Judicialis Rechtsprechung

1. Beleuchtete Dachwerbeträger auf Taxen beeinträchtigen den Schutzzweck von § 49 a Abs. 1 StVZO, aus Gründen der Verkehrssicherheit bei Dunkelheit ein einheitliches Signalbild zu schaffen und Blend- und Ablenkungswirkungen zu vermeiden. Zur Sicherheit des Verkehrs gehört es, bereits im Vorfeld konkreter Verkehrsgefahren unnötige Reize zu vermeiden, um so die Konzentration der Verkehrsteilnehmer für die wesentlichen Verkehrsvorgänge zu sichern.

2. Durch die Beschränkung auf die vorgeschriebenen und die für zulässig erklärten lichttechnischen Einrichtungen an Kraftfahrzeugen in § 49 a Abs. 1 StVZO ist der Schutzbereich der Berufsausübungsfreiheit in Art 12 Abs. 1 GG nicht - auch nicht zu Lasten der Taxenunternehmen - berührt. Anders als eine Vorschrift wie § 26 Abs. 2 BOKraft, die sich unmittelbar auf die Werbemöglichkeiten an Taxifahrzeugen bezieht (und deshalb unmittelbar berufsregelnde Wirkung hat), betrifft § 49 a StVZO nicht die Nutzung von Kraftfahrzeugen als Werbeträger, sondern die Beleuchtung aller am öffentlichen Verkehr teilnehmenden Fahrzeuge.

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Hamburgisches Oberverwaltungsgericht Beschluss

3 Bf 195/07.Z

In der Verwaltungsrechtssache

hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht, 3. Senat, durch die Richter Korth, Jahnke und Bertram am 10. Juli 2008 beschlossen:

Tenor:

Der Antrag des Klägers, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund mündlicher Verhandlung vom 25. April 2007 zuzulassen, wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Antragsverfahrens.

Der Streitwert wird für das Antragsverfahren auf 5.000,-- Euro festgesetzt.

Gründe:

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Der geltend gemachte Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist nicht gegeben bzw. dargelegt (§ 124 a Abs. 5 Satz 2, Abs. 4 Satz 4 VwGO).

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit einer Gerichtsentscheidung sind regelmäßig dann begründet, wenn gegen deren Richtigkeit nach summarischer Prüfung gewichtige Gesichtspunkte sprechen, wie es etwa der Fall ist, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. v. 23.6.2000, NVwZ 2000, 1163, 1164). Richtigkeit im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO meint dabei die Ergebnisrichtigkeit des Entscheidungstenors, nicht dagegen die (vollständige) Richtigkeit der dafür gegebenen Begründung (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.3.2004, NVwZ-RR 2004, 542; OVG Hamburg, Beschl. v. 21.12.2007, 3 Bf 101/07.Z, juris).

Der Vortrag des Klägers vermag derartige Zweifel nicht zu begründen.

1. Der Kläger rügt, das Verwaltungsgericht habe § 70 Abs. 1 Nr. 2 StVZO zu Unrecht dahin ausgelegt, dass tatbestandliche Voraussetzung für die Erteilung einer - im Übrigen im Ermessen stehenden - Ausnahmegenehmigung das Vorliegen eines besonderen Ausnahmefalles sei, welcher hier nicht anzunehmen sei mit der Folge, dass die Klage schon deshalb keinen Erfolg haben könne.

Dieser Ansatz des Verwaltungsgerichts begegnet in der Tat Zweifeln, weil die Vorschrift des § 70 Abs. 1 StVZO ihrem Wortlaut nach das Merkmal der "Ausnahmen" nicht als Tatbestandsvoraussetzung verselbständigt; nach der - auch von dem Verwaltungsgericht angeführten - Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 21.2.2002, DAR 2002, 281) ist das anhand eines Vergleichs der Umstände des konkreten Falles mit dem typischen Regelfall gewonnene Material unverzichtbarer Bestandteil der einheitlich zu treffenden Ermessensentscheidung (so auch OVG Münster, Urt. v. 12.5.2000, NZV 2000, 514 und Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 39. Aufl. 2007 § 70 StVZO Rn. 2).

Einer näheren Klärung bedarf diese Frage indes nicht, weil das Verwaltungsgericht seine Entscheidung auf eine weitere Erwägung gestützt hat.

2. Diese weitere, die Entscheidung selbständig tragende Begründung des Verwaltungsgerichts wird durch die Rügen des Klägers nicht erschüttert. Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, die Versagung sei rechtmäßig; insbesondere sei das der Beklagten eingeräumte Ermessen nicht in der Weise eingeschränkt, dass ein Anspruch des Klägers auf Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung für die Beleuchtung von Dachwerbeträgern auf zwei seiner Taxi-Fahrzeuge bestünde (UA S. 9).

a) Der Kläger meint, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung bestünden in diesem Zusammenhang, weil das Verwaltungsgericht verkannt habe, dass der mit dem Verbot beleuchteter Werbung verbundene Grundrechtseingriff die Betroffenen unverhältnismäßig beeinträchtige; sei das der Fall, so sei eine Ausnahmegenehmigung zu erteilen.

aa) Für eine unverhältnismäßige Beeinträchtigung des Klägers im Hinblick auf ihn treffende besondere wirtschaftliche Nachteile fehlt es schon an der erforderlichen Darlegung. Die Beklagte hat auf diesen Mangel bereits im Widerspruchsbescheid hingewiesen. Auch mit dem Zulassungsantrag hat der Kläger die wirtschaftlichen Auswirkungen weder bezogen auf das aus §§ 16 Abs. 1, 49 a ff. StVZO abzuleitende Verbot nicht ausdrücklich zugelassener Beleuchtungseinrichtungen an zur Teilnahme am öffentlichen Straßenverkehr bestimmten Kraftfahrzeugen noch bezogen auf die unmittelbar streitgegenständliche Versagung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 StVZO dargelegt. Sein Vortrag erschöpft sich in der allgemeinen Aussage, dass sich seine Möglichkeiten, Fremdwerbung zu betreiben, verbessern würden, wenn er die Dachwerbeträger auf seinen Taxen auch beleuchten dürfte. Da weder das Maß der Erhöhung der Werbeeinnahmen noch deren Verhältnis zu den Gesamteinnahmen aus der Werbung und aus der Personenbeförderung mit den beiden Taxen dargelegt oder sonst ersichtlich sind, lässt sich das Gewicht des aus dem allgemeinen Verbot für ihn folgenden Nachteils nicht abschätzen und auch nicht in ein Verhältnis setzen zu dem öffentlichen Interesse an der Geltung des Verbotes auch im Einzelfall.

bb) Dem Kläger ist auch darin nicht zu folgen, dass er die Regelung des § 49 a StVZO als Eingriff in seine Berufsausübungsfreiheit wertet. Der Schutzbereich von Art. 12 Abs. 1 GG ist durch diese Bestimmung nicht berührt. Art. 12 Abs. 1 GG gewährt keine umfassende Freiheit der Berufsausübung; hierzu hat das Bundesverfassungsgericht - in einer Kammerentscheidung zu einer den Kraftfahrzeugverkehr allgemein betreffenden Regelung (Besteuerung von Biodiesel, Beschl. v. 25.7.2007, DVBl. 2007, 1097) - zusammenfassend ausgeführt:

"Art. 12 Abs. 1 GG schützt die Berufsfreiheit grundsätzlich nicht vor Veränderungen der Marktdaten und Rahmenbedingungen der unternehmerischen Entscheidungen. In der bestehenden Wirtschaftsordnung umschließt das Freiheitsrecht des Art. 12 Abs. 1 GG das berufsbezogene Verhalten der Unternehmen am Markt nach den Grundsätzen des Wettbewerbs. Marktteilnehmer haben aber keinen grundrechtlichen Anspruch darauf, dass die Wettbewerbsbedingungen für sie gleich bleiben. Insbesondere gewährleistet das Grundrecht keinen Anspruch auf eine erfolgreiche Marktteilhabe oder auf künftige Erwerbsmöglichkeiten. Vielmehr unterliegen die Wettbewerbsposition und damit auch die erzielbaren Erträge dem Risiko laufender Veränderung je nach den Verhältnissen am Markt und damit nach Maßgabe seiner Funktionsbedingungen (vgl. BVerfGE 105, 252 <265>; 106, 275 <298 f.>; 110, 274 <288>). Demgegenüber ist der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG berührt, wenn Normen, die die Berufstätigkeit selbst unberührt lassen, aber Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändern, infolge ihrer Gestaltung in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs stehen und objektiv berufsregelnde Tendenz entfalten (vgl. BVerfGE 13, 181 <186>; 37, 1 <18>; 95, 267 <302>; 98, 218 <258>; 110, 274 <288>), oder bei faktischen oder mittelbaren Beeinträchtigungen in ihrer Zielsetzung und ihren Wirkungen einem Eingriff als funktionales Äquivalent gleichkommen (vgl. BVerfGE 105, 279 <303>; 110, 177 <191>; 116, 202 <222>)."

Die Straßenverkehrszulassungsordnung dient (wie die Straßenverkehrsordnung) der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs allgemein; die zur Teilnahme am öffentlichen Straßenverkehr bestimmten Fahrzeuge (vgl. § 16 Abs. 1 StVZO) werden von ihr gleichmäßig und grundsätzlich unabhängig davon, ob die Nutzung im Zusammenhang mit einer Berufstätigkeit steht, erfasst.

Dies gilt insbesondere auch für § 49 a StVZO. Anders als eine Vorschrift wie § 26 Abs. 2 der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr (v. 21.6.1975, BGBl. I S. 1573, m. spät. Änd. - BOKraft), die sich unmittelbar auf die Werbemöglichkeiten an Taxifahrzeugen bezieht (und deshalb unmittelbar berufsregelnde Wirkung hat), betrifft § 49 a StVZO nicht die Nutzung von Kraftfahrzeugen als Werbeträger, sondern die Beleuchtung aller am öffentlichen Straßenverkehr teilnehmenden Fahrzeuge. Der Umstand, dass sich ein wirtschaftliches bzw. beruflich begründetes Interesse daran entwickelt haben mag, besondere Beleuchtungseinrichtungen an Fahrzeugen im öffentlichen Straßenverkehr zu Werbezwecken zu nutzen, ändert nichts daran, dass die zulassungsrechtliche Regelung der Fahrzeugbeleuchtung zu den (vorzufindenden) Rahmenbedingungen unternehmerischer Entscheidung zu rechnen ist.

Weil es nach dem Zusammenhang der hier maßgeblichen straßenverkehrszulassungsrechtlichen Norm nicht darum geht, in welcher Art und Weise ein Personenbeförderungsunternehmer an seinem Kraftfahrzeug Werbung betreiben kann, sondern darum, welche Anforderungen allgemein an die Gestaltung und Ausrüstung von Kraftfahrzeugen zu stellen sind im Hinblick auf ihre Auswirkungen auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, greift auch die Rüge des Klägers nicht durch, es sei unhaltbar, die eine Art der Werbung (nicht beleuchtete Fremd- und Eigenwerbung an den Seitenflächen des Taxi-Fahrzeugs) als nach Art. 12 Abs. 1 GG zulässig anzusehen und für eine andere Art der Werbung (beleuchtete Werbung) einem Verbot die Eingriffsqualität bezogen auf dieses Grundrecht abzusprechen.

Dementsprechend bedarf es entgegen der Rüge des Klägers auch keiner Klärung, ob die Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu, warum den Interessen des Klägers kein erhebliches Gewicht beizumessen sei, teilweise deshalb widersprüchlich sein könnten, weil die Verhältnismäßigkeit der Regelung des § 49 a StVZO zunächst am Maßstab des bezogen auf den Kläger für einschlägig erachteten Art. 12 Abs. 1 GG erörtert, die Ablehnung der Ausnahmegenehmigung jedoch als allenfalls im Rahmen von Art. 14 GG erheblich gewürdigt wird.

cc) Dass ein öffentliches Interesse an der straßenverkehrszulassungsrechtlichen Beleuchtungsregelung besteht und dieses im Falle von beleuchteten Dachwerbeträgern beeinträchtigt würde, ist mit dem Berufungszulassungsvorbringen nicht ernstlich in Frage gestellt.

Der Kläger macht hierzu geltend, das Verwaltungsgericht habe nicht überzeugend dargetan, dass es zum Schutz von Leib und Leben wirklich erforderlich sei, Dachwerbung von Taxen nicht zu beleuchten, vielmehr hätte es zum Beweis der angeführten Gemeinwohlschädlichkeit der Taxenlichtwerbung ein Sachverständigengutachten einholen müssen. Überdies sei die Wertung des Verwaltungsgerichts verfehlt, dass eine Ablenkungswirkung ausreiche, um eine Gefahr für die Verkehrssicherheit zu begründen. Jedenfalls sei der Ablenkungseffekt für den fließenden Verkehr sehr gering, weil die Dachträger das Licht nur zur Seite abstrahlten, so dass die Führer vorausfahrender und nachfolgender Fahrzeuge nicht abgelenkt würden. Die Bewegung der beleuchteten Werbeflächen im Verkehr verschaffe ihnen keine erhöhte Aufmerksamkeit. Zudem erfordere das Vorhandensein sonstiger beleuchteter Werbeträger am Straßenrand (wie etwa "City-Light-Boards"), die auf den fahrenden Verkehr ausgerichtet seien, eine andere Bewertung der Dachwerbeträger. Es bestehe auch kein Unterschied zu der Werbung auf Seitenflächen von Lastkraftwagen mittels retroreflektierender Materialien, die gem. § 53 Abs. 10 StVZO zugelassen sei und die der Verkehrssicherheit diene. Gegen eine Gefährlichkeit spreche zudem der Umstand, dass in anderen Ländern beleuchtete Dachwerbung zulässig sei und keinerlei Gefahren bekannt geworden seien. Das Interesse an einem einheitlichen Signalbild könne kein Gewicht haben, weil Einheitlichkeit und Gleichheit eine Einschränkung von Freiheit nicht rechtfertigen könnten.

Dieses Vorbringen ist nicht geeignet, die Erwägung des Verwaltungsgerichts zu erschüttern, § 49 a StVZO diene dazu, aus Gründen der Verkehrssicherheit und zur Sicherung der Leichtigkeit des Verkehrs bei Dunkelheit ein einheitliches Signalbild zu schaffen und Ablenkungs- und Überstrahlungseffekte zu vermeiden; die Beeinträchtigung dieser Belange durch beleuchtete Dachwerbung liege auf der Hand.

Dies gilt für die Ausführungen des Klägers zum einheitlichen Signalbild schon deshalb, weil sie sich auf den Einwand beschränken, dieser straßenverkehrszulassungsrechtlichen Zielsetzung fehle es an jeglicher Rechtfertigung; insoweit lässt seine Rüge die nach § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO gebotene Auseinandersetzung mit der Begründung der angegriffenen Entscheidung vermissen. Das Verwaltungsgericht hat hierzu ausführlich - und überzeugend - dargelegt, welche Bedeutung ein einheitliches Signalbild von Fahrzeugen für die Verkehrssicherheit hat (UA S. 6 - 8). Schon diese Erwägungen - die auch die Beklagte in dem Ausgangsbescheid und, durch Verweisung, auch in dem Widerspruchsbescheid zum Bestandteil ihrer Ermessensentscheidung gemacht hat - lassen die Versagung einer Ausnahmegenehmigung ermessensfehlerfrei erscheinen.

Überdies überzeugen aber auch die Ausführungen des Klägers zu vermeintlichen Fehlern der Erwägungen zu der Blend- bzw. Ablenkungswirkung nicht. Dass Lichtquellen, erst recht bewegte Lichtquellen bei Dunkelheit reflexhaft die Aufmerksamkeit des Betrachters auf sich ziehen, bedarf keiner weiteren Untersuchung, sondern ist als Teil der Alltagserfahrung gerichtsbekannt. Darauf, ob der Betrachter sich in einer Weise ablenken ließe, die zu konkreten Verkehrsgefahren führen würde, kommt es nicht an. Zur Sicherheit des Verkehrs gehört es, bereits im Vorfeld - wie etwa im Rahmen der Diskussion um überflüssige Verkehrsschilder unstreitig - unnötige Reize zu vermeiden, um so die Konzentration der Verkehrsteilnehmer für die wesentlichen Verkehrsvorgänge zu sichern. Dementsprechend ist es unerheblich, ob dort, wo beleuchtete Dachwerbung zugelassen ist, Gefahren sichtbar geworden, d.h. Unfälle mit klarem Kausalzusammenhang bekannt geworden sind. Der Umstand, dass eine längs zur Fahrtrichtung liegende beleuchtete Fläche Fahrer von Fahrzeugen, die vor bzw. hinter dem Werbeträger fahren, nicht blenden würde, reicht zur Verneinung einer verkehrserheblichen Ablenkungsgefahr nicht aus, da damit die Vielzahl sonstiger alltäglicher Verkehrssituationen (Querverkehr, Einbiegungsverkehr, Kurvenfahrt, Begegnungsverkehr, Fahrt auf mehrspurigen Richtungsfahrbahnen) nicht erfasst ist. Auch bei der Entscheidung über eine Ausnahme von den zur Abwehr abstrakter Gefahren dienenden Vorschriften der Straßenverkehrszulassungsordnung für bestimmte einzelne Antragsteller nach § 70 Abs. 1 Nr. 2 StVZO ist im Übrigen die Orientierung an den abstrakten Gefahren jedenfalls dann sachgerecht, wenn, wie hier, die Ausnahme nicht durch besondere Umstände des Einzelfalls zu begrenzen ist, sondern über den Gleichbehandlungsanspruch eine unbegrenzte Vielzahl von Fällen nach sich ziehen kann, wofür vorliegend nicht lediglich das Taxigewerbe insgesamt, sondern auch sonstige Fahrzeugbetreiber, die für die Werbewirtschaft von Interesse sind (insbesondere der öffentliche Personennahverkehr), in Betracht kommen. Schließlich ist auch im Hinblick auf die allgemeine Zulässigkeit von reflektierenden Folien mit Werbemotiven für Lastkraftwagen nach § 53 Abs. 10 StVZO weder die von dem Verwaltungsgericht vertretene Zielrichtung und sachliche Begründung von § 49 a StVZO widerlegt, noch ist es ein Gebot der Systemgerechtigkeit, beleuchtete Dachwerbung im Ausnahmewege zu genehmigen. Denn bei § 53 Abs. 10 StVZO handelt es sich um eine spezielle Regelung, die gerade nicht für Personenkraftwagen gilt und der Konturmarkierung besonders großer Fahrzeuge dient, bei welchen wegen ihrer gesteigerten Gefährlichkeit als Hindernis ein besonderes Verkehrssicherheitsinteresse an ihrer Erkennbarkeit bei Dunkelheit besteht. Überdies legt der Kläger nicht dar, warum die Erwägung des Verwaltungsgerichts, die lediglich reflektierende Wirkung einer solchen Folie habe eine andere Qualität als eine zusätzliche Lichtquelle, nicht zutreffen sollte.

Etwas anderes folgt schließlich nicht aus dem Vortrag in dem Zulassungsantrag, dass eine - nicht näher bezeichnete - "Verwaltung" selbst Zweifel bekommen habe und nunmehr durch die Universität Karlsruhe in einem Versuch geprüft werde, inwiefern die streitgegenständliche beleuchtete Werbung einen Ablenkungseffekt oder gar eine Verkehrsgefährdung hervorrufe. Es kommt vorliegend nicht darauf an, ob der Verordnungsgeber § 49 a StVZO zugunsten beleuchteter Dachwerbeträger einschränken dürfte, oder auch nur darauf, ob eine nach § 70 StVZO zuständige Behörde sich rechtswidrig verhielte, wenn sie eine Ausnahmegenehmigung erteilen würde; maßgeblich ist nur, ob die Beklagte die beantragte Ausnahmegenehmigung ermessensfehlerfrei versagen konnte bzw. ob derzeit der Kläger einen Anspruch auf Erteilung hat. Insoweit steht bereits, unabhängig von dem Ergebnis der auf konkrete Beeinträchtigungen ausgerichteten Untersuchung, das anzuerkennende Verkehrssicherheitsinteresse an einem einheitlichen Signalbild entgegen. Dementsprechend ist auch aus dem - nach Ablauf der Frist zur Begründung des Zulassungsantrags vorgelegten - Bericht des Lichttechnischen Instituts der Universität Karlsruhe vom 4. Oktober 2007 über die Untersuchung nicht darauf zu schließen, dass das von der Beklagten maßgeblich in ihr Ermessen eingestellte öffentliche Interesse am Schutz der Verkehrssicherheit durch ein einheitliches Signalbild und durch das Vermeiden von Blend- und Ablenkungswirkungen in Bezug auf beleuchtete Taxi-Dachwerbeträger ohne Belang wäre. Der Erläuterungstext in dem Bericht lässt vielmehr erkennen, dass die Untersuchung den Schutzzweck von § 49 a StVZO nicht in seiner auf Vorbeugung gerichteten Dimension berücksichtigt, wenn es dort nach einer Schilderung der Vielzahl von auf die Kraftfahrer innerhalb geschlossener Ortschaften schon jetzt einwirkender Informationen heißt, die Kraftfahrer kämen offensichtlich bisher mit dieser Flut von Signalen zurecht (S. 1 des Berichts). Im Interesse der Verkehrssicherheit ist demgegenüber bereits erheblich, dass jedes weitere Signal eine zusätzliche Belastung des Fahrzeugführers mit sich bringt, die verarbeitet werden muss. Im Übrigen kommt einer Untersuchung, die auf der Auswertung von lediglich 12 Versuchsfahrten mit technisch einwandfreier Messung des Sehverhaltens (zuzüglich der Befragung von 12 weiteren Probanden) basiert (S. 3 des Berichts), keine hinreichende allgemeine Aussagekraft zu.

b) Als unzutreffend erweist sich die Rüge des Klägers, das Verwaltungsgericht habe nicht berücksichtigt, dass die Beklagte ihr Ermessen weder grundsätzlich noch verfassungskonform ausgeübt habe, weil sie dem engen Ansatz des Verwaltungsgerichts zum Begriff der Ausnahme entsprechend ihr Ermessen daran ausgerichtet habe, eine Ausnahmegenehmigung nur dann vorzusehen, wenn dies im öffentlichen Interesse liege oder zur Vermeidung einer vom Verordnungsgeber nicht beabsichtigten Härte notwendig sei. Der maßgebliche Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 13. Juni 2005 bietet keinen Anhaltspunkt für diese Ansicht des Klägers. Weder werden die genannten Kriterien ausdrücklich verwendet noch klingen sie in den Ermessenserwägungen auch nur an. Vielmehr werden die persönlichen wirtschaftlichen Interessen des Klägers als solche erwogen; dass ihnen in der Abwägung mit der Verkehrssicherheit kein erhebliches Gewicht beigemessen wird, ist im vorliegenden Zusammenhang ohne Bedeutung.

II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 3, 52 Abs. 2 GKG.

Ende der Entscheidung