Judicialis Rechtsprechung

Die Erhebung des Verwaltungskostenbeitrags durch die Hochschule für angewandte Wissenschaften Hamburg in Höhe von 50 Euro für jedes Semester ist nach Maßgabe der Kosten der Verwaltungsdienstleistungen im Wintersemester 2005/2006 rechtmäßig erfolgt; § 6 a Abs. 1 HmbHG ist insoweit mit höherrangigem Recht vereinbar.

Der Verwaltungskostenbeitrag nach § 6 a Abs. 1 HmbHG ist eine Mischform aus Beitrag und Gebühr. Seine Höhe hat der Gesetzgeber dem strikten Verbot der Kostenüberdekkung unterstellt.

Die Ausnahmen von der Beitragspflicht in § 6 a Abs. 2 Sätze 1 und 2 HmbHG sind mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

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Hamburgisches Oberverwaltungsgericht Im Namen des Volkes Urteil

3 Bf 252/06

In der Verwaltungsrechtssache

hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht, 3. Senat, durch die Richter Korth, Jahnke und Bertram sowie den ehrenamtlichen Richter Brenner und die ehrenamtliche Richterin Correll am 14. Oktober 2008 im schriftlichen Verfahren für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 21. Juni 2006 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Hinsichtlich der Kosten des gesamten Verfahrens ist das Urteil vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger, bei der Beklagten seit Sommersemester 2003 immatrikulierter Student mit Wohnsitz in Hamburg, wendet sich gegen seine Heranziehung zu einem Verwaltungskostenbeitrag in Höhe von 50,-- Euro für das Wintersemester 2005/2006.

Die Beitragserhebung beruht auf der durch das Fünfte Gesetz zur Änderung des Hamburgischen Hochschulgesetzes (vom 21.3.2005, HmbGVBl. S. 86) als § 6 a in das Hamburgische Hochschulgesetz (vom 18.7.2001, HmbGVBl. S. 171 - HmbHG) eingefügten Vorschrift:

(1) Für die Verwaltungsdienstleistungen, die für die Studierenden außerhalb der fachlichen Betreuung erbracht werden, erheben die in § 1 Absatz 1 dieses Gesetzes genannten Hochschulen ab dem Wintersemester 2005/2006 einen Verwaltungskostenbeitrag. Zu den Verwaltungsdienstleistungen zählen insbesondere die Leistungen im Zusammenhang mit der Immatrikulation, Beurlaubung, Rückmeldung, Exmatrikulation, Hochschulzulassung einschließlich der Leistungen der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen, der Organisation der Prüfungen und der zentralen Studienberatung, ferner die Leistungen der Auslandsämter und die Leistungen bei der Vermittlung von Praktika und der Förderung des Übergangs in das Berufsleben. Der Verwaltungskostenbeitrag beträgt 50 Euro für jedes Semester. Der Beitrag ist mit dem Immatrikulationsantrag oder mit der Rückmeldung fällig, ohne dass es eines Bescheids bedarf.

(2) Ausgenommen von der Beitragspflicht sind Studierende in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis. Weiterhin ausgenommen sind ausländische Studierende, die im Rahmen von zwischenstaatlichen oder übernationalen Abkommen oder von Hochschulvereinbarungen, die Abgabenfreiheit garantieren, oder im Rahmen von Förderprogrammen, die überwiegend aus öffentlichen Mitteln des Bundes oder der Länder finanziert werden, immatrikuliert sind, sowie Studierende, die für mehr als ein Semester beurlaubt sind. Ist in einer Studien- oder Prüfungsordnung bestimmt, dass das Studium durch gleichzeitige Immatrikulation an mehreren Hochschulen erfolgen muss, so ist der Beitrag nach Absatz 1 nur an einer Hochschule zu entrichten.

(3) Die Hochschulen können auf Antrag den Beitrag im Einzelfall ganz oder teilweise erlassen, wenn die oder der Studierende binnen eines Monats nach Semesterbeginn in einem zulassungsbeschränkten Studiengang an einer anderen Hochschule zugelassen und immatrikuliert wird.

Die Entstehungsgeschichte der Norm stellt sich wie folgt dar:

Im Juni 2004 bat die zuständige Fachbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg - seinerzeit mit der Bezeichnung Behörde für Wissenschaft und Gesundheit - die Kanzler der ihr unterstellten staatlichen Hochschulen, die Anzahl der Personalstellen mit Stellenwertigkeit und die Jahresbruttokosten (anhand der Personalkostentabelle) mitzuteilen für die Verwaltungsdienstleistungen, die für Studierende insbesondere in den Bereichen Immatrikulation, Beurlaubung, Rückmeldung, Exmatrikulation, Hochschulzulassung, Organisation der Prüfungen, zentrale Studienberatung, Auslandsämter, Vermittlung von Praktika und Förderung des Übergangs in das Berufsleben erbracht würden. Für die anteiligen Sachkosten könne grundsätzlich auf die Büroarbeitsplatzpauschale Bezug genommen werden. Nicht einzubeziehen seien Dienstleistungen für Studierende im Rahmen der fachlichen Betreuung. Das Schreiben umfasste den Hinweis darauf, dass bei der Aufstellung der Haushalte der Hochschulen für die Jahre 2005/2006 bereits die zu erwartenden Einnahmen aus Verwaltungskostenbeiträgen abgesetzt worden seien, sowie darauf, dass an einen Betrag von 50,-- Euro je Studierendem je Semester gedacht sei.

Auf ihre Anfrage erhielt die Fachbehörde Daten von allen (seinerzeitigen) staatlichen Hochschulen, d.h. von der Hochschule für Musik, der Hochschule für Bildende Künste, der Technischen Universität Hamburg-Harburg, der Hochschule für Wirtschaft und Politik, der Universität Hamburg sowie von der Beklagten. Nach dieser ersten Erhebung führte die Fachbehörde eine Informationsveranstaltung mit Vertretern der Hochschulen durch, um ein einheitliches Vorgehen bei der Kostenermittlung sicherzustellen. Die vorgestellten (alternativen) Berechnungsansätze basieren für die Personalkosten jeweils auf einer Zuordnung von Arbeitszeit- und damit Stellen-Anteilen der in der Hochschulverwaltung tätigen Mitarbeiter zu den von der (geplanten) Beitragsregelung erfassten einzelnen Leistungsbereichen; diesen Werten werden anteilige Sach- und Raumkosten zugeschlagen. Die Gesamtkosten werden umgelegt auf die mit einem Durchschnittswert angesetzte Zahl von Studierenden der jeweiligen Hochschule. Die Hochschulen wurden gebeten, ihre Daten zu überprüfen und gegebenenfalls zu ergänzen.

Die Universität Hamburg übersandte hierauf überarbeitete Angaben. Ihre Aufstellung schlüsselt - wie schon zuvor die Berichte der Technischen Universität Hamburg Harburg, der HWP-Hamburger Universität für Wirtschaft und Politik sowie der Hochschule für Musik und Theater - die Personalkosten nach Leistungsbereichen auf (Immatrikulation, Beurlaubung, Rückmeldung, Exmatrikulation, Hochschulzulassung, Zentrale Studienberatung, Organisation der Prüfungen, Tätigkeit der Auslandsämter, Vermittlung von Praktika, Förderung des Übergangs in das Berufsleben sowie Planung und Prüfungsämter). Für den jeweiligen Bereich sind weiter angegeben die beteiligten Arbeitskräfte nach Stellenwertigkeit, Personalkostenbetrag je Stelle nach der landesweit angewendeten Personalkostentabelle sowie der auf den jeweiligen Tätigkeitsbereich entfallende Stellenanteil und der entsprechende Kostenwert. Hinzugerechnet ist eine Büroarbeitsplatzpauschale bezogen auf die insgesamt angegebenen 89,14 Stellen von Verwaltungsbediensteten.

In der internen Überarbeitung der Drucksachen-Vorlage wurde sodann - durch den Präses der Fachbehörde - der ausdrückliche Hinweis eingefügt, dass der tatsächliche Aufwand die Grenze für die Beitragshöhe sein solle.

Am 9. Dezember 2004 wurde die Senatsdrucksache Nr. 2004/1421 zur "Änderung des Hamburgischen Hochschulgesetzes aufgrund der Einführung eines Verwaltungskostenbeitrages an den Hamburger Hochschulen" vorgelegt. Die Vorbemerkung weist darauf hin, dass der Senat mit seinem Beschluss über den Doppelhaushalt 2005/2006 die Zuwendungen an die Hamburger Hochschulen für das Jahr 2005 in Höhe von 2.250.000,-- Euro abgesenkt habe, da durch die Erhebung eines Verwaltungskostenbeitrags für Studierende in Höhe von 50,-- Euro pro Semester ein finanzneutraler Ausgleich erfolgen solle.

Unter dem 18. Dezember 2004 wurde mit der Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft (Bü-Drs. 18/1511) der Gesetzentwurf eingebracht. In dem einführenden Text heißt es, der Senat habe sich hierbei u.a. von dem Gedanken leiten lassen, dass dieser Beitrag höchstens dem tatsächlich anfallenden Verwaltungsaufwand entsprechen dürfe und somit in seiner Höhe angemessen sei. Hamburg werde damit dem Beispiel anderer Bundesländer folgen. Die Studierenden hätten durch die Verwaltungsleistungen ihrer Hochschulen einen Vorteil, der es rechtfertige, sie in Zeiten knapper Ressourcen an den Kosten dieser Infrastruktur zu beteiligen. Die Studierenden in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis an der Fachhochschule für Öffentliche Verwaltung oder - im Verfolg der Neugliederung - an einer anderen Hochschule, wie beispielsweise der Beklagten, seien ausgenommen, da sie im ausschließlichen Auftrag des Staates für dessen staatlichen Bedarf ausgebildet würden. In dem Abschnitt zur Begründung heißt es weiter, der Verwaltungskostenbeitrag diene sowohl dem Zweck der teilweisen Kostendeckung als auch dem Vorteilsausgleich für die potentielle Inanspruchnahme der im Gesetz aufgeführten Leistungen. Bezüglich der Höhe seien Kostenberechnungen der staatlichen Hochschulen erfolgt. Mit der Festlegung auf 50,-- Euro würden die niedrigsten Kosten noch unterschritten. Die Ausnahmevorschriften orientierten sich in Anlehnung an Regelungen anderer Bundesländer an sozialen und rechtlichen Notwendigkeiten.

Die Situation in den anderen Bundesländern stellte sich wie folgt dar: In Baden-Württemberg wurde an den Hochschulen ab Wintersemester 2003/2004 ein Verwaltungskostenbeitrag von 40,-- Euro erhoben. Die zuvor zum 1. Januar 1997 in Kraft getretene Regelung über eine Immatrikulations- und Rückmeldegebühr von 100,-- DM war durch das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 19. März 2003 (BVerfGE 108, 1) bezogen auf den Gebührentatbestand "Rückmeldung" für nichtig erklärt worden. Die Gesetzesbegründung für die Neuregelung stellte hierzu klar (LT-Drs 13/2030, S. 8), dass die neue Ermittlung der konkreten Kosten für die Verwaltungstätigkeit einen Wert von 40,-- Euro je Semester und Person ergeben habe, ohne dass dabei die umfangreichen Verwaltungsleistungen im Bereich der Praktika, Prüfungen und Fachstudienberatung berücksichtigt worden seien. In Bayern wurde ab Wintersemester 2004/2005 ein Verwaltungskostenbeitrag von 50,-- Euro, in Berlin seit Wintersemester 1996/1997 eine Rückmeldegebühr von 100,-- DM, in Brandenburg eine Rückmeldegebühr von 100,-- DM seit Sommersemester 2001, in Bremen ein Verwaltungskostenbeitrag von 50,-- Euro ab Wintersemester 2004/2005, in Hessen ein Verwaltungskostenbeitrag von 50,-- Euro ab Sommersemester 2004 sowie in Niedersachsen ein Verwaltungskostenbeitrag von 100,-- DM ab Sommersemester 1999 erhoben. In Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen waren vergleichbare Abgaben landesgesetzlich nicht vorgesehen.

Im Februar 2005 übermittelte die Beklagte der Fachbehörde eine zusammenfassende Kostenaufstellung, wonach im Studierendenzentrum (mit den Teilbereichen Studentensekretariat, Akademisches Auslandsamt, Zentrale Studienberatung und Studentische Rechtsangelegenheiten) Sachkosten von 188.757,-- Euro und Personalkosten von 1.115.136,-- Euro sowie im Prüfungswesen 55.203,-- Euro an Sachkosten und 452.143,-- Euro an Personalkosten pro Jahr zu veranschlagen und auf 13.500 Studenten umzulegen seien. Die Summenangaben sind jeweils auf die Organisationseinheiten insgesamt bezogen; auf einzelne der verschiedenen Verwaltungsdienstleistungen bezogene Arbeitszeitanteile bestimmter Stellen sind nicht ausgewiesen.

Hierauf stellte die Fachbehörde fest, dass von allen Hochschulen Kostenermittlungen vorlägen, welche sämtlich Kosten von über 100,- Euro pro Jahr auswiesen. In geraffter Form wurde das Zahlenwerk dem Fachausschuss der Hamburgischen Bürgerschaft zur Kenntnis gegeben (Bü-Drs. 18/1828). Hiernach fielen bei den Hamburger Hochschulen je Jahr und Student Verwaltungskosten zwischen 127,-- Euro (Universität Hamburg) und 296,-- Euro (Hochschule für Musik und Theater) an.

In ihrer Sitzung vom 10. März 2005 verabschiedete die Bürgerschaft das Fünfte Gesetz zur Änderung des Hamburgischen Hochschulgesetzes, das im Hamburgischen Gesetz- und Verordnungsblatt vom 29. März 2005 verkündet wurde.

Mit Schreiben der Fachbehörde vom 16. März 2005 wurden die Hochschulen aufgefordert, die Nummern 4 und 5 der Anlage A zu der Gebührenordnung für das Hochschulwesen - Nr. 4 betrifft verspätet beantragte Einschreibung, Exmatrikel, Beurlaubung oder Umschreibung, verspätete Rückmeldung oder verspätetes Belegen von Vorlesungen; Nr. 5 betrifft die Bearbeitung fehlerhafter oder unvollständiger Rückmeldungen und Einschreibungen (mit einer Differenzierung danach, ob die festgestellten Mängel bis zum Ablauf der jeweiligen Frist behoben werden; ist dies nicht der Fall, wird eine Gebühr nach Nr. 4 erhoben) - ab Wintersemester 2005/2006 nicht mehr anzuwenden, um die Kosten für dieselbe Dienstleistung nicht doppelt geltend zu machen. Mit weiterem Schreiben der Fachbehörde vom 29. April 2005 wurde den Hochschulen mitgeteilt, eine nochmalige Prüfung habe ergeben, dass der neue Verwaltungskostenbeitrag und die genannten Regelungen in der Gebührenordnung weitgehend nebeneinander bestehen bleiben könnten, weil es sich bei den Regelungen der Gebührenordnung um "Strafbestimmungen" für besondere Sachverhalte handele, die mit dem Verwaltungskostenbeitrag nicht abgedeckt würden. Deshalb könne die Nr. 4 der Anlage A zu der Gebührenordnung für das Hochschulwesen uneingeschränkt angewendet werden; bei Nr. 5 sei auf die Erhebung einer Gebühr für die Bearbeitung fehlerhafter oder unvollständiger Rückmeldungen und Einschreibungen zu verzichten, sofern die festgestellten Mängel bis zum Ablauf der jeweiligen Frist behoben würden. Insoweit werde davon ausgegangen, dass diese Tätigkeiten mit dem Verwaltungskostenbeitrag abgegolten seien.

Mit Schreiben vom 6. Mai 2005 zu dem Betreff "Erhebung eines Verwaltungskostenbeitrags ab Wintersemester 2005/2006", dem ein Formblatt mit Beitragsbescheiden des Studentenwerks (über 47,50 Euro) und des AStA (über 150,-- Euro) sowie ein vorgefertigter Überweisungsträger mit einem Gesamtbetrag von 247,50 Euro angefügt war, legte die Beklagte dem Kläger - mit der Einleitung "Das Studentensekretariat und Prüfungsamt möchte Sie über den Beschluss der Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg informieren..."- dar, dass die Hochschulen verpflichtet seien, von allen Studenten ab dem Wintersemester 2005/2006 einen Verwaltungskostenbeitrag in Höhe von 50,-- Euro zu erheben. Dieser Beitrag werde mit der Immatrikulation oder Rückmeldung fällig und zusammen mit den anderen beiden Semesterbeiträgen für die Studierendenschaft und das Studentenwerk erhoben. Demzufolge ergebe sich ein zur Rückmeldung in das Wintersemester 2005/2006 zu zahlender Gesamtbetrag von 247,50 Euro. Eines gesonderten Bescheides zur Erhebung des Beitrages bedürfe es dabei nicht. Das Schreiben ist nicht als Bescheid gekennzeichnet und umfasst keine Rechtsbehelfsbelehrung.

Der Kläger, der die geforderte Zahlung geleistet hatte, erhob mit Schreiben seines Prozessbevollmächtigten vom 2. Oktober 2005 gegen den "Verwaltungskostenbeitragsbescheid WS 2005/2006" Widerspruch: Die Beitragsforderung habe keine ausreichende gesetzliche Grundlage und lasse sich der Höhe nach durch den angegebenen Aufwand nicht rechtfertigen. Der Gesetzgeber habe die Beitragsgemeinschaft gleichheitswidrig bestimmt, weil die in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis stehenden Studierenden von der Beitragspflicht ausgenommen seien, während sozial bedürftige BAföG-Empfänger den vollen Beitrag leisten müssten. Die gebotene soziale Härteklausel fehle. § 6 a HmbHG sei verfassungswidrig.

Mit Widerspruchsbescheid vom 24. Januar 2006 wies die Beklagte den Widerspruch zurück: Der Widerspruch sei zulässig, aber unbegründet. Sie habe den Verwaltungskostenbeitrag, der allerdings gemäß § 6 a Abs. 1 Satz 4 HmbHG keiner Geltendmachung durch einen Bescheid bedürfe, zulässigerweise durch einen Bescheid erhoben. Ein solches Vorgehen sei unverzichtbar, da den Studierenden nicht die Kenntnis des Gesetzestextes unterstellt werden könne. Die Voraussetzungen für die Beitragserhebung seien bei dem Kläger erfüllt, da er bei ihr, der Beklagten, immatrikulierter Student und damit Empfänger von Verwaltungsdienstleistungen außerhalb der fachlichen Betreuung - insbesondere bei der Rückmeldung und bei der Organisation von Prüfungen - sei. Gegen die Erhebung eines solchen Verwaltungskostenbeitrags bestünden keine rechtlichen Bedenken. § 6 a HmbHG berücksichtige die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 19. März 2003 zum baden-württembergischen Landeshochschulgebührengesetz, indem in Absatz 1 Satz 2 der Vorschrift die besondere sachliche Rechtfertigung für die Erhebung eines Verwaltungskostenbeitrags durch einen nicht abschließenden Leistungskatalog festgelegt sei. Damit diene der Verwaltungskostenbeitrag sowohl dem Zweck der teilweisen Kostendeckung als auch dem Vorteilsausgleich für die potentielle Inanspruchnahme der in § 6 a Abs. 1 Satz 2 HmbHG aufgeführten Leistungen. Die Höhe des Beitrags sei dadurch gerechtfertigt, dass der errechnete Beitrag mindestens den finanziellen Aufwendungen entspreche, die die Hochschule für die Studierenden in jedem Semester aufzubringen habe. Die Ausnahmeregelung für Studierende in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis sei sachlich gerechtfertigt, weil es ihrem Dienstherrn bzw. öffentlichem Arbeitgeber versagt sei, sich von seinen Nachwuchskräften die Kosten der Ausbildung ganz oder teilweise erstatten zu lassen. Auch das Sozialstaatsprinzip stehe der Rechtmäßigkeit der Bestimmungen nicht entgegen. Da der Betrag von 50 Euro verteilt auf sechs Monate auch für BAföG-Empfänger noch keine unzumutbare Belastung darstelle, bedürfe es keiner Härtefallregelung.

Ab Sommersemester 2006 ergänzte die Beklagte das bislang die Beiträge an das Studentenwerk und an die Studierendenschaft umfassende Formblatt um die Heranziehung zu dem Verwaltungskostenbeitrag einschließlich einer auf die Widerspruchsmöglichkeit verweisenden Rechtsbehelfsbelehrung.

Der Kläger hat am 28. Februar 2006 Klage erhoben: Der Ausgangs- und der Widerspruchsbescheid seien rechtswidrig. Es fehle die verfassungsmäßige gesetzliche Grundlage. § 6 a HmbHG verstoße gegen die Grundsätze der Finanzverfassung, gegen den Gleichheitsgrundsatz und gegen das Sozialstaatsprinzip. Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 19. März 2003 begründe die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung verbindliche Vorgaben auch für Gebühren als Erscheinungsform der nichtsteuerlichen Abgaben. Nach der tatbestandlichen Ausgestaltung der Gebührenregelung müssten legitime Gebührenzwecke erkennbar sein, die auch geeignet seien, sachlich rechtfertigende Gründe für die Gebührenbemessung zu liefern. Daran fehle es, weil nicht erkennbar sei, welcher konkrete Aufwand der Hochschulen mit der Gebühr abgedeckt werden solle. Der mit der Rückmeldung tatsächlich verursachte Verwaltungsaufwand solle nicht abgedeckt werden; vielmehr gehe es um Einnahmeerzielung unabhängig vom Aufwand. Die Gebühr erscheine der Höhe nach als willkürlich. Zu rügen seien weiter das Fehlen einer Ausnahmevorschrift und die Gleichheitswidrigkeit im Hinblick auf die Studierenden in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis. Es werde angeregt, § 6 a HmbHG in einem Normenkontrollverfahren vorzulegen.

Der Kläger hat beantragt, den Verwaltungskostenbeitragsbescheid der Beklagten für das WS 2005/2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24.01.2006 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, an den Kläger 50,00 Euro zu erstatten.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte hat zur Begründung auf ihren Widerspruchsbescheid verwiesen.

Das Verwaltungsgericht Hamburg hat mit Urteil aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 21. Juni 2006 die Klage abgewiesen und die Berufung zugelassen. Die Klage sei zulässig, aber unbegründet. Die angegriffenen Bescheide seien rechtmäßig und verletzten den Kläger nicht in seinen Rechten, so dass auch kein Rückzahlungsanspruch gegeben sei. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Vorschrift in § 6 a HmbHG für die Erhebung eines Verwaltungskostenbeitrags in Höhe von 50 Euro für das Wintersemester 2005/2006 seien im Falle des Klägers erfüllt. Die Norm sei auch mit höherrangigem Recht vereinbar. Der hamburgische Landesgesetzgeber habe über die Gesetzgebungskompetenz verfügt, da die Regelung dem Hochschulwesen zuzuordnen sei, welches nach Art. 70 Abs. 1 GG grundsätzlich der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder unterliege. Der Bund habe mit seiner Hochschulrahmengesetzgebung keine Bestimmungen getroffen, durch die die Erhebung eines Verwaltungskostenbeitrags ausgeschlossen wäre. Die streitgegenständliche Abgabe sei - entgegen der Annahme des Klägers - keine Gebühr, auch keine Steuer, sondern ein Beitrag. Dies ergebe sich aus der lediglich beispielsweisen Aufzählung einzelner Verwaltungsdienstleistungen in § 6 a Abs. 1 Satz 2 HmbHG. Schon nach dem Wortlaut der Vorschrift - aber auch entsprechend ihrem Sinn und Zweck sowie nach der gesetzgeberischen Absicht - seien die Verwaltungsdienstleistungen Vorteile, die der einzelne bei der Beklagten eingeschriebene Studierende durch die Möglichkeit ihrer Inanspruchnahme gewinne. Die Beklagte halte eine Infrastruktur in Form von Studentensekretariaten, Prüfungsämtern, Beratungsstellen und anderen Betreuungseinrichtungen vor, die in erheblichem Umfang auch für die Beratung und Auskunftserteilung an Studierende zur Verfügung stehe. Diese Leistungen seien für die Studierenden auch tatsächlich vorteilhaft, weil sie ihnen bei der weiteren Planung ihrer Ausbildung und Prüfungen sowie bei der praktischen Bewältigung verschiedenster Angelegenheiten ihrer Ausbildung Hilfe leisteten. Auf die tatsächliche Inanspruchnahme komme es - im Gegensatz zu dem Gebührenverhältnis - nicht an. Der Umstand, dass die Einführung des Verwaltungskostenbeitrags nach der Gesetzesbegründung auch den Zweck gehabt habe, den allgemeinen Landeshaushalt zu entlasten, mache den Verwaltungskostenbeitrag nicht zur Steuer. Das Beitragsaufkommen fließe nicht der Freien und Hansestadt Hamburg, sondern der Beklagten - wenn auch in ihren allgemeinen Haushalt - zur unmittelbaren Deckung eigener, mit der Verwaltungsinfrastruktur verbundener Kosten zu. Der Umstand, dass wegen des Beitragsaufkommens die staatlichen Zuschüsse an die Hochschulen gekürzt würden, sei für die abgabenrechtliche Zuordnung des Verwaltungskostenbeitrags nicht erheblich.

§ 6 a HmbHG entspreche auch den inhaltlichen Maßgaben des Finanzverfassungsrechts. Der allgemeine rechtsstaatliche Grundsatz der Normenklarheit und Normenwahrheit (bzw. die konkretisierenden Anforderungen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für Abgaben im Hochschulbereich), wonach für den jeweils Pflichtigen erkennbar sein muss, für welche öffentliche Leistung die Abgabe erhoben werde und welche Zwecke der Gesetzgeber bei der Beitragsbemessung verfolgt habe, sei durch die Benennung der Verwaltungsdienstleistungen in § 6 a HmbHG gewahrt. Die Abgrenzung zu allgemeinen Studiengebühren sei hinreichend klar: Die dem Verwaltungskostenbeitrag durch das Gesetz zugeordneten Leistungen dienten, im Gegensatz zu einer Studiengebühr, nicht der Vermittlung fachlicher Lehrinhalte, sondern der formal-verwaltungstechnischen Begründung und Fortschreibung korporativer Hochschulmitgliedschaft bzw. der Ausbildungsorganisation und Berufsorientierung. Die Höhe des Verwaltungskostenbeitrags sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. An einer sachlichen Rechtfertigung einer Abgabe fehle es danach erst dann, wenn sie in grobem Missverhältnis zu dem von dem Gesetzgeber verfolgten Zweck stehe. Dies sei vorliegend nicht der Fall, da nach den Ermittlungen der Hamburger Hochschulen, die der Bestimmung des Beitrages durch den Gesetzgeber zugrunde liege, die Kosten für die in § 6 a HmbHG bezeichneten Leistungen über 50,-- Euro je Studierendem und Semester lägen. Zu beachten sei bei der Prüfung, dass die verfassungsrechtliche Kontrolle der gesetzgeberischen Bemessungsentscheidung, die komplexe Kalkulationen, Bewertungen, Einschätzungen und Prognosen voraussetze, nicht überspannt werden dürfe, zumal es bei dem Beitrag nur um die bloße Möglichkeit der Wahrnehmung eines breiten Dienstleistungsangebotes gehe. Gegen das aus Art. 3 Abs. 1 GG folgende Gebot der Belastungsgleichheit der Beitragspflichtigen sei nicht verstoßen, weil jedem Studierenden die Möglichkeit zur Inanspruchnahme der Verwaltungsleistungen gleichermaßen offen stehe, so dass jeder den gleichen Vorteil habe. Auch im Übrigen sei der allgemeine Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG gewahrt. Die Ausnahme Studierender in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis von der Beitragspflicht sei hinreichend sachlich gerechtfertigt, weil der öffentliche Arbeitgeber oder Dienstherr diese nicht zu Kosten der Ausbildung heranziehen dürfe, wozu ihre Heranziehung zu Beiträgen in Widerspruch stünde. Das Fehlen einer Härteklausel bzw. einer sonstigen Differenzierung nach den sozialen Bedingungen der Studierenden sei unbedenklich. Das ergebe sich bereits daraus, dass der Beitrag der Höhe nach in einem Rahmen gehalten sei, der zu keiner unzumutbaren wirtschaftlichen Belastung der Studierenden, auch solcher, die Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz bezögen, führe. So habe das Bundesverwaltungsgericht sogar für eine Studiengebühr von 1.000,-- DM je Semester entschieden, dass mit dieser keine Grundrechtsverletzung verbunden sei.

Der Kläger hat am 13. September 2006 die zugelassene Berufung gegen das ihm am 18. August 2006 zugestellte Urteil eingelegt: Die angegriffenen Bescheide seien unvereinbar mit den Grundsätzen, die das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 19. März 2003 (zu der baden-württembergischen Rückmeldegebühr) aufgestellt habe. Ihnen fehle eine verfassungsmäßige gesetzliche Grundlage. Aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung folge, dass nach der tatbestandlichen Ausgestaltung der Gebührenregelung legitime Zwecke erkennbar seien, die auch geeignet seien, sachlich rechtfertigende Gründe für die Gebührenbemessung zu liefern. Die vorliegend festgesetzte Gebühr verstoße gegen diese Grundsätze. Es sei nicht erkennbar geregelt, welcher Aufwand der Hochschulen mit der Gebühr abgedeckt werden solle. Vielmehr diene sie dazu, vom Aufwand unabhängig Einnahmen zu erzielen. § 6 a HmbHG verstoße gegen Grundsätze der Finanzverfassung, des Gleichheitsgrundsatzes und des Sozialstaatsprinzips. Der Kreis der Herangezogenen sei gleichheitswidrig gezogen, weil die Beitragspflicht alle Sozialleistungsbezieher unabhängig von der Höhe ihres Einkommens betreffe, während die Studierenden in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis nicht beitragspflichtig seien. Diese Differenzierung sei sachlich nicht zu rechtfertigen. Er, der Kläger, sei als Bezieher von Ausbildungsförderungsleistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz wirtschaftlich weniger in der Lage, die Gebühr aufzubringen, als im öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis stehende, besoldete Studierende. Anstelle der Ausnahme für die letztgenannte Gruppe von der Beitragspflicht hätte der öffentlich-rechtliche Dienstherr diesen auch zur Finanzierung des Beitrags den entsprechenden Beitrag zusätzlich zu ihrer Besoldung zur Verfügung stellen können. Die angegriffene Regelung lasse bei den übrigen Studierenden den Eindruck entstehen, dass sie für die in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis Studierenden die Verwaltungskosten mitzutragen hätten. Eine gleichheitswidrige Ungleichbehandlung bestehe zudem auch gegenüber der Gruppe ausländischer Studierender. Es fehle an einer an dem Sozialstaatsprinzip orientierten Ausnahmevorschrift. Das Ungleichgewicht werde bei Einführung der allgemeinen Studiengebühren deutlicher werden. Die Gebühr erscheine der Höhe nach willkürlich. Es sei nicht erkennbar, welche konkreten Leistungen der Gebühr ge-genüberstünden. Das Urteil des Verwaltungsgerichts greife mit seiner Verweisung auf die Gesetzesbegründung, wonach die Hochschulen den Aufwand ermittelt hätten, zu kurz; dies ersetze keine Überprüfung der hier bestrittenen Tatsachenbehauptung. Unklar bleibe die Abgrenzung des Verwaltungskostenbeitrags zu den in Aussicht gestellten Studiengebühren. Hier sei eine doppelte Inanspruchnahme für gleiche Leistungen zu befürchten.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 21. Juni 2006 abzuändern und den Verwaltungskostenbeitragsbescheid der Beklagten für das Wintersemester 2005/2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Januar 2006 aufzuheben sowie die Beklagte zu verurteilen, an den Kläger 50,-- Euro zu erstatten.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Erhebung des Verwaltungskostenbeitrags sei rechtmäßig; insbesondere sei § 6 a HmbHG mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Zahl der von der Beitragspflicht kraft Gesetzes ausgenommenen Studierenden sei so gering, dass ihre Begünstigung keine rechtlich erheblichen Auswirkungen auf die Kostenverteilung habe. Nach den Angaben der Beklagten befanden sich im Wintersemester 2005/2006 189 Studierende in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis und 47 waren begünstigte Austauschstudierende; im Durchschnitt der sechs Semester vom Wintersemester 2005/2006 bis zum Sommersemester 2008 betrugen die entsprechenden Werte 192 bzw. 54 Studierende. Die Zahl der - im tatsächlichen Bearbeitungsaufwand nach Einschätzung der Beklagten auf jeweils 20 Minuten zu veranschlagenden - Geschäftsvorfälle im Sinne von Nr. 4 der Anlage A zu der Gebührenordnung für das Hochschulwesen (Nr. 5 werde nicht angewendet) belief sich danach auf 185 im Wintersemester 2005/2006 bzw. durchschnittlich auf 174. Der anteilige Arbeitsaufwand für diese Geschäftsvorfälle errechne sich auf der Basis von 1.400 Stunden Arbeitszeit je Mitarbeiter im Studierendenzentrum.

Die Beteiligten haben in der mündlichen Verhandlung vom 10. Juni 2008, nachdem der Vertreter der Beklagten angekündigt hatte, eine ergänzte und detailliertere Aufstellung der Kosten für die Verwaltungsdienstleistungen vorzulegen, ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne erneute mündliche Verhandlung erklärt.

Die Beklagte hat ergänzend zu den Kosten vorgetragen, die bei ihr im Bereich der Verwaltungsdienstleistungen im Jahr 2005 angefallen sind. Hierzu hat sie bezogen auf die Personalkosten eine Aufstellung vorgelegt, die für die in die Kostenbetrachtung einzustellenden Leistungsbereiche aufgeschlüsselt nach den beteiligten Arbeitskräften die Funktion, die Stellenwertigkeit, den Stellenumfang, den Personalkostenbetrag je Stelle nach der Personalkostentabelle sowie den auf den jeweiligen Tätigkeitsbereich entfallenden Stellenanteil sowie den entsprechenden Kostenwert ausweist. Für das Studierendenzentrum sind die Teilbereiche Studentensekretariat, Zentrale Studienberatung, Leitung/Studentische Rechtsangelegenheiten sowie Akademisches Auslandsamt aufgeführt. Als dezentrale Bereiche sind die Fakultäten (d.h. Organisationseinheiten, die im Sommersemester 2005 die bisherigen sogenannten Fachbereiche abgelöst bzw. zusammengefasst hatten) "Design, Medien und Information", "Life Sciences", "Wirtschaft und Soziales" sowie "Technik und Information", die von der Beklagten im Laufe des Wintersemesters 2005/2006 in die zum 1. Januar 2006 neugegründete HafenCity Universität Hamburg überführten Fachbereiche (Bauingenieurwesen, Geomatik und Architektur) und der auf die Beklagte entfallende Bereich des hochschulübergreifenden Studiengangs "Wirtschaftsingenieur" mit ihren insbesondere auf die Vermittlung von Praktika und die Organisation von Prüfungen bezogenen Stellenanteilen in der Verwaltung sowie den auf die Verwaltungstätigkeit im Prüfungswesen bezogenen Stellenanteilen der Prüfungsausschussvorsitzenden dargestellt. Die errechnete Gesamtsumme für Personalkosten beträgt 1.859.165,-- Euro. Als Sachkosten weist die Aufstellung 253.228,-- Euro aus. Die Sachkosten der Fakultäten beziehen sich auf Büromaterial und Druckkosten.

Der Kläger hat Gelegenheit zur Stellungnahme zu dem weiteren Vortrag der Beklagten gehabt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird ergänzend auf die von der Beklagten und der Behörde für Wissenschaft und Forschung vorgelegten Sachakten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, die Schriftsätze der Beteiligten und die Niederschrift vom 10. Juni 2008 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Das Gericht kann gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne erneute mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten ihr Einverständnis hiermit erklärt haben.

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Dies gilt sowohl für die Anfechtung der Heranziehung des Klägers zu einem Verwaltungskostenbeitrag in Höhe von 50,-- Euro für das Wintersemester 2005/2006 (hierzu unter I.) als auch für die Klage auf Rückzahlung der von ihm erbrachten Leistung (hierzu unter II.).

I.

Die Anfechtungsklage ist zulässig, aber unbegründet.

1. Die Klage ist, soweit sie gegen die Beitragserhebung durch Bescheid gerichtet ist, als Anfechtungsklage im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zulässig.

Ihr Gegenstand ist die Aufhebung des (allein) für das Wintersemester 2005/2006 ergangenen Beitragsbescheides bzw. des Widerspruchsbescheides.

Sie ist statthaft auf Aufhebung des Ausgangsbescheides sowie des Widerspruchsbescheides hierzu gerichtet. Das Schreiben vom Mai 2005 ist als Verwaltungsakt zu verstehen. Zwar fehlten dem Schreiben die üblichen äußeren Merkmale eines Bescheides; so ist es weder als Bescheid noch als Verfügung bezeichnet, weist keinen gesonderten Tenor aus und umfasst auch keine Rechtsbehelfsbelehrung. Bei isolierter Betrachtung stellt es sich vielmehr als Hinweis auf die veränderte Gesetzeslage dar. Nach dem verobjektivierten Empfängerhorizont unter Berücksichtigung der Gesamtumstände des Einzelfalles war das Schreiben jedoch gleichwohl als Bescheid aufzufassen. Maßgeblich ist insoweit bereits der Umstand, dass das Schreiben von der Beklagten selbst mit ihrem Widerspruchsbescheid als Verwaltungsakt gewertet worden ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.11.1980, BVerwGE 61, 164). Zu den weiteren erheblichen Umständen gehört, dass auch die übrigen, zur Rückmeldung fälligen Beiträge an den Allgemeinen Studierenden Ausschuss sowie an das Studentenwerk Hamburg im Wege eines Bescheides erhoben wurden (bzw. werden) und dass die Beteiligten die Erhebung des Verwaltungskostenbeitrages als einen entsprechenden Vorgang begriffen, was sich darin niederschlug, dass der vorbereitete Überweisungsträger die Summe aller drei Beiträge auswies.

Der Umstand, dass es nach § 6 a Abs. 1 Satz 4 HmbHG keines Bescheides für die Fälligkeit des Beitrages bedarf, steht einem Rechtsschutzbedürfnis für die Anfechtungsklage nicht entgegen. Das gilt schon deshalb, weil ein bestandskräftiger Beitragsbescheid einen eigenständigen Rechtsgrund für die Einbehaltung des Beitrages abgeben würde, d.h. eine eigenständige rechtliche Belastung begründet.

2. Die Anfechtungsklage des Klägers ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid vom Mai 2005 und der Widerspruchsbescheid vom 24. Januar 2006 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

a) Die Voraussetzungen für eine Erhebung des Verwaltungskostenbeitrags für das Wintersemester 2005/2006 nach § 6 a HmbHG sind im Falle des Klägers erfüllt. Er war im maßgeblichen Wintersemester 2005/2006 mit seiner Rückmeldung bei der Beklagten, einer Hochschule im Sinne von Absatz 1 Satz 1 der Vorschrift, dieser zur Entrichtung des Beitrags verpflichtet. Er gehörte nicht zu den nach Absatz 2 der Vorschrift von der Beitragspflicht ausgenommenen Personengruppen.

Rechtsfehlerhaft war die Beitragserhebung gegen den Kläger auch nicht deshalb, weil sie durch Verwaltungsakt erfolgt ist. Zwar stellt § 6 a Abs. 1 Satz 4 HmbHG klar, dass der Beitrag mit der Rückmeldung fällig ist, ohne dass es eines Bescheides bedarf. Dies bedeutet indes nicht, dass es der Beklagten verwehrt gewesen wäre, die Beitragspflicht durch Verwaltungsakt zu konkretisieren.

b) Die Erhebung des Verwaltungskostenbeitrags ist mit höherrangigem Recht vereinbar.

aa) § 6 a HmbHG begegnet in formeller Hinsicht keinen Bedenken. Der hamburgische Gesetzgeber hatte - wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - gemäß Art. 70 Abs. 1 GG die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass der Regelung als Teil des Hochschulwesens.

Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Urt. v. 19.3.2003, BVerfGE 108, 1 m.w.N.) aus den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG herzuleiten.

Bei dem Verwaltungskostenbeitrag handelt es sich um eine Abgabe nichtsteuerlicher Art. Eine Steuer ist auf eine Geldleistung gerichtet, welche keine Gegenleistung für eine bestimmte Leistung darstellt und zur Erzielung von Einnahmen allen Steuerpflichtigen auferlegt wird (vgl. BVerfG, Urt. v. 16.6.1954, BVerfGE 3, 407 und Urt. v.19.3.2003, a.a.O.). Demgegenüber regelt § 6 a HmbHG eine Abgabe, die nach ihrem insoweit (anstelle der bloßen Bezeichnung) maßgeblichen (vgl. BVerfG, Urt. v. 19.3.2003, a.a.O.) tatbestandlich bestimmten materiellen Gehalt als Gegenleistung für Verwaltungsdienstleistungen bzw. für die Möglichkeit ihrer Inanspruchnahme vorgesehen ist. Dabei ist es unerheblich, dass es - wie beispielsweise bei der Inanspruchnahme der Leistungen für die Hochschulzulassung bzw. Immatrikulation einerseits und der Förderung des Übergangs in das Berufsleben andererseits - hinsichtlich einiger Verwaltungsbereiche für den einzelnen abgabepflichtigen Studierenden sachnotwendig oder zumindest praktisch ausgeschlossen ist, deren Leistungen in demselben Semester in Anspruch zu nehmen. Insoweit würde sich allenfalls die Frage stellen, ob die Bemessung der Abgabe sachlich gerechtfertigt ist; dies berührt die Gesetzgebungskompetenz nicht (vgl. BVerfG, Urt. v. 19.3.2003, a.a.O.). Kompetenzrechtlich kommt es auch nicht darauf an, die Abgabe eindeutig einem bestimmten Typus, hier dem Beitrag oder der Gebühr, zuzuordnen; das Grundgesetz sieht keinen Numerus clausus zulässiger Abgabetypen vor (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.7.2003, BVerfGE 108, 186).

Der Landesgesetzgeber konnte von seiner Art. 70 Abs. 1 GG zuzuordnenden Kompetenz für das Hochschulwesen auch zur Regelung eines von Studierenden zu entrichtenden Verwaltungskostenbeitrags Gebrauch machen. Eine vorrangige Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes bestand nicht. Der Bund hatte zum Zeitpunkt des Inkrafttretens von § 6 a HmbHG, am 30. März 2005, allerdings gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG (a.F.) eine Rahmenkompetenz für die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens, denn Art. 75 GG ist erst durch Art. 1 Nr. 8 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I S. 2034) mit Wirkung zum 1. September 2006 aufgehoben worden. Die Frage der Abgabenfreiheit lässt sich zudem unter die allgemeinen Grundsätze im Sinne von Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG (a.F.) fassen (vgl. BVerfG, Urt. v. 26.1.2005, BVerfGE 112, 226). Das Hochschulrahmengesetz des Bundes (HRG) enthielt jedoch zum genannten maßgeblichen Zeitpunkt keine Regelung, die die Erhebung von Verwaltungskostenbeiträgen ausgeschlossen hätte. Die Bestimmung in § 27 Abs. 4 HRG i.d.F. des Sechsten Änderungsgesetztes vom 8. August 2002 (BGBl. I S. 3138), wonach das Studium insbesondere bis zu einem ersten berufsqualifizierenden Abschluss studiengebührenfrei sein sollte, ist schon deshalb unbeachtlich, weil sie, wie von dem Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 26. Januar 2005, d.h. vor Erlass der hier streitgegenständlichen Regelung, entschieden worden war, nichtig ist (BVerfGE 112, 226). Im Übrigen dürfte sie ohnehin nur solche Abgaben zum Gegenstand gehabt haben, die sich unmittelbar auf den Vorteil der Hochschulbildungsleistungen selbst bezogen; hiervon, d.h. von der fachlichen Betreuung, ist der Verwaltungskostenbeitrag gemäß § 6 a Abs. 1 Satz 1 HmbHG ausdrücklich abgegrenzt.

bb) Die vorliegend maßgeblichen Bestimmungen des § 6 a HmbHG sind auch materiell verfassungsgemäß. Sie genügen den besonderen materiellen finanzverfassungsrechtlichen (aaa) sowie grundrechtlichen Anforderungen (bbb) und stehen auch im Übrigen im Sinne von Art. 31 GG im Einklang mit sonstigem Bundesrecht (ccc).

aaa) § 6 a HmbHG hält die finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben aus Art. 104 a ff. GG auch insoweit ein, als sie sich inhaltlich auf die Regelung der Abgabe beziehen.

Aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung ergeben sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Urt. v. 10.12.1980, BVerfGE 55, 274, Beschl. v. 7.11.1995, BVerfGE 93, 319, Urt. v. 19.3.2003, a.a.O.) und, dem folgend, des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. u.a. Urt. v. 3.12.2003, Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 160) auch inhaltlich - dem Grunde und der Höhe nach - Grenzen für Abgaben, die der (Landes-)Gesetzgeber in Wahrnehmung einer ihm nach Art. 70 Abs. 1 GG zustehenden Sachkompetenz regelt. Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben ist nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Die zentrale Zulässigkeitsanforderung an nichtsteuerliche Abgaben ist - wegen des grundsätzlichen Gebots der Belastungsgleichheit - eine besondere sachliche Rechtfertigung, die den bloßen Einnahmeerzielungszweck ergänzt oder ersetzt sowie die getroffene Bestimmung des Kreises der Abgabepflichtigen begründet (vgl. BVerfG, Urt. v. 19.3.2003, a.a.O.). Von Belang sind insoweit jedoch nur die Abgabenzwecke, die der Gesetzgeber in der tatbestandlichen Ausgestaltung der Abgabe erkennbar verfolgt. Auf eine solche - erforderlichenfalls im Wege der Auslegung zu gewinnende - hinreichende Regelungsklarheit darüber, welche Kosten einer öffentlichen Leistung sowie welche durch die öffentliche Leistung gewährten Vorteile in die Bemessung der Abgabenhöhe eingeflossen sind, kommt es an, um sicherzustellen, dass mehrere Abgabenregelungen in der Rechtsordnung so aufeinander abgestimmt sind, dass die Abgabenschuldner nicht durch unterschiedliche Abgaben zur Deckung gleicher Kosten einer Leistung oder zur Abschöpfung desselben Vorteils einer Leistung mehrfach herangezogen werden (vgl. BVerfG, Urt. v. 19.3.2003, a.a.O.).

(1) Die danach erforderliche besondere sachliche Rechtfertigung ist den herkömmlichen Vorzugslasten - d.h. Abgaben in der Form der Gebühr oder des Beitrags - schon als solchen wegen ihrer Ausgleichsfunktion zuzuerkennen (vgl. BVerfG, Urt. v. 19.3.2003, a.a.O.); sie gehören zu dem tradierten Bestand staatlicher Finanzwirtschaft (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.1.1995, BVerfGE 92, 91).

Der Verwaltungskostenbeitrag nach § 6 a HmbHG ist eine solche Vorzugslast. Allerdings ist er nach seiner gesetzlichen Ausgestaltung nicht einheitlich als Beitrag zu verstehen; in Teilbereichen entspricht seine Regelungswirkung einer Gebühr:

Als Gebühren werden allgemein öffentlich-rechtliche Geldleistungen bezeichnet, die aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahmen auferlegt werden und (insbesondere) dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.8.1999, BVerwGE 109, 272).

Ein Beitrag bezieht sich zwar ebenfalls auf eine Gegenleistung. Im Unterschied zur Gebühr wird dadurch jedoch nicht die tatsächliche Inanspruchnahme einer öffentlichen Leistung ausgeglichen; vielmehr wird der Beitrag zum Ausgleich des Vorteils erhoben, den der Nutzer einer öffentlichen Einrichtung oder das Mitglied einer Körperschaft (bereits) durch die (bloße) Möglichkeit ihrer Inanspruchnahme gewinnt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.11.1995, BVerfGE 93, 319).

In ihrem Schwerpunkt bezieht sich die Abgabe nach § 6 a HmbHG im Sinne eines Beitrags auf die Vorteile, die einem studentischen Mitglied einer Hochschule zur Verfügung stehen: Das Gesetz knüpft die persönliche Abgabepflichtigkeit nicht an den Tatbestand einer Inanspruchnahme bestimmter Leistungen der Hochschule an, sondern an den Status als Studierender und damit, gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 HmbHG, als Mitglied dieser Hochschule. Der Umstand, dass der Beitrag gemäß § 6 a Abs. 1 Satz 4 HmbHG bereits bei Immatrikulation bzw. Rückmeldung geleistet werden muss, ist insoweit unerheblich, da dies nur die Fälligkeit betrifft. Der Katalog (in § 6 a Abs. 1 Satz 2 HmbHG) der als Gegenstand der Abgeltung "insbesondere" vorgesehenen Verwaltungsdienstleistungen hat mit den Bereichen Beurlaubung, Organisation der Prüfungen, zentrale Studienberatung, Auslandsamt, Vermittlung von Praktika sowie Förderung des Übergangs in das Berufsleben seinen Schwerpunkt in solchen Leistungen, auf die der Immatrikulierte zugreifen kann, die er aber nicht notwendig bzw. nicht jederzeit in Anspruch nimmt. Mit dem Beitragsbegriff ist dabei auch der Umstand vereinbar, dass mit der Abgabe auch Verwaltungsdienstleistungen abgegolten werden, bei denen es - wie beispielsweise bei der Inanspruchnahme der Leistungen für die Hochschulzulassung bzw. Immatrikulation einerseits und der Förderung des Übergangs in das Berufsleben bzw. der Exmatrikulation andererseits - für den einzelnen abgabepflichtigen Studierenden sachnotwendig oder zumindest praktisch ausgeschlossen ist, dass er sie in demselben Semester in Anspruch nimmt. Die Anforderungen gerade an den durch den (Grund-)Beitrag eines Mitglieds einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft abzugeltenden Vorteil beziehen sich zulässigerweise - losgelöst von den individuellen Interessen bzw. einem unmittelbaren individuellen Vorteil in der jeweiligen Abgabenperiode - weiter gefasst auf die Sicherung einer insgesamt sachgerechten Infrastruktur der Körperschaft im Sinne der Gesamtbelange ihrer Mitglieder (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.1.1993, BVerwGE 92, 24; OVG Hamburg, Beschl. v. 31.7.1995, Bf III 33/95, juris).

Der Ausgestaltung als Beitrag steht überdies nicht die tatsächliche bzw. rechtliche Möglichkeit entgegen, aus der Gesamtheit der Verwaltungsdienstleistungen einzelne Leistungsbereiche auszusondern und einem gebührenrechtlichen Vorteilsausgleich zuzuordnen. Der Gesetzgeber hat insoweit einen weiten Gestaltungsspielraum und kann etwa in seine Entscheidung das Interesse daran einstellen, den Zugang zu einzelnen Einrichtungen der Körperschaft möglichst niedrigschwellig auszugestalten. So liegt auf der Hand, dass etwa eine besondere Gebührenpflicht für die Studienberatung viele Studierende von ihrer Inanspruchnahme abhalten würde, dass es aber in dem wohlverstandenen Gesamtinteresse aller Studierenden an einer förderlichen Lehr- und Lernsituation liegt, etwaige Studienschwierigkeiten Einzelner durch Beratung zu mindern. Dementsprechend begegnet auch die Einbeziehung der in dem Gesetz als Regelbeispiele angeführten übrigen Verwaltungsbereiche, deren Zusammenhang mit einem sachgerecht ausgestalteten Hochschulbetrieb auch von dem Kläger nicht in Frage gestellt worden ist, keinen Bedenken.

Allerdings führt der Katalog auch Leistungen an, auf die der beitragsrechtliche Vorteilsbegriff nicht unmittelbar passt. Die Zulassung zum Studium (gegebenenfalls in Zusammenhang mit den Leistungen der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen) und die Immatrikulation bzw. die Rückmeldung sind Verwaltungsleistungen, die notwendig von jedem Abgabepflichtigen in Anspruch genommen werden (vgl. entsprechend: OVG Bremen, Beschl. v. 11.8.2006, NordÖR 2006, 464; VGH Kassel, Urt. v. 15.11.2007, 8 UE 1584/05, juris; VGH München, Urt. v. 12.12.2007, 7 BV 06.3227, juris), was für eine Gebühr spricht; gegen eine Einordnung als Beitragsvorteil spricht überdies, dass die Leistung insoweit auch nicht im Rahmen der Mitgliedschaft erfolgt, sondern in Anspruch genommen werden muss, um die Mitgliedschaft erst zu begründen bzw. wirksam fortzusetzen.

Kann der Verwaltungskostenbeitrag damit nicht vollständig mit allen seinen Gegenständen dem Begriff des Beitrags zugeordnet werden, so ist dies gleichwohl unschädlich, da er jedenfalls in allen Teilbereichen im Sinne eines Beitrags oder einer Gebühr auf einen Vorteilsausgleich gerichtet ist und deshalb keine Bedenken bestehen, auch eine Mischform von Beitrag und Gebühr als (herkömmliche) Vorzugslast anzuerkennen (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 11.8.2006, a.a.O., VGH Kassel, Urt. v. 15.11.2007, a.a.O., VGH München, Urt. v. 12.12.2007, a.a.O.) - mit der Folge, dass die finanzverfassungsrechtlich erforderliche besondere sachliche Rechtfertigung gegeben ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 19.3.2003, a.a.O.).

Die Regelung des § 6 a HmbHG begegnet auch nicht unter dem Gesichtspunkt durchgreifenden finanzverfassungsrechtlichen Bedenken, dass es ihr an der gebotenen Abgrenzung zu anderen Abgabetatbeständen fehlen könnte, so dass die Abgabepflichtigen Gefahr liefen, für denselben Gegenstand mehrfach zu Leistungen herangezogen zu werden.

Die im Wintersemester 2005/2006 gemäß § 6 HmbHG (insoweit i.d.F. des Gesetzes vom 27.5.2003, HmbGVBl. S. 138) für Studierende, die nicht im Besitz eines sogenannten Studienguthabens waren, bestehende Studiengebührenpflicht - bzw. die nach Absatz 6 der Vorschrift bestehende Freiheit von Gebühren für Studierende mit Studienguthaben - wirft insoweit keine Schwierigkeiten auf. Eine mögliche Überschneidung zwischen den auf die Leistungen der Hochschule im Lehrbetrieb bezogenen Abgabenvorschriften in § 6 Absätze 6 bis 11 HmbHG und den auf Verwaltungsdienstleistungen (ausdrücklich) außerhalb der fachlichen Betreuung bezogenen Regelungen des § 6 a HmbHG kommt allenfalls für den Bereich der Organisation der Prüfungen in Betracht. Aber auch insoweit trifft § 6 a HmbHG als die zwar normenhierarchisch gleichrangige, aber speziellere und spätere Vorschrift die maßgebliche und eindeutige Bestimmung, dass die Organisation - in Abgrenzung zur (inhaltlichen) Durchführung - der Prüfungen den Verwaltungsdienstleistungen zuzuordnen ist. Im Übrigen war auch in § 6 HmbHG (i.d.F. des Gesetzes vom 27.5.2003) selbst, nämlich in Absatz 5 Satz 1 der Vorschrift, angelegt, dass neben den Studiengebühren für die Benutzung von Einrichtungen der Hochschulen gesonderte Kosten erhoben werden können.

Die finanzverfassungsrechtlich ausreichende Bestimmtheit der Abgabenregelung wird schließlich auch durch den Umstand nicht in Frage gestellt, dass die Gebührenordnung für das Hochschulwesen (vom 6.12.1994, HmbGVBl. S. 421 - i.d.F. der Änderung vom 4.12.2001, HmbGVBVl. S. 531, bzw. der Änderung vom 6.12.2005, HmbGVBl. S. 461) in § 1 die Erhebung von Gebühren für einzelne - in den Anlagen A und B näher bestimmte - Amtshandlungen der Hochschulen, u.a. der Beklagten, vorsieht. Allerdings soll nach Nr. 4 der Anlage A zu § 1 der Gebührenordnung eine Gebühr erhoben werden insbesondere für "verspätet beantragte Einschreibung, Exmatrikel, Beurlaubung oder Umschreibung, verspätete Rückmeldung", nach Nr. 5 der Vorschrift für "Bearbeitung fehlerhafter oder unvollständiger Rückmeldungen und Einschreibungen, sofern die festgestellten Mängel bis zum Ablauf der jeweiligen Frist behoben werden", sowie nach Nr. 7 für "erfolglose Widerspruchsverfahren einschließlich Widerspruchsverfahren in Zulassungs- und Prüfungsangelegenheiten"; insoweit liegen mögliche Überschneidungen mit den in § 6 a HmbHG genannten Verwaltungsdienstleistungen der Zulassung, Immatrikulation, Rückmeldung und Exmatrikulation auf der Hand. Gleichwohl ist eine unzulässige doppelte Berücksichtigung dieser Vorgänge auszuschließen. Für die Gebührentatbestände nach Nr. 4 und Nr. 7 ist insoweit die systematische bzw. teleologische Erwägung zur Auslegung von § 6 a Abs. 1 HmbHG entscheidend, dass der grundsätzlich einheitlich von allen Studierenden erhobene Verwaltungskostenbeitrag vergleichbar einem Grundbeitrag auf die gewöhnlichen, allgemeinen Infrastrukturkosten bezogen ist, den besonderen, außergewöhnlichen Aufwand einer gesteigerten Inanspruchnahme indes nicht abzudecken hat. Auf solche atypischen Fälle mit besonderer individueller Kostenverantwortlichkeit zielen die genannten Tatbestände der Hochschulgebührenordnung, die insoweit auch allein maßgeblich bleiben. Demgegenüber wäre eine Gebührenerhebung nach Nr. 5 der Vorschrift mit der Regelungsaussage der höherrangigen Bestimmung des § 6 a Abs. 1 HmbHG, dass der Vorteil aus den Verwaltungsdienstleistungen Immatrikulation, Rückmeldung usw. den Verwaltungskostenbeitrag nicht nur rechtfertigt, sondern durch ihn auch abgegolten ist, nicht mehr vereinbar. Dementsprechend dürfte eine Gebühr nach Nr. 5 nicht mehr erhoben werden; die Beklagte hat ihre Praxis hierauf zutreffend umgestellt.

Mangelnde Bestimmtheit ist schließlich auch nicht damit verbunden, dass § 6 a Abs. 1 HmbHG die von der Beitragspflicht umfassten Bereiche nicht abschließend aufzählt, sondern mit dem allgemeinen Begriff der Verwaltungsdienstleistungen außerhalb der fachlichen Betreuung und der mit "insbesondere" eingeleiteten Benennung einzelner Bereiche den gesetzestechnischen Ansatz der Regelbeispiele verwendet. Die damit getroffenen Festlegungen bieten hinreichende Bezugspunkte für eine systematische Gesetzesauslegung. Damit kann auch offenbleiben, inwieweit vorliegend mit einem Mangel an randscharfer Definition der Verwaltungsdienstleistungen überhaupt ein rechtlicher Nachteil für die Normunterworfenen verbunden wäre - zu bedenken ist insoweit, dass die Bestimmung des Abgabegegenstandes nicht lediglich zu Lasten des Abgabepflichtigen wirkt, sondern wegen der Abgeltungsfunktion auch zu seinem Vorteil die Erhebung anderer Abgaben für denselben Gegenstand ausschließt.

(2) Die Regelung des Verwaltungskostenbeitrags begegnet finanzverfassungsrechtlich auch der Höhe nach keinen Bedenken.

(a) Allgemein stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage, ob die Abgabe deshalb rechtswidrig ist, weil sie in einer Höhe erhoben wird, die durch ihre zulässigen Erhebungszwecke nicht oder nur unvollständig gedeckt ist - so dass sie sich im Übrigen als voraussetzungslos, d.h. der Sache nach wie eine Steuer darstellt.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist dies generell dann der Fall, wenn zwischen den gesetzlichen Erhebungszwecken und der geforderten Abgabe ein grobes Missverhältnis besteht. Ein grobes Missverhältnis in diesem Sinne ist - entsprechend dem Maßstab des abgabenrechtlichen Äquivalenzprinzips (vgl. BVerfG, Urt. v. 19.3.2003, a.a.O.) - dadurch gekennzeichnet, dass der Wert der einen und der Wert der anderen Leistung (völlig) außer Verhältnis zueinander stehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 1.12.2005, NVwZ 2006, 589, Urt. 25.8.1999, BVerwGE 109, 272).

Eine Überprüfung der in § 6 a HmbHG geregelten Abgabenhöhe hat sich indes - unter Beachtung der Maßgabe des Bundesverfassungsgerichts, dass bei abgabenrechtlichen Bestimmungen die Zwecksetzung des Gesetzgebers besondere Beachtung verlangt (vgl. BVerfG, Urt. v. 19.3.2003, a.a.O.) - nicht auf die Frage nach einem groben Missverhältnis zu beschränken.

Vielmehr kommt es in diesem Zusammenhang darauf an, dass das Abgabenaufkommen den Aufwand für die durch die Norm erfassten Verwaltungsdienstleistungen tatsächlich nicht übersteigt. Denn der Gesetzgeber hat sich für ein striktes Verbot der Kostenüber-deckung entschieden.

Der Wortlaut der Vorschrift in § 6 a Abs. 1 Satz 1 HmbHG, wonach der Beitrag "für" Verwaltungsdienstleistungen erhoben wird, hat insoweit zwar nur eine geringe Aussagekraft; ergänzend kann zur Auslegung (vgl. BVerfG, Urt. v. 21.5.1952, BVerfGE 1, 299, Urt. v. 20.3.2002, BVerfGE 105, 135) jedoch der subjektive Wille des Gesetzgebers, ausgehend von der Begründung des Gesetzentwurfs bzw. der Entstehungsgeschichte des Gesetzes herangezogen werden. Hiernach (Bü-Drs. 18/1511, S. 1) hatte sich der den Gesetzesentwurf unterbreitende Senat der Freien und Hansestadt Hamburg von drei Gedanken leiten lassen, nämlich dass auch der Hochschulbereich einen Konsolidierungsbeitrag leisten müsse, dass der Beitrag die Funktions- und Reformfähigkeit der Hochschulen nicht einschränken und er "höchstens dem tatsächlich anfallenden Verwaltungsaufwand entsprechen" dürfe, damit er in seiner Höhe angemessen sei. Der Entwurf nimmt für den danach entscheidenden "tatsächlich anfallenden Verwaltungsaufwand" weiter (a.a.O., S. 2) Bezug auf die Kostenermittlungen der Hamburger Hochschulen, welche ergeben hätten, dass die Kosten für die von dem Gesetz erfassten Verwaltungsdienstleistungen jeweils über dem festgesetzten Betrag von 50,-- Euro pro Semester lägen. Die förmliche Begründung kommt hierauf wiederum zurück und betont, dass mit der Festlegung auf 50,-- Euro die niedrigsten in den Kostenberechnungen der Hochschulen ermittelten Kosten noch unterschritten würden. Dafür, dass der parlamentarische Gesetzgeber sich die Erwägungen des Gesetzentwurfes zu Eigen gemacht hat, spricht insbesondere, dass die Diskussion in dem zuständigen Fachausschuss die Vorhaltungen der Oppositionsvertreter zum Gegenstand hatte, es werde Haushaltskonsolidierung auf Kosten der Studierenden betrieben. Der Fachausschuss vergewisserte sich bei der Fachbehörde der geltend gemachten Unterdeckung der Kosten bei jeder Hochschule durch Einholung einer entsprechenden Protokollerklärung in Form einer tabellarischen Aufstellung der jährlich je Studierendem anfallenden Verwaltungskosten (vgl. Bü-Drs. 18/1826, S. 2). Der Umstand, dass in der Entwurfsbegründung als weiterer Zweck neben der Kostendeckung auch der Vorteilsausgleich angeführt ist, ändert an der Festlegung auf eine strikte Kostenbindung im Sinne einer Obergrenze nichts. Der Zweck des Vorteilsausgleichs bedurfte schon deshalb der Erwähnung, weil er konstituierend für die klassischen Vorzugslasten und damit maßgeblich für die finanzverfassungsrechtliche sachliche Rechtfertigung ist; ein Vorteilsausgleich muss begrifflich auch nicht über die Grenzen der tatsächlichen Kosten hinaus vorgenommen werden.

Für die Frage nach den tatsächlichen Kosten kommt es nach dieser Auslegung der gesetzlichen Bestimmung (nur) auf die Verhältnisse in dem jeweils streitgegenständlichen Semester (nur) an der konkret den Verwaltungskostenbeitrag erhebenden Hochschule an. Letzteres knüpft nicht nur an die auf die einzelnen Hochschulen bezogenen Erwägungen des Gesetzgebers an, sondern auch an die Regelung des Gesetzes, die eine nach den einzelnen Hochschulen teilbare Bestimmung ergibt: Mit der Verweisung auf den alle Hochschulen einzeln aufzählenden Katalog in § 1 Abs. 1 HmbHG stellt sich § 6 a Abs. 1 Satz 1 HmbHG als eine Vorschrift dar, die für jede danach erfasste Hochschule einzeln - wenn auch in zusammengefasster Form beschrieben - die Erhebung eines Verwaltungskostenbeitrags vorsieht; dies ist gleichbedeutend mit einer Ermächtigung bzw. einem Auftrag zur Abgabenerhebung an jede einzelne Hochschule, für die es dementsprechend auch jeweils der Rechtfertigung durch dort tatsächlich anfallende Kosten bedarf.

Für die Bestimmung des Detaillierungsgrades und der Methodik der Kostenüberprüfung ist ebenfalls mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts - zur Wahrung der Gestaltungsfreiheit und Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers (vgl. BVerfG, Urt. v. 19.3.2003, a.a.O., und BVerwG, Urt. v. 13.4.2005, NVwZ-RR 2005, 592, Urt. v. 18.3.2004, NVwZ 2004, 991) - grundsätzlich auf den Maßstab abzustellen, den der Gesetzgeber vorgegeben hat; eine weitergehende Detailkontrolle ist insoweit nicht angezeigt (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.4.2002, BVerwGE 116, 188). Dementsprechend kommt es vorliegend gemäß dem Vorgehen, das der gesetzlichen Bestimmung des Beitragssatzes zugrunde lag, darauf an, nachzuvollziehen, welche Aufwendungen die Beklagte jeweils in den mit den von § 6 a Abs. 1 HmbHG beschriebenen Verwaltungsdienstleistungen befassten Bereichen hatte, und zwar bezüglich Personal- und Sachkosten. Zur Darlegung der Kosten kann die Beklagte Pauschalierungen (insbesondere bei den Personalkosten - auch mit nicht exakt periodengerechten, d.h. auf das Kalenderjahr anstatt auf jahresübergreifende Semester abstellenden Werten) vornehmen und Schätzungen (der Zeitanteile) zugrunde legen, muss jedoch die Personalkosten den verschieden bewerteten Stellen zuordnen.

(b) Die Beklagte hat mit der vorgelegten Kostenermittlung den Nachweis erbracht, dass es im Wintersemester 2005/2006 in ihrem Bereich durch die Erhebung des Verwaltungskostenbeitrags zu keiner Überdeckung der zu veranschlagenden tatsächlichen Kosten der von dem Gesetz beschriebenen Verwaltungstätigkeit gekommen ist.

Darauf, ob der von der Beklagten mit Schriftsatz vom 16. Juli 2008 vorgelegten Aufstellung der Kosten in jeder Hinsicht zu folgen ist, kommt es dabei im Ergebnis nicht an. Ausreichend ist insoweit, dass - entsprechend der nicht exakt auf das Semester, sondern auf das Kalenderjahr bezogenen Betrachtung - für das Jahr 2005 mit hinlänglicher Sicherheit ein Gesamtbetrag bestimmt werden kann, der das (maximale) Jahresaufkommen des Beitrages übersteigt.

Das ist der Fall. Während für das Jahr 2005 bei der Beklagten von einer Zahl von 13.500 Studierenden und damit einem Beitragsaufkommen von höchstens 1.350.000,-- Euro auszugehen ist, hat die Beklagte im Bereich der Verwaltungsdienstleistungen ein diesen Wert übersteigendes Kostenvolumen von 2.112.393,-- Euro (bestehend aus 1.859.165,-- Euro Personal- und 253.228,-- Euro Sachkosten) ermittelt und ist nach Einschätzung des Gerichts hierfür auch nach einer Bereinigung um Fehlerfassungen und Zweifelsfälle zumindest ein Betrag von 1.900.176,-- Euro anzunehmen.

Die ausgewiesenen Personalkosten sind jedenfalls mit einem Gesamtbetrag von 1.657.865,-- Euro zu berücksichtigen.

Das vorgelegte Zahlenwerk zu den Personalkosten entspricht in seiner Struktur und Methodik den Anforderungen bzw. der Vorgehensweise, die auch der Gesetzgeber seiner Kostenbetrachtung zugrunde gelegt hatte. Die Beklagte hat gleich dem Beispiel der Universität Hamburg im Gesetzgebungsverfahren die Personalkostenwerte der für das laufende Jahr 2005 anzuwendenden Personalkostentabelle von 2004 entnommen und die Stellenanteile nach Abteilungen und Tätigkeitsbereichen gesondert ausgewiesen. Auch die Berechnung der Kosten für die Organisationstätigkeit der Prüfungsausschussvorsitzenden überzeugt mit dem Ansatz, insoweit auf die teilweise Freistellung von der Lehrverpflichtung abzustellen. Keinen Bedenken begegnet es weiter, die Kosten in denjenigen Fachbereichen (Architektur, Bauingenieurwesen und Geomatik), die formal zum 1. Januar 2006 der neu gegründeten HafenCity Universität Hamburg zugeordnet worden sind, (noch) bei der Beklagten zu berücksichtigen. Dies entspricht nicht nur der auf das Jahr 2005 bezogenen Betrachtungsweise, sondern findet seine Bestätigung in den Bestimmungen des Gesetzes über die Gründung der HafenCity Universität Hamburg (vom 14.12.2005, HmbGVBl. S. 491). Nach dessen § 2 Abs. 3 und 4 (i.V.m. Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Vorschrift) gingen die genannten Fachbereiche der Beklagten zum 1. Januar 2006 mit dem Lehr- und Verwaltungspersonal auf die neue Hochschule über, so dass ihr Leistungsangebot den betroffenen Studierenden erhalten blieb. Für die Studierenden begründete § 3 des Gesetzes eine Mitgliedschaft sowohl in der bisherigen als auch in der neuen Hochschule, so dass sie sowohl bei der Beklagten weiter die allgemeinen Verwaltungsdienstleistungen in Anspruch nehmen konnten als auch - entsprechend § 6 a Abs. 2 Satz 3 HmbHG - sichergestellt war, dass sie nicht für das laufende Semester der neuen Hochschule einen weiteren Verwaltungskostenbeitrag hätten entrichten müssen. In entsprechender Weise können die Kosten in dem auf die Beklagte entfallenden Bereich des hochschulübergreifenden Studiengangs "Wirtschaftsingenieur" - in dem die Studierenden bis zum vierten Fachsemester einschließlich bei der Beklagten immatrikuliert waren, bevor sie zu der Technischen Universität Hamburg-Harburg wechselten - ebenfalls berücksichtigt werden.

Bei den Personalkosten nicht eingerechnet werden kann allerdings der Teilbetrag von 25.430,-- Euro für den Bereich "Gebühren und Beiträge, Sonstiges" des Studierendenzentrums, weil es hier an der gebotenen Abgrenzung der mit der Gebührenbearbeitung verbundenen Kosten fehlt. Diese sind gemäß § 5 Abs. 1 GebG als mit der Gebühr selbst abgegolten anzusehen, so dass ihre Heranziehung auch zur Rechtfertigung des Verwaltungskostenbeitrags einer unzulässigen Doppelerhebung von Abgaben gleichkäme. Entsprechendes gilt für den ebenfalls teilweise gegen Gebühr tätigen Bereich "Leitung" bzw. "Studentische Rechtsangelegenheiten" im Studierendenzentrum, so dass weitere 115.390,-- Euro (auf der Grundlage dieser insoweit nicht differenzierten Aufstellung) nicht eingerechnet werden können. Aus demselben Grund sind die Kosten im Bereich der Bearbeitung von Einschreibungen, Rückmeldungen und Exmatrikulationen um den Anteil derjenigen Geschäftsvorfälle zu bereinigen, für die Gebühren nach Nr. 4 der Anlage A zu der Gebührenordnung für das Hochschulwesen erhoben werden. Nach der Darlegung der Beklagten waren im Wintersemester 2005/2006 insgesamt 185 Vorgänge dieser Art zu bearbeiten, was mit einem Zeitaufwand von jeweils 20 Minuten verbunden gewesen sei. Der Gesamtzeitaufwand von rund 62 Stunden pro Semester bzw. - für die im vorliegenden Zusammenhang maßgebliche Betrachtung des Jahresaufwandes - von rund 124 Stunden pro Jahr macht weniger als ein Zehntel der Gesamtjahresarbeitszeit eines Mitarbeiters des Studierendenzentrums aus. Der Personalkostenwert hierfür kann mit 4.720,-- Euro angesetzt werden, entsprechend einem Zehntel einer nach A 10 besoldeten Stelle des gehobenen Dienstes. Im Bereich "Zentrale Studienberatung" ist ebenfalls ein Teilbetrag abzuziehen; hier sind nach den ausgewiesenen Stellenanteilen nicht 272.000,-- Euro (als Wert für vier volle Stellen), sondern, den 3,18 Stellen entsprechend, 216.240,-- Euro anzusetzen.

Die ausgewiesenen Sachkosten sind jedenfalls mit einem Gesamtbetrag von 242.311,-- Euro zu berücksichtigen.

Die von der Beklagten veranschlagten Sachkosten von insgesamt 253.228,-- Euro sind lediglich um einen Betrag von 10.917,-- Euro zu bereinigen. Diese Summe, die im Bereich des Studierendenzentrums für gerichtliche / außergerichtliche Kosten aufgeführt ist, ist aus dem gleichen Grund außer Betracht zu lassen, wie die Personalkosten in diesem Bereich. Auch insoweit ist nicht erkennbar, zu welchem Anteil sich diese Kosten auf gebührenrechtliche Verfahren beziehen, für die eine (weitere) Kostendeckung über den Verwaltungskostenbeitrag unzulässig wäre.

Der dem Gesetz zugrunde liegenden Kostenbetrachtung hätte es im Übrigen entsprochen, die Sachkosten in Form der Büroarbeitsplatzpauschalen - mit einem Wert von 6.950,-- Euro je Bildschirmarbeitsplatz bzw. von 5.675,-- Euro je sonstigem Arbeitsplatz (vgl. MittVw 2001, 1, 2000, 157 und 1997, 267) - zu erfassen. Hierauf kommt es indes nicht an, da es insoweit allein um eine mögliche Erhöhung des ohnehin das Beitragsaufkommen übersteigenden Kostengesamtbetrages ginge. Denn besondere Sachkosten, wie sie die Beklagte vorliegend allein ausgewiesen hat, werden von den genannten Pauschalwerten nicht umfasst, sondern können noch zusätzlich berücksichtigt werden.

bbb) § 6 a HmbHG wahrt auch die grundrechtlichen Anforderungen nach Art. 12 Abs. 1 GG und nach Art. 3 Abs. 1 GG.

(1) Für die Hochschulausbildung ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass der entsprechend der Berufswahl im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG zu beurteilende Zugang zu der Hochschulausbildung sich auf das Recht beschränkt, an den vorhandenen Lernmöglichkeiten und sonstigen Studienbedingungen teilzuhaben (vgl. Urt. 25.7.2001, BVerwGE 115, 32; Urt. v. 23.10.1996, BVerwGE 102, 142). Dieses Teilhaberecht steht unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, was der Einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft verlangen kann; dies hat in erster Linie der Gesetzgeber in eigener Verantwortung zu beurteilen, der bei seiner Haushaltswirtschaft auch andere Gemeinschaftsbelange zu berücksichtigen hat (vgl. auch BVerfG, Urt. v. 18.7.1972, BVerfGE 33, 303). Dementsprechend erstreckt sich der verfassungsrechtliche Zulassungsanspruch nicht auf die Kostenfreiheit des gewählten Studiums (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.7.2001, a.a.O.). Hieraus ergibt sich zugleich, dass auch der Umstand, dass der Verwaltungskostenbeitrag bei Immatrikulation bzw. Rückmeldung erhoben wird, d.h. sich im Verfahrensablauf durchaus als eine Voraussetzung für den Zugang zur (weiteren) Hochschulausbildung darstellt, seine rechtliche Zuordnung zu den Anforderungen bei Eingriffen in die Berufswahl nicht begründet; der Sache nach betrifft die Abgabenregelung die Ausgestaltung der Hochschulausbildung (vgl. auch BVerfG, Urt. v. 26.1.2005, BVerfGE 112, 226). Auch die Erwägung des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 25. Juli 2001 (a.a.O.), dass eine Beeinträchtigung des Zulassungsanspruchs dann in Betracht komme, wenn die fragliche Abgabenregelung einer unüberwindlichen sozialen Barriere gleichkomme, führt vorliegend zu keinem anderen Ergebnis, denn mit einem (umgerechneten) Monatsbetrag von unter 10,-- Euro erscheint der Verwaltungskostenbeitrag als eine grundsätzlich für alle Studierenden zwar nicht gänzlich unerhebliche, aber allgemein tragbare Belastung.

Der Verwaltungskostenbeitrag genügt den Rechtfertigungsanforderungen nach dem für eine Berufsausübungsregelung geltenden Maßstab. Danach ist eine die Berufsausübung einschränkende Regelung verfassungsgemäß, wenn sie durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und verhältnismäßig ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 9.6.2004, BVerfGE 111,10). Als ein vernünftiger Grund des Gemeinwohls ist auch das Interesse an einer Minderung von Haushaltsfehlbeträgen - wie vorliegend dadurch, dass die Mittelzuweisungen aus dem defizitären Staatshaushalt an die Hochschulen gekürzt werden können - ebenso wie die Beteiligung eines spezifisch begünstigten Personenkreises an den durch die Begünstigung entstehenden Kosten anzuerkennen (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.7.2001, a.a.O.; OVG Münster, Urt. v. 9.10.2007, DVBl. 2007, 1442).

Gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass die Abgabenpflicht nach § 6 a HmbHG den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nicht genügt, sind nicht gegeben. Auch das Fehlen einer eigenen Härtefallregelung begründet insbesondere keine Unverhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Die Erwartung, dass grundsätzlich jeder Studierende in der Lage ist, 50,-- Euro je Semester aufzubringen, erscheint zutreffend. Für außergewöhnliche Umstände des Einzelfalls ist auf die Bestimmungen in § 59 LHO über Erlass und Stundung von Forderungen zu verweisen. Etwas anderes gilt auch nicht unter Berücksichtigung des Umstandes, dass eine Minderheit von Studierenden - nämlich solche, die über kein Studienguthaben im Sinne von § 6 Abs 6 HmbHG (i.d.F. des Gesetzes vom 27.5.2003) verfügten - im Wintersemester 2005/2006 zusätzlich mit einer Studiengebühr belastet war. Insoweit stellt sich die Frage übermäßiger Belastung und etwaiger Abhilfe im Rahmen der Studiengebühr.

(2) Die Bestimmungen des § 6 a HmbHG sind auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt der allgemeine Gleichheitssatz, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen ist Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, wenn eine Gruppe anders behandelt wird als andere, obwohl zwischen ihnen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die Ungleichbehandlung rechtfertigen können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.3.1998, BVerfGE 97, 332). Dabei ist dem Normgeber in den Grenzen des Willkürverbots weitgehende Gestaltungsfreiheit zugestanden; es liegt in seiner Zuständigkeit, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also im Rechtssinne als gleich ansehen will. Der Gesetzgeber muss allerdings seine Auswahl sachgerecht treffen. Was dabei in Anwendung des Gleichheitssatzes sachlich vertretbar oder sachfremd ist, ist nicht abstrakt und allgemein festzustellen, sondern stets nur in Bezug auf die Eigenart des konkreten Sachbereichs, der geregelt werden soll (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.11.1995, BVerfGE 93, 319, m.w.N.). Für das nichtsteuerliche Abgabenrecht ist dem Gleichheitssatz allerdings insbesondere der Grundsatz der Belastungsgleichheit und der vorteilsgerechten Verteilung der Lasten zu entnehmen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, BVerwGE 112, 194). Die von dem Gesetz vorgenommene unterschiedliche Behandlung muss sich dabei sachbereichsbezogen auf einen vernünftigen bzw. einleuchtenden Grund zurückführen lassen.

Nach diesen Maßstäben begegnet es weder durchgreifenden Bedenken, dass nach § 6 a Abs. 2 Satz 1 HmbHG Studierende in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis von der Beitragspflicht ausgenommen sind (a), noch, dass nach Satz 2 der Vorschrift ausländische Studierende, die im Rahmen von zwischenstaatlichen oder übernationalen Abkommen oder von Hochschulvereinbarungen, die Abgabenfreiheit garantieren, oder im Rahmen von Förderprogrammen, die überwiegend aus öffentlichen Mitteln des Bundes oder der Länder finanziert werden, immatrikuliert sind, ebenfalls zu dem Verwaltungskostenbeitrag nicht herangezogen werden (b). Insoweit rechtfertigen jeweils hinreichende sachliche Gründe die Ungleichbehandlung.

(a) Studierende in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis von der Beitragspflicht auszunehmen, ist schon deshalb sachlich gerechtfertigt, weil nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 25.9.2003, DVBl. 2004, 320) anzunehmen ist, dass ihnen Entgelte bzw. Abgaben für die von ihnen im Beamtenstatus und damit als Teil des Dienstes absolvierte Ausbildung allenfalls nach Maßgabe des jeweiligen Besoldungsrechts (unter dem Gesichtspunkt einer Kürzung der Bezüge) abverlangt werden könnten. Da eine entsprechende Regelung fehlt, könnten diese Studierenden auch nicht darauf verwiesen werden, den Verwaltungskostenbeitrag zu leisten und sodann von dem Dienstherrn einen entsprechenden Betrag als Teil ihrer Ausbildungsbezüge zu verlangen.

Davon abgesehen erscheint aber die Ungleichbehandlung auch deshalb sachlich vertretbar, weil die Studierenden in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis in spezifisch geringerem Maße als die sonstigen Normadressaten die Vorteile der Verwaltungsleistungen der Beklagten in Anspruch nehmen können. Sie haben nicht lediglich aufgrund ihres Status als Beamte auf Widerruf eine Sonderstellung inne; vielmehr befinden sie sich in einem spezifischen und abgesonderten Ausbildungsgang, welcher erst durch das "Gesetz zur Überführung des Studiengangs Allgemeine Verwaltung an der Fachhochschule für Öffentliche Verwaltung an die Hochschule für angewandte Wissenschaften und des Studiengangs Finanzen an der Fachhochschule für Öffentliche Verwaltung an die Hochschule für Finanzen Hamburg" (vom 28.12.2004, HmbGVBl. S. 517) mit seinem die theoretische Ausbildung betreffenden Teil in den Bereich der Beklagten gelangt ist. Zumal der praktische Teil der Ausbildung in der Zuständigkeit des Personalamtes der Freien und Hansestadt Hamburg verblieben ist, liegt auf der Hand, dass nicht nur der Bereich der Hochschulzulassung, sondern auch sämtliche auf Beratung und Berufsorientierung zielenden Angebote der Beklagten für diese Gruppe von Studierenden von vorn herein bei typisierter Betrachtung keine Vorteile bieten. Im Übrigen belegt die Zahl von 189 Studierenden dieses Status im Wintersemester 2005/2006 einerseits und das Gesamtkostenvolumen von über 1,9 Millionen Euro je Jahr andererseits, dass kein Anlass für die Annahme besteht, die zum Beitrag herangezogenen übrigen (ca.) 13.250 Studierenden müssten mit ihrer Abgabe auch die Kosten tragen, die auf die von der Beitragspflicht ausgenommenen Studierenden entfallen.

(b) Auch soweit nach § 6 a Abs. 2 Satz 2 HmbHG bestimmte ausländische Studierende von der Beitragspflicht ausgenommen sind, handelt es sich um eine sachlich gerechtfertigte Ungleichbehandlung. Es entspricht vernünftigen Erwägungen, in der Abgabenregelung einem partiellen Verbot, Abgaben zu erheben, Rechnung zu tragen. Für die von deutschen Förderprogrammen begünstigten ausländischen Studierenden besteht der Grund für die Ungleichbehandlung darin, dass aus ihrer Förderung darauf geschlossen werden kann, dass ihr Studium - und damit ihre Teilhabe an den Verwaltungsleistungen - nicht allein zu ihrem Vorteil erfolgt, sondern einem besonderen öffentlichen Interesse entspricht. Eine ähnliche Erwägung mag zwar auch für entsprechend geförderte deutsche Studierende gelten; insoweit kann unter sozialen Gesichtspunkten jedoch differenziert werden, weil bei ihnen typisierend angenommen werden kann, dass es ihnen leichter fallen würde, den Beitrag notfalls auch über eine kurzfristige, geringfügige Erwerbstätigkeit zu erwirtschaften. In Anbetracht der Zahlenverhältnisse - die hier fragliche Ausnahmevorschrift begünstigte im Wintersemester 2005/2006 nur 47 Studierende - ist auch insoweit ausgeschlossen gewesen, dass die Beitragspflichtigen durch diese Begünstigung zusätzlich belastet worden wären.

ccc) Die Regelungen in § 6 a HmbHG verstoßen auch nicht gegen sonstiges Bundesrecht.

(1) Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits mit seinem Urteil vom 3. Dezember 2003 (Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 160) entschieden hat, steht der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, dem durch Gesetz vom 23. November 1973 (BGBl II S. 1569) zugestimmt wurde und der für die Bundesrepublik am 3. Januar 1976 in Kraft getreten ist (Bekanntmachung vom 9.3.1976, BGBl II S. 428), nicht der Erhebung von Gebühren entgegen, mit denen der Verwaltungsaufwand für die Rückmeldung abgegolten wird. Tragende Erwägung hierfür ist, dass der Vertrag nicht die Erhebung einer Verwaltungsgebühr für Verwaltungshandeln im Zusammenhang mit dem Hochschulstudium betrifft, sondern die Förderung des Rechts auf Bildung durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts, dass also im Sinne des Vertrages zu unterscheiden ist zwischen der Sphäre des Unterrichts einerseits und der reinen Hochschulverwaltung andererseits. Diese Erwägung trifft ebenfalls auf den vorliegenden Verwaltungskostenbeitrag zu, für den § 6 a Abs. 1 Satz 1 HmbHG klarstellt, dass er auf Verwaltungsdienstleistungen außerhalb der fachlichen Betreuung beschränkt ist (vgl. ähnlich OVG Bremen, Beschl. v. 11.8.2006, NordÖR 2006, 464).

(2) Der Verwaltungskostenbeitrag nach § 6 a HmbHG kollidiert schließlich auch nicht mit den als Bundesrecht zu beachtenden Bestimmungen aus Art. 10 der Europäischen Sozialcharta (BGBl II 1964 S. 1261). Zu dem insoweit maßgeblichen Regelungsgehalt hat das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 25.7.2001, BVerwGE 115, 32) festgestellt, dass die insoweit möglicherweise erhebliche Bestimmung in Art. 10 Nr. 4, wonach die Verpflichtung besteht, den Hochschulzugang durch geeignete Maßnahmen anzuregen, zum Beispiel u.a. dadurch, dass alle Gebühren und Kosten herabgesetzt oder abgeschafft werden (Art. 10 Nr. 4 Buchst. a), von der Ratifikation durch die Bundesrepublik Deutschland zulässigerweise nicht umfasst ist. Dem schließt sich das erkennende Gericht an.

II.

1. Soweit die Klage auf Rückzahlung des vereinnahmten Beitrags von 50 Euro gerichtet ist, ist sie als Leistungsklage zulässig. Sie kann gemäß § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO - die Vorschrift ist (anstelle von § 113 Abs. 4 VwGO) anzuwenden, da nicht nur eine Vollstreckung, sondern auch die Erfüllung der Beitragsforderung durch den Pflichtigen selbst eine Vollziehung im Sinne der Vorschrift ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.12.1993, Buchholz 232 § 87 BBG Nr. 65) - auch zulässigerweise mit der erhobenen Anfechtungsklage verbunden werden.

2. Die Klage auf Rückzahlung ist unbegründet. Der geltend gemachte öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch besteht nicht. Voraussetzung wäre, dass die Beklagte von dem Kläger eine Leistung rechtsgrundlos erlangt hätte. Das ist nicht der Fall; die Beklagte hat den Verwaltungskostenbeitrag des Klägers rechtmäßig vereinnahmt.

III.

1. Der Kläger hat gemäß § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen. Die Nebenentscheidungen ergeben sich im Übrigen aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

2. Die Revision ist nicht zuzulassen. Zulassungsgründe im Sinne von § 132 Abs. 2 VwGO, über die das Oberverwaltungsgericht zu entscheiden hat, sind nicht gegeben.

Ende der Entscheidung