVO erst zum 1. August 2005 in Kraft getreten sei, so dass das Vertrauen auf die Gewährung einer ungekürzten Beihilfe überwiege.

Der Kläger hat beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 12. Oktober 2005 und des Widerspruchsbescheides vom 30. Januar 2006 - soweit diese entgegenstehen - zu verpflichten, ihm weitere EUR 125,-- zuzüglich eines Zinssatzes von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab dem 6. März 2006 als Beihilfe zu gewähren.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat zur Begründung u.a. ausgeführt, dass die Verordnungsermächtigung in § 85 HmbBG den Anforderungen von Art. 53 Abs. 1 der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg (HVerf) genüge. Der Gesetzgeber habe konkret das Leistungssystem, die zu erfassenden Risiken, den Personenkreis, die Grundsätze der Leistungserbringung, eventuelle Leistungsausschlüsse und die Ermächtigung für pauschale Abzugsbeträge bestimmt. Außerdem sei der Senat als Verordnungsgeber dazu legitimiert worden, das Nähere (z.B. zur Leistungsbemessung) durch Rechtsverordnung zu regeln. Aus dem Gesetz sei damit erkennbar, welche Strukturprinzipien für die Beihilfe in den Bestimmungen der Rechtsverordnung maßgeblich sein sollen. Dass der Kläger durch die Einführung der Kostendämpfungspauschalen wegen der getätigten Aufwendungen in Krankheitsfällen belastet werde, führe nicht dazu, dass sein amtsangemessener Lebensunterhalt beeinträchtigt sei. Die Kostendämpfungspauschale dürfte bei ihm lediglich 0,24% der jährlichen Bruttobezüge betragen. Dabei gelte, dass die Bezüge der Beamten, Richter und Versorgungsempfänger keinen exakt bestimmbaren Satz oder proportionalen Anteil enthielten, mit dem die Eigenvorsorge zu betreiben sei. Eine Verletzung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn sei daher nicht festzustellen. Die Fürsorgepflicht gebiete nicht, dass Aufwendungen in Krankheitsfällen durch Beihilfe und Versicherungsleistungen vollständig gedeckt würden oder dass der Dienstherr in jedem Falle einen Teil der Aufwendungen übernehme oder dass ein von der Beihilfe nicht gedecktes Risiko in vollem Umfang versicherbar sei. Das Alimentationsprinzip verbiete es lediglich, den Beamten, Richtern oder Versorgungsempfängern Risiken aufzubürden, deren wirtschaftliche Auswirkungen unüberschaubar seien. Der Abzug einer Kostendämpfungspauschale führe auch nicht zu einem Ausschluss von Beihilfeleistungen im Rechtssinne, sondern konkretisiere lediglich pauschal denjenigen Betrag an Eigenvorsorge, der als zumutbar angesehen werde. Dass der Abzug mit dem ersten Beihilfeantrag bzw. den ersten Beihilfeanträgen pauschal für das ganze Jahr erhoben werde, habe ausschließlich verwaltungsökonomische Gründe. Die Summation von Kostendämpfungspauschale und Abzugsbeträgen für Arznei- und Verbandmittel sowie Beförderungskosten sei bei der Bestimmung der Höhe der Kostendämpfungspauschale berücksichtigt worden und führe zu keiner unverhältnismäßigen Belastung des Klägers. Schließlich begründe die Berechnung der Kostendämpfungspauschale für das Jahr 2005 in voller Höhe keine verbotene Rückwirkung, da durch sie vor dem 1. August 2005 entstandene Aufwendungen nicht erfasst würden. Die Kostendämpfungspauschalen knüpften nämlich nicht an die Antragstellung, sondern an die Entstehung der beihilfefähigen Aufwendung an. Selbst wenn eine echte Rückwirkung vorläge, sei der Beihilfeberechtigte nicht schutzwürdig, da er nicht geltend machen könne, dass die rechtzeitige Kenntnis von der Einführung der Kostendämpfungspauschalen ihn zu einem alternativen Verhalten veranlasst hätte.

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 22. Mai 2007, der Beklagten am 31. Mai 2007 zugestellt, dem Klagebegehren des Klägers voll entsprochen und die Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es u.a. ausgeführt, dass die Beklagte die Kürzung der Beihilfe zu Unrecht auf § 17a HmbBeihVO gestützt habe, da die Hamburgischen Beihilfevorschriften nicht den Anforderungen des verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts genügten. Die Hamburgische Beihilfeverordnung sei mit höherrangigem Recht unvereinbar, weil sie nicht dem verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalt, der in Art. 53 Abs. 1 HVerf ausdrücklich geregelt sei, genüge. Das Bundesverwaltungsgericht habe gerade im Hinblick auf Beihilfevorschriften insoweit zu Recht gefordert, dass der Gesetzgeber wenigstens die tragenden Strukturprinzipien der näheren Ausgestaltung der Fürsorge im Falle von Krankheit oder Pflegebedürftigkeit des Beamten und seiner Angehörigen selbst regeln müsse (unter Hinweis auf BVerwG, Urt. v. 17.6.2004, BVerwGE 121, 103 ff.). Das Gesetz müsse daher das Leistungssystem bestimmen, das dem Beamten und seiner Familie Schutz im Falle von Krankheit und Pflegebedürftigkeit biete, und müsse außerdem festlegen, welche Risiken erfasst würden, für welche Personen Leistungen beansprucht werden könnten, nach welchen Grundsätzen Leistungen erbracht und bemessen oder ausgeschlossen werden könnten und welche zweckidentischen Leistungen und Berechtigungen Vorrang hätten. Dabei habe der Gesetzgeber selbst die Auswirkungen der Regelungen zwischen Fürsorge und amtsangemessener Alimentation zu regeln.

Diesen Anforderungen werde § 85 HmbBG, der die gesetzliche Grundlage für die Hamburgische Beihilfeverordnung sei, nicht gerecht. Dort würden in Satz 1 zwar das Leistungssystem ("Beihilfen") bestimmt und einige der wesentlichen Risiken ("Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfälle") erfasst, aber andere Fälle ("Fälle des nicht strafbaren Schwangerschaftsabbruchs, der nicht rechtswidrigen Sterilisation, Maßnahmen zur Früherkennung von Krankheiten und bei Schutzimpfungen") würden erst in § 1 HmbBeihVO angesprochen. Hinsichtlich der Festlegung des anspruchsberechtigten Personenkreises sei das Gesetz viel zu unpräzise ("Beamte und Ruhestandsbeamte sowie ihre versorgungsberechtigten Hinterbliebenen") und überlasse die Abgrenzung des anspruchsberechtigten Personenkreises im Übrigen dem Senat. Erst in der von ihm erlassenen Rechtsverordnung werde der Kreis der anspruchsberechtigten Personen und der berücksichtigungsfähigen Angehörigen (§§ 2, 3 HmbBeihVO) entsprechend der Ermächtigung in § 85 Satz 2 HmbBG näher festgelegt. Die Bestimmung der Grundsätze der Leistungsgewährung werde ausdrücklich dem Senat überantwortet. Eine gesetzliche Regelung zum Vorrang zweckidentischer Leistungen und Berechtigungen fehle ganz. Trotz des Fehlens einer gesetzlichen Regelung der tragenden Strukturprinzipien, die den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts genüge, sei die Hamburgische Beihilfeverordnung aber für eine Übergangszeit weiterhin anzuwenden, um währenddessen eine einheitliche Leistungserbringung auf dem Gebiet der Beihilfe zu gewährleisten.

Die durch § 85 Satz 3 HmbBG eingeführte Ermächtigung, Leistungen nach der Hamburgischen Beihilfeverordnung zu vermindern, sei nicht rechtmäßig. Dass die Vorschriften der Hamburgischen Beihilfeverordnung einschließlich der dort geregelten Leistungseinschränkungen für eine Übergangszeit weiter gelten, diene allein der Rechtsklarheit und Absicherung der Fürsorgeleistungen. § 85 Satz 3 HmbBG, der eine an sich nicht gültige Beihilfeverordnung zum Nachteil der Betroffenen einschränke, verstoße gegen Art. 53 Abs. 1 HVerf. Dabei könne die Frage dahingestellt bleiben, ob § 85 Satz 3 HmbBG als (isolierte) gesetzliche Grundlage für die Einführung der Kostendämpfungspauschalen in Ergänzung zu einer lediglich übergangsweise geltenden Beihilfeverordnung überhaupt in Betracht gezogen werden könne, ohne dass für die Beihilfeverordnung im Ganzen eine ausreichende gesetzliche Grundlage geschaffen worden sei. Denn § 85 Satz 3 HmbBG selbst genüge schon nicht den Anforderungen an eine gesetzliche Verordnungsermächtigung. Zwar ermögliche die Vorschrift die Einführung einer solchen belastenden Maßnahme. Die Regelung stelle aber nicht nur die konkrete Ausgestaltung, sondern auch das "Ob" der Einführung in das Ermessen der Exekutive. Dies entspreche nicht den Vorgaben der Wesentlichkeitstheorie in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Vielmehr sei mit der Einführung der Kostendämpfungspauschalen ein bislang dem System der Beihilfe fremder Eingriff in das Leistungssystem verbunden, für den nur der Gesetzgeber die Regelungskompetenz habe. Dementsprechend müsse allein ihm vorbehalten bleiben, das "Ob" der Einführung eines solchen Eingriffs zu regeln. Dies gelte auch in Ansehung der Tatsache, dass der Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft zu der Änderung des § 85 HmbBG vom 8. März 2005 (Bü-Drs. 18/1924) u.a. ein Entwurf des heutigen § 17a HmbBeihVO befügt gewesen sei. Die mit der Änderung der Vorschrift befassten Parlamentarier hätten zwar dadurch gewusst, welche Pläne der Verordnungsgeber anscheinend verfolge. Eine Entscheidung über das "Ob" der belastenden Maßnahme habe der Gesetzgeber aber dennoch nicht getroffen und sich damit seiner aus der Verfassung ergebenden Verpflichtung, selbst diese Entscheidung zu treffen, entzogen. Denn durch die Schaffung der Verordnungsermächtigung in § 85 Satz 3 HmbBG habe es dem Verordnungsgeber weiterhin offen gestanden, unabhängig vom Gesetzgeber die Kostendämpfungspauschalen einzuführen, sie jederzeit zu ändern oder ganz aufzuheben und somit an der Legislative vorbei selbst wesentliche Entscheidungen zu treffen.

Die Frage, ob für das Jahr 2005 zu Recht der gesamte Betrag der Kostendämpfungspauschale angesetzt worden sei, könne als nicht entscheidungserheblich offen bleiben. Allerdings handele es sich entgegen der Auffassung des Klägers nicht um eine echte oder unechte Rückwirkung. Dies werde durch die Übergangsvorschrift in § 2 der Siebten Verordnung zur Änderung der Hamburgischen Beihilfeverordnung vom 5. Juli 2005 (HmbGVBl. S. 280) ausgeschlossen. Hieraus folge jedoch noch nicht, dass die von der Beklagten praktizierte volle Ansetzung der auf ein ganzes Kalenderjahr konzipierten Kostendämpfungspauschalen für einen Zeitraum von fünf Monaten rechtmäßig sei. Weder der Wortlaut des Gesetzes noch die Gesetzesbegrünung ließen einen Rückschluss darauf zu, welche Rechtsfolge die Tatsache haben solle, dass die Kostendämpfungspauschalen mitten in einem Kalenderjahr eingeführt worden seien. Insoweit sei offen, ob auch für das Jahr 2005 die vollen in § 17a HmbBeihVO vorgesehenen Beträge anzusetzen seien, ob nicht nur 5/12 der entsprechenden Beträge hätten angesetzt werden dürfen oder ob die Kostendämpfungspauschalen wegen ihrer auf das Kalenderjahr zurückgehenden Regelung nicht ohnehin erst ab dem Jahr 2006 hätte geltend gemacht werden dürfen. Wegen des Grundsatzes, dass gerade belastende Maßnahmen möglichst präzise und eindeutig zu regeln seien, deute aber vieles darauf hin, eine Auslegungsvariante zu wählen, die die Beihilfeberechtigten möglichst wenig belaste.

Am 14. Juni 2007 hat die Beklagte beim Verwaltungsgericht Berufung eingelegt und diese vorläufig begründet. Am 13. Juli 2007 ist beim Berufungsgericht die ergänzende Berufungsbegründung eingegangen. Die Beklagte macht geltend, dass sowohl die Verordnungsermächtigung des § 85 HmbBG, insbesondere dessen Satz 3, als auch die Hamburgische Beihilfeverordnung insgesamt, insbesondere dessen § 17a, in formeller und materieller Hinsicht mit höherrangigem Recht vereinbar seien. Das Verwaltungsgericht habe in seinem Urteil die Anforderungen an Regelungsdichte und -intensität des Parlamentsgesetzes sowie an die Bestimmtheit von Tendenz und Programm der Verordnungsermächtigung deutlich überspannt. Seine Vorgaben liefen auf einen umfassenden Parlamentsvorbehalt hinaus, der dem Verfassungsrecht - zumal im Bereich der Leistungsverwaltung - fremd sei. Das Verwaltungsgericht habe übersehen, dass das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 17. Juni 2004 (a.a.O., 110) die Rechtsverordnung als rechtlich nicht zu beanstandendes Instrument zur Gewährleistung der erforderlichen Elastizität und Flexibilität im Beihilfebereich ausdrücklich anerkannt und nur die tragenden Strukturprinzipien der Beihilfe dem Parlamentsvorbehalt unterstellt habe.

Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts überlasse § 85 Satz 3 HmbBG das "Ob" der Einführung der Kostendämpfungspauschalen nicht dem politischen Gestaltungswillen des Verordnungsgebers. Dies ergebe sich aus dem Gesamtzusammenhang und dem Zweck der gesetzlichen Regelung. Mit den Kostendämpfungspauschalen sei die in den Entschließungen von Bundestag und Bundesrat geforderte wirkungsgleiche Übertragung der Be- und Entlastungen, die mit dem Gesetz zur Modernisierung der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV-Modernisierungsgesetz) vom 14. November 2003 (BGBl. I S. 2190) für gesetzlich Krankenversicherte verbunden gewesen seien, auf Beihilfeberechtigte umgesetzt worden. Die wirkungsgleiche Übertragung als solche habe überhaupt nicht in Frage gestanden. In der Begründung des Gesetzentwurfs sei lediglich der verfahrenstechnisch und ökonomisch sinnvollste Weg zur Erreichung dieses Ziels erörtert worden. Mögliche Alternativen zu den Kostendämpfungspauschalen seien wegen des unvertretbar hohen Verwaltungsaufwandes verworfen worden. Damit sei die Entscheidung auch hinsichtlich des "Ob" der Einführung der Kostendämpfungspauschalen für den Verordnungsgeber vorgezeichnet gewesen. Im Übrigen habe es das Hamburgische Verfassungsgericht in seinem Urteil vom 19. April 1999 (NordÖR 1999, 256 ff.) zum völligen Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Wahlleistungen für zulässig erachtet, dass der Verordnungsgeber auch dazu ermächtigt worden war, das "Ob" dieses Beihilfeausschlusses zu verneinen. Des Weiteren binde § 85 Satz 3 HmbBG den Verordnungsgeber bei der Ausgestaltung der Kostendämpfungspauschalen an Strukturprinzipien, die hinreichend bestimmt seien. Aus der Formulierung "unter sozialen Gesichtspunkten und Besoldungsgruppen zu staffelnde Beträge" werde nach allgemeinen Auslegungsgrundsätzen deutlich, dass die Kürzungen nicht nominal, sondern entsprechend ihrer Belastungswirkung für die Betroffenen gleichmäßig zu verteilen seien. Eine bis in sämtliche Einzelheiten gehende parlamentsgesetzliche Regelung hätte dem Gebot der Praktikabilität widersprochen, an dem sich die Bestimmtheitsanforderungen an Verordnungsermächtigungen zu orientieren hätten. Mit der Einführung der Kostendämpfungspauschalen sei auch kein dem System der Beihilfe bislang fremder Eingriff in das Leistungssystem verbunden gewesen. Das Verwaltungsgericht suggeriere insoweit, dass es einen rechtlich geschützten tradierten Beihilfestandard gebe, dessen (behutsame) Reduzierung einen "Eingriff" darstelle. Tatsache sei jedoch, dass die Beihilfe, wie das Beamtenrecht insgesamt, entwicklungsoffen und auf Anpassung an veränderte Rechtsbedingungen angelegt sei. Mit den Kostendämpfungspauschalen habe der Gesetzgeber weder einen Eingriff in eine bestehende Rechtsposition noch einen Systemwechsel vorgenommen, sondern lediglich immanente Schranken der Leistungsgewährung realisiert. Schließlich hätte das Verwaltungsgericht keine eigene Sachentscheidung treffen dürfen, sondern im Wege eines Vorlagebeschlusses eine verfassungsrechtliche Überprüfung der Kostendämpfungspauschalen beim Hamburgischen Verfassungsgericht herbeiführen müssen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung macht er u.a. geltend, dass § 17a HmbBeihVO den vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 17. Juni 2004 (a.a.O., 107) aufgestellten Maßstäben nicht gerecht werde. Danach gebiete der verbleibende Gestaltungsspielraum bei der Bestimmung des Umfangs von Beihilfe und verbleibender Notwendigkeit der Eigenvorsorge bei stetig steigenden Kosten einerseits und die unmittelbare Wechselbezüglichkeit von Alimentation sowie ergänzender, von Bund und Ländern je selbst zu regelnder Beihilfe andererseits, dass der parlamentarische Gesetzgeber selbst die Verantwortung für die teilweise erheblichen Eingriffe in den erreichten Beihilfe- und Versorgungsstandard übernehme, wie sie in den Ländern mit unterschiedlichen "Kostendämpfungsmaßnahmen" erfolgt seien. Andernfalls hätte es die Exekutive in der Hand, das Maß der von dem Beamten erwarteten Beteiligung an den Kosten der medizinischen und pflegerischen Versorgung festzulegen und dadurch das mit der gesetzlich festgelegten Besoldung und Versorgung erreichte Niveau unter Ausschluss des parlamentarischen Gesetzgebers in beachtlichen Umfang abzusenken. Diese Entwicklung habe das Hamburgische Verfassungsgericht in seinem Urteil vom 19. April 1999 noch nicht berücksichtigen können. Die Richtigkeit seiner Auffassung zeige sich im Übrigen auch daran, dass es mittlerweile einen Gesetzesantrag zur Ergänzung des § 85 HmbBG gebe (Bü-Drs. 18/7308). Der Beklagten sei darin zu widersprechen, dass sich aus dem Gesamtzusammenhang und dem Zweck der gesetzlichen Regelung ergebe, dass der Gesetzgeber über das "Ob" der Einführung der Kostendämpfungspauschalen selbst entschieden habe. Hiergegen spreche schon der eindeutige Wortlaut des § 85 Satz 3 HmbBG, der für eine Auslegung der Vorschrift keinen Raum mehr lasse. Außerdem sei das Normverständnis der Beklagten nicht für jedermann erkennbar, obgleich Wesentliches für die Beihilfe geregelt werden solle. Das Verwaltungsgericht habe auch nicht die Pflicht getroffen, dem Bundesverfassungsgericht oder dem Hamburgischen Verfassungsgericht die Frage der Gültigkeit der Hamburgischen Beihilfevorschriften vorzulegen.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird ergänzend auf die beigezogenen Sachakten der Beklagten und die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung der Beklagten hat in der Sache Erfolg. Die vom Kläger erhobene Verpflichtungsklage ist gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) unbegründet, da er gegen die Beklagte keinen Anspruch darauf hat, dass ihm für die bis zum 29. August 2005 entstandenen Aufwendungen eine um EUR 125,-- erhöhte Beihilfe gewährt wird. Denn die Kürzung der dem Kläger zu gewährenden Beihilfe gemäß § 17a HmbBeihVO um eine sog. Kostendämpfungspauschale in Höhe von EUR 125,-- ist rechtmäßig. Diese Vorschrift hat in § 85 Satz 3 HmbBG eine ausreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage (I.) und ist, soweit dies im Fall des Klägers entscheidungserheblich ist, auch materiell rechtmäßig (II.). Dass die Kürzung der Beihilfe gemäß den tatbestandlichen Voraussetzungen des § 17a HmbBeihVO erfolgt ist, wird im Übrigen vom Kläger nicht bestritten und unterliegt auch keinen Zweifeln.

I. Die Vorschrift des § 17a HmbBeihVO hat in § 85 Satz 3 HmbBG eine ausreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage. Der Senat wird darin - soweit hier von Interesse - dazu ermächtigt, dass er durch Rechtsverordnung (ferner) bestimmen kann, dass die Beihilfezahlung um jährliche, unter sozialen Gesichtspunkten und nach Besoldungsgruppen zu staffelnde Beträge zu vermindern ist. Diese Verordnungsermächtigung ist wirksam, denn weder fehlte dem Landesgesetzgeber insoweit die Gesetzgebungskompetenz (1.), noch lässt sich feststellen, dass die Voraussetzungen des Art. 53 Abs. 1 Satz 2 HVerf nicht erfüllt sind (2.).

1. Mit der Ermächtigung in § 85 Satz 3 HmbBG, eingefügt durch das Neunundzwanzigste Gesetz zur Änderung des Hamburgischen Beamtengesetzes vom 3. Juni 2005 (Hmb-GVBl. S. 226), zur Einführung von Kostendämpfungspauschalen in der Beihilfe, hat der Landesgesetzgeber die ihm verbleibenden Kompetenzen aus Art. 72 Abs. 1 GG in der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes nicht überschritten. Gemäß Art. 74a Abs. 1 und Abs. 4 Satz 1 GG in der bis zum 1. September 2006 gültigen Fassung erstreckte sich die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis des Bundes zwar auf die Besoldung und Versorgung der Beamten und Richter. Die ihm damit verliehene Gesetzgebungskompetenz hat der Bundesgesetzgeber aber nur für den Bereich der Besoldung im engeren Sinne ausgeschöpft, zu dem die Beihilfe nicht gehört. Die Länder waren deshalb befugt, die durch die Fürsorgepflicht gebotene Ergänzung der Regelalimentation mittels Beihilfen durch eigene Vorschriften zu regeln (so übereinstimmend BVerfG, Beschl. v. 2.10.2007, 2 BvR 1715/03, juris Rn. 17 ff.; BVerwG, Urt. v. 3.7.2003, a.a.O., 278 f.). Anhaltspunkte dafür, dass der Landesgesetzgeber mit der angegriffenen Regelung gegen die ihm obliegende Pflicht zu bundesfreundlichen Verhalten verstoßen haben könnte, sind nicht ersichtlich.

2. Die an den Senat gerichtete Ermächtigung in § 85 Satz 3 HmbBG zur Einführung von Kostendämpfungspauschalen erfüllt die Voraussetzungen des Art. 53 Abs. 1 Satz 2 HVerf, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung, Rechtsverordnungen zu erlassen, im Gesetz bestimmt werden müssen. Die Anforderungen des Art. 53 Abs. 1 Satz 2 HVerf sind identisch mit denen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG für den Erlass von Rechtsverordnungen im Bund. Zwar scheidet die unmittelbare Anwendung des Art. 80 Abs. 1 GG auf die Landesgesetzgebung aus. Der darin verankerte Grundsatz, wonach das Parlament sich seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch entäußern können soll, dass es einen Teil der Gesetzgebungsmacht der Exekutive überträgt, ohne die Grenzen dieser Kompetenzen bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll, ist aber auch für die Landesgesetzgebung verbindlich (BVerfG, Beschl. v. 20.10.1981, BVerfGE 58, 257, 277). Die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Leitlinien für die Prüfung der Vereinbarkeit von Gesetzen mit Art. 80 Abs. 1 GG sind deshalb für die Auslegung und Anwendung des gleichlautenden Art. 53 Abs. 1 Satz 2 HVerf zu übernehmen (HVerfG, Urt. v. 11.9.1981, HmbJVBl. 1982, 25, 30).

a) Danach läge ein Verstoß gegen die aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG abgeleitete Selbstentscheidungspflicht des Gesetzgebers vor, wenn dieser es dem Senat überlassen hätte, das für die Beihilfeleistung Wesentliche zu bestimmen. Denn der Gesetzgeber selbst soll die wesentlichen Entscheidungen treffen und, sofern Einzelregelungen einer Verordnung überlassen bleiben, die Tendenz und das Programm schon so weit umreißen, dass sich der Zweck und der mögliche Inhalt der Verordnung bestimmen lassen (BVerfG, Beschl. v. 14.3.1989, BVerfGE 80,1, 20; BVerwG, Urt. v. 3.7.2002, BVerwGE 116, 347, 349). Das hieraus resultierende Delegationsverbot besteht dabei neben dem Bestimmtheitsgebot, wie es in dem Auftrag an den Gesetzgeber zum Ausdruck kommt, Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung zu bestimmen. Unter dem Inhalt ist das "Sachgebiet" bzw. die "Regelungsmaterie" der Verordnung zu verstehen. Die Bestimmung des Zwecks der erteilten Ermächtigung zielt auf die Vorgabe eines Programms. Dadurch sollen die Ziele festgelegt werden, die der Verordnungsgeber zu verfolgen hat, wenn er von der Ermächtigung Gebrauch macht. Das Ausmaß zeigt die Grenzen der Ermächtigung auf, die der Verordnungsgeber bei der Bestimmung des ihm überlassenen Regelungsbereichs zu beachten hat. Zur Klärung von Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung können - wie auch sonst bei der Auslegung einer Vorschrift - der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Bestimmungen und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, ebenso berücksichtigt werden wie die Entstehungsgeschichte der Norm (BVerfG, Beschl. v. 20.10.1981, a.a.O., 277; Beschl. v. 14.3.1989, a.a.O., 21). Die Vorschriften müssen so bestimmt abgefasst sein, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Sachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Auslegungsbedürftigkeit macht eine Norm nicht unbestimmt (BVerfG, Beschl. v. 24.6.1993, BVerfGE 89, 69, 84 f.). Die Ermächtigung hat von Verfassungs wegen bloß hinreichend bestimmt zu sein (BVerfG, Beschl. v. 25.11.1980, BVerfGE 55, 207, 226). Greift die Regelung erheblich in die Rechtsstellung des Betroffenen ein, so müssen höhere Anforderungen an den Bestimmtheitsgrad der Ermächtigung gestellt werden, als wenn es sich um einen Regelungsbereich handelt, der die Grundrechtsausübung weniger tangiert (BVerfG, Beschl. v. 20.10.1981, a.a.O., 278).

b) Auf dieser verfassungsrechtlichen Grundlage vermag das Berufungsgericht nicht der Ansicht des Verwaltungsgerichts zu folgen, dass die gesetzliche Verordnungsermächtigung in § 85 Satz 3 HmbBG nicht hinreichend bestimmt sei, weil sie dem Senat die Entscheidung darüber belasse, ob er die Kostendämpfungspauschale einführe oder nicht.

aa) Es ist zwar im Ausgangspunkt zutreffend, dass in § 85 Satz 3 HmbBG durch die einleitende Formulierung "In ihr kann ferner bestimmt werden, ..." dem Verordnungsgeber grundsätzlich die Freiheit eingeräumt wird, eine Rechtsverordnung zu erlassen oder von einem solchen Erlass abzusehen. Bereits die nachfolgende unterschiedliche Formulierung "..., ob und inwieweit Aufwendungen ... beihilfefähig sind" bzw. "... und dass die Beihilfezahlung ... zu vermindern ist" macht aber deutlich, dass die Entscheidungsfreiheit des Verordnungsgebers unterschiedlich weit ausgestaltet sein kann. Das sog. Entschließungsermessen des Verordnungsgebers (dazu allgemein H. Schneider, Gesetzgebung, 2. Aufl. 1991, § 9 Rn. 248; F. Ossenbühl, Handbuch des Staatsrechts, Bd. V, 3. Aufl. 2007, § 103 Rn. 50) reduziert sich hier nach dem Willen des Gesetzgebers, wie er sich aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift ergibt, hinsichtlich der Einführung der Kostendämpfungspauschalen auf die Pflicht des Senats zum Gebrauchmachen von dieser Ermächtigung. In der Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft zu seiner eigenen Gesetzesinitiative für eine Neufassung des § 85 HmbBG heißt es hierzu (Bü-Drs. 18/1924 S. 2):

"Diese Maßnahmen (Abzugsbeträge für jede erste Inanspruchnahme eines Arztes, Zahnarztes oder Psychotherapeuten in jedem Kalendervierteljahr, bei Krankenhaus- und Kuraufenthalten, bei häuslicher Krankenpflege, bei Hilfsmitteln), die im GKV-Bereich auf der Ebene der Leistungsempfänger angesiedelt sind und die Krankenkassen daher abrechnungstechnisch nicht berühren, müssen bei der Anwendung der Beihilfevorschriften des Bundes nun zeit- und personalaufwändig im Erstattungsverfahren umgesetzt werden. Eine detailgetreue 1:1-Umsetzung der Regelungen in der GKV in die Beihilfevorschriften berücksichtigt nach Auffassung der Länder nicht die Besonderheiten des Beihilfe-(Abrechnungs-)Systems. Die Entschließungen von Bundestag und Bundesrat fordern lediglich eine 'wirkungsgleiche' Übertragung der Maßnahmen des GMG, die Be- und Entlastungen der Versicherten gleichermaßen berücksichtigt und auf die Systemunterschiede Rücksicht nimmt. Insbesondere die Bestimmungen über Zuzahlungen zu medizinischen Leistungen - aber auch der Ausschluss nicht verschreibungspflichtiger Medikamente von der Beihilfefähigkeit - lassen sich im Beihilfesystem nur mit unvertretbar hohem Verwaltungsaufwand umsetzen. Verfahrenstechnisch wesentlich ökonomischer lassen sich die höheren Selbstbeteiligungen der Versicherten durch die Einführung von Kostendämpfungspauschalen in das Beihilfesystem übertragen. Soziale Gesichtspunkte und Einkommensverhältnisse können dabei durch eine entsprechende Staffelung bzw. durch Freibeträge berücksichtigt werden."

Diesen Ausführungen lässt sich zusammen mit dem Bericht des Haushaltsausschusses vom 22. April 2005 (Bü-Drs. 18/2134), der der Bürgerschaft einstimmig die Annahme des vom Senat vorgelegten Gesetzentwurfs empfahl, der eindeutige Wille des Gesetzgebers entnehmen, dass eine wirkungsgleiche Übertragung der Maßnahmen des GKV-Modernisierungsgesetzes in das Beihilfesystem durch die Einführung von Kostendämpfungspauschalen erfolgen sollte (vgl. zur Bedeutung der Entstehungsgeschichte in diesem Zusammenhang: HVerfG, Urt. v. 19.4.1999, a.a.O., 257). An den Senat erging insoweit ein klarer Handlungsauftrag durch den Gesetzgeber. Das Verordnungsermessen wurde auf die wirkungsgleiche Ausgestaltung der Kostendämpfungspauschalen nach sozialen Gesichtspunkten und einer Staffelung nach Besoldungsgruppen eingeschränkt. Dieser Handlungsauftrag stand für den Senat außer Zweifel, wie seine frühzeitige Ankündigung zeigt, "... von der beantragten Ermächtigung unverzüglich durch den Erlass einer Siebten Verordnung zur Änderung der Beihilfeverordnung Gebrauch zu machen", deren vollständigen Entwurf er zudem der Bürgerschafts-Drucksache 18/1924 als Anlage beifügt hatte. Für den Gesetzgeber stellte sich damit die Entscheidungslage so dar, dass sich der Senat hinsichtlich seines Entschließungsermessens durch die von ihm ergriffene Gesetzesinitiative und Vollzugsankündigung schon selbst gebunden hatte. Auf eine ausdrückliche Verpflichtung des Senats durch den Gesetzgeber zum Gebrauchmachen von der Ermächtigung kommt es unter diesen Umständen nicht an. Wenn der Kläger demgegenüber meint, dass dies alles für den Bürger bei der einfachen Lektüre der Ermächtigung nicht erkennbar sei, so ist dies zwar zutreffend. Hierauf kommt es aber nicht an, weil sich die Bestimmtheitsanforderungen an einem informierten, rechtskundigen Laien richten, der sich das Verständnis einer Ermächtigung auch durch ihre Auslegung zu erschließen hat.

bb) Unabhängig davon gilt, dass die Entscheidung über die Einführung von Kostendämpfungspauschalen im Beihilferecht nicht so wesentlich ist, dass sie nicht an die Exekutive hätte delegiert werden dürfen (im Ergebnis übereinstimmend - selbst ohne ausdrückliche Prüfung des Art. 53 Abs. 1 Satz 2 HVerf - für den Ausschluss der Beihilfe für Aufwendungen bei Wahlleistungen: HVerfG, Urt. v. 19.4.1999, a.a.O., 258).

aaa) Mit der Einführung von Kostendämpfungspauschalen wird weder ein tragendes Strukturprinzip des Beihilferechts neu geschaffen, noch ändern die pauschalen Abzugsbeträge bestehende Strukturprinzipien der Beihilfe.

Aus der zentralen Forderung des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Leiturteil vom 17. Juni 2004, der Gesetzgeber habe die wesentlichen Entscheidungen über die Leistungen an Beamte, Richter und Versorgungsempfänger im Falle von Krankheit und Pflegebedürftigkeit selbst zu treffen, lässt sich nicht ableiten, dass die Entscheidung über die Einführung von Kostendämpfungspauschalen im Beihilferecht nicht durch den Verordnungsgeber erfolgen darf. Das Bundesverwaltungsgericht hat den Gesetzesvorbehalt lediglich auf die Festlegung der "tragenden Strukturprinzipien" für die nähere Ausgestaltung der Fürsorge im Falle von Krankheit oder Pflegebedürftigkeit des Beamten und seiner Angehörigen erstreckt. Demnach hat der Gesetzgeber selbst das Leistungssystem zu bestimmen, das dem Beamten und seiner Familie Schutz im Falle von Krankheit und Pflegbedürftigkeit bietet, festzulegen, welche "Risiken" erfasst werden, für welche Personen Leistungen beansprucht werden können, nach welchen Grundsätzen Leistungen erbracht und bemessen oder ausgeschlossen werden und welche zweckidentischen Leistungen und Berechtigungen Vorrang haben (BVerwG, Urt. v. 17.6.2004, a.a.O., 110). Es bleibt dem Gesetzgeber jedoch unbenommen, "die nähere Ausgestaltung der Fürsorge" durch eine Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung zu steuern. Dem Bundesverwaltungsgericht geht es nicht um eine parlamentsgesetzliche Totalregelung (ebenso Saurer, DÖV 2005, 587, 593; Tegethoff, BayVBl. 2005, 458, 461). Seinem Gebot, dass der parlamentarische Gesetzgeber selbst die Verantwortung für die teilweise erheblichen Eingriffe in den erreichten Beihilfe- und Vorsorgestandard zu übernehmen habe (BVerwG, Urt. v. 17.6.2004, a.a.O., 107), kann auch dadurch entsprochen werden, dass der Gesetzgeber eine den Bestimmtheitsanforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechende Verordnungsermächtigung erlässt, es sei denn, sie beträfe gerade tragende Strukturprinzipien des Beihilfesystems.

Die jährliche Kürzung der Beihilfezahlung um die in § 17a Abs. 2 HmbBeihVO festgesetzten Pauschalbeträge lässt die Grundsätze der Leistungsgewährung unberührt. Denn der Abzug der Pauschalbeträge knüpft erst an die nach Maßgabe der einschlägigen materiellen Vorschriften zu gewährende Beihilfe an. Die Kostendämpfungspauschale stellt also keine aufwendungsbezogene Einsparung dar, sondern ist ein schlichter Subtrahend, der die Höhe der Beihilfezahlung zwar mitbestimmt, aber keine inhaltlichen Vorgaben hinsichtlich der Leistungsgewährung macht. Der Abzug von Kostendämpfungspauschalen führt auch nicht mittelbar zu einer Änderung der Strukturprinzipien der Beihilfe. Denn dem geltenden Beihilfesystem liegt zum einem nicht die Annahme zugrunde, dass die durch Krankheits-, Pflege-, Geburts- oder Todesfälle entstandenen Aufwendungen dem Beihilfeberechtigten im Ergebnis vollständig erstattet werden müssten. Dies erfordert die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber dem Beamten nicht (BVerfG, Beschl. v. 2.10. 2007, a.a.O., Rn. 24; BVerwG, Urt. v. 15.12.2005, BVerwGE 125, 21, 30). Zum anderen verletzt die pauschale Kürzung der Beihilfezahlung nicht bereits an sich mittelbar die Alimentationsverpflichtung des Dienstherrn, die sich auf eine Gesamtleistung bezieht. Denn die Bezüge der Beamten, Richter und Versorgungsempfänger enthalten keinen exakt bestimmbaren Satz oder proportionalen Anteil, mit dem die Eigenvorsorge im Falle von Krankheit, Pflegbedürftigkeit, Geburt und Tod betrieben werden kann und soll. Verfassungsrechtlich ist die Grenze der dem Beamten oder Richter zumutbaren Belastung im Hinblick auf die Eigenvorsorge deshalb erst erreicht, wenn der amtsangemessene Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet ist (BVerwG, Urt. v. 3.7.2003, a.a.O., 281; Urt. v. 17.4.2004, a.a.O., 107). Wesentlich ist infolgedessen für die Aufrechterhaltung des amts-angemessenen Lebensunterhalts des Klägers nicht die Entscheidung über die Einführung von Kostendämpfungspauschalen, sondern die Einhaltung der Verpflichtung des Gesetzgebers, bei der Festsetzung der amtsangemessenen Alimentation die Wechselbezüglichkeit von Beihilfekürzung und Erhöhung des Alimentationsanteils, den der Beamte für die Finanzierung der krankheitsbedingten Aufwendungen einsetzen muss, zu berücksichtigen. Ermächtigt der Gesetzgeber die Exekutive zu einer geringfügigen Beihilfekürzung, wie sie in der Einführung von Kostendämpfungspauschalen zur wirkungsgleichen Übertragung der Maßnahmen des GKV-Modernisierungsgesetzes begründet liegt, geht er davon aus, dass infolgedessen die amtsangemessene Alimentation der Besoldungs- und Versorgungsempfänger nicht in Frage gestellt wird, so dass das Nähere dem Verordnungsgeber überlassen bleiben kann. In der Bürgerschafts-Drucksache 18/2134 Seite 1 heißt es denn auch ausdrücklich, dass der Gesetzentwurf und die hieraus fußende Änderung der Hamburgischen Beihilfeverordnung beachten, dass "... der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation ... nicht verletzt werden dürfe". Dies zeigt, dass der Gesetzgeber bei der Bestimmung von Zweck und Ausmaß der mit § 85 Satz 3 HmbBG verliehenen Ermächtigung die infolgedessen zu erwartenden Kürzungen der Beihilfe in seine Verantwortung für eine amtsangemessene Alimentation eingestellt hat.

bbb) Des Weiteren führt die in § 85 Satz 3 HmbBG enthaltene Ermächtigung über die jährliche Verminderung der Beihilfezahlung grundsätzlich nicht zu finanziellen Belastungen, die die vorgegebene Besoldungsstruktur erheblich ändern oder die Höhe der zumutbaren Eigenvorsorge der Beihilfeberechtigten in Frage stellen.

Einer Nivellierung der vorgegebenen Besoldungsstruktur wird wesentlich dadurch entgegengewirkt, dass nach § 85 Satz 3 HmbBG die Abzugsbeträge nach Besoldungsgruppen zu staffeln sind. Dies gestattet zwar dem Verordnungsgeber die Zusammenfassung mehrer Besoldungsgruppen, verbietet ihm aber zugleich, Abzugsbeträge in einer Höhe zu bestimmen, die die Abstufung der Alimentation nach Ämtern erheblich verändert. Da die Einführung der Kostendämpfungspauschale außerdem dem Ziel verpflichtet ist, lediglich die Maßnahmen des GKV-Modernisierungsgesetzes wirkungsgleich in das Beihilfesystem zu übertragen, ermöglicht die Ermächtigung in § 85 Satz 3 HmbBG von vornherein nur einen geringfügigen Anstieg des von den Beihilfeberechtigten selbst zu tragenden Anteils an den Aufwendungen für Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Geburts- und Todesfälle, der (jedenfalls für sich genommen) nicht die Höhe der zumutbaren Eigenvorsorge der Beihilfeberechtigten in Frage stellt. Im Falle des Klägers liegt dieser Anteil beispielsweise bei nur ungefähr einem Viertel Prozent seines jährlichen Bruttoeinkommens.

cc) Die Verordnungsermächtigung des § 85 Satz 3 HmbBG ist auch im Übrigen nach ihrem Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt i.S. des Art. 53 Abs. 1 Satz 2 HVerf. Der mögliche Inhalt einer Rechtsverordnung ist bereits dem Wortlaut des § 85 Satz 3 HmbBG zu entnehmen: eine nach Beträgen gestaffelte jährliche Verminderung der Beihilfezahlung. In der veröffentlichten Gesetzesbegründung sind die Tendenz und das Programm der Ermächtigung so weit umrissen, dass sich auch der Zweck der Ermächtigung bestimmen lässt. Demnach soll die Einführung von Kostendämpfungspauschalen als Instrument dazu dienen, die Maßnahmen des GKV-Modernisierungsgesetzes wirkungsgleich in das Beihilfesystem zu übertragen und dabei Aufwand und Kosten in der Verwaltung möglichst gering zu halten (Bü-Drs. 18/1924 S. 2). Die Ermächtigung zeigt zudem dem Verordnungsgeber durch die Vorgabe einer Staffelung der Kostendämpfungspauschalen nach Besoldungsgruppen und sozialen Gesichtspunkten die Grenzen der Ermächtigung auf. Das Ausmaß der erteilten Ermächtigung folgt insoweit spiegelbildlich demselben Maßstab, der für die Gewährung der Beihilfe gilt und durch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn inhaltlich bestimmt wird. Der Rückgriff auf soziale Gesichtspunkte für die Bestimmung der Höhe der Kostendämpfungspauschalen ist damit hinreichend bestimmt.

II. Die Vorschrift des § 17a HmbBeihVO ist nicht nur formell, sondern auch, soweit dies im Fall des Klägers entscheidungserheblich ist, materiell rechtmäßig, da sie mit der Ermächtigungsgrundlage in § 85 Satz 3 HmbBG übereinstimmt (1.) und ihn nicht in seinen verfassungsrechtlich geschützten Rechten verletzt (2.).

1. Die in § 17a HmbBeihVO getroffene Regelung über die Kostendämpfungspauschalen ist, soweit sie hier im Fall des Klägers zur Anwendung kommt, von der Ermächtigungsgrundlage in § 85 Satz 3 HmbBG gedeckt.

Wie in der Ermächtigung vorgesehen wird die zu gewährende Beihilfe kalenderjährlich um eine Kostendämpfungspauschale gekürzt (§ 17a Abs. 1 Satz 1 HmbBeihVO), deren Höhe - sowohl unter sozialen Gesichtspunkten als auch nach den unter der Stufe 5 zusammengefassten Besoldungsgruppen - hinreichend gestaffelt worden ist (§ 17a Abs. 2 HmbBeihVO). Ebenso wie bei der Gewährung der Beihilfe ist als sozialer Gesichtspunkt die Zugehörigkeit des Klägers zur Statusgruppe der aktiv Beschäftigten und die Anzahl seiner Kinder (§ 17a Abs. 6 HmbBeihVO) anerkannt worden.

2. Der Kläger wird durch die Kürzung seiner Beihilfe auf Grund der Kostendämpfungspauschale nicht in seinen verfassungsrechtlich geschützten Rechten verletzt.

a) In der Kürzung der Beihilfe durch Kostendämpfungspauschalen liegt kein Verstoß gegen die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gehört das Beihilfesystem nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG), da es sich erst in jüngerer Zeit herausgebildet hat. Es besteht deshalb keine verfassungsrechtliche Verpflichtung, den Beamten und Versorgungsempfängern für Krankheitsfälle oder vergleichbare Belastungen Unterstützung gerade in Form von Beihilfen i.S. der Beihilfevorschriften oder gar von solchen Beihilfen in bestimmter Höhe zu gewähren (BVerfG, Beschl. v. 2.10.2007, a.a.O., Rn. 23; Beschl. v. 7.11.2002, BVerfGE 106, 225, 232; Beschl. v. 13.11.1990, BVerfGE 83, 89, 98; Beschl. v. 6.12.1988, BVerfGE 79, 223, 235; Beschl. v. 23.6.1981, BVerfGE 58, 68, 77).

b) Beihilfen sind auch kein Bestandteil der ebenfalls durch Art. 33 Abs. 5 GG verbürgten Alimentation des Beamten, denn die amtsangemessene Alimentation muss von Verfassungs wegen nur die Kosten einer Krankenversicherung decken, die zur Abwendung krankheitsbedingter, durch Leistungen auf Grund der Fürsorgepflicht nicht ausgeglichener Belastungen erforderlich ist (BVerfG, Beschl. v. 13.11.1990, a.a.O., 98; Beschl. v. 23.6. 1981, a.a.O., 77 f.; Beschl. v. 30.3.1977, BVerfGE 44, 249, 265 f.).

c) Die Beihilfen finden ihre Grundlage in der verfassungsrechtlich als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums in Art. 33 Abs. 5 GG verbürgten Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber dem Beamten, die ihm gebietet, dass er Vorkehrungen treffen muss, damit der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamtem bei Eintritt besonderer finanzieller Belastungen durch Krankheits-, Pflege-, Geburts- oder Todesfälle nicht gefährdet wird (BVerfG, Beschl. v. 2.10.2007, a.a.O., Rn. 24). Entscheidet sich der Dienstherr, seiner Fürsorgepflicht durch die Zahlung von Beihilfen nachzukommen, die zu der aus der gewährten Alimentation zu bestreitenden Eigenvorsorge ergänzend hinzutreten, so muss er gewährleisten, dass der Beamte nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über eine ihm zumutbare Eigenvorsorge nicht absichern kann. Die Beihilfe soll den Beamten von den durch die Besoldung nicht gedeckten notwendigen Aufwendungen in angemessenen Umfang freistellen (BVerfG, Beschl. v. 7.12.2002, a.a.O., 232). Eine lückenlose Erstattung jeglicher Aufwendungen verlangt die Fürsorgepflicht jedoch nicht (BVerfG, Beschl. v. 13.11.1990, a.a.O., 100 ff.; BVerwG, Urt. v. 3.7.2003, a.a.O., 282).

Hieran gemessen lässt sich nicht feststellen, dass die vom Kläger angegriffene Kostendämpfungspauschale in Höhe von EUR 125,-- für ihn eine unzumutbare Eigenvorsorgeleistung darstellt, die mit der Fürsorgepflicht der Beklagten nicht mehr zu vereinbaren wäre. Es ist zwar zutreffend, dass der Kläger diesen "Beihilfeausfall" nicht durch den Abschluss einer Versicherung abdecken kann, so dass die entstandenen notwendigen Aufwendungen für den Krankheitsfall teilweise von ihm selbst durch einen zusätzlichen Alimentationsanteil, der neben den Anteil für die Kosten einer angemessenen Krankenversicherung tritt, ausgeglichen werden müssen. Diese Folge ist aber vom Gesetzgeber gewollt, da Versicherte in der gesetzlichen Krankenversicherung ebenfalls nicht die Möglichkeit haben, die ihnen durch das GKV-Modernisierungsgesetz auferlegten Zuzahlungen durch Leistungen der Krankenversicherung abzudecken. Insoweit liegen also lediglich wirkungsgleiche Folgen für das Beihilferecht vor. Vor allem ist aber der Dienstherr von Verfassungs wegen nicht verpflichtet, die Beihilfebestimmungen den Krankenversicherungsleistungen lückenlos anzupassen (BVerfG, Beschl. v. 13.11.1990, a.a.O., 102). Folgerichtig gebietet es die Fürsorgepflicht des Dienstherrn auch nicht, dass die Beihilfe- und Versicherungsleistungen zusammen die Kosten für die entstandenen notwendigen Aufwendungen in Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfällen vollständig abdecken. Dass durch die Belastung des Klägers mit der Kostendämpfungspauschale seine amtsangemessene Alimentation nicht mehr gewährleistet ist, lässt sich ebenfalls nicht feststellen. Denn einerseits beträgt seine monatliche zusätzliche finanzielle Belastung nur EUR 10,42 und andererseits hat der Gesetzgeber bei der Frage, welcher Lebensunterhalt i.S. von Art. 33 Abs. 5 GG angemessen ist, einen weiten Bewertungsspielraum (BVerfG, Beschl. v. 23.6.1981, a.a.O., 78; Beschl. v. 2.10.2007, a.a.O., Rn. 32). Dass die Grenzen dieses Bewertungsspielraums im Falle des Klägers - auf Grund der nunmehr eingetretenen Summation der Kostendämpfungspauschale mit den möglichen Abzugsbeträgen nach § 6 Nr. 2 Satz 1 und 2, Nr. 9 Satz 3 HmbBeihVO für Arznei- und Verbandmittel sowie Beförderungskosten und anderer in der Vergangenheit liegenden Sparmaßnahmen zu Lasten der Beamten - überschritten worden sind, ist von ihm weder substantiiert dargelegt worden noch sind hierfür konkrete Anhaltspunkte sonst wie ersichtlich (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 2.10.2007, a.a.O., Rn. 36). Dabei ist zu beachten, dass die jährlichen Abzugsbeträge nach § 6 Nr. 2 und 9 HmbBeihVO gemäß § 6a Satz 1 und 2 HmbBeihVO einer Belastungsgrenze unterliegen, die für den Kläger zwei Prozent seines jährlichen Einkommens, aber höchstens EUR 312,-- beträgt. Bei dem für ihn anwendbaren Beihilfebemessungssatz von 50 vom Hundert betrüge der mögliche Beihilfeausfall somit maximal EUR 156,--, was zusammen mit der Kostendämpfungspauschale zu einer Gesamtbelastung von EUR 23,42 im Monat führen würde.

d) Die Einführung von Kostendämpfungspauschalen und ihre Staffelung gemäß § 17a Abs. 2 HmbBeihVO nach zusammengefassten Besoldungsgruppen ist, soweit dies den Kläger betrifft, mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Das Gleichbehandlungsgebot erfordert zudem nicht die anteilige Kürzung der Kostendämpfungspauschale für das Jahr 2005 mit Rücksicht darauf, dass das In-Kraft-Treten der Verordnung erst im Laufe des Jahres erfolgte.

Eine ungleiche Behandlung mehrerer Gruppen von Normadressaten ist mit Art. 3 Abs. 1 GG nur vereinbar, wenn zwischen ihnen Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können. Ungleichbehandlung und rechtfertigender Grund müssen in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen. Dabei fällt insbesondere ins Gewicht, ob eine Ungleichbehandlung Auswirkungen auf grundrechtlich gesicherte Freiheiten hat (BVerfG, Beschl. v. 30.5.1990, BVerfGE 82, 126, 146). Eine Ungleichbehandlung kann bei der Ordnung von Massenerscheinungen auch unter dem Gesichtspunkt der Verwaltungsvereinfachung und Typisierung zulässig sein. Eine Typisierung bzw. Pauschalierung ist zulässig, wenn die durch sie eintretenden Härten oder Ungerechtigkeiten nur eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen treffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist (BVerfG, Beschl. v. 8.2.1983, BVerfGE 63, 119, 128). Um den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG zu genügen, kommt es nicht darauf an, ob im Einzelfall die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden worden ist (BVerwG, Urt. v. 22.3.1990, Buchholz 240 § 19a BBesG Nr. 10 S. 14, 17; Urt. v. 15.12.2005, a.a.O., 29 f.).

aa) Nach diesen Grundsätzen ist die Einführung der Kostendämpfungspauschalen durch § 17a HmbBeihVO aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung zulässig. Der Gesetzgeber hat insoweit nachvollziehbar dargelegt (Bü-Drs. 18/1924 S. 2), dass eine detailgenaue Umsetzung der Maßnahmen des GKV-Modernisierungsgesetzes, die dort im Bereich der Leistungserbringer angesiedelt sind, im beihilferechtlichen Erstattungsverfahren zu aufwändig wäre, so dass zur Vereinfachung auf die Möglichkeit der Einführung von Kostendämpfungspauschalen zurückgegriffen worden ist. Der Stichhaltigkeit dieser Überlegung steht nicht - wie der Kläger meint - entgegen, dass sich der Verordnungsgeber die Sache noch einfacher hätte machen können, indem er die Pauschalierung auch auf die Abzugsbeträge gemäß § 6 Nr. 2 und 9 HmbBeihVO hätte erstrecken können. Denn zum einen besteht insoweit ein weites Verordnungsermessen und zum anderen tritt jedenfalls auch in der gewählten Form eine erhebliche Verwaltungsvereinfachung ein. Was ferner die Bemessung der Höhe der Kostendämpfungspauschalen angeht, hat die Beklagte nachvollziehbar dargelegt, dass im Vergleich zu der festgesetzten Höhe der Kostendämpfungspauschalen in anderen Bundesländern der Umstand berücksichtigt worden ist, dass in Hamburg daneben weiterhin die Abzugsbeträge nach § 6 Nr. 2 und 9 HmbBeihVO bestehen (wegen der Einzelheiten wird insoweit auf den Schriftsatz der Beklagten v. 6.12.2007, S. 4 f. Bezug genommen).

Mit der Festsetzung von nach Besoldungsgruppen, Statusgruppen und Anzahl der Kinder gestaffelten Kostendämpfungspauschalen geht der Verordnungsgeber in § 17a Abs. 2 und 6 HmbBeihVO typisierend von einer unterschiedlichen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit aus. Unterschiedliche Einkommensverhältnisse können eine Ungleichbehandlung rechtfertigen. Soweit dabei in § 17a Abs. 2 Stufe 5 HmbBeihVO Besoldungsgruppen zusammengefasst werden, denen nach der Wertigkeit des Statusamtes im Vergleich zu der Besoldungsgruppe A 12 (§ 17a Abs. 2 Stufe 4 HmbBeihVO) eine höhere Kostendämpfungspauschale auferlegt wird, handelt es sich um einen den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG noch genügenden Indikator abgestufter wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit. Hierfür spricht maßgeblich, dass dem Mangel an Differenzierung ein Zugewinn an Verwaltungsvereinfachung gegenüber steht und kein Eingriff in einen grundrechtlich geschützten Bereich vorliegt (BVerwG, Urt. v. 3.7.2003, a.a.O., 285). Außerdem sind gewisse ungleiche wirtschaftliche Auswirkungen bei an sich zulässigen Pauschalierungen hinzunehmen.

bb) Das Gleichbehandlungsgebot verlangt auch in seiner Ausprägung durch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn keine anteilige Kürzung der Pauschale für das Jahr ihrer Einführung. Denn der mit der Erhebung von Jahrespauschalen verfolgte Zweck der Verwaltungsvereinfachung würde dadurch geschmälert, ohne dass dies aus sachlichen Differenzierungsgründen geboten wäre. Auf das Jahr bezogen ist nämlich der Zeitpunkt des Anfalls der Pauschale für den Verordnungsgeber nicht vorhersehbar und rein zufällig. Außerdem soll deren Höhe gerade davon unabhängig sein, wie hoch die zugrunde liegenden im Laufe des Jahres bereits entstandenen Aufwendungen waren.

e) In der Anwendung der Kostendämpfungspauschale auf Beihilfefälle, in denen die zu erstattenden Aufwendungen ab dem 1. August 2005 entstanden sind, liegt kein Verstoß gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3, 28 Abs. 1 Satz 1 GG) abzuleitende Rückwirkungsverbot, da es hier bereits an einer Rückwirkung fehlt und unabhängig davon eine schutzwürdige Position des Klägers nicht erkennbar ist.

Der Verordnungsgeber hat in der Übergangsvorschrift des § 2 der Siebten Verordnung zur Änderung der Hamburgischen Beihilfeverordnung bestimmt, dass Beihilfen zu Aufwendungen, die bis zum In-Kraft-Treten dieser Verordnung am 1. August 2005 (siehe dazu § 3 der vorgenannten Verordnung) entstanden sind, nach den bisherigen Vorschriften gewährt werden. Selbst wenn die Stellung des Beihilfeantrags also erst nach dem In-Kraft-Treten der Verordnung erfolgte, so wurde dennoch keine Kostendämpfungspauschale in Abzug gebracht, wenn nur die geltend gemachten Aufwendungen vor dem 1. August 2005 entstanden waren. Eine Rückwirkung ist mit dieser Regelung nicht verbunden. Davon abgesehen besteht keine schutzwürdige Position des Beamten, da er nicht geltend machen kann, dass er sich in Kenntnis von der bevorstehenden Belastung durch die Kostendämpfungspauschalen alternativ verhalten hätte. Die Aufwendungen für eine notwendige ärztliche Behandlung oder medizinisch erforderliche Medikamente, Hilfsmittel und dergleichen wären ihm vielmehr in jedem Falle entstanden (BVerwG, Urt. v. 3.7.2003, a.a.O., 288; zustimmend BVerfG, Beschl. v. 2.10.2007, a.a.O., Rn. 39).

III. Auf die vom Verwaltungsgericht im Übrigen aufgeworfene Frage, ob § 85 Satz 1 und 2 HmbBG eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für die Hamburgische Beihilfeverordnung im Ganzen bildet, kommt es hier nicht an. Denn selbst wenn dies zu verneinen wäre, wofür das Verwaltungsgericht beachtliche Gründe angeführt hat, wäre die Beihilfeverordnung für eine Übergangszeit weiterhin anzuwenden (siehe dazu BVerwG, Urt. v. 17.4. 2004, a.a.O., 111). Da aber für die Einführung der Kostendämpfungspauschalen in § 85 Satz 3 HmbBG eine wirksame Ermächtigungsgrundlage besteht und der auf dieser Grundlage erlassene § 17a HmbBeihVO rechtmäßig ist, besteht kein Anlass, diese eigenständige Regelung nicht weiterhin anzuwenden, auch wenn die anderen Vorschriften der Hamburgischen Beihilfeverordnung nur noch für eine Übergangszeit gelten sollten. Die weitere Anwendung der Kostendämpfungspauschalen entspräche auch unter diesen Umständen jedenfalls dem Willen des Gesetzgebers, der von den Gerichten zu beachten ist.

IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils ergibt sich aus § 167 VwGO i.V. mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2 der Zivilprozessordnung.

V. Die Revision war nicht gemäß § 132 Abs. 1 und 2 VwGO i.V. mit § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes zuzulassen. Insbesondere hat die Rechtssache weder grundsätzliche Bedeutung, noch weicht das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts oder eines anderen Oberverwaltungsgerichts ab.

Es ist nicht erkennbar, dass der Fall des Klägers bisher höchstrichterlich noch nicht geklärte entscheidungserhebliche Rechtsfragen aufwirft. Zur Frage der Konkretisierung des Gesetzesvorbehalts bzw. der Voraussetzungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG liegt eine umfangreiche verfassungsgerichtliche bzw. höchstrichterliche Rechtsprechung vor, aus der sich hier keine grundsätzlich klärungsbedürftigen Fragen ergeben. Diese Rechtsprechung wird lediglich auf den Fall des § 85 Satz 3 HmbBG angewandt, der die Ermächtigung zur Einführung von Kostendämpfungspauschalen im Beihilferecht enthält. Dass die Sache in tatsächlicher Hinsicht eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung hat und eine Reihe anderer gleich oder ähnlich gelagerter Fälle betrifft, genügt für die Annahme rechtsgrundsätzlicher Bedeutung nicht.

Ende der Entscheidung