Judicialis Rechtsprechung

Statusrechtlich gleich eingestufte Beamte dürfen unterschiedlichen Vergleichsgruppen angehören.

Bei der dienstlichen Beurteilung des einzelnen Beamten muss mit in den Blick genommen werden, welches statusrechtliche Amt ihm aktuell übertragen ist.

Die an den einzelnen Beamten zu stellenden Leistungsaanforderungen orientieren sich auch bei gebündelten Dienstposten am statusrechtlichen Amt.

1 UZ 1158/07

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen dienstlicher Beurteilung

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 1. Senat - durch

Präsident des Hess.VGH Reimers Richter am Hess. VGH Kohlstädt, Richterin am Hess. VGH Schild

am 27. September 2007 beschlossen:

Tenor:

Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 23. April 2007 - 8 E 544/05 - wird abgelehnt.

Die Beklagte hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt.

Gründe:

Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das am 23. April 2007 verkündete Urteil des Verwaltungsgerichts (siehe Berichtigungsbeschluss vom 4. Juni 2007) ist zulässig, aber unbegründet. Die von der Beklagten geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 3 VwGO liegen nicht vor.

Es bestehen keine ernstlichen Zweifel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils, mit dem das Verwaltungsgericht die angefochtene dienstliche Beurteilung des Klägers deshalb aufgehoben hat, weil der Beurteilungsmaßstab nicht aus den Anforderungen des statusrechtlichen Amtes abgeleitet worden ist. Denn die Beklagte hat durch die Bildung der Gruppe der "Hauptsachbearbeiter A 11/A 12" einerseits und der "herausgehobenen Hauptsachbearbeiter A 12/A 13 g" andrerseits in der Tat die Anforderungen des von den Beamten inne gehabten Dienstpostens, nicht aber diejenigen des statusrechtlichen Amtes als Grundlage für die Beurteilung der erbrachten Leistungen herangezogen. Ein solches Außerachtlassen der Anforderungen des statusrechtlichen Amtes erweist sich nach Überzeugung des Senats auch dann als rechtsfehlerhaft, wenn man die von § 41 a Bundeslaufbahnverordnung (BLV) ausdrücklich zugelassene Bildung von Richtwerten nach Besoldungsgruppen oder Funktionsebenen mit berücksichtigt. Denn die Bildung der Vergleichsgruppen bezüglich der Einhaltung der Richtwerte bei der Notenvergabe einerseits und die Heranziehung eines rechtmäßigen Beurteilungsmaßstabs andererseits sind zwei getrennte Schritte innerhalb des Gesamtvorgangs der Erstellung einer dienstlichen Beurteilung, die nicht zwangsläufig denselben Regeln gehorchen.

Als Ausfluss von Art. 33 Abs. 2 GG ist bereits seit Jahrzehnten in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung anerkannt, dass die Beurteilung dienstlicher Leistungen auf einem bestimmten Dienstposten an einen aus den Anforderungen des statusrechtlichen Amtes gewonnenen Beurteilungsmaßstab anknüpft (vgl. schon BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 - 2 C 13/79 - ZBR 1981, 197 ff.). Auch in jüngster Zeit ist dieser Maßstab vom Bundesverwaltungsgericht mit Beschlüssen vom 10.05.2006 - 2 B 2/06 - und vom 06.06.2006 - 2 B 5/06 - ausdrücklich bestätigt worden, indem das Bundesverwaltungsgericht festgestellt hat, dass die dienstliche Beurteilung sich in erster Linie an den Anforderungen des Statusamtes orientiert, das dem zu beurteilenden Beamten übertragen ist.

Allerdings lässt sich einer weiteren Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 24.11.2005 (- 2 C 34/04 -, BVerwGE 124, 356 ff.) ergänzend entnehmen, dass dem Gebot, die dienstliche Beurteilung müsse einen Vergleich der Beamten untereinander anhand vorgegebener Sach- und Differenzierungsmerkmale ermöglichen, auch bei der Herleitung der Leistungsanforderungen vom Dienstposten statt vom Statusamt genügt werde. Beide Systeme knüpften - so das Bundesverwaltungsgericht (RN 19ff des Juris-Abdrucks der zitierten Entscheidung vom 24.11.2005) - an gedachte (idealtypische) abstrakte Leistungsanforderungen an, die für alle Beamten der Vergleichsgruppe gelten sollen. Bei der Anknüpfung an das Statusamt sollen die als gleich gedachten Leistungsanforderungen, die das identische Statusamt stellt, maßgebend sein. Bei der Vergleichsgruppenbildung nach Funktionsebenen sind es die Leistungsanforderungen der ein und derselben Funktionsebene angehörenden Dienstposten. Die Vergleichsgruppenbildung nach der Funktionsebene und damit die Herleitung der maßstabgebenden Leistungsanforderungen aus dem Dienstposten ist damit ebenso wie die Maßstabsbildung anhand des statusrechtlichen Amtes nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts mit Art. 33 Abs. 2 GG vereinbar. Bei dieser Art der Vergleichsgruppenbildung ist die Ähnlichkeit der verrichteten Aufgaben der tragende Grund für die gemeinsame Einstufung, und die Differenzierung anhand der durch die Funktion vorgegebenen Anforderungen ist damit eine Einstufung nach einem von Art. 33 Abs. 2 GG zugelassenen Kriterium. Demgemäß steht es gemäß § 41 a BLV im Ermessen des Dienstherrn, ob er zwecks Bildung der den Richtwerten zuzuordnenden Kontingente nur Beamte derselben Laufbahn und Besoldungsgruppe einbezieht oder Beamte derselben Funktionsebene zu einer Vergleichsgruppe zusammenfasst, solange die gebildeten Vergleichsgruppen hinreichend groß und hinreichend homogen sind.

Mit dieser Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts wird die Revision gegen ein Urteil des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 11.02.2004 - 1 A 3031/01 - zurückgewiesen, in dem das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen das Prinzip der Bildung von Funktionsebenen gleichrangig neben der Zusammenfassung von Beamten in einer Vergleichsgruppe anhand des statusrechtlichen Amtes anerkannt hat. Ausführlich hat das Oberverwaltungsgericht in dieser Entscheidung seine Auffassung dargelegt, dass die von § 41 a BLV zugelassene Vergleichsgruppenbildung nach Besoldungsgruppen oder Funktionsebenen nicht durch weitere Anforderungen eingeschränkt ist. Diese Regelungen seien mit dem geltenden Recht auch insoweit vereinbar, als sie die Maßstabsbildung anhand von Funktionsebenen und nicht nur gleicher Besoldungsgruppen ermöglichen. Denn der Gesetzgeber habe zwar mit § 41 a Satz 1 BLV nur eine Sollvorgabe für den Anteil der Beamten mit den höchsten Notenstufen gemacht und damit eine Richtwerteregelung getroffen, zugleich aber vorausgesetzt und damit mittelbar als zulässig anerkannt, dass nicht nur die Leistungen der Beamten aus dem gleichen statusrechtlichen Amt miteinander verglichen werden dürfen, sondern dass auch - gleichrangig und unabhängig von der Einstufung der betroffenen Dienstposten - Beamten derselben Funktionsebene eine Vergleichsgruppe bilden können ( vgl. RN 51 ff des Juris-Abdrucks der zitierten Entscheidung vom 11.2.2004). Es widerspreche dem Prinzip der Bestenauslese grundsätzlich nicht, wenn der Dienstherr bei den dienstlichen Beurteilungen den Maßstab für die Leistungsanforderungen nicht der herkömmlichen Übung entsprechend durch Anknüpfung an die Anforderungen des Statusamtes, sondern dadurch bilde, dass er gleichartige und gleichwertige Funktionen (z. B. Sachbearbeiterfunktionen) zu einer Funktionsebene zusammenfasse. Denn beide Systeme seien grundsätzlich in gleicher Weise geeignet, die Vergleichbarkeit der dienstlichen Beurteilungen zu sichern. Genügten beide System unter den genannten Voraussetzungen den verfassungsrechtlichen Vorgaben aus Art. 33 Abs. 2 GG, so bedürfe es keiner weitergehenden Voraussetzung für ihre Anwendung. Unabhängig davon seien hier die weiteren Voraussetzungen gegeben, die nach teilweise vertretener Auffassung die Zulässigkeit der Vergleichsgruppenbildung nach Funktionseinheit einschränkten und neben der Vergleichbarkeit von Dienstposten und Dienstaufgaben kumulativ erfüllt sein müssten.

Dieser weitreichenden Rechtsprechung des 1. Senats des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen (einschränkend OVG Nordrhein-Westfalen, 6. Senat, Urteil vom 20.11.2002, 6 A 5644/00) vermag der erkennende Senat nicht zu folgen. Denn eine uneingeschränkte Anknüpfung an die Funktionsebene nicht nur bezüglich der Bildung von Vergleichsgruppen bei der Einhaltung der Richtwerte innerhalb der Notenvergabe, sondern auch bezüglich der Anforderungen, die an die einzelnen Beamten innerhalb dieser Funktionsebene zu stellen sind, würde die diesen Beamten übertragenen statusrechtlichen Ämter völlig außer Acht lassen. Diese Auslegung geht über das hinaus, was der Verordnungsgeber in § 41 a Satz 1 BLV hinsichtlich der Festlegung von Richtwerten nicht nur für Besoldungsgruppen, sondern auch für Funktionsebenen regeln wollte, und ist auch nicht denknotwendig mit der Zulässigkeit der Richtwertebildung verbunden. Vielmehr ist die Bildung von Richtwerten bei der Notenvergabe erstrangig als Maßstab für die Aussagekraft einer dienstlichen Beurteilung und als Konkretisierung der vom Dienstherrn gewollten Beurteilungsbreite gedacht (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 26.06.1980, 2 B 13/79). Dieses Ziel lässt sich nicht nur innerhalb einzelner Besoldungsgruppen erreichen, sondern auch innerhalb von Funktionsebenen, die durch im Wesentlichen gleiche Dienstaufgaben definiert sind. Unabhängig davon muss aber bei der Beurteilung des einzelnen Beamten mit in den Blick genommen werden, welches statusrechtliche Amt ihm aktuell übertragen ist. Denn je höher ein statusrechtliches Amt ist, desto höher sind auch die Leistungsanforderungen, die mit ihm verbunden sind. Insofern würde es den Inhaber eines niedrigeren Statusamtes ungerechtfertigt benachteiligen, wenn er in einer Funktionsebene mit Inhabern eines höheren Statusamtes tätig wird und deshalb denselben Beurteilungsmaßstäben unterworfen würde, obwohl die Inhaber des höherwertigen Statusamtes schon allein wegen dieser Höherwertigkeit auch erhöhte Leistungen erbringen müssen. So ist in der Rechtsprechung seit Jahren anerkannt, dass ein Beamter trotz gleichbleibend guter Leistungen eine schlechtere Beurteilung bekommen kann, wenn er befördert worden ist und deshalb nunmehr an den Maßstäben des höherwertigen Statusamtes gemessen wird (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 1999, 6 B 10/98, ZBR 2000, 341 unter Bezugnahme auf BVerwG, Beschluss vom 26. November 1979, 6 B 6/79, ZBR 1980, 323; BVerwG, Urteil vom 2. April 1981, 2 C 13/80, ZBR 1981, 315; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. März 2004- 4 S 1165/03 - sowie Beschluss des Senats vom 07.11.2005, 1 UE 3059/04 m.w.N.). Diese Anknüpfung für den Beurteilungsmaßstab gilt auch bei gebündelten Dienstposten, die wie hier in der von der Beklagten gebildeten Funktionsebene der "Hauptsachbearbeiter" nach A 11/A 12 BBesO oder der "herausgehobenen Hauptsachbearbeiter" nach A 12/A 13 BBesO zusammengefasst worden sind, weil die an den einzelnen Beamten zu stellenden Leistungsanforderungen sich nach wie vor an seinem statusrechtlichen Amt orientieren.

Dem entsprechen die Ausführungsvorschriften der Beklagten zu den Beurteilungsrichtlinien für die Beamten/Beamtinnen im nachgeordneten Geschäftsbereich des BMI, die zu Ziff. 4.2 der Richtlinien unter der Überschrift "Beurteilungsmaßstab" zwar einerseits vorsehen, dass die Anwendung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs bezogen auf die jeweilige Vergleichsgruppe insbesondere bei der Erstellung von Regelbeurteilungen zum Tragen komme. Andererseits soll aber, um einen einheitlichen Beurteilungsmaßstab zu gewährleisten, neben diesen Bewertungskriterien auch berücksichtigt werden, dass bei verbunden bewerteten Dienstposten - wie demjenigen des Klägers - die Leistung nach den Anforderungen des statusrechtlichen Amtes zu würdigen ist (vgl. Anlage 5 zum Schriftsatz der Beklagten vom 13.02.2007, Bl. 124 f. GA). Dieses "Würdigen" nach den Anforderungen des statusrechtlichen Amtes bedeutet ausweislich der Erläuterungen, dass an Personen, die ein höheres statusrechtliches Amt innehaben, ein strengerer Maßstab angelegt werden kann, sodass z.B. für jemanden, der im Beurteilungszeitraum befördert worden ist, hierdurch eine andere Bewertungsnote gegenüber der vorhergehenden gerechtfertigt sein kann.

Diese Vorgaben in ihren eigenen Beurteilungsrichtlinien hat die Beklagte nicht beachtet, indem sie bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilungen für sämtliche "herausgehobenen Hauptsachbearbeiter" ungeachtet deren konkreter Einstufung in die Besoldungsgruppe A 12 oder A 13g BBesO denselben strengen Maßstab angelegt hat. Dies ergibt sich schon aus der Abschlussbemerkung in der angefochtenen Beurteilung, aber auch aus dem Widerspruchsbescheid vom 7. März 2005 und den Darlegungen der Beklagten im Klageverfahren. Dort hat sie jeweils betont, dass die Leistungen des Klägers sich im jetzigen Beurteilungszeitraum gegenüber früher nicht verschlechtert hätten, sondern lediglich an ihn durch die Bildung der Gruppe der herausgehobenen Hauptsachbearbeiter ein strengerer Maßstab angelegt wurde und die schlechtere Beurteilungsnote Ausfluss dieses Maßstabs sei. Diese strengere Beurteilung des Klägers bei gleichbleibendem Statusamt nur aufgrund der Einstufung in eine andere Vergleichsgruppe lässt sich jedoch auch unter der Geltung von § 41a BLV nicht rechtfertigen, da die in erster Linie heranzuziehenden Anforderungen des Statusamtes (so ausdrücklich BVerwG, Beschluss vom 10.05.2006, 2 B 2/06 und Beschluss vom 06.06.2006, 2 B 5/06) gänzlich unberücksichtigt bleiben. Vielmehr muss der Dienstherr gerade dann, wenn er besoldungsgruppenübergreifende Vergleichsgruppen bildet, die Anforderungen des statusrechtlichen Amtes mit in seine Bewertung einbeziehen und deshalb z.B. den Inhaber des niedrigeren statusrechtlichen Amtes, der dieselbe Funktion wahrnimmt wie ein höher eingestufter Kollege, entsprechend positiver bewerten. Dies hat die Beklagte nach ihrem eigenen Vortrag gerade nicht getan, sondern sie verlangt offensichtlich von den herausgehobenen Sachbearbeitern der Besoldungsgruppe A 12 BBesO leistungsmäßig genau dasselbe wie von den herausgehobenen Hauptsachbearbeitern der Besoldungsgruppe A 13g BBesO. Denn nur dann kann die Einstufung des Klägers in die neu gebildete Vergleichsgruppe dazu geführt haben, dass seine Beurteilung sich bei gleichbleibend guten Leistungen deutlich verschlechtert hat.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts erweist sich damit jedenfalls im Ergebnis als zutreffend, auch wenn der Senat den Fehler der Beklagten weniger im Zuschnitt der Vergleichsgruppen als in der Heranziehung eines falschen Beurteilungsmaßstabes innerhalb der Vergleichsgruppen sieht. Es dürfen zwar statusrechtlich nach A 12 BBesO eingestufte Beamte unterschiedlichen Vergleichsgruppen angehören; sie dürfen jedoch innerhalb dieser Vergleichsgruppen immer nur nach Maßstäben beurteilt werden, die sich an den Anforderungen ihres statusrechtlichen Amtes orientieren.

Die von der Beklagten als rechtsgrundsätzlich aufgeworfene Frage, ob § 41 a BLV dahingehend auszulegen ist, dass die Richtwerte nur dann auf die Funktionsebene bezogen werden dürfen, wenn dies nicht dazu führt, dass Beamte einer Besoldungsgruppe in zwei unterschiedliche Vergleichsgruppen kommen, stellt sich vor dem Hintergrund dieser Senatsauffassung nicht. Denn anders als das Verwaltungsgericht es formuliert hat, setzt ein rechtmäßiger Beurteilungsvorgang bei Beibehaltung der Dienstpostengruppen nicht zwingend voraus, dass die statusrechtlich nach A 12 BBesO eingestuften Beamten "dienstpostenübergreifend" eine gemeinsame Vergleichsgruppe bilden; er setzt lediglich voraus, dass alle statusrechtlich nach A 12 BBesO eingestuften Beamten nach den Anforderungen ihres Statusamtes beurteilt werden, unabhängig davon, ob das ihnen zuerkannte Gesamturteil innerhalb derselben Vergleichsgruppe oder innerhalb unterschiedlicher, auf Funktionsebene gebildeter Vergleichsgruppen in die Einhaltung der Richtwerte eingeht..

Da ihr Zulassungsantrag erfolglos bleibt, hat die Beklagte die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Ende der Entscheidung