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BESCHLUSS

1 B 2553/08

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen Beamtenrechts

hier: Beendigung des Kommissariats als Schulleiterin

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 1. Senat - durch

Richter am Hess. VGH Kohlstädt, Richter am Hess. VGH Dr. Bark, Richterin am Hess. VGH Schild

am 10. März 2009 beschlossen:

Tenor:

Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen vom 12. November 2008 - 5 L 4170/08.GI - mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung aufgehoben; der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid des Staatlichen Schulamtes für den Lahn-Dill-Kreis und den Landkreis Limburg-Weilburg vom 16. Oktober 2008 wird abgelehnt.

Die Antragstellerin hat die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,00 € festgesetzt.

Gründe:

Die gegen den stattgebenden Beschluss des Verwaltungsgerichts gerichtete Beschwerde ist zulässig, insbesondere fristgerecht im Sinne von § 146 Abs. 4 Satz 1 und 4 VwGO eingelegt und begründet worden.

Zwar ist die Begründung fälschlich wie bei einer Zulassungsbeschwerde gemäß § 146 Abs. 4 und 5 VwGO a. F. formuliert, und auch die klarstellenden Äußerungen des Antragsgegners vom 6. Februar 2009 lassen eine umfassende Auseinandersetzung mit dem Prozessstoff vermissen. In den vorrangig angeführten Gesichtspunkten der grundsätzlichen Bedeutung und der Divergenz zur Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes kann deshalb keine ausreichende Beschwerdebegründung im Sinne der aktuellen Fassung der VwGO gesehen werden. Dem Zulassungsantrag lässt sich allerdings auch entnehmen, dass der Antragsgegner inhaltlich die Auffassung des Verwaltungsgerichts Gießen beanstandet, das Kommissariat könne nicht in der Form eines Verwaltungsaktes beendet werden, sondern dies müsse als Realakt ausgestaltet werden. Erst recht habe das Verwaltungsgericht dem Eilantrag nicht allein wegen der aus Sicht des Gerichts fehlerhaften Einkleidung in die Form eines Verwaltungsaktes stattgeben dürfen, da die Antragstellerin durch die gewählte Form allenfalls begünstigt, jedenfalls aber nicht beschwert worden sei. Eine weitere Auseinandersetzung mit den Gründen, weshalb der Antragsgegner von einer Nichtbewährung der Antragstellerin als kommissarische Schulleiterin ausgeht und deshalb die Beauftragung mit den entsprechenden Dienstobliegenheiten beendet werden soll, findet dann nicht mehr statt. Dazu hat der Antragsgegner sich jedoch in der angefochtenen Verfügung vom 16. Oktober 2008 sowie im Rahmen des erstinstanzlichen Eilverfahrens umfassend geäußert. Sein Antrag, den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gießen aufzuheben, kann daher bei sachgerechter Auslegung gleichzeitig dahingehend verstanden werden, dass im Ergebnis der Eilantrag abgelehnt werden soll, weil die Antragstellerin sich in ihrer Funktion als kommissarische Schulleiterin nicht bewährt habe.

Die somit (noch) als zulässig einzustufende Beschwerde ist im Ergebnis auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Bescheid zu Unrecht als offensichtlich rechtswidrig eingestuft, weil es an einer Rechtsgrundlage dafür fehle, die Entbindung von den Dienstobliegenheiten eines kommissarischen Schulleiters in der Form eines Verwaltungsaktes auszusprechen. Denn unabhängig davon, ob man die Einschätzung des Verwaltungsgerichts teilt, dass ein Verwaltungsakt nicht die zutreffende Rechtsform zur Beendigung des Kommissariats ist, macht jedenfalls allein die gewählte Rechtsform die Maßnahme noch nicht (offensichtlich) rechtswidrig, so dass das Verwaltungsgericht seine stattgebende Entscheidung nicht ausschließlich auf diesen -aus seiner Sicht begangenen- formellen Fehler hätte stützen dürfen.

Die Antragstellerin befindet sich als Beamtin in einem Sonderstatusverhältnis zum Land Hessen als Dienstherr, so dass die vom Verwaltungsgericht für notwendig erachtete ausdrückliche Ermächtigung zum Handeln in Form eines Verwaltungsaktes anders als in den Fällen der Eingriffsverwaltung gegenüber dem Bürger - auf die sich auch die zitierte Kommentarstelle bei Kopp/Ramsauer, VwVfG, Rdnr. 11 zu § 35 bezieht - ihr gegenüber schon nicht in gleichem Umfang zu fordern ist. Zudem steht die materielle Berechtigung des Antragsgegners, die Antragstellerin bei Nichtbewährung in ihrem Amt als kommissarische Schulleiterin von den ihr übertragenen Dienstobliegenheiten zu entbinden, außer Streit. Durch die vom Antragsgegner gewählte Form des Verwaltungsaktes wird die Antragstellerin sogar begünstigt, da damit vor Erlass des Verwaltungsaktes die Anhörungsverpflichtung aus § 28 Abs. 1 HVwVfG greift und darüber hinaus der Widerspruch gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung entfaltet, so dass die Behörde - wie hier geschehen - zur Anordnung der sofortigen Vollziehung gezwungen ist, wenn sie erreichen will, dass ihre Anordnung sofort befolgt werden muss. Demgegenüber ist eine innerdienstliche Weisung oder ein Realakt, denen nicht die Qualität eines Verwaltungsaktes zukommt, immer sofort wirksam, selbst wenn ein Rechtsmittel dagegen einlegt wird, da diesem keine aufschiebende Wirkung zukommt. Vorläufiger Rechtsschutz ist in einem solchen Fall nur unter den - strengeren - Voraussetzungen des § 123 VwGO zu erlangen. Wenn der Dienstherr daher ausdrücklich die Form des Verwaltungsaktes wählt, um die Beamtin von den ihr übertragenen Dienstobliegenheiten als kommissarische Schulleiterin zu entbinden, so stehen dem aus Sicht des Senates keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken, insbesondere keine schützenswerten Belange der Antragstellerin entgegen. Jedenfalls wird die Entbindung nicht allein aufgrund der gewählten Form rechtswidrig. Der Dienstherr muss sich lediglich an der von ihm gewählten Form festhalten lassen, und dem Beamten stehen damit die umfassenden Rechtsschutzmöglichkeiten zur Verfügung, die gegenüber einem Verwaltungsakt bestehen.

Dabei mag offen bleiben, ob die Entbindung von den Dienstobliegenheiten als kommissarischer Schulleiter zwingend in der Form eines Verwaltungsaktes erfolgen muss. Denn wie das Verwaltungsgericht - insoweit zu Recht - ausführt, stellt die Zuweisung eines Dienstpostens regelmäßig keinen Verwaltungsakt dar, solange damit keine statusändernden Umstände verbunden sind. Dies könnte dafür sprechen, auch die Entbindung von den Dienstobliegenheiten als actus contrarius nicht als Verwaltungsakt anzusehen. Dem entspricht es, dass mit der Übertragung von Dienstobliegenheiten ohne Statusänderung letztlich keine unmittelbare Rechtswirkung nach außen im Sinne von § 35 Satz 1 HVwVfG einhergeht, sondern der Beamte allenfalls mittelbar auch in seiner persönlichen Rechtstellung und nicht nur in seiner Funktion als Organwalter betroffen ist (vgl. zu diesem Abgrenzungskriterium: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl. 2003, Rdnr. 87 zu § 35). Die Abgrenzung erweist sich allerdings gerade im Beamtenrecht wegen des Sonderstatusverhältnisses als schwierig und umstritten (vgl. nur Kopp/Ramsauer, Rdnr. 82 ff. zu § 35 VwVfG), so dass in der Rechtsprechung z. B. auch Personalmaßnahmen anerkannt werden, denen zwar nicht der Rechtscharakter einer - als Verwaltungsakt zu qualifizierenden - Versetzung zukommt, die aber als versetzungsähnliche Maßnahme gleichwohl ausnahmsweise durch Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO angefochten werden können (vgl. hierzu Hess. VGH, Beschluss vom 01.11.2007 - 1 TG 1972/07 - m. w. N.). Als eine derartige schwerwiegende, statusberührende Maßnahme lässt sich die Entbindung von den Dienstobliegenheiten als kommissarische(r) Schulleiter/Schulleiterin durchaus einstufen, so dass im Ergebnis auch bei Verneinung der Verwaltungsaktqualität Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO zu gewähren ist, sofern die Maßnahme - wie hier - für sofort vollziehbar erklärt wurde.

Die Entbindung von den Dienstobliegenheiten erweist sich auch materiell als rechtmäßig. Die in der angefochtenen Verfügung genannten Gründe sowie die ihr zugrunde liegende Feststellung der Nichtbewährung durch den Leiter des Staatlichen Schulamtes vom 10. Oktober 2008 unter Verwertung der Stellungnahme des schulfachlichen Aufsichtsbeamten vom 26. September 2008 lassen nicht erkennen, dass der Antragsgegner den ihm zustehenden Beurteilungsspielraum bei der Entscheidung über die Bewährung der Antragstellerin in ihrer Funktion als kommissarische Schulleiterin überschritten hätte.

Bei der Entscheidung des Dienstherrn, ob ein Beamter seine Eignung für einen ihm vorläufig oder kommissarisch übertragenen Dienstposten in der Erprobungszeit nachgewiesen hat, handelt es sich um einen Akt wertender Erkenntnis des für die Beurteilung zuständigen Organs. Die Feststellung der Nichteignung kann gerichtlich nur auf Verfahrensfehler, die Einhaltung der vom Dienstherrn erlassenen Beurteilungsrichtlinien sowie daraufhin überprüft werden, ob der Begriff der Eignung oder die gesetzlichen Grenzen der Beurteilungsermächtigung verkannt worden sind, ob der Beurteilung ein unrichtiger Sachverhalt zugrunde liegt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt worden sind (so ausdrücklich: BVerwG, Urteil vom 10.02.2000 - 2 A 10.98 - ZBR 2000, S. 305 ff. = DÖD 2001, S. 36 ff. = NVwZ-RR 2000, S. 619 ff.). Diesen von ihm auszufüllenden Bewertungsrahmen hat der Antragsgegner eingehalten. Insbesondere vermag der Senat nicht festzustellen, dass der Beurteilung ein unrichtiger Sachverhalt zugrunde gelegt worden wäre, weil die als unzureichend eingestuften Verwaltungsabläufe an der Schule oder die im Einzelnen aufgezählten Auseinandersetzungen mit dem Kollegium bzw. einzelnen Kolleginnen sich anders abgespielt hätten als vom Antragsgegner angenommen.

Zwar hat die Antragstellerin zu einzelnen Geschehnissen eine andere Sichtweise vertreten. So hat sie beispielsweise hinsichtlich der Budgetüberschreitung für die "Verlässliche Schule" dargelegt, dass ihr die "Altschulden" aus dem ersten Halbjahr überhaupt nicht bekannt gewesen seien, so dass sie darauf auch nicht habe reagieren können. Mit diesem Einwand kann die Antragstellerin die ihr gegenüber erhobenen Vorwürfe jedoch nicht entkräften. Denn es gehört auch bei vorübergehender Abwesenheit einer Schulleiterin - aus welchen Gründen auch immer - zu deren Pflichten, sich bei Wiederaufnahme des Dienstes über die aktuellen Probleme der Schule zu informieren und insbesondere die haushaltsrechtliche Situation mit allen zur Verfügung stehenden Mitteln aufzuklären. Selbst wenn die Antragstellerin dabei von Seiten der vertretungsweise während ihrer Abwesenheit als Schulleiterin fungierenden Lehrkraft keine Unterstützung erfahren hat, wäre es ihre Aufgabe gewesen, sich notfalls durch konkrete Nachfrage beim Staatlichen Schulamt über die aktuellen Zahlen Kenntnis zu verschaffen.

Soweit die Antragstellerin darüber hinaus die Vorlage aktueller Stundenpläne oder auch den Einsatz der Praktikantin anders schildert als sich dies aus der Darstellung des Antragsgegners ergibt, liegen darin letztlich nur Wertungsunterschiede, die sich jedoch auf im Kern unbestrittene Tatsachen beziehen. So räumt die Antragstellerin durchaus ein, dass die Praktikantin Frau W. in der Klasse 2 a unterrichtet hat; nach Auffassung der Antragstellerin ist dies allerdings nicht "eigenverantwortlich" geschehen, weil die Antragstellerin als Schulleiterin zwischendurch kurzfristig den Klassenraum aufgesucht und die rechtliche Verantwortung getragen habe. Unbestritten bleibt jedoch, dass Frau W. sich den überwiegenden Teil des Vormittages allein in der Klasse 2 a aufgehalten und gegenüber den Kindern als Lehrerin tätig geworden ist, was bereits den Rahmen der für Praktikanten zulässigen Unterrichtsbeteiligung sprengt.

Auch die Auseinandersetzung zwischen der Antragstellerin und Teilen des Kollegiums der Grundschule sind letztendlich geeignet, im Rahmen des Beurteilungsspielraums des Antragsgegners die Feststellung der Nichtbewährung zu tragen. Zwar mag es durchaus so sein, dass die Antragstellerin bei Antritt ihres Kommissariats Anfang 2007 schwierige Verhältnisse vorgefunden hat, die ihr Bemühen um Erneuerung und Neuausrichtung der Schule behindert haben. Dabei mögen auch persönliche Animositäten zu einzelnen Mitgliedern des Kollegiums und insbesondere des Personalrates eine Rolle gespielt haben. Gleichwohl gehört es jedoch zu den von einem Schulleiter zu fordernden Führungsqualitäten, auch in derartig negativ besetzten Ausgangspositionen zu einem positiven und entwicklungsfähigen Schulklima hinzuführen, und dies ist der Antragstellerin - jenseits persönlicher Schuldvorwürfe - in den rund eineinhalb Jahren ihres Kommissariats objektiv nicht gelungen. Vielmehr haben sich die Fronten immer weiter verschärft, was allein schon zum Wohl der Schule und der dort unterrichteten Schüler nicht länger hingenommen werden kann.

Inwieweit das Staatliche Schulamt durch mangelnde Unterstützung der Antragstellerin zu diesem unbefriedigenden Zustand beigetragen hat, mag letztlich offen bleiben; denn es ändert an den objektiv bestehenden Spannungen an der Schule nichts. Zudem lassen sich den Schilderungen der Antragstellerin hinreichende Anhaltspunkte für die von ihr behauptete Voreingenommenheit des Schulamtsdirektors W. nicht entnehmen. Zwar mag sie beispielsweise in der Konferenz vom 1. August 2008 eine andere Verhaltensweise von Herrn W. erwartet haben; die von der Antragstellerin beschriebenen Äußerungen und Verhaltensweisen genügen jedoch nicht als Indiz für eine Voreingenommenheit zu ihren Lasten und damit für eine zu Unrecht festgestellte Nichtbewährung. Dies ergibt sich allein schon daraus, dass die negative Bewährungsfeststellung für die Antragstellerin nicht auf den Zeitraum des - erneuten - Kommissariats nach den Sommerferien 2008 beschränkt ist, sondern dass die gesamte Zeit der Funktionswahrnehmung seit Februar 2007 zu bewerten ist. Zwar sind in den Stellungnahmen vom Oktober 2008 nur die Geschehnisse seit den Sommerferien 2008 niedergelegt; aus den Behördenakten und der Akte des vorangegangenen gerichtlichen Eilverfahrens beim Verwaltungsgericht Gießen (5 L 1393/08.GI) ergibt sich jedoch, dass bereits im Laufe des Jahres 2007 die Konflikte mit dem Personalrat bestanden haben und das Staatliche Schulamt die Antragstellerin auf Mängel in der verwaltungsmäßigen Abwicklung und in ihrer Personalführungskompetenz angesprochen hat. Insoweit kommt es auf die von der Antragstellerin vermisste Unterstützung oder die von ihr behauptete einseitige Darstellung durch Schulamtsdirektor W. für die Zeit ab Sommer 2008 nicht entscheidungserheblich an.

Der Senat zieht nicht das "ehrliche und ernsthafte Interesse" der Antragstellerin in Zweifel, die Position der Schulleiterin auszufüllen und zu einer positiven Entwicklung der Grundschule beizutragen. Allerdings lässt sich selbst aus den Sachverhaltsdarstellungen der Antragstellerin - siehe nur beispielhaft ihre eidesstattliche Versicherung vom 8. November 2008 - entnehmen, dass das Vertrauensverhältnis zu zahlreichen Kolleginnen an ihrer Schule zerrüttet ist und die internen Auseinandersetzungen einen Grad erreicht haben, der im Interesse der Schüler und Eltern sowie eines geordneten Unterrichts nicht länger - auch nicht für die Dauer eines Rechtsmittelverfahrens - hingenommen werden kann. Wegen dieser objektiven Konfliktlage, zu deren Bereinigung die Antragstellerin trotz ihrer Funktion als Schulleiterin nicht erfolgreich beitragen konnte, hat der Antragsgegner deshalb auch zu Recht unter Abwägung der wechselseitigen Interessen die sofortige Vollziehung seiner angefochtenen Verfügung angeordnet.

Die Kosten des Verfahrens erster und zweiter Instanz hat die Antragstellerin zu tragen, da sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO).

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 52 Abs. 2 Nr. 2, 53 Abs. 3 GKG. Mangels anderweitiger Anhaltspunkte geht auch der Senat vom Auffangstreitwert in Höhe von 5.000,00 € aus und halbiert diesen im Hinblick auf den vorläufigen Charakter des Verfahrens als Eilverfahren.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Ende der Entscheidung