Judicialis Rechtsprechung

1 UE 3659/04

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen dienstlicher Beurteilung

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 1. Senat - durch

Präsident des Hess. VGH Reimers, Richter am Hess. VGH Kohlstädt, Richter am Hess. VGH Dr. Bark

am 7. November 2005 beschlossen:

Tenor:

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 25. Oktober 2004 - 9 E 7271/03 (V) - aufgehoben. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt.

Gründe:

I.

Der Kläger wendet sich gegen die ihm für den Beurteilungszeitraum vom 1. März 1998 bis 30. September 2002 erteilte Regelbeurteilung vom 26. Januar 2003. Er war während dieses Zeitraums als Leiter des Sachgebiets Aus- und Fortbildung und zugleich als Fachlehrer beim Bundesgrenzschutzamt Flughafen Frankfurt/Main tätig. Auf diesem Dienstposten wurde er im Februar 2002 zum Ersten Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A13 BBesG) befördert. Sein Widerspruch vom 28. März 2003 gegen die dienstliche Beurteilung wurde durch Widerspruchsbescheid des Grenzschutzpräsidiums Mitte vom 4. November 2003 zurückgewiesen. Gegen den ihm am 21. November 2003 zugestellten Bescheid hat der Kläger am 12. Dezember 2003 Klage erhoben und beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides des Grenzschutzpräsidiums Mitte vom 4. November 2003 zu verpflichten, dem Kläger für die Zeit vom 1. März 1998 bis 30. September 2002 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine neue dienstliche Beurteilung anstelle der dienstlichen Beurteilung vom 26. Januar 2003 zu erteilen.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Wegen des vom Verwaltungsgericht festgestellten Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Klageverfahren wird gemäß § 130b Satz 1 VwGO auf den Tatbestand des erstinstanzlichen Urteils verwiesen.

Mit Urteil vom 25. Oktober 2004 hat das Verwaltungsgericht dem Klageantrag stattgegeben und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt, die Beurteilung entspreche nicht den rechtlichen Anforderungen, wie sie sich insbesondere aus § 9 Abs. 1 Satz 1 BGleiG ergäben. Diese Vorschrift verpflichte den Dienstherrn dazu, die Qualifikationsmerkmale von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung ausschließlich auf die konkreten Anforderungen eines bestimmten Arbeitsplatzes/Dienstpostens und nicht auf eine unbestimmte Vielfalt möglicher Arbeitsplätze und -felder zu beziehen. Die Leistungen des Klägers seien daher nur nach den vom Dienstherrn festzulegenden persönlichen und fachlichen Anforderungen seines konkreten Arbeitsplatzes als Leiter des Sachgebiets Aus- und Fortbildung zu beurteilen. Hierfür fehle ein spezifisches Anforderungsprofil, das durch die in der Beurteilung enthaltene Aufgabenbeschreibung nicht ersetzt werde. Dieses bilde den Vergleichsmaßstab hinsichtlich des Qualifikationsniveaus verschiedener Beamter als Grundlage für Personalentscheidungen. Die Beklagte sei somit von einer unvollständigen Beurteilungsgrundlage ausgegangen und habe den Maßstab eines dienstpostenbezogenen Anforderungsprofils außer acht gelassen. Die Ausübung der Beurteilungsermächtigung sei an die gesetzlichen Vorgaben des § 9 Abs. 1 BGleiG gebunden. Ein weiterer Beurteilungsfehler bestehe in der Abwertung der Beurteilungsnoten im Hinblick auf das während des Beurteilungszeitraums erreichte höhere statusrechtliche Amt. Da der Kläger stets denselben, gebündelt nach A 12/13 bewerteten Dienstposten versehen habe, sei nicht erkennbar, welche höheren dienstlichen Anforderungen nunmehr eine Abwertung rechtfertigen könnten, und welche Qualifikationsvorteile andererseits gegenüber einem Beamten mit gleichem Aufgabengebiet im niedrigeren Statusamt bestehen sollten.

Gegen das ihr am 4. November 2004 zugestellte Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung der Beklagten. Zur Begründung wird vorgetragen, § 9 Abs. 1 Satz 1 BGleiG beziehe sich ausschließlich auf Stellenbesetzungsverfahren und verdränge nicht die allgemeinen Regelungen des BBG und der BLV. Demgegenüber diene eine Beurteilung der Leistungseinschätzung des Beamten als Grundlage seines Einsatzes und seines Fortkommens sowie der Bildung von Rangfolgen für Beförderungen. Es sei nicht nur die Verwendung auf einem bestimmten Arbeitsplatz zu bewerten, sondern darüber hinaus, ob und inwieweit der Beamte den zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspreche. Die Erstellung eines eng begrenzten Anforderungsprofils sei hierfür nicht immer erforderlich. Bei Regelbeurteilungen sei die Beklagte verpflichtet, Eignung und Leistung der Bewerber nach einheitlichen Maßstäben für einen möglichst einheitlichen Beurteilungszeitraum zu bewerten. Auch hierfür sei eine Ausrichtung an einem engen Anforderungsprofil kontraproduktiv. Im Übrigen seien die Anforderungen des jeweiligen Amtes/Dienstpostens den dienstlichen Beurteilungen auf Grund der Vielzahl der darin enthaltenen Angaben hinreichend konkret zu entnehmen. Durch die Bildung statusamtsbezogener Vergleichsgruppen werde der gebotene Leistungsvergleich erst ermöglicht. Dies gelte auch bei einer Beförderung auf gebündelt bewerteten Dienstposten. Die unterschiedliche Bewertung der Leistung in der höheren Vergleichsgruppe rechtfertige sich aus den höheren Anforderungen an Beamte im Endamt der Laufbahn; diese seien Bestandteil der vom Dienstherrn zu formulierenden Erwartungen an die Inhaber der jeweiligen Dienstposten.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 25. Oktober 2004 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er macht geltend, in dienstlichen Beurteilungen als dem zentralen Steuerungsinstrument des Dienstherrn für Personalentscheidungen müsse die gesetzliche Vorgabe des § 9 Abs. 1 BGleiG umgesetzt werden. Die Beklagte sei nicht berechtigt, das fehlende stellenspezifische Anforderungsprofil durch eine allgemeine Aufgabenbeschreibung zu ersetzen und lediglich zu derartigen Merkmalen Notenangaben zu machen. Der Grad der Abwertung der Beurteilungsnoten sei weder konkret ausgewiesen noch sonst nachvollziehbar. Mangels eines objektiven Maßstabs sei der Grundsatz der Transparenz von Regelbeurteilungen verletzt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Berufungsrechtszug wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs der Beklagten (1 Hefter) Bezug genommen, der Gegenstand der Senatsberatung gewesen ist.

II.

Der Senat entscheidet über die Berufung ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss, da er sie einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 130a Satz 1 VwGO). Die Beteiligten hatten Gelegenheit, zu dieser Verfahrensweise Stellung zu nehmen.

Die vom Verwaltungsgericht zugelassene und auch im übrigen gemäß § 124a Abs. 2 und 3 VwGO zulässige Berufung ist begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung einer neuen dienstlichen Beurteilung, da die angefochtene Beurteilung vom 26. Januar 2003 rechtlich nicht zu beanstanden ist. Beurteilungsfehler ergeben sich insbesondere nicht auf Grund der unterbliebenen Anwendung des § 9 Abs. 1 Satz 1 BGleiG und aus dem Umstand, dass der Kläger während des Beurteilungszeitraums befördert und unter Anlegung eines anspruchsvolleren Maßstabs beurteilt worden ist.

Das Verwaltungsgericht hält die Beurteilung vom 26. Januar 2003 in erster Linie deshalb nicht für gesetzeskonform, weil nach der zwingenden gesetzlichen Vorschrift des § 9 Abs. 1 Satz 1 BGleiG die Qualifikation eines Beamten allein am Maßstab der durch ein Anforderungsprofil festzulegenden, konkreten Anforderungen des jeweils innegehaltenen bzw. angestrebten Dienstpostens und nicht nach abstrakten, amtsbezogenen Merkmalen zu beurteilen sei. Die zu Grunde gelegte Auslegung der Vorschrift vermag jedoch den Senat nicht zu überzeugen; denn sie steht mit dem Sinn und Zweck des Gesetzes und dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers nicht in Einklang.

Das Bundesgleichstellungsgesetz dient nach der programmatischen Bestimmung des Gesetzeszwecks in § 1 Abs. 1 BGleiG der Gleichstellung von Frauen und Männern, der Beseitigung bzw. Verhinderung geschlechtsbezogener Diskriminierungen, der Förderung von Frauen zum Abbau von Benachteiligungen und der Verbesserung der Bedingungen für die Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Im Licht dieser Zielsetzung ist auch die Vorschrift des § 9 Abs. 1 Satz 1 BGleiG zu interpretieren, nach der sich die Feststellung der Qualifikation "ausschließlich nach den Anforderungen der zu besetzenden Arbeitsplätze, insbesondere nach den Ausbildungsvoraussetzungen und den beruflichen Erfahrungen" bestimmt. Die Vorschrift kann unter dem Blickwinkel der Gleichstellung der Frau nur dahin verstanden werden, dass die Aufstellung sachlich nicht gebotener Kriterien für Stellenbesetzungen verhindert werden soll, damit Bewerber/innen, die sich nicht ohne Rücksicht auf familiäre Belange uneingeschränkt auf berufliche Wunschvorstellungen von Arbeitgebern bzw. Dienstherren einlassen können, nicht von vornherein vom Besetzungsverfahren ausgeschlossen werden können. Ein Bezug zum vorgeschriebenen Inhalt dienstlicher Beurteilungen ist demgegenüber nicht erkennbar, wie sich bereits aus dem Wortlaut des Gesetzes ("Anforderungen der zu besetzenden Arbeitsplätze") ergibt. Die Bindung der Beurteilung dienstlicher Leistungen auf einen bestimmten Dienstposten an einen aus den Anforderungen des statusrechtlichen Amtes gewonnenen Beurteilungsmaßstab folgt bereits aus dem in Art 33 Abs. 2 GG und in den Beamtengesetzen des Bundes und der Länder (vgl. § 7 BRRG) verankerten Leistungsgrundsatz. Wie die in § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3, Abs. 2 Nrn. 1, 2 und 3 BGleiG enthaltenen Maßgaben über Berücksichtigung oder aber Außerachtlassung bestimmter Merkmale des Leistungs- und Persönlichkeitsbildes mit hinreichender Deutlichkeit zeigen, besteht die Absicht des Gesetzgebers auch bei dieser Vorschrift in der Verbesserung der beruflichen Entwicklungschancen von Frauen, und zwar insbesondere in den Fällen familienbedingter Unterbrechung des Ausbildungs- und Berufswegs.

Für den Senat ist nicht erkennbar, dass die Vorschrift des § 9 Abs. 1 Satz 1 BGleiG über diese rechtspolitische Zielsetzung hinaus Elemente eines wie immer gearteten Mindestinhalts von dienstlichen Beurteilungen oder von Anforderungsprofilen im Rahmen einer Stellenausschreibung enthalten und bestehende gesetzliche und untergesetzliche Normen im Bereich des Beurteilungs- und Stellenbesetzungswesens unter der Geltung des Leistungsprinzips ändern, ergänzen oder aufheben könnte (vgl. bereits zu § 10 HGlG: Beschlüsse des Senats vom 1. Dezember 2004 - 1 TG 3121/04 - RiA 2005, 137; vom 1. Februar 2005 - 1 TG 3584/04, vom 1. Juli 2005 - 1 TG 1289/05 - sowie zuletzt vom 18. Oktober 2005 - 1 TG 2140/05 -). Bezogen auf den Bereich dienstlicher Beurteilungen ist es allgemein anerkannt und bedarf keiner vertiefenden Begründung, dass das im Beurteilungszeitraum tatsächlich wahrgenommene Aufgabenspektrum des konkret-funktionellen Amtes (Dienstpostens) maßgeblicher Teil des vom Dienstherrn zu Grunde zu legenden Sachverhaltes ist. Darin erschöpft sich ihr Inhalt jedoch nicht, wie die Aufzählung in § 41 Abs. 1 BLV ("allgemeine geistige Veranlagung, Charakter, Bildungsstand, Arbeitsleistung, soziales Verhalten und Belastbarkeit") beispielhaft zeigt. Erst recht ist bei der Bildung des Beurteilungsmaßstabs, der die vergleichende Abwägung dienstlicher Beurteilungen ermöglichen und ihre Überprüfbarkeit gewährleisten soll, ein wesentlich komplexeres Verfahren einzuhalten, bei dem über die Aufgabenbewältigung im konkret-funktionellen Amt hinaus in erster Linie in den Blick zu nehmen ist, welche Anforderungen an die Leistung aller Beamten einer Dienststelle in derselben Laufbahn- und Besoldungsgruppe gestellt werden. In diesem Zusammenhang kommt den Benachteiligungsverboten in § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3, Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 BGleiG eine das Beurteilungsermessen des Dienstherrn einschränkende Funktion zu, nicht jedoch diejenige eines allgemeinen Leitbildes für Personalentscheidungen.

Bei Beachtung dieser Grundsätze ist es nicht zu beanstanden, dass die dienstliche Beurteilung über den Kläger vom 26. Januar 2003 kein detailliertes Anforderungsprofil seines Dienstpostens, sondern eine Aufgabenbeschreibung enthält. Es reicht für die Zwecke einer Beurteilung aus, dass die an den Beamten gestellten Anforderungen und die erbrachten dienstlichen Leistungen objektiv erkennbar und ggf. gerichtlich nachvollziehbar dargestellt sind; weiterer Differenzierungen der Aufgabenbeschreibung, wie sie bei Stellenausschreibungen oder auch bei Dienstpostenbewertungen geboten sein können, bedarf es im Beurteilungswesen in der Regel nicht.

Es stellt ferner keinen Beurteilungsfehler dar, dass die Beurteilungsnoten des Klägers im Hinblick auf seine während des Beurteilungszeitraums erfolgte Beförderung in ein höherwertiges Amt trotz unveränderter dienstlicher Aufgabenstellung in einem gewissen Maße abgewertet worden sind. Das ist entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts in den Fällen der sog. gebündelten Dienstpostenbewertung grundsätzlich auch dann zulässig, wenn mit der Beförderung nicht zugleich die Übertragung anspruchsvollerer dienstlicher Aufgaben verbunden war; denn an den Inhaber eines höheren statusrechtlichen Amtes sind von vornherein höhere Erwartungen an Leistung und Befähigung zu stellen, die zum einen seine Höherstufung im Statusamt rechtfertigen und zum anderen dem Standard entsprechen, den seine Zugehörigkeit zu einer leistungsstärkeren Vergleichsgruppe nunmehr bedingt (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 1999 - 6 P 10.98 - ZBR 2000, 341 unter Bezugnahme auf BVerwG, Beschluss vom 26. November 1979 - 6 P 6.79 - ZBR 1980, 323; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. März 2004 - 4 S 1165/03 - RiA 2005, 136). Hat ein beförderter Beamter seine bisher gezeigten Leistungen nicht gesteigert, so kann die Beurteilung im neuen Amt auch in solchen Fällen schlechter ausfallen als diejenige im bisherigen, niedriger eingestuften Amt, weil die Leistungsbewertung sich nicht am Aufgabenbereich des Dienstpostens, sondern an den Anforderungen der Laufbahn- und Besoldungsgruppe, mithin des statusrechtlichen Amtes auszurichten hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. April 1981 - 2 C 13.80 -, ZBR 1981, 315; Beschluss des Senats vom 7. Juni 1995 - 1 TG 54/95 -; ebenso Bayerischer VGH, Urteil vom 22. Juni 1999 - M 5 K 97.1717 - DRiZ 2000, 61; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 12. September 2000 - 10 A 11056/00 - ZBR 2002, 63).

Die vom Beamten selbst erhobenen Einwendungen greifen ebenfalls nicht durch. Auf die Übernahme bestimmter Wortbeiträge aus einer früheren Anlassbeurteilung besteht kein Anspruch. Der Umstand, dass der Erstbeurteiler während eines großen Teils des Beurteilungszeitraums nicht unmittelbarer Dienstvorgesetzter des Klägers war, führt als solcher nicht zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung. Es ist vielmehr anerkannt, dass eine dienstliche Beurteilung nicht in allen Teilen auf persönlichen Eindrücken des Dienstvorgesetzten beruhen muss (vgl. bereits BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1988 - 2 A 2.87 - sowie Beschluss vom 14. April 1999 - 2 B 26.99 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nrn. 12, 21; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 - ZBR 2001, 338). Im vorliegenden Fall hat der Erstbeurteiler in einer dienstlichen Stellungnahme vom 25. August 2003 erklärt, den Kläger dienstlich recht gut zu kennen und die beabsichtigte Notengebung mit dem Dienstvorgesetzten und Zweitbeurteiler abgestimmt zu haben. Das entspricht nicht nur dem in den Beurteilungsrichtlinien der Beklagten vorgesehenen Verfahren, sondern auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nach der Erst- und Zweitbeurteilung eine Einheit bilden, die in der Gesamtbeurteilung zum Ausdruck kommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 - NVwZ 2003, 1398 = ZBR 2003, 359 m. w. N). Schließlich ist der formelle Mangel, der in der verspäteten Terminierung des Personalführungsgesprächs am 3. September 2002 besteht (vgl. Nr. 6.2 der Beurteilungsrichtlinien in der Fassung vom 15. Januar 1998), im Ergebnis ohne Belang, da der Kläger nach dem unwidersprochenen Vortrag der Beklagten während des Beurteilungszeitraums in wiederholten Kritikgesprächen auf Leistungsschwankungen hingewiesen worden ist.

Als unterliegende Partei hat der Kläger gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.

Die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor (§§ 127 BRRG, 172 BBG, 132 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 VwGO). Der Frage, wie sich § 9 Abs. 1 BGleiG auf die Erstellung dienstlicher Beurteilungen auswirkt, kommt keine grundsätzliche Bedeutung zu, da sie an Hand des Gesetzeswortlauts zu beantworten ist. An die Zulassung der Sprungrevision in der erstinstanzlichen Entscheidung ist der Senat nicht gebunden.

Die Festsetzung des Streitwerts für das Berufungsverfahren beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 (Abs. 1 und 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG) in der seit dem 1. Juli 2004 geltenden Fassung, da die Berufung nach der Gesetzesänderung eingelegt worden ist (§ 72 GKG). Danach beträgt der hier maßgebliche sog. Auffangwert 5.000,00 €.

Ende der Entscheidung