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Die Erhebung von Flugsicherheitsgebühren für Fluggast- und Gepäckkontrollen gemäß §§ 29 c Abs. 2, 32 Abs. 1 Nr. 13 LuftVG (i.d.F. des Zehnten Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes v. 23.7.1992, BGBl. I S. 1370) ist mit dem Europäischen Gemeinschaftsrecht vereinbar.

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HAMBURGISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT Beschluss

3 Bf 177/01

In der Verwaltungsrechtssache

hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht, 3. Senat, durch die Richter Korth, Jahnke und Niemeyer am 29. Juni 2006 beschlossen:

Tenor:

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 26. März 2001 wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 364,-- DM festgesetzt.

Gründe:

Der Antrag der Klägerin hat keinen Erfolg.

I.

Die Klägerin wendet sich gegen von der Beklagten erhobene Flugsicherheitsgebühren für Fluggast- und Gepäckkontrollen am Flughafen Hamburg.

Die Klägerin ist eine deutsche Fluggesellschaft, die Passagiere vom Flughafen Hamburg aus zu Zielflughäfen in Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft befördert. Nach § 29 c Abs. 2 Luftverkehrsgesetz in der Fassung vom 1. August 1992 waren die Luftfahrtbehörden befugt, zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs bei Fluggästen Sicherheitskontrollen durchzuführen, die nach § 32 Abs. 1 Nr. 13 Luftverkehrsgesetz in Verbindung mit dem Gebührenverzeichnis zur Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung kostenpflichtig waren. Für 104 im Februar 1993 auf dem Flughafen Hamburg überprüfte Fluggäste der Klägerin setzte die Beklagte mit Bescheid vom 19. April 1994 gegen die Klägerin Gebühren in Höhe von 364,-- DM fest. Den dagegen erhobenen Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 4. April 2000 zurück. Das Verwaltungsgericht Hamburg hat die Klage, mit der die Klägerin (nur noch) geltend gemacht hatte, dass die Rechtsgrundlage für die Gebührenforderung gegen europäisches Gemeinschaftsrecht verstoße, mit Urteil vom 26. März 2001 abgewiesen: Ein Verstoß gegen europäisches Gemeinschaftsrecht liege nicht vor. Ein Verstoß gegen primäres Gemeinschaftsrecht scheitere schon daran, dass weder Titel III Kapitel 3 EG über den Dienstleistungsverkehr noch Titel V EG über den Verkehr auf den Bereich des Luftverkehrs Anwendung fänden. Ein Verstoß gegen sekundäres Gemeinschaftsrecht sei ebenfalls nicht ersichtlich. Insbesondere verstießen der Gebührenbescheid und die ihnen zugrunde liegenden Rechtsgrundlagen nicht gegen die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92. Die Verordnung enthalte zwar keine ausdrückliche Regelung über Gebührenerhebungen. Sie lasse aber in Art. 8 Abs. 2 für den Bereich der Sicherheit beschränkende, einzelstaatliche Vorschriften zu, denen die damit verbundenen Kostenentscheidungen als Annex zuzurechnen seien. Schließlich liege auch kein Verstoß gegen allgemeine europarechtliche Grundsätze des Europäischen Gerichtshofes zur Dienstleistungsfreiheit vor.

II.

Die Klägerin hat mit ihrem - zulässigen - Antrag auf Zulassung der Berufung keine Gründe dargelegt, die es rechtfertigen könnten, die Berufung nach § 124 Abs. 2 VwGO zuzulassen.

1. Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung lassen sich den Ausführungen der Klägerin nicht entnehmen. Dabei ist entgegen der Auffassung der Klägerin die Berufung nicht bereits bei ernstlichen Zweifeln an der Entscheidungsbegründung zuzulassen, sondern erst bei ernstlichen Zweifeln am Ergebnis der Entscheidung (ständige Rechtsprechung des Senats [OVG Hamburg, Beschluss vom 1.12.1997, NordÖR 1998 S. 248] und hM, vgl.: Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 14. Aufl. 2005, § 124 Rdnr. 7a, m.weit.Nachw.).

Die Erhebung von Flugsicherheitsgebühren verstößt nicht gegen die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs (Amtsblatt Nr. L 240 vom 24.8.1992, S. 8). Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) sind bei der Auslegung dieser Verordnung nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die sie verfolgt (EuGH, Urteil vom 18.1.2001, C-361/98, Slg. 2001 S. I-385, Rdnr. 31). Die Verordnung Nr. 2408/92 ist u.a. darauf gerichtet, auf dem Gebiet des Luftverkehrs die Bedingungen für die Anwendung des namentlich in den Artikeln 49 bis 51 EG (bis zur Änderung durch den Vertrag von Amsterdam vom 10.11.1997: Art. 59 bis 61 EG-Vertrag) niedergelegten Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs festzulegen, damit sämtliche Fragen des Marktzugangs in ein und derselben Verordnung behandelt werden (EuGH, a. a. O., Rdnr. 32; Urteil vom 26.6.2001, C-70/79, Slg. 2001 S. I-4845, Rdnr. 22; Urteil vom 4.7.2001, C-447/99, Slg. 2001 S. I-5203, Rdnr. 11; Urteil vom 6.2.2003, C-92/01, Slg. 2003 S. I-1291, Rdnr. 24; vgl. auch Schlussanträge des Generalanwalts Cosmas vom 16.5.2000, C-361/98, Slg. 2001 S. I-385, Rdnr. 48 f.). Damit ist die Dienstleistungsfreiheit im Luftverkehr umfassend eingeführt worden und ist die Verordnung Nr. 2408/92 im Lichte der zur Dienstleistungsfreiheit des Art. 49 EG ergangenen Rechtsprechung auszulegen (Schlussanträge des Generalanwalts Alber vom 26.6.2003, C-246/01, www.curia.europa.eu, Rdnr. 35). Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften verlangt Art. 49 EG die Aufhebung aller Beschränkungen, die geeignet sind, die Tätigkeit eines Dienstleistenden aus einem anderen Mitgliedstaat zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen (EuGH, Urteil vom 18.1.2001, C-361/98, a.a.O., Rdnr. 33, m.weit.Nachw.). Dabei liegt eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit immer dann vor, wenn durch die fragliche Maßnahme eine grenzüberschreitende Dienstleistung teurer wird als die vergleichbare inländische Dienstleistung (Schlussanträge des Generalanwalts Alber vom 26.6.2003, C-246/01, a.a.O., Rdnr. 37). Ferner schließt die Dienstleistungsfreiheit die Anwendung einer nationalen Regelung aber auch schon aus, die die Erbringung von Dienstleistungen zwischen Mitgliedstaaten gegenüber der Erbringung von Dienstleistungen allein innerhalb eines Mitgliedstaats erschwert, und zwar unabhängig davon, ob eine Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder des Wohnsitzes vorliegt (EuGH, Urteil vom 6.2.2003, C-92/01, a.a.O., Rdnr. 25).

Danach ist bereits zweifelhaft, ob die Erhebung der Flugsicherheitsgebühr eine rechtfertigungsbedürftige Beschränkung des durch Art. 49 EG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2408/92 geschützten freien Dienstleistungsverkehrs beinhaltet. Zwar bringt die Klägerin in ihrer Zulassungsbegründung vor, dass die Erhebung der Flugsicherheitsgebühr eine Behinderung der Dienstleistungsfreiheit darstelle, weil die Gebühr für die Personenbeförderung auf dem Luftwege eine erhebliche wirtschaftliche Belastung sei. Angesichts der im Verhältnis zu den Gesamtkosten eines Fluges geringen Höhe der Flugsicherheitsgebühr (vgl. BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 11.8.1998, NVwZ 1999 S. 176) und im Hinblick darauf, dass sich die Dienstleistung bei allen Anbietern von (grenzüberschreitenden) Flugdienstleistungen entsprechend der Anzahl der beförderten Passagiere gleich verteuert, ist die von der Klägerin geltend gemachte Behinderung bei der Erbringung ihrer Dienstleistung im Bereich des Flugverkehrs selbst bei weiter Auslegung des durch Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2408/92 gewährten Rechts zur Erbringung von Dienstleistungen im Bereich des Flugverkehrs nicht ohne weiteres nachzuvollziehen. Ist eine nichtdiskriminierende Belastung überhaupt nicht geeignet, Flugdienstanbieter davon abzuhalten, ihre Dienstleistung anzubieten und von der gewährten Dienstleistungsfreiheit Gebrauch zu machen, dürfte sie auch nicht als Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit gewertet werden (vgl. Nettesheim, Die EG-Dienstleistungsfreiheit für Luftfahrtunternehmen, ZLW 2002 S. 240, 261 f.). Diese Frage kann hier jedoch dahingestellt bleiben, weil die Erhebung der Flugsicherheitsgebühren gemeinschaftsrechtlich selbst dann gerechtfertigt wäre, wenn die Verteuerung von Flügen durch die Flugsicherheitsgebühr als Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit angesehen werden müsste.

Die Dienstleistungsfreiheit für den Flugverkehr kann nur durch Regelungen beschränkt werden, die durch zwingende Allgemeinwohlinteressen gerechtfertigt und zudem verhältnismäßig sind (Schlussanträge des Generalanwalts Alber vom 26.6.2003, C-246/01, a.a.O., Rdnr. 46 m.weit.Nachw.). Insoweit bestehen keine Zweifel, dass die Erhebung der von der Klägerin beanstandeten Flugsicherheitsgebühren diesen Anforderungen für die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit entspricht (im Ergebnis ebenso: VGH Mannheim, Beschluss vom 2.3.1999 - 8 S 2973/98 -; VGH München, Beschluss vom 3.2.2000, NVwZ 2001 S. 346; OVG Greifswald, Beschluss vom 9.12.2002, NordÖR 2003 S. 505; VG Sigmaringen, Urteil vom 29.09.2005 - 2 K 2391/04 -, Juris).

Da die Sicherheitskontrollen der Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit dienen, ist davon auszugehen, dass auch die hierfür zu entrichtende Gebühr der Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit dient, die ein zwingendes Allgemeinwohlinteresse zur Rechtfertigung der Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit darstellt. Die Gebühr ist darüber hinaus geeignet, das angestrebte Ziel, dass die Kosten von denjenigen zu tragen sind, denen die Kontrollen zugute kommen, zu erreichen (vgl. Schlussanträge des Generalanwalts Alber vom 26.6.2003, C-246/01, a.a.O., Rdnr. 57); Bedenken hinsichtlich der Höhe und der Berechnung der Flugsicherheitsgebühr bestehen ebenfalls nicht.

Auch die Kommission und der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften gehen offenbar davon aus, dass die Erhebung von Luftsicherheitsgebühren, die die Dienstleistungsfreiheit beschränken, gerechtfertigt ist. In den Verfahren betreffend die unterschiedliche Erhebung von Flugsicherheitsgebühren hat die Kommission die diskriminierende Anwendung dieser Gebühren und nicht die Gebühren als solche zum Gegenstand eines Vertragsverletzungsverfahrens gemacht und hat der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften diese diskriminierende Anwendung und nicht die Gebühren als solche zum Anlass seiner Kritik genommen (vgl. EuGH, Urteil vom 26.6.2001, C-70/99, a.a.O.; Urteil vom 4.7.2001, C-447/99, a.a.O.).

Soweit die Klägerin ausführt, eine zulässige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit könne wegen der abschließenden Wirkung der Verordnung Nr. 2408/92 nur durch in der Verordnung selbst geregelte Tatbestände erfolgen, und die einzige in Betracht kommende Regelung in Art. 8 Abs. 2 der Verordnung greife nicht ein, weil es weder bei den Kontrollen selbst noch bei der Gebührenerhebung um die Ausübung von Verkehrsrechten im Sinne der Bestimmung gehe, ist der Klägerin entgegen zu halten, dass der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften in seinem Urteil vom 18. Januar 2001 dieser Auffassung im Ausgangspunkt nicht gefolgt ist, sondern geprüft hat, ob die in jenem Fall streitigen Regelungen zur Aufteilung des Flugverkehrs, die als Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs gewertet wurden, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten und auf einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gestützt werden können (vgl. EuGH, Urteil vom 18.1.2001, C-361/98, a.a.O., Rdnr. 44 ff.).

Im Übrigen trifft es nicht zu, dass die Voraussetzungen des Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2408/92 nicht vorlägen, weil es bei den Kontrollen und der Gebührenerhebung nicht um die Ausübung von Verkehrsrechten gehe. Nach dieser Bestimmung unterliegt die Ausübung von Verkehrsrechten u.a. den einzelstaatlichen Vorschriften im Bereich Sicherheit. Für die Anwendung von Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2408/92 ist nicht zu klären, ob die Kontrollen und die Gebührenerhebung eine Ausübung von Verkehrsrechten darstellen, sondern ob sie die Ausübung von Verkehrsrechten beschränken können. Insoweit mag in Betracht kommen, dass das Sicherheitsinteresse neben den vom Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften anerkannten allgemeinen Rechtfertigungsvoraussetzungen im Bereich des Luftverkehrs zum Tragen kommt (vgl. Nettesheim, a.a.O., S. 268 f.). Dass die Erhebung der Luftsicherheitsgebühr auch die Voraussetzungen des Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2408/92 erfüllt, ist dabei nicht zweifelhaft. Die Kontrollen der Passagiere und des Gepäcks aufgrund von § 29 c Abs. 2 Luftverkehrsgesetz dienen der Sicherheit des Luftverkehrs vor Flugzeugentführungen und Anschlägen. Die Regelung über die Erhebung von Gebühren für diese Kontrollen ist wegen des engen Zusammenhangs zwischen den Kontrollen und den Kosten für die Kontrollen ebenfalls eine Vorschrift aus dem Bereich Sicherheit. Die Nichterwähnung von Sicherheitsgebühren in Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2408/92 spricht nicht gegen diese Auffassung, sondern eher dafür, weil die bei Erlass der Verordnung bestehende Praxis, Sicherheitsgebühren zu erheben, den Verordnungsgeber zu einer ausdrücklichen Regelung veranlasst haben dürfte, wenn er die bestehende Praxis hätte verändern wollen.

2. Die Rechtssache weist auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Die von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob die Erhebung von Flugsicherheitsgebühren gegen die Verordnung Nr. 2408/92 verstößt, lässt sich aufgrund der zur Dienstleistungsfreiheit vorliegenden Rechtsprechung und Literatur, insbesondere der Entscheidungen des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften zur Auslegung der Verordnung Nr. 2408/92 entscheiden, ohne dass es eines Berufungsverfahrens zur weiteren Klärung der Frage durch den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften bedarf (vgl. EuGH, Urteil vom 6.12.2005, C-461/03, Rdnr. 16, m.weit.Nachw. zur Vorlagepflicht bei Auslegungsfragen des Gemeinschaftsrechts).

3. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat die Rechtssache ebenfalls nicht. Die von der Klägerin aufgeworfene Rechtsfrage, "ob die Erhebung einer nationalen Gebühr wie die Luftsicherheitsgebühr eine unzulässige Beschränkung der den Luftfahrtunternehmen mit der Verordnung (EWG) 2408/92 gewährten Dienstleistungsfreiheit darstellt und aus diesem Grunde rechtswidrig ist", ist im Hinblick auf die o.a. Entscheidungen des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften zur Auslegung der Verordnung Nr. 2408/92 nicht als klärungsbedürftig anzusehen, sondern lässt sich aufgrund der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften ohne weiteres verneinen.

III.

Die Nebenentscheidungen beruhen auf §§ 154 Abs. 2 VwGO, 14 Abs. 1 und Abs. 3, 13 Abs. 2 GKG a.F., 72 Abs. 1 Nr. 1 GKG.

Ende der Entscheidung