Judicialis Rechtsprechung

2. Es bleibt offen, ob die Einbürgerung nebenbestimmungsfeindlich ist oder ob sie mit der Auflage verbunden werden darf, die bisherige Staatsangehörigkeit aufzugeben oder deren Verlust nachzuweisen.

12 TG 2128/01

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen Staatsangehörigkeitsrechts

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 12. Senat - aufgrund mündlicher Verhandlung, an der teilgenommen haben:

Vorsitzender Richter am Hess. VGH Dr. Renner, Richterin am Hess. VGH Thürmer, Richter am Hess. VGH Univ.-Prof. Dr. Gornig, ehrenamtlicher Richter Becker, ehrenamtliche Richterin Wolf,

am 3. Dezember 2001 beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgericht Darmstadt vom 3. Juli 2001 wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass die ersten beiden Absätze des Tenors wie folgt gefasst werden:

"1. Es wird festgestellt, dass der Widerspruch des Antragstellers vom 2. April 2001 gegen den Bescheid des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 22. Januar 2001 und der Widerspruch vom 2. Mai 2001 gegen den Bescheid des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 28. April 2001 hinsichtlich der Aufforderung zur Vorlage eines Nachweises über die Entlassung aus der neuseeländischen Staatsangehörigkeit aufschiebende Wirkung haben.

2. Im Übrigen wird die aufschiebende Wirkung der Widersprüche vom 2. April und 2. Mai 2001 angeordnet."

Der Antragsgegner hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 8.000,- DM festgesetzt.

Gründe:

I.

Der 1971 in Wellington (Neuseeland) geborene Antragsteller hatte sich im Jahre 1985 vier Monate in Deutschland aufgehalten und lebt hier ständig seit 1. Oktober 1992. Seine Eltern sind neuseeländische Staatsangehörige. Er ist seit Oktober 1993 als Krankenpfleger erwerbstätig und seit 12. Juli 1996 mit einer deutschen Staatsangehörigen verheiratet.

Ende April 1998 beantragte er die Einbürgerung und erklärte dazu, er sei zur Aufgabe seiner bisherigen Staatsangehörigkeit bereit und verpflichte sich, nach schriftlicher Zusicherung der Einbürgerung die erforderlichen Schritte zu unternehmen. Zunächst erhielt er am 1. Dezember 1998 eine bis Ende Dezember 2000 geltende Einbürgerungszusicherung. Die neuseeländische Botschaft in Bonn lehnte allerdings eine Entlassung aus der neuseeländischen Staatsangehörigkeit aufgrund dieser Einbürgerungszusicherung ab, weil nach dem neuseeländischen Staatsangehörigkeitsrecht hierfür vorausgesetzt sei, dass ein anderer Staat die betroffene Person nach ihren nationalen Rechtsvorschriften als eigenen Staatsangehörigen betrachte. Daraufhin holte das Regierungspräsidium Darmstadt die Zustimmung des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport zur Einbürgerung des Antragstellers unter vorübergehender Hinnahme von Mehrstaatigkeit ein und ließ dem Antragsteller am 1. Juli 1999 die am 17. Juni 1999 ausgestellte Einbürgerungsurkunde durch die Stadt Lampertheim überreichen. Dabei unterzeichnete der Antragsteller eine "Verpflichtungserklärung", in der er sich verpflichtete, nach Vollzug der Einbürgerung sofort den Verzicht auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit bei der zuständigen Auslandsvertretung zu beantragen und der Einbürgerungsbehörde einen Nachweis über die Wirksamkeit des Verzichts vorzulegen. Außerdem verpflichtete er sich zur unverzüglichen Mitteilung an die Einbürgerungsbehörde, falls er nicht innerhalb eines Jahres den amtlichen Nachweis über den wirksamen Verzicht erhalten haben sollte.

Unter dem 25. Januar 2001 forderte der Antragsgegner den Antragsteller auf, bis zum 1. April 2001 die Wirksamkeit des Verzichts nachzuweisen, und kündigte für den Fall, dass bis dahin keine Nachricht eingegangen ist, die Festsetzung eines Zwangsgelds an. Dieser Aufforderung widersprach der Antragsteller mit Schreiben vom 28. März 2001 (eingegangen am 2. März 2001) und machte geltend, er habe es als Überrumpelung und unbillige Überraschung empfunden, dass ihm bei der Aushändigung der Einbürgerungsurkunde die Verpflichtungserklärung zur Unterzeichnung vorgelegt worden sei. Er habe zwar in seinem Einbürgerungsantrag angegeben, auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit zu verzichten, er habe sich aber bis zuletzt die Option offen halten wollen, auf die Einbürgerung zu verzichten, und geglaubt, er werde die nötige Zeit für eine so bedeutsame Entscheidung haben, wenn es soweit sei. In der Befürchtung, eine Unterschriftsverweigerung würde sich auf den Vollzug der Einbürgerung auswirken, habe er unterschrieben; seine Willenserklärung sehe er entsprechend § 116 Satz 2 BGB als nichtig an. Die Verpflichtung beruhe weder auf dem RuStAG in der zum Zeitpunkt der Einbürgerung gültigen Fassung noch auf den damals gültigen Einbürgerungsrichtlinien. Ein nachträglicher Verzicht auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit könne also nicht erzwungen werden, da diese Handlung kein Gegenstand des die Einbürgerung betreffenden Verwaltungsakts sei.

Mit Bescheid vom 26. April 2001 forderte der Antragsgegner den Antragsteller unter Androhung eines Zwangsgelds in Höhe von 1000 DM nochmals auf, bis 1. Juni 2001 den wirksamen Verzicht auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit nachzuweisen. Für den Fall, dass auch die Festsetzung des Zwangsgeldes nicht zur Vorlage des entsprechenden Nachweises führe, behielt sich der Antragsgegner den Widerruf der Einbürgerung vor. Dem Antragsteller wurde "Gelegenheit zur Anhörung" gemäß § 28 HVwVfG binnen vier Wochen gegeben. Mit Schreiben vom 28. April 2001 (eingegangen am 2. Mai 2001) wandte sich der Antragsteller auch gegen diesen Bescheid und rügte das Fehlen einer Ermächtigungsgrundlage für den Widerruf der Einbürgerung. Am 14. Mai 2001 (Schreiben vom 10. Mai 2001) legte er Widerspruch ein mit der Begründung, die Einbürgerung sei ohne Auflage erfolgt, er sei vor der Einbürgerung nicht über eine Forderung nach einem Verzicht informiert worden, in der Einbürgerungsurkunde fehle jeglicher Hinweis auf eine Auflage und es sei ihm keine Rechtsmittelbelehrung erteilt worden. Weder im RuStAG noch in den damals gültigen Einbürgerungsrichtlinien sei die Erteilung einer Einbürgerung unter Auflage oder Vorbehalt geregelt. Eine vorübergehende Hinnahme der Mehrstaatigkeit sei erst in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Staatsangehörigkeitsrecht (StAR-VwV) geregelt. Die Einordnung in deutsche Lebensverhältnisse und der Schutz der Ehe seien von weitaus größerer Bedeutung als der zusätzliche Besitz einer zweiten Staatsangehörigkeit, zumal jede fünfte Ermessenseinbürgerung unter Hinnahme der Mehrstaatigkeit erfolge und noch mehr Deutsche aus verschiedenen Gründen zusätzlich eine ausländische Staatsangehörigkeit besäßen. Zudem wäre der Verzicht auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit endgültig und käme einem Bruch mit seinem Herkunftsland gleich. Die Vorstellung, später nur mit Hindernissen das Land seiner Geburt und seiner Kindheit über längere Zeit besuchen zu können, wiege sehr schwer. Die Forderung der Einbürgerungsbehörde sei seines Erachtens unverhältnismäßig angesichts der erwähnten vielen Ausnahmen und seiner Lebenssituation. Dass er eine zweite Staatsangehörigkeit besitze und weiterhin besitzen wolle, mindere nicht den Wert der deutschen Staatsangehörigkeit; sie widerspiegele vielmehr eine persönliche und allgemeine Realität, dass es keine ausschließlichen Identitäten gebe. Sein Wunsch, die Staatsangehörigkeit seines Geburtslandes beizubehalten, sei seiner Verbundenheit mit Deutschland keineswegs abträglich, sondern Ausdruck der Tatsache, dass er dort 20 Jahre seines Lebens verbracht und dort seine Wurzeln habe.

Am 14. Mai 2001 hat der Antragsteller unter Bezugnahme auf die Korrespondenz im Verwaltungsverfahren um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht und beantragt,

"die aufschiebende Wirkung anzuordnen".

Der Antragsgegner hat beantragt,

"die Klage abzuweisen".

Der Antragsgegner hat dazu ausgeführt, die "Klage" sei "mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig". Bislang sei kein belastender Verwaltungsakt ergangen. Dem Antragsteller sei lediglich mit Schreiben vom 26. April 2001 die Verhängung eines Zwangsgeldes angedroht worden. Bei seinem "Widerspruch" handele es sich um eine Gegenvorstellung im Rahmen des Anhörungsverfahrens nach § 29 HVwVfG. Unabhängig davon stelle die Einbürgerung des Antragstellers unter der von ihm unterschriebenen Verpflichtung der nachträglichen Aufgabe der neuseeländischen Staatsangehörigkeit eine Auflage im Sinne von § 49 Abs. 2 Nr. 2 HVwVfG dar, die auch die Rechtsfolge des Widerrufs der Einbürgerung nach sich ziehen könne. Der Antragsteller könne insoweit auch nicht vortragen, dass ihn die Entscheidung der Behörde, ihn unter vorübergehender Hinnahme von Mehrstaatigkeit einzubürgern, überrascht habe. Er habe in seinem Einbürgerungsantrag selbst das Kästchen angekreuzt, das die Bereitschaft zur Aufgabe der bisherigen Staatsangehörigkeit zum Inhalt habe.

Das Verwaltungsgericht Darmstadt hat mit Beschluss vom 3. Juli 2001 festgestellt, dass der Widerspruch des Antragstellers vom 2. April 2001 gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 22. Januar 2001 aufschiebende Wirkung hat. Außerdem hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 2. Mai 2001 gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 26. April 2001 angeordnet.

Dazu ist ausgeführt, der Antrag sei, soweit er sich gegen die erstmals mit Bescheid vom 22. Januar 2001 verfügte Aufforderung richte, die Wirksamkeit des Verzichts auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit nachzuweisen, in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 5 VwGO zulässig. Bei dem Schreiben vom 22. Januar 2001 handele es sich nicht um eine Maßnahme im Anhörungsstadium, der Antragsteller sei vielmehr rechtsverbindlich aufgefordert worden, einen Nachweis über den Verzicht auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit vorzulegen, und der im Bescheid vom 26. April 2001 enthaltene Passus, es werde Gelegenheit zur Anhörung gegeben, beziehe sich nach seinem äußeren Erklärungswert auf den in Aussicht genommenen Widerruf der Einbürgerung.

Der Antrag sei auch begründet, da bezüglich des Verwaltungsakts vom 22. Januar 2001 weder die sofortige Vollziehung angeordnet worden sei noch die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gemäß § 80 Abs. 2 VwGO entfalle. Da die Behörde von einer Vollziehbarkeit ihres Bescheids ausgehe, sei der auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung gerichtete Antrag begründet. Auch in der Sache dürften die Einwände "des Antragsgegners" (gemeint ist wohl: "des Antragstellers"), ohne dass dies abschließend erörtert werden müsse, berechtigt sein, so dass die durch Verwaltungsakt begründete Rechtspflicht, den Verzicht der neuseeländischen Staatsangehörigkeit nachzuweisen, in einem Hauptsacheverfahren wahrscheinlich keinen Bestand haben würde. Die Kammer habe bereits Bedenken, ob es völkerrechtlich zulässig sein könne, einen fremden Staatsangehörigen durch Hoheitsakt dazu zu verpflichten, seine fremde Staatsangehörigkeit aufzugeben. Zutreffend dürften auch die Ausführungen des Antragstellers sein, dass es dem angegriffenen Verwaltungsakt an einer Rechtsgrundlage fehle. Weder das Staatsangehörigkeitsgesetz noch die staatsangehörigkeitsregelnden Bestimmungen des Ausländergesetzes ermächtigten den Antragsgegner zum Erlass der angegriffenen Verfügung. § 26 HVwVfG scheide schon deshalb als Ermächtigung aus, weil dem Verwaltungsakt Einbürgerung keine Nebenbestimmung beigefügt gewesen sei. Die Verpflichtungserklärung sei eine rechtlich selbständige öffentlich-rechtliche Willenserklärung, deren Abgabe nicht mit der Einbürgerung ausbedungen gewesen sei. Auch die Verpflichtungserklärung selbst dürfte keine Rechtsgrundlage für die Verfügung sein. Der Begründung selbständiger öffentlich-rechtlicher Pflichten außerhalb der Handlungsform des Verwaltungsakts seien enge Grenzen gesetzt. Auf der vertraglichen Ebene seien die zahlreichen Beschränkungen der §§ 54 ff. HVwVfG zu beachten, und auf der Ebene der einseitig verpflichtenden Erklärungen bedürfe es einer gesetzlichen Ermächtigung, in der Art und Umfang der Pflicht festgelegt seien. Unabhängig davon dürfte die angegriffene Verfügung auch auf ein unmögliches Ziel gerichtet sein. Von dem Einbürgerungsbewerber oder Eingebürgerten könnte allenfalls der Nachweis gefordert werden, alles in seiner Macht Stehende getan zu haben, um die bisherige Staatsangehörigkeit zu verlieren. Letztlich bestünden auch Bedenken gegen die Geeignetheit der Verfügung, da selbst bei rechtswirksamer Abgabe einer Verpflichtungserklärung nicht sichergestellt sei, dass der Bewerber seine Staatsangehörigkeit alsbald nach der Einbürgerung tatsächlich aufgebe.

Soweit sich der Antrag gegen die Androhung von Zwangsgeld im Bescheid vom 26. April 2001 richte, sei er gemäß § 80 Abs. 5 VwGO i.V.m. § 16 HessAGVwGO zulässig. Der Antrag sei auch begründet, da es schon an den gesetzlichen Voraussetzungen für eine Verwaltungsvollstreckung fehle. Soweit sich die Zwangsgeldandrohung auf die Aufforderung im Bescheid vom 22. Januar 2001 beziehe, habe der Widerspruch des Antragstellers die aufschiebende Wirkung ausgelöst, und soweit sie sich auf die abgegebene Selbstverpflichtung beziehe, fehle es an dem Erfordernis eines Verwaltungsakts. Die verfügte Maßnahme dürfte auch unverhältnismäßig sein. Zur Wahrung der deutschen Rechtsordnung erscheine es nicht erforderlich, den Verzicht auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit mit Zwangsgeld durchzusetzen. Wenn der Nachweis des Verlusts der neuseeländischen Staatsangehörigkeit nicht geführt werde, bedürfe es keiner Verhängung von Zwangsgeldern; denn niemandem werde die deutsche Staatsangehörigkeit aufgedrängt. Wer nicht bereit sei, die von der deutschen Rechtsordnung aufgestellten Voraussetzungen zur Erlangung der deutschen Staatsangehörigkeit zu erfüllen, könne die deutsche Staatsangehörigkeit nicht erhalten; wer sie gleichwohl erworben habe, könne sie nicht beibehalten.

Nach Zulassung der Beschwerde durch Beschluss des Senats vom 2. August 2001 (12 TZ 2076/01) macht der Antragsgegner geltend, die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass es sich bei der Aushändigung der Einbürgerungsurkunde und der Unterschriftsleistung unter die vorbereitete Verpflichtungserklärung um zwei Rechtsakte handele, sei falsch und werde dem von der Verwaltungspraxis entwickelten und jahrelang praktizierten Institut der vorübergehenden Hinnahme von Mehrstaatigkeit nicht gerecht. Es handele sich um einen Verwaltungsakt mit Nebenbestimmungen im Sinne von § 36 HVwVfG. Eine Nebenbestimmung sei zulässig, wenn sie zur Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts dienen solle, die zum Zeitpunkt des Erlasses noch nicht vorlägen. So liege der Fall hier. Das Erfordernis der Aufgabe oder des Verlusts der bisherigen Staatsangehörigkeit habe wegen der Besonderheit des neuseeländischen Rechts zum Zeitpunkt der Einbürgerung des Antragstellers nicht vorgelegen. Aus diesem Grunde sei nur eine Einbürgerung mit Nebenbestimmung möglich gewesen. Diese dürfe allerdings nicht mittels einer Bedingung erfolgen, da eine Einbürgerung als rechtsgestaltender Verwaltungsakt bedingungsfeindlich sei, sondern nur in der Form einer Auflage. Aus § 1 Abs. 4 StAUrkVwV folge, dass die Auflage nicht als Zusatz auf der Einbürgerungsurkunde angebracht werden dürfe. Sie könne entweder als üblicher förmlicher Bescheid zusammen mit der Aushändigung der Einbürgerungsurkunde überreicht oder aber auch in anderer Weise mit dem Einbürgerungsakt verbunden werden. Die Verwaltung habe sich für vorformulierte Selbstverpflichtungen entschieden, da damit die Bedeutung des Auferlegten unterstrichen werden könne. Bei einem üblichen Auflagenbescheid bestünde die Gefahr, dass er neben der Einbürgerungsurkunde, die ihn optisch und in seiner Bedeutung überrage, im Bewusstsein des Eingebürgerten in Vergessenheit gerate. Wer bei Gelegenheit der Aushändigung der Einbürgerungsurkunde und in diesem Zusammenhang seine Unterschrift unter die Verpflichtungserklärung setze, könne nicht ernsthaft glauben, dass er eine freiwillige Erklärung abgebe, deren Einhaltung oder Nichteinhaltung für den Akt der Einbürgerung rechtlich ohne Belang sei. Die Auflage genüge also auch dem Bestimmtheitserfordernis. Hier komme noch hinzu, dass die Behörde mangels Vergleichsfällen zunächst eine Einbürgerungszusicherung ausgestellt habe, ehe sich herausgestellt habe, dass nach neuseeländischem Recht ein Verlust der Staatsangehörigkeit erst nach Vollzug der Einbürgerung möglich sei. Aufgrund dieser Vorgeschichte habe der Antragsteller davon ausgehen müssen, dass er das, was er vor der Einbürgerung nicht habe bewirken können, nun nach dem Vollzug der Einbürgerung zu tun habe, wobei dies nicht freiwillig in sein Belieben gestellt sei, sondern eine Verpflichtung darstelle, deren Nichteinhaltung Rechtsfolgen nach sich ziehe. Es werde von ihm auch nichts Unmögliches verlangt, sondern zunächst nur, dass nach der Einbürgerung ein Verzicht auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit beantragt werde. Der Antragsteller werde nicht unmittelbar verpflichtet, die Entlassung aus dem neuseeländischen Staatsverband zu präsentieren. Da von einem Verwaltungsakt mit Auflage auszugehen sei, sei eine Vollstreckung nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz möglich. In Betracht komme allein die Androhung und Verhängung von Zwangsgeld, da die Beantragung des Verzichts auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit eine unvertretbare Handlung darstelle. Das Schreiben der Behörde vom 22. Januar 2001 mit einer Frist zum 1. April 2001 für den Nachweis der Wirksamkeit des Verzichts auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit sei als letztmalige Mahnung vor dem Ergreifen von Vollstreckungsmaßnahmen zu sehen. Da immer Bezug auf den Einbürgerungsakt genommen werde, sei das Schreiben nach seinem objektiven Erklärungswert auch so zu verstehen, dass selbstredend zunächst der Nachweis über den gestellten Antrag ausreiche. Üblicherweise wäre aber auch die gewählte Frist für die Wirksamkeit des Verzichts ausreichend, wenn der Antragsteller endlich den ersten Schritt tun würde. Dieses Schreiben sehe die Behörde lediglich als Vorbereitungsschreiben an, nicht als neuen Verwaltungsakt. Das Schreiben vom 26. April 2001 nehme Bezug auf das Vollstreckungsrecht und drohe Zwangsgeld an. Insoweit seien keine Gründe ersichtlich, die eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung rechtfertigten. Soweit der Antragsteller im Grundsatz die Forderung der Behörde auf Verzicht auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit rüge, könne er damit nicht mehr gehört werden. Nach Verstreichen der Jahresfrist, die wegen Fehlens einer Rechtsbehelfsbelehrung greife, sei die Auflage bestandskräftig und vollziehbar geworden. Gründe, warum er durch die Vollstreckungsmaßnahme als solche in seinen Rechten verletzt worden sei, seien nicht ersichtlich vorgetragen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Beschluss des VG Darmstadt vom 3. Juli 2001 aufzuheben und den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs vom 2. Mai 2001 abzulehnen.

Der nicht anwaltlich vertretene Antragsteller vertieft im Beschwerdeverfahren seine Rechtsauffassung, dass es entgegen der Ansicht des Antragsgegners nicht um eine Auflage zu dem Verwaltungsakt der Einbürgerung gehe, sondern lediglich um eine Verpflichtungserklärung ohne rechtliche Ermächtigungsgrundlage.

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die beigezogene Akte der Einbürgerungsbehörde sowie die Übersetzung der neuseeländischen Staatsangehörigkeitsgesetze in Bergmann/Ferid, Internationales Ehe- und Kindschaftsrecht, Bezug genommen, die allesamt Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

II.

Die Beschwerde ist vom Senat zugelassen und auch sonst zulässig (§§ 124 Abs. 2, 146 Abs. 4 bis 6 VwGO). Der Antragsgegner hat mit der Beschwerde im Ergebnis keinen Erfolg, da das Verwaltungsgericht den Anträgen des Antragstellers auf vorläufigen Rechtsschutz hinsichtlich der Bescheide des Regierungspräsidiums vom 22. Januar und 28. April 2001 zu Recht stattgegeben hat. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts ist allerdings, wie aus dem Tenor ersichtlich, teilweise neu zu fassen.

1. Hinsichtlich der Aufforderung zum Nachweis des Verzichts auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit in dem Bescheid vom 22. Januar 2001 ist der Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs analog § 80 Abs. 5 VwGO zulässig und begründet, da es sich dabei entgegen der Auffassung des Antragsgegners um einen Verwaltungsakt handelt und deshalb dem Widerspruch des Antragstellers vom 2. April 2001 gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung zukommt.

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass es sich bei dem Schreiben vom 22. Januar 2001 insgesamt um einen Verwaltungsakt handelt, obwohl dieses Schreiben nicht ausdrücklich als "Bescheid" oder "Verfügung" bezeichnet ist und eine Rechtsmittelbelehrung nicht enthält. Aus dem Text des Schreibens ergibt sich nämlich mit hinreichender Deutlichkeit für den durchschnittlichen Adressaten die rechtsverbindliche Verpflichtung zum Nachweis der Wirksamkeit des Verzichts auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit bis 1. April 2001. Schon die Formulierung "Ich fordere Sie deshalb auf,..." lässt nicht erkennen, dass es sich dabei nur um eine unverbindliche Bitte oder einen bloßen Hinweis auf die Gelegenheit der Erfüllung der Verpflichtungserklärung vom 1. Juli 1999 handeln sollte. Außerdem spricht der anfängliche Hinweis auf das Überziehen der Jahresfrist um mehr als ein halbes Jahr gegen eine unverbindliche Belehrung und Mitteilung. Vor allem aber nötigt der abschließende Satz "Sollte ich bis zu diesem Zeitpunkt keine Nachricht erhalten, werde ich ein Zwangsgeld gegen Sie festsetzen." zu der Annahme, dass die vorangehende Aufforderung zur Grundlage von Vollstreckungsmaßnahmen gemacht werden sollte, falls der Antragsteller der Aufforderung nicht nachkomme. Diesem Eindruck, der durch den Aufbau und den Inhalt des Schreibens vom 22. Januar 2001 erweckt werden musste, steht nicht entgegen, dass bei der Ankündigung einer Zwangsgeldfestsetzung nicht der Begriff der "Androhung" benutzt, die Höhe des Zwangsgelds nicht benannt und im Übrigen eine Rechtsmittelbelehrung nicht beigefügt ist. Letzteres führt lediglich dazu, dass für den Widerspruch des Antragstellers nicht die Monatsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO, sondern die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO (§ 70 Abs. 2 VwGO) galt.

Unter diesen Umständen ist dem am 2. April 2001 eingegangenen Schreiben des Antragstellers vom 28. März 2001 der Charakter eines Widerspruchs zuzuerkennen, obwohl dieser Ausdruck nicht benutzt wurde. Die Ausführungen des Antragstellers zielen nämlich inhaltlich unmissverständlich darauf ab, sowohl die Aufforderung zum Nachweis eines wirksamen Verzichts auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit als auch die Androhung des Zwangsgeldes aufzuheben.

Soweit das Verwaltungsgericht danach analog § 80 Abs. 5 VwGO den Suspensiveffekt des Widerspruchs vom 2. April 2001 nach dem Grundsatz des § 80 Abs. 1 VwGO festgestellt hat, ergeben sich hinsichtlich der Aufforderung zum Nachweis des Verzichts keine Bedenken, wohl aber hinsichtlich der Androhung einer Zwangsgeldfestsetzung; denn im letzteren Fall handelt es sich um eine Maßnahme in der Verwaltungsvollstreckung, bei der in Hessen die aufschiebende Wirkung entfällt (§ 80 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 16 HessAGVwGO). Infolgedessen ist die Zwangsgeldandrohung in der Sache zu überprüfen mit dem Ziel der Feststellung, ob insoweit das öffentliche Interesse am Sofortvollzug das private Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung überwiegt (§ 80 Abs. 5 VwGO; dazu 4.).

2. Auch hinsichtlich der Aufforderung zum Nachweis des Verzichts in dem Bescheid vom 26. April 2001 ist analog § 80 Abs. 5 VwGO festzustellen, dass der dagegen erhobene Widerspruch gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung entfaltet. Bei dem Schreiben vom 26. April 2001 handelt es sich ebenfalls um einen Verwaltungsakt. Soweit dem Antragsteller damit Gelegenheit zur Anhörung innerhalb von vier Wochen nach Erhalt des Schreibens nach § 28 HVwVfG gegeben worden ist, bezieht sich dies nicht auf den gesamten Inhalt des Schreibens, sondern lediglich auf den in dem vorangehenden Absatz enthaltenen Vorbehalt des Widerrufs der Einbürgerung sowie die Einziehung der deutschen Ausweispapiere und der Einbürgerungsurkunde. Obwohl auch insoweit die Formulierungen nicht eindeutig sind, ergibt sich dies aus dem Gesamtzusammenhang und dem Aufbau des Schreibens vom 26. April 2001. Nach Wiedergabe des bisherigen Verfahrensablaufs ist der Antragsteller dort gemäß § 76 HessVwVG unter Androhung eines Zwangsgeldes von 1 000 DM aufgefordert worden, bis 1. Juni 2001 den Nachweis über den wirksamen Verzicht auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit vorzulegen. Damit ist bei sachgemäßer Auslegung eine weitere selbständige Aufforderung zur Vorlage dieses Nachweises innerhalb der Frist zum 1. Juni 2001 erfolgt.

Danach kommt - wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat - schon dem am 2. Mai 2001 eingegangenen Schreiben des Antragstellers vom 28. April 2001 die Bedeutung eines Widerspruchs zu und nicht erst dem ausdrücklich als Widerspruch bezeichneten Schreiben vom 10. Mai 2001.

3. Ob die zweimalige Aufforderung zur Vorlage des Nachweises über den wirksamen Verzicht auf die neuseeländische Staatsangehörigkeit rechtmäßig war, braucht nach alledem im vorliegenden Verfahren nicht überprüft zu werden. Die dahingehenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts erweisen sich damit als bloße obiter dicta. Sie sind dementsprechend wie folgt eingeleitet: " Auch in der Sache dürften die Einwände des Antragsgegners, ohne dass dies abschließend erörtert werden müsste, berechtigt sein, so dass die durch Verwaltungsakt begründete Rechtspflicht, den Verzicht der neuseeländischen Staatsangehörigkeit nachzuweisen, in einem Hauptsacheverfahren wahrscheinlich keinen Bestand haben würde".

4. Der hinsichtlich der zweimaligen Zwangsgeldandrohung zulässige Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Widersprüche vom 2. April und vom 2. Mai 2001 (§ 80 Abs. 5 VwGO; § 16 HessAGVwGO) ist auch begründet; denn die in dem Bescheid vom 22. Januar 2001 ohne Angabe eines Betrages und später in dem Bescheid vom 26. April 2001 unter Nennung des Betrages von 1.000 DM erfolgte Androhung der Festsetzung eines Zwangsgelds erweist sich als offensichtlich rechtswidrig. In dem Bescheid vom 22. Januar 2001 fehlt nicht nur die Angabe der Höhe des Zwangsgeldes, sondern auch jegliche Begründung. Dagegen ist in dem Bescheid vom 26. April 2001 ausgeführt, die Festsetzung des Zwangsgelds sei erforderlich, um die Durchführung der aufgegebenen nichtvertretbaren Handlung sicher zu stellen. Damit ist zutreffend darauf abgestellt, dass hier die Vornahme einer unvertretbaren Handlung des Antragstellers mittels Zwangsgeldandrohung und -festsetzung durchgesetzt werden soll.

Insoweit hat das Verwaltungsgericht zu Recht dahin entschieden, dass es an den gesetzlichen Voraussetzungen für eine Verwaltungsvollstreckung fehlt. Gemäß § 69 Abs. 1 HessVwVG können Verwaltungsakte unter den Voraussetzungen des § 2 HessVwVG vollstreckt werden, und gemäß § 2 HessVwVG können Verwaltungsakte vollstreckt werden, wenn sie unanfechtbar geworden sind oder wenn der Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung haben würde. Zudem ergibt sich aus § 1 Abs. 1 HessVwVG, dass nach den Vorschriften dieses Gesetzes nur Verwaltungsakte, mit denen eine Geldleistung, eine sonstige Handlung oder eine Duldung oder Unterlassung gefordert wird, vollstreckt werden können.

Soweit die Zwangsgeldandrohungen an die zweimalige Aufforderung zur Vorlage des Nachweises des Verlusts der neuseeländischen Staatsangehörigkeit anknüpfen, sind die Voraussetzungen für eine Vollstreckung deshalb nicht gegeben, weil diese Verwaltungsakte weder unanfechtbar noch sofort vollziehbar sind; denn insoweit haben die Widersprüche des Antragstellers, wie oben dargestellt, aufschiebende Wirkung entfaltet.

Soweit sich die Zwangsgeldandrohung auf die schriftliche Verpflichtung des Antragstellers vom 1. Juli 1999 bezieht, fehlt es an einem Verwaltungsakt, der allein nach § 1 Abs. 1 HessVwVG als Grundlage für eine Vollstreckung durch Zwangsgeldfestsetzung in Betracht kommt. Ob die Vorschrift des § 72 Abs. 2 HessVwVG ausnahmsweise eine Zwangsgeldfestsetzung ohne vorausgehenden Verwaltungsakt auch in Fällen der vorliegenden Art erlaubt, kann offen bleiben; denn die Einbürgerungsbehörde hat sich nicht auf diese Vorschrift gestützt und insbesondere nicht angeführt, die Zwangsgeldandrohung und -festsetzung sei zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung erforderlich (§ 72 Abs. 2 Satz HessVwVG).

Zu Unrecht hat sich die Einbürgerungsbehörde während des Verfahrens auch darauf gestützt, es solle eine der Einbürgerung beigefügte Auflage vollzogen werden, also eine Nebenbestimmung im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 HVwVfG. Weder in der Einbürgerungsurkunde selbst noch im Zusammenhang mit der Vorbereitung der Einbürgerung und der Aushändigung der Urkunde war von einer Auflage die Rede. Ebensowenig sind die beiden angegriffenen Bescheide darauf gestützt, dass der Antragsteller einer Auflage nicht nachgekommen sei. Bei der Auflage handelt es sich um eine zusätzlich mit einem Verwaltungsakt verbundene selbständig erzwingbare hoheitliche Anordnung, wobei streitig ist, ob es sich dabei um selbständige Verwaltungsakte oder nur um Bestandteile von Verwaltungsakten handelt; immer muss es sich aber um ein behördliches Gebot oder Verbot handeln, das mit dem Hauptverwaltungsakte im Zusammenhang steht (vgl. dazu Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl., 2000, § 36 Rdnr. 29 ff.). Die von dem Antragsteller unterschriebene "Verpflichtungserklärung" stellt weder der äußeren Form noch ihrem Inhalt nach eine behördliche Anordnung dar, die als Auflage qualifiziert werden könnte. Hierfür fehlt es vor allem auch an dahingehenden eindeutigen Erklärungen der Einbürgerungsbehörde, die den Antragsteller nach dem Scheitern des beabsichtigten Verfahrens mittels Einbürgerungszusicherung offenbar weder schriftlich noch mündlich über Form und Inhalt des daraufhin eingeschlagenen Verfahrens vorab unterrichtet hat, bevor diesem anlässlich der Aushändigung der Einbürgerungsurkunde die Verpflichtungserklärung zur Unterschrift vorgelegt wurde.

Ob eine Auflage mit dem Inhalt, im Anschluss an die Einbürgerung in Deutschland die andere Staatsangehörigkeit aufzugeben, zulässig oder ob die Einbürgerung allgemein nebenbestimmungsfeindlich ist (dazu ausführlich und m.w.N. Masuch, ZAR 2001, 263), kann nach alledem hier offenbleiben. Es sei nur darauf hingewiesen, dass eine Auflage zu einer Einbürgerung nach § 9 RuStAG (nunmehr § 9 StAG vom 15.07.1999, BGBl. I S. 1618) nicht daran scheitert, dass eine Auflage einem Verwaltungsakt dann nicht beigegeben werden darf, wenn darauf ein Anspruch besteht. In den Fällen der vorliegenden Art, in denen die Voraussetzungen für die ausnahmsweise Hinnahme von Mehrstaatigkeit auf Dauer nicht gegeben sind, kann der Einbürgerungsbewerber eine Einbürgerung so lange nicht verlangen, wie er nicht die andere Staatsangehörigkeit bei der Einbürgerung verliert oder sie zuvor aufgibt. Da es bei dieser Fallkonstellation an einer entscheidenden Voraussetzung für die Einbürgerung fehlt, kann der Ausländer an sich überhaupt nicht in den deutschen Staatsverband aufgenommen werden. Dementsprechend ist in der Verwaltungspraxis anerkannt, dass Mehrstaatigkeit vorübergehend hingenommen wird, wenn der ausländische Staat das Ausscheiden aus der Staatsangehörigkeit erst nach dem Vollzug der Einbürgerung in Deutschland zulässt und kein Grund für eine dauernde Hinnahme von Mehrstaatigkeit vorliegt (Nr. 8.1.2.6.2 Sätze 1 und 3 StAR-VwV vom 13.12.2000, BAnz. 2001 Nr. 21a = GMBl. S. 122). Zur Durchsetzung der Auflage kann - auch mehrfach - ein Zwangsgeld nach Maßgabe der landesrechtlichen Bestimmungen verhängt werden (vgl. Nr. 8.1.2.6.2. Satz 4 StAR-VwV). Entsteht nach der Einbürgerung ein Grund für die dauernde Hinnahme von Mehrstaatigkeit, ist vom Vollzug der Auflage abzusehen (Nr. 8.1.2.6.2 Satz 5 StAR-VwV). Entsprechend ist zu verfahren, wenn sich im Zuge der Entlassungsbemühungen herausstellt, dass ein solcher Grund vorhanden ist und dieser auch schon vor der Einbürgerung bestand.

5. Die Beschwerde des Antragsgegners hat danach zwar keinen Erfolg, der Tenor des erstinstanzlichen Beschlusses muss aber neu formuliert werden.

Indem das Verwaltungsgericht hinsichtlich des Bescheids vom 22. Januar 2001 in vollem Umfang die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 2. April 2001 festgestellt hat, hat es den Umstand vernachlässigt, dass dort bereits die Festsetzung eines Zwangsgeld angedroht war und insoweit der Widerspruch keine aufschiebende Wirkung hat. Umgekehrt hat es bei dem Bescheid vom 28. April 2001 nicht berücksichtigt, dass dort ebenfalls die Vorlage eines Nachweises über die Entlassung aus der neuseeländischen Staatsangehörigkeit verlang ist.

6. Die Entscheidung über die Kosten und den Streitwert des Beschwerdeverfahrens ergeben sich aus § 154 Abs. 2 VwGO und §§ 13 Abs. 1, 20 Abs. 3 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung