Judicialis Rechtsprechung

2. Die einen Tag nach In-Kraft-Treten der gesetzlich im Einzelnen festgelegten pauschalen Erstattungsbeträge durch Rechtsverordnung vorgenommene rückwirkende Absenkung dieser Kostenpauschalen stellt keine von der Verordnungsermächtigung des § 4 Abs. 5 des Gesetzes über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge gedeckte "Anpassung" dar.

3. Zu den Anforderungen an eine nachvollziehbare Berechnung einer auf § 4 Abs. 5 des Gesetzes über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge gestützten Reduzierung der gesetzlich festgelegten Kostenpauschalen.

10 N 399/98

In dem Normenkontrollverfahren

wegen Gültigkeit einer Rechtsverordnung nach dem Landesaufnahmegesetz

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 10. Senat - durch

Vorsitzenden Richter am Hess. VGH Pieper, Richter am Hess. VGH D. Michel, Richter am Hess. VGH Dr. Saenger, Richter am Hess. VGH Pabst, Richter am VG Frankfurt am Main Dr. Hohm (abgeordneter Richter)

am 8. Mai 2001 beschlossen:

Tenor:

Auf den Normenkontrollantrag des Antragstellers wird die Verordnung zur Anpassung der Erstattungsbeträge nach dem Gesetz über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge vom 02. Juli 1997 (GVBl. 1997 Teil 1 S. 194 f.) für nichtig erklärt.

Die Kosten des Verfahrens hat der Antragsgegner zu tragen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 1.500.000 DM festgesetzt.

Gründe:

I.

Mit dem am 30. Januar 1998 beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof eingegangenen Normenkontrollantrag begehrt der Antragsteller die Nichtigerklärung der in Teil I Nr. 13 des Gesetz- und Verordnungsblattes des Landes Hessen vom 03. Juli 1997 verkündeten Verordnung zur Anpassung der Erstattungsbeträge nach dem Gesetz über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge vom 02. Juli 1997 (GVBl. I S. 194), die mit Wirkung zum 01. Juli 1997 in Kraft trat (§ 2 der Verordnung).

§ 1 der Verordnung enthält die Neufassung der Anlage 1 zu Art. 1 Nr. 5 und der Anlage 2 zu Art. 2 Abs. 3 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge vom 05. März 1996 - im Folgenden: 2. ÄndG zum LAG (GVBl. I S. 105) -, worin - ebenfalls mit Wirkung vom 01. Juli 1997 (Art. 4 Satz 2 Halbs. 1 des 2. ÄndG zum LAG) - die mit dem 2. ÄndG zum LAG eingeführten festen Pauschalbeträge für die Erstattung der den Landkreisen und Gemeinden entstehenden Aufwendungen für die Aufnahme und Unterbringung von Flüchtlingen im Einzelnen bestimmt wurden. Dabei wurden in Anlage 1 die je Flüchtling und Monat ab 01. Januar 2000 und in Anlage 2 die ab 01. Juli 1997 bis 31. Dezember 1999 ("Übergangsregelung") zu erstattenden Pauschalbeträge festgelegt. Die angegriffene Verordnung beinhaltet eine Absenkung dieser Kostenpauschalen für alle in der Verordnung aufgeführten kreisfreien Städte und Landkreise um jeweils 74,00 DM; für den Antragsteller bedeutete dies eine Reduzierung der ihm ab dem 01. Juli 1997 zustehenden monatlichen Pauschalen von 800,00 DM auf 726,00 DM.

Die Verordnung erging auf Grund § 4 Abs. 5 des Gesetzes über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge - im Folgenden: LAG - in der Fassung von Art. 1 Nr. 5 des 2. ÄndG zum LAG und Art. 2 Abs. 3 Satz 2 des 2. ÄndG zum LAG, der die zuerst genannte Vorschrift für entsprechend anwendbar erklärt.

§ 4 Abs. 5 LAG in der Fassung des 2. ÄndG zum LAG hat folgenden Wortlaut:

"Die Landesregierung passt die Beträge nach Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 2 durch Rechtsverordnung an, wenn und soweit dies unter Berücksichtigung der Kostenentwicklung erforderlich ist; Verwaltungskosten werden dabei nicht berücksichtigt."

Der Antragsteller ist der Auffassung, die Rechtsverordnung verletze ihn in subjektiven Rechten. Durch die Kürzung der Erstattungsbeträge um 74,00 DM je Flüchtling und Monat steige die finanzielle Belastung des Kreises derart an, dass die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung, die von der Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG) umfasst seien, erschüttert würden. Zudem sei die Rechtsverordnung mit Art. 137 Abs. 5 Satz 1 der Hessischen Verfassung (HV) unvereinbar, da die von der Verfassung geforderten Mittel durch das Land nicht im geringsten bereit gestellt würden. Ferner stelle der Verzicht auf eine Übergangsregelung zu Gunsten des Antragstellers für den Zeitraum vom 01. Juli 1997 bis 31. Dezember 1999 im Vergleich zu den meisten anderen Landkreisen einen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz dar, der auch für die Beziehungen innerhalb des Staatsaufbaus gelte. Sachliche Gründe könnten für diese Ungleichbehandlung nicht angeführt werden, so dass zudem ein Verstoß gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Willkürverbot im Verhältnis zwischen den Hoheitsträgern vorliege. Schließlich sei die Rechtsverordnung mit unterverfassungsrechtlichen Rechtsvorschriften unvereinbar, weil die von § 4 Abs. 5 LAG normierten Voraussetzungen für die Anpassung der Pauschalbeträge ("Kostenentwicklung"), nicht vorgelegen hätten, so dass der Antragsteller durch die Kürzung der Pauschalbeträge in seinem Recht auf aufgabenadäquate Finanzausstattung verletzt werde.

Zur Begründung trägt der Antragsteller im Einzelnen insbesondere vor: Bereits der durch das 2. ÄndG zum LAG festgesetzte Pauschalbetrag von 800,00 DM sei nicht kostendeckend gewesen; der tatsächliche Pro-Kopf-Aufwand habe im Durchschnitt 890,00 DM (ohne KJHG-Leistungen) bzw. 902,00 DM (mit KJHG-Leistungen) betragen. Durch die angegriffene Rechtsverordnung werde eine zusätzliche erhebliche Kostenunterdeckung herbeigeführt, da der Pro-Kopf-Aufwand unverändert geblieben sei, was vor allem auf bestehende Unterbringungsverträge mit längeren Laufzeiten zurückzuführen sei. Der Verordnungsgeber habe die Angleichung der Pauschalbeträge auf bloße in die Zukunft gerichtete Vermutungen gestützt und die Mietpreisentwicklung nicht berücksichtigt. Hierauf deute auch der Zeitpunkt der Anpassung hin, einen Tag nach dem In-Kaft-Treten des 2. ÄndG zum LAG. Dem Antragsteller hätte schon deshalb - wie anderen Landkreisen auch - eine Übergangsregelung eingeräumt werden müssen, weil er an längerfristige Verträge gebunden gewesen sei, so dass er den die "Übergangsregelung" tragenden Gedanken der Ermöglichung einer Kostenminderung faktisch nicht habe umzusetzen können. Für diese durch die Anpassungsverordnung beibehaltene Ungleichbehandlung gäbe es keine sachlich einleuchtenden Gründe. Des Weiteren sei die Berechnungsmethode der pauschalen Erstattungsbeträge unsachgemäß. Die Berechnung des Kürzungsbetrages sei ebenfalls nicht nachvollziehbar. So bewirke die zum 01. Juni 1997 wirksam gewordene Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes, mit der die Absenkung der pauschalen Erstattungsbeträge begründet worden sei, nicht die erwartete Ausgabenminderung. Zwar würden dadurch die Leistungen an Asylbewerber abgesenkt, bei anderen Flüchtlingen träte aber keine Änderung der Anspruchshöhe ein. Die Vermutung des Verordnungsgebers, 77,8 % der Flüchtlinge seien von den Leistungskürzungen betroffen, entbehre jeglicher Grundlage. Hinzu komme, dass bei der Zuteilung von Asylbewerbern und anderen Flüchtlingen nicht unterschieden werde, ob es sich um Personen mit oder ohne gekürzte Ansprüche handele. Da nach Anpassung der Pauschalbeträge der tatsächliche Bedarf je Person und Monat um mehr als 100,00 DM unterschritten werde, könne von einer aufgabenadäquaten Finanzausstattung nicht gesprochen werden. Durch die reduzierte Erstattung würden die zuvor bereits unzureichenden Mittel für die originären Aufgaben des Landkreises unter die Grenze der Belastbarkeit gedrückt. Wegen fehlender Finanzmittel in Höhe von etwa 3.000.000,00 DM jährlich werde er - der Antragsteller - in seiner Handlungsfähigkeit schwer beeinträchtigt und sein Selbstverwaltungsrecht ausgehöhlt.

Mit Schriftsätzen vom 17. August 1998 (Bl. 105 ff. d. GA), 05. November 1998 (Bl. 110 f. d. GA), 11. Juni 1999 (Bl. 155 d. GA) und 16. November 2000 (Bl. 173 d. GA) hat der Antragsteller ergänzend und zum Teil in Auseinandersetzung mit dem jeweiligen Vorbringen des Antragsgegners im Wesentlichen zusätzlich vorgetragen, dass sich seine Darlegungslast nicht auf die konkrete Darstellung der Folgen für die übrigen von ihm zu erfüllenden Aufgaben erstrecke und er demnach nicht seinen gesamten Haushalt offen legen müsse. Entscheidend sei, ob trotz der Kürzung der Erstattungsbeträge eine kostendeckende Erfüllung der übertragenen Aufgabe der Flüchtlingsunterbringung möglich sei. Die Kostenunterdeckung führe automatisch zu einer Verletzung der kommunalen Finanzhoheit und des kommunalen Selbstverwaltungsrechts aus Art. 28 Abs. 2 GG bzw. Art. 137 Abs. 3, 5 HV. Die Schätzung des Hessischen Landkreistages beziehe sich ausschließlich auf Unterbringungsfälle, die von der Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes erfasst würden; im Übrigen sei diese Schätzung unerheblich, da jedenfalls die Voraussetzungen des § 4 Abs. 5 LAG nicht vorgelegen hätten. § 4 Abs. 5 LAG stünde einer weitergehenden Übergangsregelung nicht entgegen. Inzwischen sei es gelungen, einzelne Unterbringungs- und Versorgungsverträge zu kündigen und neue, günstigere Verträge auszuhandeln (z. B. für die Gemeinschaftsunterkunft Geringshof). Nach einer summarischen Schätzung beliefen sich deshalb die Kosten pro Flüchtling und Monat auf knapp 800,00 DM. Die tatsächlichen Einsparungen durch die Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes ließen sich den vorgelegten Kostenvergleichen für die Quartale III/1996 bis I/1997 und III/1997 bis I/1998 entnehmen (s. Bl. 112 ff. d. GA). Die Unangemessenheit der Rechtsverordnung ergäbe sich auch aus den für die Landkreise und kreisfreien Städte unterschiedlich hohen Kostendeckungsgrade, die seit Einführung der Pro-Kopf-Pauschale zwischen 49 % und 188 % lägen (s. Bl. 117 ff. d. GA). Überdies zeige der Vergleich des Aufwandes in den Jahren 1996 und 1997, dass die teilweise gewährten Übergangsregelungen zu sachlich nicht gerechtfertigten Bevorzugungen bzw. Benachteiligungen einzelner Kommunen geführt hätten.

Der Antragsteller beantragt,

die Verordnung zur Anpassung der Erstattungsbeträge nach dem Gesetz über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge vom 02. Juli 1997 (GVBl. 1997 Teil I S. 194 f.) für nichtig zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Die angegriffene Rechtsverordnung sei mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Ausführungen des Antragstellers zu Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG seien im Hinblick auf die mögliche Begrenzung des Anspruchs der Kommunen auf eine aufgabenangemessene Finanzausstattung unsubstantiiert. Nicht nachvollziehbar dargelegt sei, inwiefern den Gemeinden und den Gemeindeverbänden durch die angegriffene Verordnung eine ausreichende, zweckgebundene finanzielle Mindestausstattung vorenthalten werde. Insofern sei der Antragsteller seiner Darlegungslast, wie sie sich aus mehreren Entscheidungen verschiedener Landesverfassungsgerichte ergäbe, nicht nachgekommen. Wegen der regional gestuften Pauschalerstattung werde auf die Begründung des Gesetzentwurfs eines 2. ÄndG zum LAG (Bl. 63 ff. d. GA) Bezug genommen. Die Anpassung der pauschalen Erstattungsbeträge durch die angegriffene Rechtsverordnung sei durch die Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes zum 01. Juni 1997 und der hierdurch eingetretenen Kostenentwicklung für die Aufnahme und Unterbringung ausländischer Flüchtlinge gerechtfertigt. Außerdem sei die Höhe des Anpassungsbetrages von den kommunalen Spitzenverbänden bei der Anhörung im Verordnungsgebungsverfahren nicht bestritten worden; der Hessische Landkreistag habe insoweit einen Betrag von 70,00 DM geschätzt. Der Antragsteller könne keine gesonderte Übergangsregelung beanspruchen, weil er bereits die Endregelung erreicht habe und eine darüber hinausgehende Übergangsregelung auf Grund der gesetzlichen Bestimmung nicht möglich sei. Das Vorbringen im Schriftsatz des Antragstellers vom 05. November 1998 rechtfertige keine andere Beurteilung. Insofern werde auf den Bericht des zuständigen Ministeriums vom 30. Juli 1998 (Bl. 137 ff. d. GA) verwiesen.

Mit gerichtlicher Verfügung vom 06. März 2001 (Bl. 211 f. d. GA) hat der Berichterstatter des beschließenden Senats zur Vorbereitung des am 15. März 2001 von ihm durchgeführten Erörterungstermins den Beteiligten einen Fragenkatalog übersandt, zu dem der Antragsteller eine schriftliche Stellungnahme vorgelegt hat (s. Bl. 221 ff. d. GA); im Übrigen wird auf die über den Erörterungstermin gefertigte Niederschrift (Bl. 239 ff. GA) und die ergänzende Stellungnahme des Antragstellers vom 23. März 2001 (Bl. 254 ff. GA) verwiesen.

Mit weiterer gerichtlicher Verfügung vom 29. März 2001 (Bl. 261 ff. GA) wurde der Antragsgegner insbesondere um nähere Auskunft über die Ermittlung und Berechnung des Kürzungsbetrages gebeten. Hierzu hat er sich mit Schriftsatz vom 04. April 2001 (Bl. 271 f. d. GA) geäußert; der Antragsteller hat darauf mit Schriftsatz vom 02. Mai 2001 (Bl. 285 ff. d. GA) erwidert. Mit Schriftsatz vom 07. Mai 2001 (Bl. 327 ff. d. GA) hat der Antragsgegner zu diesen "Bewertungen" des Antragstellers Stellung genommen.

Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen vom 16. November 2000 (Antragsteller, Bl. 173 d. GA) und 13. Dezember 2000 (Antragsgegner, Bl. 201 d. GA) ihr Einverständnis mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Inhalt der vom Antragsgegner vorgelegten Behördenvorgänge (ein gehefteter Vorgang und drei Leitzordner), die zum Gegenstand der Beratung und Entscheidung gemacht worden sind.

II.

Der Normenkontrollantrag, über den der Senat, der eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 47 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO), im Einverständnis mit den Beteiligten (§ 101 Abs. 2 VwGO) durch Beschluss entscheidet (zur Möglichkeit, beim Verzicht der Beteiligten auf eine öffentliche Verhandlung ausnahmsweise von der Durchführung einer solchen abzusehen s. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1999 - BVerwG 4 CN 9.98 -, NVwZ 2000, 810, unter Berufung auf EGMR, EuGRZ 1992, 5 <10> - Fall Häkansson und Sturesson), ist zulässig.

Der Normenkontrollantrag ist statthaft, denn der Antragsteller wendet sich gegen die von der Hessischen Landesregierung erlassene Verordnung zur Anpassung der Erstattungsbeträge nach dem Gesetz über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge vom 02. Juli 1997 (GVBl. I S. 194) - im Folgenden: Anpassungsverordnung - und damit gegen eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 15 Abs. 1 des Hessischen Ausführungsgesetzes zur VwGO (HessAGVwGO). Dabei kann der zur Auslegung des Begriffs der "Rechtsvorschrift" im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Rechtsprechung und Literatur geführte Meinungsstreit - die überwiegende Auffassung stellt auf materielle Kriterien (Inhalt des Hoheitsaktes), die Gegenmeinung auf eine rein formale Betrachtungsweise (äußere Form des Hoheitsaktes) ab (dazu ausführlich Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Stand: Juli 1998, § 47 Rdnrn. 89 ff.), hier unberücksichtigt gelassen werden. Denn jedenfalls handelt es sich bei einer förmlich erlassenen Rechtsverordnung - wie der angegriffenen Anpassungsverordnung - stets um eine unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift (Ziekow, a.a.O., § 47 Rdnr. 114 und J. Schmidt, in: Eyermann/Fröhler, 10. Auflage, 1998, § 47 Rdnr. 29, in diese Richtung wohl auch BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 1988 - BVerwG 7 NB 2.88 -, BVerwGE 81, 128 <131> und BVerwG, Beschluss vom 20. Juli 1990 -, NVwZ 1991, 262 <263>).

Der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags steht nicht die in § 47 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO formulierte Einschränkung "im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit" entgegen. Mit dieser Formulierung wird die Prüfungskompetenz des Oberverwaltungsgerichts dahingehend eingeschränkt, dass es nur solche Normen auf ihre Gültigkeit überprüfen darf, deren Anwendung (Vollzug) im Einzelfall zu einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit führen kann, so dass der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO; vgl. nur Kopp/Schenke, VwGO, 12. Auflage, 2000, § 47 Rdnr. 17). Dies ist vorliegend zu bejahen, da über die vom Regierungspräsidium Darmstadt abzuwickelnde Festsetzung und Auszahlung (§ 4 Abs. 4 LAG i.V.m. dem Erlass des Hessischen Ministeriums für Umwelt, Energie, Jugend, Familie und Gesundheit vom 24. März 1997 - StS/IX A 3 - 58 a 18 - 1601 -, s. Bl. 232 ff. d. GA) der festen Beträge nach § 4 Abs. 1 LAG, der Unterbringungs- und Betreuungskosten für unbegleitete minderjährige Flüchtlinge (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 LAG) und der Kosten für die gesundheitliche Betreuung und Versorgung von Flüchtlingen (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 LAG) Streit entstehen kann, der zweifellos öffentlich-rechtlicher Natur ist , so dass hierfür der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist.

Der Antragsteller ist antragsbefugt, da die Voraussetzungen des hier in der Fassung des Art. 1 Nr. 2 a des 6. VwGOÄndG vom 01. November 1996 (BGBl. I S. 1626) anzuwendenden § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vorliegen, wobei für die Bejahung der Antragsbefugnis in Anknüpfung an die Judikatur und Praxis zur Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die in Streit stehende Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt wird. Danach fehlt die Antragsbefugnis nur, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Antragstellers verletzt sein können (ständige Rechtsprechung des BVerwG, vgl. nur Urteil vom 10. März 1998 - BVerwG 4 CN 6.97 -, Buchholz 310 § 47 Nr. 123, S. 93 ff. sowie BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2001 - BVerwG 6 CN 4.00, S. 8 des Urteilsumdrucks m.w. Hinweisen auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts).

Der Antragsteller ist eine juristische Person des öffentlichen Rechts (Gemeindeverband), und er hat in vorstehendem Sinne ausreichend geltend gemacht, durch die Anpassungsverordnung in seinen Rechten verletzt zu sein. Zwar gilt dies nach Auffassung des beschließenden Senats nicht in Bezug auf die vom Antragsteller behauptete Verletzung seiner vom Recht auf Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung umfassten Finanzhoheit (Art. 28 Abs. 2 Sätze 2 und 3 GG; s. dazu nur BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1985 - 2 BvR 1808/82 u.a. -, BVerfGE 71, 25 <36> und Nierhaus, in: Sachs <Hrsg.>, GG, 1996, Art. 28 Rdnr. 68) und der hierdurch gewährleisteten "aufgabenadäquaten Finanzausstattung" des Landkreises (s. hierzu BVerwG, Urteil vom 25. März 1998 - BVerwG 8 C 11.97 -, BVerwGE 106, 280 <287> - bezogen auf die Gemeinden - sowie Kirchhoff, Das Finanzsystem der Landkreise, DVBl. 1995, 1057 <1058>, Henneke, Der kommunale Finanzausgleich, DÖV 1994, 1 <2> und Waechter, Kommunalrecht, 3. Auflage, 1997, Rdnr. 247) bzw. der zur Erfüllung seiner Aufgaben zumindest erforderlichen "finanziellen Mindestausstattung" (BVerwG, Beschluss vom 28. Februar 1997 - BVerwG 8 N 1.96 -, NVwZ 1998, 63 <65>; s. auch Hess. VGH, Urteil vom 27. Januar 1999 - 8 N 3392/94 -; s. hierzu auch die Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte bezogen auf die jeweiligen landesverfassungsrechtlichen Regelungen der Finanzgarantien der Gemeinden und Gemeindeverbände, vgl. nur Bad.Württ. StGH, Urteil vom 10. Mai 1999 - GR 2/97 -, DVBl. 1999, 1351 <1355 f.>, Bay.VerfGH, Entscheidung vom 27. Februar 1997 - Vf. 17-VII-94 -, BayVBl. 1997, 303 <304 ff.>, Nds. StGH, Urteil vom 25. November 1997 - StGH 14/95 -, DVBl. 1998, 185 ff., NW VerfGH, Urteil vom 09. Dezember 1996 - VerfGH 11/95 u.a. -, NVwZ 1997, 793 ff., RhPfVerfGH, Urteil vom 18. März 1992 - VGH 3/91 -, NVwZ 1993, 160). Dabei setzt eine aufgabenadäquate Finanzausstattung voraus, dass die Finanzmittel des Kreises ausreichen, um ihm die Erfüllung aller zugewiesenen und der im Rahmen der Selbstverwaltung selbst gewählten Aufgaben zu ermöglichen (BVerwG, Urteil vom 25. März 1998 - 8 C 11/97 -, a.a.O.). Die Behauptung eines Landkreises, er könne die ihm obliegenden Aufgaben auf Grund einer ihn betreffenden Rechtsvorschrift nicht mehr angemessen oder im erforderlichen Mindestmaß erfüllen, ist auch im Rahmen eines Normenkontrollantrags von diesem substantiiert darzulegen. Dies verlangt nicht nur die Darlegung, welchen Gesamtumfang die Finanzausstattung des Kreises hat und in welchem Umfang dieser durch die beanstandete Rechtsvorschrift gemindert wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1985 - 2 BvR 1808/82 u.a. -, a.a.O.). Zudem ist substantiiert darzutun, dass der Kreis durch die Minderung seiner Finanzausstattung an einer angemessenen Wahrnehmung seiner Aufgaben insgesamt gehindert ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. November 1993 - 2 BvR 1199/91 -, LKV 1994, 145 und BVerfG, Beschluss vom 07. Januar 1999 - 2 BvR 929/97 -, NVwZ 1999, 520 <521>), seine Finanzausstattung mithin in Frage gestellt wird (BVerfG, Beschluss vom 07. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363 <386>).

Diesen Anforderungen genügt das Vorbringen des Antragstellers nicht. So geht gemessen am Vorstehenden bereits dessen Behauptung fehl, die durch die Anpassungsverordnung bewirkte verstärkte Kostenunterdeckung und die damit einhergehende Unmöglichkeit der kostendeckenden Erfüllung der übertragenen Aufgabe der Flüchtlingsunterbringung führe automatisch zu einer Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts und der davon umschlossenen Finanzhoheit. Zudem fehlen jegliche Angaben zum Gesamtumfang der Finanzausstattung des Landkreises in den hier maßgeblichen Haushaltsjahren. Außerdem lässt sich dem Vorbringen des Antragstellers nicht entnehmen, dass er durch die Reduzierung des Erstattungsbetrages um 74,00 DM je Monat und Flüchtling an der angemessenen Erfüllung anderer ihm zugewiesener Aufgaben oder freiwillig übernommener Selbstverwaltungsaufgaben gehindert wäre und um welche Aufgaben es sich dabei gehandelt hat bzw. handelt. Obgleich dies vom Antragsgegner im Schriftsatz vom 16. Juni 1998 (Bl. 60 ff. d. GA) zu Recht moniert wurde, hat sich der Antragsteller im Schriftsatz vom 17. August 1998 (Bl. 105 ff. d. GA) auf den unzutreffenden Standpunkt gestellt, seine Darlegungslast ginge nicht so weit, dass er durch eine konkrete Darstellung der Folgen für die übrigen Aufgaben quasi seinen gesamten Haushalt offen legen müsse. Auch im Anschluss an den vom Berichterstatter des beschließenden Senats durchgeführten Erörterungstermin und dessen dabei gegebenen Hinweis auf die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und Bundesverwaltungsgerichts zu Art. 28 Abs. 2 Sätze 2 und 3 GG hat der Antragsteller sein diesbezügliches Vorbringen nicht näher substantiiert. Schließlich ist nicht nachvollziehbar, wie dem Antragsteller in Folge der mit der Anpassungsverordnung vorgenommenen Kürzung der Erstattungsbeträge um 74,00 DM pro Person und Monat Mindereinnahmen in der geltend gemachten Höhe von jährlich etwa 3 Millionen DM erwachsen sollen. Denn berücksichtigt man in diesem Zusammenhang nur, dass der Antragsteller selbst eine aus der Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes resultierende Verringerung der mit der Aufnahme und Unterbringung von Flüchtlingen entstehenden Aufwendungen ab Quartal III/1997 in Höhe von ca. 40,- DM pro Person und Monat berechnet hat und legt man den von ihm angegebenen "monatlichen Netto-Pro-Kopf-Aufwand LAG" seit Beginn der Pauschalierung zugrunde (Bl. 222 d. GA), so ist gemessen an der dem Gericht vom Antragsteller mitgeteilten Zahl von Erstattungsfällen ab 15. Mai 1997 (Bl. 223 d. GA) eine jährliche Kostenunterdeckung in der von ihm behaupteten Größenordnung (3 Millionen DM) rein rechnerisch ausgeschlossen.

Die Antragsbefugnis des Antragstellers ist aber deshalb zu bejahen, weil der beschließende Senat auf Grund der vom Antragsteller vorgetragenen Tatsachen (insbesondere der geltend gemachten Unmöglichkeit, wegen längerfristig laufender Verträge mit den Betreibern von Unterkünften von dem für die Unterbringung von Flüchtlingen vom Gesetzgeber angenommenen Einsparpotenzial in Höhe von 5% jährlich faktisch Gebrauch machen zu können) es zumindest als möglich ansieht, dass die in der Fassung der angegriffenen Anpassungsverordnung für den Antragsteller "rückwirkend" wirksam gewordene "Übergangsregelung" (§ 1 der Verordnung i.V.m. Anlage 2 zu Art. 2 Abs. 3 des 2. ÄndG zum LAG) dem verfassungsrechtlichen Willkürverbot widerspricht, das als Element des objektiven Gerechtigkeitsprinzips und damit des Rechtsstaatsgrundsatzes in allen Bereichen gilt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1969 - 2 BvR 446/64 - BVerfGE 26, 228 <244>), mit der Folge, dass der allgemeine Gleichheitssatz auch im Verhältnis der Hoheitsträger untereinander Anwendung findet und die Länder verpflichtet, ihre Gemeinden und Gemeindeverbände grundsätzlich gleich zu behandeln (BVerfG, Beschluss vom 07. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 -, a.a.O., S. 393 m.w.N.). Zwar dürfte ein dahingehender Rechtsverstoß wohl kaum im Hinblick auf die für alle von der Anpassungsverordnung erfassten Kommunen gleichermaßen erfolgte lineare Reduzierung des (stabilen) leistungsrechtlichen Anteils der monatlichen Erstattungsbeträge als möglich angesehen werden können, weil insoweit Gründe für eine unterschiedliche Behandlung der Landkreise vom Antragsteller selbst nicht dargelegt worden und auch nicht anderweitig ersichtlich sind. Jedoch erscheint es nicht nach jedweder Betrachtung ausgeschlossen, dass eine sachliche Rechtfertigung dafür fehlt, dass (auch) für den Antragsteller der für die Endstufe des Jahres 2000 festgelegte Erstattungsbetrag bereits ab 01. Juli 1997 angesetzt wurde, wohingegen bei anderen Kommunen die Erstattungsbeträge bis zum Erreichen dieser Endstufe der Höhe nach gestaffelt wurden. Damit wird auch nicht der Streitgegenstand des Normenkontrollantrages in unzulässiger Weise von der angefochtenen Anpassungsverordnung auf das 2. ÄndG zum LAG verlagert. Denn obgleich die in der "Übergangsregelung" (Art. 2 Abs. 3 Satz 1 des 2. ÄndG zum LAG i.V.m. Anlage 2) für einzelne Landkreise vorgenommene Staffelung der festen Pauschalbeträge bereits in der vorzitierten gesetzlichen Vorschrift dem Grunde nach angelegt war, findet die für den Antragsteller wirksam gewordene fehlende Staffelung der pauschalen Erstattungsbeträge in Anbetracht der hier gegebenen besonderen Fallkonstellation (rückwirkendes In-Kraft-Treten der einen Tag nach In-Kraft-Treten der Verordnungsermächtigung erlassenen Anpassungsverordnung zum 01. Juli 1997, also zu einem Zeitpunkt, zu dem das 2. ÄndG zum LAG zeitliche Geltung erlangte) ihren Rechtsgrund letztlich in der der "Übergangsregelung" durch die Anpassungsverordnung gegebenen Fassung.

Schließlich liegt auch das allgemeine Rechtsschutzinteresse vor. Dieses ist regelmäßig zu bejahen, wenn eine Rechtsverletzung des Antragstellers durch die Feststellung der Ungültigkeit der angegriffenen Rechtsvorschrift noch verhindert, beseitigt oder wenigstens gemildert werden kann. Demzufolge fehlt das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis, wenn die vom Antragsteller begehrte Ungültigkeitserklärung der angegriffenen Rechtsvorschrift für ihn offensichtlich keinerlei rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringen kann und die Inanspruchnahme des Gerichts insofern als nutzlos erscheint (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 1999 - BVerwG 4 CN 5.99 - Buchholz 310 § 47 Nr. 134, S. 10 <11>).

Gemessen hieran ist das allgemeine Rechtsschutzinteresse vorliegend gegeben. Die beantragte Nichtigerklärung der angegriffenen Anpassungsverordnung würde die Rechtsstellung des Antragsteller zum einen insoweit verbessern, als die Erstattungsbeträge in der durch die Verordnung reduzierten Höhe ex-nunc keine Gültigkeit mehr besäßen und die in Anlage 1 zu Art. 1 Nr. 5 des 2. ÄndG zum LAG vom Gesetzgeber festgesetzten höheren Erstattungsbeträge gewissermaßen wieder "aufleben" würden. Aber auch für den zurückliegenden Zeitraum (01. Juli 1997 bis 31. Dezember 2000) entfällt trotz des Abschlusses der betreffenden Haushaltsjahre nicht das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis. Denn § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO i.V.m. Art. 19 Abs. 4 GG eröffnet den Rechtsweg bei einer Rechtsverletzung durch die öffentliche Gewalt - hier: durch den Antragsgegner -, so dass es im Rahmen des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses keiner weiteren Darlegung bedarf, wie gegebenenfalls Rückabwicklungen vorgenommen werden müssen (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 27. Januar 1999 - 8 N 3392/94 -, HStGZ 1999, 285 <287>).

Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Denn die beanstandete Verordnung ist mit höherrangigem Recht unvereinbar und damit ungültig.

Zwar begegnet die Verordnung in formell-rechtlicher Hinsicht keinen Bedenken. Insbesondere wurde sie ordnungsgemäß verkündet. Die Anpassungsverordnung wurde als eine Rechtsverordnung der Hessischen Landesregierung gemäß § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen, Organisationsanordnungen und Anstaltsordnungen (Verkündungsgesetz) vom 2. November 1971 (GVBl. I S. 258) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 21. Oktober 1975 (GVBl. I S. 234) in Teil I Nr. 13 des Gesetz- und Verordnungsblattes des Landes Hessen vom 03. Juli 1997 verkündet. Da in § 2 der Rechtsverordnung zudem der Tag ihres In-Kraft-Tretens bestimmt wurde (01. Juli 1997), genügt sie auch dem dahingehenden Erfordernis des § 3 Abs. 1 des Hessischen Verkündungsgesetzes.

Auch begegnet die angegriffene Anpassungsverordnung materiell-rechtlich insoweit keinen durchgreifenden Bedenken, als sie vom zuständigen Exekutivorgan (Hessische Landesregierung) erlassen wurde, die Verordnungsermächtigung (§ 4 Abs. 5 LAG i.V.m. Art. 2 Abs. 3 Satz 2 des 2. ÄndG zum LAG) im Zeitpunkt der Ausfertigung der Anpassungsverordnung (02. Juli 1997) bereits in Kraft getreten war (01. Juli 1997; s. Art. 4 Satz 2 Halbs. 1 des 2. ÄndG zum LAG, GVBl. I 1996, S. 105 <106>; zu diesem Erfordernis s. nur Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof <Hrsg.>, Handbuch des Staatsrechts, Bd. III, 1988, § 64 Rdnr. 70 m.w.N., u.a. BVerfG, Urteil vom 26. Juli 1972 - 2 BvR 1/71 -, BVerfGE 34, 9 <21 ff.>) und die Verordnungsermächtigung ihrerseits gültig ist. Dabei hat der beschließende Senat weder Bedenken an der hinreichenden Bestimmtheit von Inhalt, Ausmaß und Zweck der Ermächtigung (zum anzulegenden Prüfungsmaßstab s. nur Urteil des Hess.StGH vom 11. Februar 1987 - P.St. 1036 -, Hess.StAnz. 1987, S. 562 <576>; anders BVerfG, Beschluss vom 20. Oktober 1981 - 1 BvR 640/80 -, BVerfGE 58, 257 <277> m.w.N.) noch daran, dass die in untrennbarem Zusammenhang mit ihr stehenden Regelungen über die Einführung eines im Wesentlichen auf Kostenpauschalen beruhenden Erstattungssystems (§ 4 Abs. 1 LAG) mit höherrangigem Recht vereinbar sind, was ihn sonst unter Umständen zur Vorlage an das Bundesverfassungsgericht bzw. den Hessischen Staatsgerichtshof hätte veranlassen müssen (vgl. Art. 133 Abs. 1 Satz 1 HV, Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG).

Schließlich verstößt die am 02. Juli 1997 ausgefertigte und am 03. Juli 1997 verkündete Anpassungsverordnung wegen des auf den 01. Juli 1997 bestimmten Zeitpunktes ihres In-Kraft-Tretens nicht gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Rückwirkungsverbot. Eine Rechtsnorm entfaltet Rückwirkung, wenn ihre Rechtsfolgen bereits für einen bestimmten, vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm liegenden Zeitraum eintreten sollen und damit nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreifen (sog. "echte" Rückwirkung oder "Rückbewirkung von Rechtsfolgen"). Demgegenüber liegt lediglich eine "unechte Rückwirkung" (auch "tatbestandliche Rückanknüpfung" genannt) vor, wenn die Norm den Eintritt ihrer Rechtsfolgen von Gegebenheiten aus der Zeit vor ihrer Verkündung abhängig macht und somit auf in der Vergangenheit begründete, auf Dauer angelegte und noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen einwirkt (ständige Rechtsprechung des BVerfG, vgl. nur Beschluss vom 3. Dezember 1997 - 2 BvR 882/97 - BVerfGE 97, 67 <78 ff.>). Während eine "echte" Rückwirkung vor dem Hintergrund der allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit grundsätzlich unzulässig ist und nur unter strengen Voraussetzungen (zwingende Gründe des gemeinen Wohls oder ein nicht - oder nicht mehr - vorhandenes schutzbedürftiges Vertrauen des Einzelnen) für ausnahmsweise zulässig angesehen wird, unterliegt die "unechte" Rückwirkung weniger strengen Beschränkungen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Mai 1993 - 1 BvR 1509/91 u.a. -, BVerfGE 88, 384 <406 f.>). Dabei ist zur Bestimmung der verfassungsrechtlichen Grenze für die "unechte" Rückwirkung eines Gesetzes zwischen dem Vertrauen auf den Fortbestand des Rechtszustandes nach den bisherigen gesetzlichen Regelungen und der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Wohl der Allgemeinheit abzuwägen (vgl. BVerfG, Urteil vom 8. Februar 1997 - 1 BvR 79/70 u.a., BVerfGE 43, 242 <286>). Diese für die Rückwirkung von Gesetzen vom Bundesverfassungsgericht anerkannten Grundsätze gelten nicht minder für Rechtsverordnungen (BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1977 - 2 BvR 499/74 u.a. , BVerfGE 45, 142 <168>).

Gemessen hieran kann nicht festgestellt werden, dass der Antragsteller in seinem aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Vertrauensschutz verletzt ist. Der Verordnungsgeber hat mit der beanstandeten Bestimmung (§ 1 der Verordnung) nicht in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingegriffen. Diejenigen Erstattungsfälle, auf die die Verordnung überhaupt rückwirkend einwirkt, entstanden zwar vor dem Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens der Verordnung, die dadurch begründeten Rechtsbeziehungen zwischen dem Antragsteller und dem Antragsgegner sind jedoch auf Dauer angelegt und noch nicht abgeschlossen. Dies zeigt schon das in § 4 Abs. 4 Sätze 1 und 2 LAG normierte Verfahren der kalendervierteljährlichen Festsetzung und Auszahlung der Erstattungsbeträge. Dem § 1 der Verordnung kommt mithin "unechte" Rückwirkung zu. Diese ist als zulässig anzusehen, weil das Vertrauen des Antragstellers in den ungeschmälerten Fortbestand der Höhe der Erstattungsbeträge bereits mit In-Kraft-Treten des Ersten Gesetzes zur Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes vom 26. Mai 1997 (BGBl. I S. 1130) - im Folgenden: 1. ÄndG zum AsylbLG - am 01. Juni 1997 nur noch beschränkt bestand. Der Schutz dieses eingeschränkten Vertrauens entfiel jedoch spätestens mit der dem Antragsteller durch Schreiben des Antragsgegners vom 05. Juni 1997 mitgeteilten Absicht, die Erstattungsbeträge auf Grund der durch die Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes maßgeblich beeinflussten Kostenentwicklung der Aufnahme und Unterbringung ausländischer Flüchtlinge anpassen zu wollen, und zwar durch Reduzierung der festen Beträge um jeweils 117,00 DM. Hinzu kommt vorliegend die Besonderheit, dass die in den Anlagen 1 und 2 zu Art. 1 Nr. 5 bzw. Art. 2 Abs. 3 des 2. ÄndG zum LAG ursprünglich festgesetzten (höheren) Erstattungspauschalen erst ab dem 01. Juli 1997 Geltung erlangen sollten, so dass hier im Hinblick auf den sehr geringen Zeitraum (siehe unten S. 19) von keinem Vertrauensschutz ausgegangen werden könnte. Im Ergebnis würde deshalb auch nicht anderes gelten, ginge man von einer "echten" Rückwirkung aus und legte man bei der Prüfung die hierfür geltenden strengeren Maßstäbe an.

Die Anpassungsverordnung ist aber deshalb materiell-rechtlich rechtswidrig, weil die mit ihr erfolgte Reduzierung der gesetzlich festgelegten pauschalen Erstattungsbeträge nicht von den tatbestandlichen Voraussetzungen der gesetzlichen Ermächtigung gedeckt ist und die Rechtsverordnung somit wegen Überschreitens der Verordnungsermächtigung ungültig ist. Es liegt weder eine Anpassung an die vom Verordnungsgeber zu berücksichtigende Kostenentwicklung im Sinne der Verordnungsermächtigung vor noch liegt dem Kürzungsbetrag eine nachvollziehbare Berechnung zugrunde.

Gemäß § 4 Abs. 5 LAG passt die Landesregierung die Beträge nach Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 2 durch Rechtsverordnung an, wenn und soweit dies unter Berücksichtigung der Kostenentwicklung erforderlich ist, wobei Verwaltungskosten unberücksichtigt bleiben. Diese Regelung gilt gemäß Art. 2 Abs. 3 Satz 2 des 2. ÄndG zum LAG für die in Satz 1 dieser Vorschrift in Verbindung mit Anlage 2 normierte "Übergangsregelung" (ab 01. Juli 1997 bis 31. Dezember 1999) entsprechend. Damit sollte ausweislich der dem Gesetzentwurf für ein Zweites Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge vom 23. Januar 1996 beigegebenen Begründung der Landesregierung die Möglichkeit eröffnet werden, die Höhe der Erstattungsbeträge bei einer Änderung der Kostenentwicklung anzupassen (LT-Drucks. 14/1164, S. 9 zu Art. 1 Nr. 5, Ziff. 5.5). Hierdurch wird dem Ermächtigungsadressaten die Befugnis erteilt, die dezidierten Vorgaben des Gesetzgebers hinsichtlich der Höhe der in Anlagen 1 und 2 zu Art. 1 Nr. 5 bzw. Art. 2 Abs. 3 Satz 1 des 2. ÄndG zum LAG im Einzelnen festgesetzten pauschalen Erstattungsbeträge "unter Berücksichtigung der Kostenentwicklung" in die eine oder andere Richtung fortzuschreiben ("anzupassen"). Dabei ist bemerkenswert, dass der Gesetzgeber in Art. 1 Nr. 5 und Art. 2 Abs. 3 Satz 1 des 2. ÄndG zum LAG nicht nur die wesentlichen Leitentscheidungen über die mit In-Kraft-Treten dieses Änderungsgesetzes am 01. Juli 1997 (Art. 4 Satz 2 Halbs. 1 des 2. ÄndG zum LAG) wirksam gewordene Einführung, inhaltliche sowie verfahrens- und organisationsrechtliche Ausgestaltung der neu geregelten Kostenerstattung selbst getroffen (Umstellung der Kostenerstattung vom bisher geltenden "Ersatzsystem nach Einzelabrechnung" auf ein "Pauschalsystem mit festen Pro-Kopf-Beträgen", Sondererstattungsregelungen für die Bereiche der Krankenkosten und Jugendhilfe sowie Aufnahme einer "Übergangsregelung" in das Änderungsgesetz etc.), sondern zudem die den Kommunen ab dem 01. Juli 1997 zu gewährenden pauschalen Erstattungsbeträge der Höhe nach (teilweise gestuft) bereits im Gesetz selbst konkret festgelegt hat (Anlagen 1 und 2).

Ob und wann diese Erstattungsbeträge vom Verordnungsgeber im Wege der Rechtsverordnung anzupassen sind, richtet sich nach den in § 4 Abs. 5 Halbsatz 2 LAG normierten tatbestandlichen Voraussetzungen. Danach besteht eine Pflicht zur Anpassung ("... passt ... an ..."), "wenn und soweit dies unter Berücksichtigung der Kostenentwicklung erforderlich ist". Maßgeblich für die Anpassungspflicht ist mithin die vom Verordnungsgeber zu berücksichtigende "Kostenentwicklung". Dabei schränkt die den zweiten Halbsatz einleitende Formulierung "wenn und soweit" und der in der Verordnungsermächtigung des Weiteren verwendete unbestimmte Rechtsbegriff der "Erforderlichkeit" die Anpassungspflicht in mehrfacher Hinsicht ein. Zum einen sind die Kostenpauschalen nur dann anzupassen sind, "wenn" die zu beobachtende ("unter Berücksichtigung") Kostenentwicklung "dies" notwendig ("erforderlich") macht (Anpassungsgrund). Zum anderen stellt das Wort "soweit" klar, dass die Pflicht zur Anpassung auf den durch die "Kostenentwicklung" bedingten notwendigen Umfang begrenzt ist (Anpassungsumfang). Mit dem vom Begriff der "Kostenentwicklung" umschlossenen Tatbestandsmerkmal der "Kosten" wird ein gesetzessystemmatischer Bezug zwischen dem ihn verwendenden § 4 Abs. 5 LAG und dem in § 4 Abs. 1 LAG normierten Begriff der "entstehenden Aufwendungen" hergestellt. In Folge dessen ist vom Verordnungsgeber im Rahmen der zu berücksichtigenden Kostenentwicklung letztlich die Entwicklung der den Landkreisen und Gemeinden im Zusammenhang mit der Aufnahme und Unterbringung von Flüchtlingen im Sinne des § 1 Abs. 1 LAG "entstehenden Aufwendungen" in den Blick zu nehmen; hiervon ausgenommen sind gemäß § 4 Abs. 5 letzter Halbsatz LAG lediglich die Verwaltungskosten. Nimmt man hinzu, dass die strukturräumlich gegliederten, aus einer degressiven Fortschreibung der vom Gesetzgeber ermittelten "fiktiven Ist-Pauschale 1995" berechneten Kostenpauschalen sich aus den Bestandteilen "Unterbringung (labiler Kostenanteil)", "Hilfeleistungen nach AsylbLG/BSHG (stabiler Kostenanteil)" und "Betreuung (stabiler Kostenanteil)" zusammen setzen (vgl. den vom Antragsgegner vorgelegten Bericht der früheren Staatsministerin Hinz vom 30. Juli 1998, S. 1, Bl. 137 d. GA), dann umfasst die dem Verordnungsgeber aufgegebene kontinuierliche Beobachtung und Bewertung der Kostenbelastung der Kommunen durch die ihnen übertragene Aufgabe der Flüchtlingsunterbringung, bei der es sich gemäß § 4 der Hessischen Kreisordnung i.V.m. §§ 1 Abs. 1 Satz 1, 3 LAG um eine staatliche Weisungsaufgabe handelt (BVerwG, Beschluss vom 30. Mai 1990 - BVerwG 9 B 223/89 -, Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 108, S. 16 <20>), all diese von den pauschalen Erstattungsbeträgen abzudeckenden Aufwendungen.

Durch das dem Begriff der "Kosten" angefügte Tatbestandsmerkmal der "Entwicklung" wird der Verordnungsermächtigung des § 4 Abs. 5 LAG insofern eine Grenze gezogen, als von ihr grundsätzlich nur dann Gebrauch gemacht werden darf, wenn sich nach einer nicht nur kurzfristigen Betrachtung der durch die Aufnahme und Unterbringung "entstehenden Aufwendungen" die Notwendigkeit einer Betragsanpassung ergeben könnte. Damit sollen nur vorübergehende, kurzfristige Schwankungen im Kostenumfang regelmäßig unberücksichtigt bleiben. Erst wenn sich die auf hinreichend gesicherter Grundlage tatsächlich feststellbare "Kostenentwicklung" in der einen oder anderen Richtung verfestigt, d.h. eine nachhaltige, über das übliche Maß hinaus gehende Kostensteigerung oder -minderung eintritt, ist der Verordnungsgeber gehalten zu prüfen, ob sich hieraus die Notwendigkeit einer Anpassung der pauschalen Erstattungsbeträge ergibt. Gelangt er im Rahmen der dabei vorzunehmenden Erforderlichkeitsprüfung zur Bejahung der Anpassung der Kostenpauschalen, unterliegt diese Entscheidung im Rahmen eines von einem Landkreis oder einer Gemeinde gegen die Anpassungsverordnung anhängig gemachten Normenkontrollverfahrens der vollen gerichtlichen Überprüfung. Da der Gesetzgeber in Art. 1 Nr. 5 und Art. 2 Abs. 3 Satz 1 des 2. ÄndG zum LAG bereits eine detaillierte Regelung dahingehend getroffen hat, als darin die ab 01. Juli 1997 bis zum 31. Dezember 1999 (Anlage 2 - "Übergangsregelung") und ab 01. Januar 2000 (Anlage 1) je Flüchtling und Monat zu erstattenden festen pauschalen Beträge im Einzelnen gesetzlich bestimmt wurden, kann aus den in der Verordnungsermächtigung verwendeten Worten "passt ... an" im Zusammenspiel mit dem Begriff der "Kostenentwicklung" nur geschlossen werden, dass die Anpassungspflicht des Verordnungsgebers prospektivisch angelegt ist. D.h. allein solche "Entwicklungen" der den Landkreisen und Gemeinden "entstehenden Aufwendungen" sollen dem Verordnungsgeber die Möglichkeit einer Anpassung eröffnen, die nach In-Kraft-Treten des 2. ÄndG zum LAG (01. Juli 1997) eingetreten bzw. - soweit es sich um durch Gesetzesänderungen ausgelöste Kostenentwicklungen handelt - wirksam geworden sind. Das "Anpassen" der gesetzlich normierten pauschalen Erstattungsbeträge durch den Verordnungsgeber an eine "Entwicklung" der durch die Aufnahme und Unterbringung von Flüchtlingen entstehenden "Kosten" ("Aufwendungen") setzt mithin sowohl nach dem Wortlaut als auch nach Sinn und Zweck der Verordnungsermächtigung und ihrem Verhältnis zu den mit Wirkung vom 01. Juli 1997 in Kraft getretenen detaillierten gesetzlichen Regelungen voraus, dass letztere über einen gewissen Zeitraum Rechtswirksamkeit erlangt haben und faktische Wirkungen zeitigten; anderenfalls bliebe der Vorrang des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) nicht gewahrt. Dem wird jedenfalls dann nicht genüge getan, wenn die vom Verordnungsgeber beschlossene Absenkung der gesetzlich festgelegten pauschalen Erstattungsbeträge zeitgleich mit dem In-Kraft-Treten dieser vom Gesetzgeber konkret bestimmten Kostenpauschalen erfolgt und letztere demnach zu keinem Zeitpunkt in der Verwaltungspraxis haben Anwendung finden können.

So liegt aber der Fall hier. Die in Anlagen 1 und 2 zu Art. 1 Nr. 5 bzw. Art. 2 Abs. 3 Satz 1 des 2. ÄndG zum LAG für die darin aufgeführten kreisfreien Städte und Landkreise bestimmten pauschalen Erstattungsbeträge traten gemäß Art. 4 Satz 2 Halbs. 1 des 2. ÄndG zum LAG am 01. Juli 1997 in Kraft. Bereits am 02. Juli 1997, also einen Tag später, wurde die angegriffene Anpassungsverordnung ausgefertigt und am 03. Juli 1997 verkündet, wobei ihr In-Kraft-Treten rückwirkend auf den 01. Juli 1997 bestimmt wurde. Damit erlangten die gesetzlich im Einzelnen festgelegten Kostenpauschalen zwar für einen Tag formell Rechtsgültigkeit. Mit Verkündung der Rechtsverordnung wurden sie aber zwei Tage später wieder außer Kraft gesetzt, so dass die gesetzlich bestimmten Erstattungsbeträge nicht zuletzt wegen der kalendervierteljährlich erfolgenden Bemessung, Festsetzung und Auszahlung der Erstattungsbeträge durch das Regierungspräsidium Darmstadt (§ 4 Abs. 4 LAG) faktisch bedeutungslos blieben. Dieses Handeln des Verordnungsgebers ist von der Verordnungsermächtigung nicht gedeckt. Denn inhaltlich handelt es sich hierbei nicht um eine zulässige "Anpassung" der gesetzlich vorgegebenen Kostenpauschalen auf Grund einer über einen gewissen Zeitraum nach In-Kraft-Treten des 2. ÄndG zum LAG eingetretenen, vom Verordnungsgeber im Rahmen seiner Ermächtigung berücksichtigten und auf ihre Anpassungserforderlichkeit hin bewerteten Kostenentwicklung, sondern um eine den Vorrang des Gesetzes außer acht lassende Änderung der nach dem objektivierbaren Willen des Gesetzgebers für den Übergangszeitraum (01. Juli 1997 bis 31. Dezember 1999) und ab 01. Januar 2000 für angemessen gehaltenen Kostenpauschalen.

Dabei verkennt der beschließende Senat nicht, dass das am 01. Juni 1997 in Kraft getretene 1. ÄndG zum AsylbLG, das Anlass für die mit der Anpassungsverordnung vorgenommene Reduzierung der Kostenpauschalen gegeben hat, vom (Änderungs-) Gesetzgeber bei Ausfertigung des 2. ÄndG zum LAG naturgemäß keine Berücksichtigung bei der Bestimmung der Höhe der pauschalen Erstattungsbeträge finden konnte. Das allein rechtfertigt aber nicht schon den Schluss, dass es sich bei der vom Verordnungsgeber bewirkten rückwirkenden Außer-Kraft-Setzung der gesetzlich im Einzelnen festgelegten Kostenpauschalen, und zwar zeitidentisch mit dem vom Gesetzgeber eigentlich bestimmten Zeitpunkt ihres In-Kraft-Tretens, um eine von der Verordnungsermächtigung noch gedeckte Anpassung handelt. Denn dies ließe zum einen unberücksichtigt, dass der Landesgesetzgeber das 2. ÄndG zum LAG zu einem Zeitpunkt beschlossen hat, zu dem er bereits von der beabsichtigten grundlegenden Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes Kenntnis hatte (das 1. ÄndG zum AsylbLG geht auf einen Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und der F.D.P. vom 24. Oktober 1995 - BT-Drucks. 13/2746 - zurück; dazu ausführlich GK-AsylbLG, Stand: Dezember 2000, II Rdn. 46 ff.), und dass er trotz der dadurch sich abzeichnenden kostensenkenden Auswirkungen eine detaillierte Berechnung der durch die Systemumstellung für ausreichend gehaltenen Kostenpauschalen vornahm, die dabei ermittelten Pauschalbeträge im 2. ÄndG zum LAG konkret festlegte und die Möglichkeit der Anpassung der pauschalen Erstattungsbeträge an eine (nach In-Kraft-Treten der maßgeblichen Vorschriften, Art. 1 Nr. 5 und Art. 2 Abs. 3 des 2. ÄndG zum LAG) eintretende "Kostenentwicklung" anknüpfte, ohne im Wortlaut der Verordnungsermächtigung oder in der ihr beigefügten Begründung in geeigneter Weise klar zu stellen, dass sich die Verordnungsermächtigung auch auf eine nach Verkündung des 2. ÄndG zum LAG und vor dessen In-Kraft-Treten eintretende "Kostentwicklung" erstrecken soll. Zum anderen bliebe unberücksichtigt, dass vom ursprünglich geplanten In-Kraft-Treten sämtlicher Vorschriften des 2. ÄndG zum LAG am 01. April 1996, also auch der Art. 1 Nr. 5 und Art. 2 Abs. 3, nur deshalb Abstand genommen wurde, um den Kommunen im Hinblick auf die mit dem Änderungsgesetz erfolgte Systemumstellung Gelegenheit zu geben, kostensenkende Maßnahmen zu ergreifen (so der Vertreter des Antragsgegners im Erörterungstermin vom 15. März 2001, s. S. 5 letzter Absatz der hierüber gefertigten Niederschrift, Bl. 243 d. GA). Dass damit intendiert gewesen sein könnte, die Möglichkeit zur Anpassung der pauschalen Erstattungsbeträge auch auf vor In-Kraft-Treten der Verordnungsermächtigung eintretende "Kostenentwicklungen" ausdehnen zu wollen, lässt sich der Entstehungsgeschichte des 2. ÄndG zum LAG jedoch nicht entnehmen.

Dass es sich vorliegend nicht um eine von der Verordnungsermächtigung gedeckte "Anpassung" der Kostenpauschalen handelt, ergibt sich für den beschließenden Senat schließlich aus dem Verordnungsgebungsverfahren. So wurde ausweislich der vom Antragsgegner dem Gericht vorgelegten Behördenvorgänge zunächst ein zwischen den Ressorts abgestimmter Entwurf einer "Verordnung zur Anpassung der Erstattungsbeträge nach dem Gesetz über die Aufnahme ausländischer Flüchtlinge", der eine Reduzierung der Kostenpauschalen um jeweils 117,00 DM vorsah, den kommunalen Spitzenverbänden im Rahmen eines vom Kabinett am 03. Juni 1997 beschlossenen abgekürzten Anhörungsverfahren mit Schreiben vom selben Tage zur Stellungnahme zugeleitet, mithin zu einem Zeitpunkt, zu dem weder die gesetzlich festgelegten pauschalen Erstattungsbeträge noch die Verordnungsermächtigung in Kraft getreten waren, und zwar mit dem Ziel des In-Kraft-Tretens der geplanten Anpassungsverordnung zum 01. Juli 1997. Dieses faktische Gebrauchmachen von der rechtlich existenten Verordnungsermächtigung vor dem Beginn ihres zeitlichen Anwendungsbereichs durch das von ihr ermächtigte Exekutivorgan bestätigt für den beschließenden Senat, dass der Verordnungsgeber hier den Umfang seiner insbesondere durch die tatbestandlichen Begriffe der "Kostenentwicklung" und des "Anpassens" näher konkretisierten und eingeschränkten Ermächtigung zum Erlass einer "Anpassungsverordnung" verkannt und in Folge dessen überschritten hat. Denn wird von der Verordnungsermächtigung des § 4 Abs. 5 LAG i.V.m. Art. 2 Abs. 3 Satz 2 des 2. ÄndG in der beschriebenen Weise Gebrauch gemacht, führt dies auf Grund der hier gegebenen besonderen Fallkonstellation (Änderung des die "entstehenden Aufwendungen" der Landkreise und Gemeinden und damit die "Kostenentwicklung" beeinflussenden Asylbewerberleistungsgesetzes vor In-Kraft-Treten der Verordnungsermächtigung) letztlich zu einer von der Verordnungsermächtigung nicht mehr umfassten "gesetzesändernden" Rechtsverordnung, mit der Konsequenz, dass der Vorrang des Gesetzes umgekehrt wird. Angesichts der detaillierten gesetzlichen Festlegung der den Kommunen zu gewährenden Erstattungspauschalen sowohl für den Übergangszeitraum als auch ab dem 01. Januar 2000 hätte die beabsichtigte Absenkung der Kostenpauschalen zum angestrebten Zeitpunkt (01. Juli 1997) deshalb im Wege einer erneuten Änderung des Landesaufnahmegesetzes durch den Gesetzgeber selbst vorgenommen werden müssen. Ob dies anders zu beurteilen gewesen wäre, wenn die angegriffene Anpassungsverordnung nicht am 02. Juli 1997 ergangen wäre, sondern erst nach einer über eine gewisse Dauer sich erstreckenden Beobachtung der durch die Änderung des Asylbewerberleistungsgesetz tatsächlich bewirkten "Kostenentwicklung", kann offen gelassen, da sich diese Frage im vorliegenden Fall nicht entscheidungserheblich stellt.

Die angegriffene Anpassungsverordnung ist nach Überzeugung des beschließenden Senats auch deshalb materiell rechtswidrig und damit ungültig, weil der Festlegung des Kürzungsbetrages auf 74,00 DM je Flüchtling und Monat keine nachvollziehbare Berechnung zugrunde liegt und demzufolge nicht festgestellt werden kann, dass sich diese Reduzierung der Höhe nach noch im Rahmen der Verordnungsermächtigung hält.

Ausweislich der der angegriffenen Verordnung beigegebenen Begründung (Bl. 97 f. d. GA) wurde der Kürzungsbetrag vom Verordnungsgeber wie folgt ermittelt: Ausgangspunkt bildete die seit 01. Juni 1997 angenommene Verringerung der Aufwendungen der Kommunen für die Aufnahme und Unterbringung von Flüchtlingen. Denn auf Grund der Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes durch das 1. ÄndG zum AsylbLG würden die Flüchtlinge im Sinne des § 1 Abs. 1 Nrn. 1, 2, 6, 7 und 8 LAG frühestens ab dem 01. Juni 1997 für die Dauer von 36 Monaten nur noch Anspruch auf Grundleistungen nach § 3 AsylbLG haben. Der Wert dieser Leistungen betrage für einen alleinstehenden Haushaltsvorstand 360,00 DM zuzüglich eines Geldbetrages von 80,00 DM, also insgesamt 440,00 DM. Demgegenüber belaufe sich der Regelbedarf gemäß § 22 BSHG für einen Haushaltsvorstand auf 532,00 DM (seit 01. Juli 1996, ab 01. Juli 1997 540,00 DM) zuzüglich einer monatlichen Pauschalabgeltung für Bekleidungsbedarf in Höhe von 33,00 DM und einer Weihnachtsbeihilfe in Höhe von monatlich 11,00 DM. Hieraus ergäben sich für Alleinstehende und Haushaltsvorstände Minderausgaben je Leistungsberechtigten in Höhe von 136,00 DM je Monat; für Haushaltsangehörige sei von einem geringeren Einsparbetrag auszugehen. Dieser liege zwischen 29,00 DM und 128,00 DM, wobei es keine statistische Erhebungen über die Struktur der Haushaltsgemeinschaft gäbe. Auf der Basis der Bestandsstatistik vom 15. März 1997 wurde sodann die Anzahl der Personen ermittelt, die von der Leistungsreduzierung infolge der Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes betroffen sein müssten. Dies seien 44.269 Personen von 56.882 Leistungsempfängern (Gesamtzahl der Erstattungsfälle vermindert um die Zahl der Asylberechtigten, die ab dem 01. Juli 1997 keine Erstattung mehr erhielten), also 77,8%. Von den 56.882 Leistungsempfängern wurden abgezogen: 3.494 jüdische Emigranten (Empfänger von Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz), 8.219 Asylbewerber, deren Asylantrag weniger als 12 Monate zurücklag, und 900 abgelehnte Asylbewerber, die keine Duldung hatten, weil ihrer freiwilligen Ausreise und ihrer Abschiebung Hindernisse entgegen standen, die sie nicht zu vertreten hatten; die beiden zuletzt genannten Zahlen wurden geschätzt. Da es sich nicht bei allen Leistungsempfängern um Haushaltsvorstände oder Alleinstehende handele, hielt es der Verordnungsgeber für gerechtfertigt, den Anpassungsbetrag um weitere 30% zu mindern, woraus sich folgende Berechnung des Kürzungsbetrages ergab: 77,8% von 136,00 DM = 105,81 DM, gekürzt um 30% = 74,00 DM. Nicht berücksichtigt wurden die Änderungen der Regelsätze gemäß § 22 BSHG zum 01. Juli 1997, weil sie keine Änderung der Kostenentwicklung, sondern Bestandteil der voraussehbaren Kostenentwicklung seien.

Die so vorgenommene Berechnung und die darauf gestützte Reduzierung der Kostenpauschalen um jeweils 74,00 DM je Flüchtling und Monat stellen ein rechtsfehlerhaftes Gebrauchmachen von der in § 4 Abs. 5 LAG enthaltenen Verordnungsermächtigung dar. Zwar ist nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber bei der Berechnung zunächst von der "Gesamtzahl der Erstattungsfälle" die Gruppe der Asylberechtigten in Abzug gebracht hat, weil dieser Personenkreis mit Wirkung vom 01. April 1996 (vgl. Art. 4 Satz 2 Halbs. 2 des 2. ÄndG zum LAG) aus dem Anwendungsbereich des Landesaufnahmegesetzes herausgenommen wurde (vgl. Art. 1 Nr. 1 b des 2. ÄndG zum LAG), so dass den Kommunen ab diesem Zeitpunkt für Asylberechtigte keine Aufwendungen mehr erstattet werden. Durchgreifenden rechtlichen Bedenken begegnet aber der vom Verordnungsgeber ermittelte Anteil von Leistungsempfängern, die von der durch die Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes bewirkten Leistungsabsenkung betroffen seien, der mit ca. 77,8% angegeben wurde. Zwar wurde aus der um die Gruppe der Asylberechtigten verminderten "Gesamtzahl der Erstattungsfälle" zu Recht die Gruppe der jüdischen Emigranten (Kontingentflüchtlinge im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 5 LAG) herausgerechnet, weil sie als unmittelbare Bezieher von Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz nicht dem Anwendungsbereich des Asylbewerberleistungsgesetzes unterfallen und somit dessen Änderung ohne Auswirkungen für sie blieb. Unklar ist aber, wie der Verordnungsgeber die für diese Gruppe in der Verordnungsbegründung angegebene Zahl von 3.494 Personen ermittelt hat. Aus der vom Antragsgegner mit Schriftsatz vom 04. April 2001 vorgelegten "Bestandsstatistik vom 15. März 1997" lässt sich diese Zahl jedenfalls nicht entnehmen, obgleich das in der Verordnungsbegründung vollzogene Rechenbeispiel ersichtlich auf dieser Statistik aufbaut. Zu Recht wurden dagegen auch solche Asylbewerber abgerechnet, deren Asylantrag weniger als 12 Monate zurücklag, weil sie bereits abgesenkte Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz erhielten und somit ebenfalls nicht von der Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes (hier: Erweiterung des Kreises der Leistungsberechtigten) betroffen waren. Allerdings gilt auch für diesen Personenkreis, dass sich sein vom Verordnungsgeber geschätzter Umfang (8.219 Personen) weder anhand der Verordnungsbegründung noch der bereits erwähnten "Bestandsstatistik vom 15. März 1997" nachvollziehen lässt. Obschon diese Statistik eine Rubrik "Asylbewerber" enthält, wird darin nicht unterschieden zwischen Asylbewerbern, deren Asylantrag weniger als zwölf Monate zurück liegt, und solchen, deren Asylantrag über diesen Zeitraum hinausreicht. Angesichts dieses statistischen Befundes wäre es Aufgabe des Verordnungsgebers gewesen, die seiner Berechnung zugrunde gelegte (geschätzte) Zahl jedenfalls insoweit näher zu begründen, dass ersichtlich wird, worauf diese Schätzung basiert und unter Berücksichtigung welcher zusätzlicher Parameter er zu der in die Berechnung eingestellten konkreten Zahl gelangt ist, damit jeglicher Eindruck einer willkürlichen Festlegung dieser Zahl vermieden wird. An einer solchen Begründung fehlt es hier jedoch, so dass vom beschließenden Senat letztlich nicht nachvollzogen werden kann, wie der Verordnungsgeber die im Rechenbeispiel angegebene (geschätzte) Zahl von 8.219 Personen ermittelt hat.

Nicht nachvollziehbar ist für den Senat ferner, ob bei der durchgeführten Berechnung Flüchtlinge im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 4 LAG, also diejenigen Ausländer, deren Abschiebung nach § 51 Abs. 1 AuslG verboten ist (Konventionsflüchtlinge, § 3 AsylVfG i.V.m. der Genfer Konvention) und die auf Grund ihres aufenthaltsrechtlichen Status (Aufenthaltsbefugnis nach § 70 Abs. 1 AsylVfG) ebenso wie Kontingentflüchtlinge nicht dem Anwendungsbereich des Asylbewerberleistungsgesetzes (vgl. § 1 Abs. 1 AsylbLG) sondern dem des Bundessozialhilfegesetzes (§ 1 Abs. 2 AsylbLG i.V.m. § 120 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BSHG) unterfallen, in Abzug gebracht wurden. Zwar wird im Schriftsatz des Antragsgegners vom 04. April 2001 ausgeführt, dass es sich bei den im Rechenbeispiel genannten 900 Personen um Konventionsflüchtlinge handele (sub. 1), aus der Verordnungsbegründung erschließt sich dies jedoch nicht unmittelbar. Hinzu kommt, dass in diesem Schriftsatz zugleich dargelegt wird, dass der Anteil der Personen im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Alt. 2 LAG (Ausländer, die ihren Asylantrag zurückgenommen haben) und der Personen im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LAG (Konventionsflüchtlinge) auf "insgesamt" 900 Personen geschätzt worden sei (sub. 5 und 6). Damit wäre aber entweder der Anteil der erstgenannten Gruppe mit dem Faktor 0 angesetzt worden, was jedoch vom Antragsgegner so nicht ausdrücklich behauptet wurde, oder die Gruppe der Konventionsflüchtlinge hätte - anders als im Rechenbeispiel geschehen - mit weniger als 900 (geschätzten) Personen in die Berechnung eingestellt werden müssen. Dessen ungeachtet könnte die in der Verordnungsbegründung enthaltene Feststellung, bei der Anpassung der festen Beträge würde die Anzahl der Personen, die abgesenkte Leistungen bezögen, im Verhältnis zur Gesamtzahl eine besondere Rolle spielen (S. 1 vorletzter Absatz der Begründung, Bl. 97 d. GA), darauf hindeuten, dass es sich bei den im Rechenbeispiel angegebenen 900 Personen ebenso wie bei den 8.219 Personen um Empfänger abgesenkter Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz handelt, die nicht die Voraussetzungen einer leistungsrechtlichen Privilegierung erfüllen (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 AsylbLG a.F.), wofür auch die an diese bis zum 31. Mai 1997 gültige Vorschrift des Asylbewerberleistungsgesetzes angelehnte Formulierung in der Verordnungsbegründung sprechen könnte ("minus abgelehnte Asylbewerber, die keine Duldung haben, weil ihrer freiwilligen Ausreise und ihrer Abschiebung Hindernisse entgegen stehen, die sie nicht zu vertreten haben"). Selbst wenn es sich bei den (geschätzten) 900 Personen ausschließlich um Konventionsflüchtlinge handeln würde, bliebe zum einen erklärungsbedürftig, wie der Verordnungsgeber zu dieser geschätzten Zahl gelangt ist. Aus der "Bestandsstatistik vom 15. März 1997" (s.o.) ergibt sich dies jedenfalls nicht. Die insoweit allein in Betracht kommende Rubrik "Sonstige" weist unter dem 01. März/15. März 1997 lediglich die Zahl 8.839 aus, ohne näher zu differenzieren, in welcher Größenordnung die als "Sonstige" von den Regierungspräsidien gemäß Erlasslage gemeldeten Erstattungsfälle etwa der Kategorie der Konventionsflüchtlinge zuzuordnen sind. Zum anderen bliebe dann offen, weshalb Personen, die ihren Asylantrag zurückgenommen haben (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Alt. 2 LAG), nicht bei der Berechnung des Kürzungsbetrages Berücksichtigung gefunden haben; nach der im Rechenbeispiel gewählten Formulierung ("minus Asylbewerber, deren Asylantrag weniger als 12 Monate zurückliegt, s. auch § 2 Abs. 1 Nr. 1 AsylbLG a.F.) kann diese Personengruppe ersichtlich auch nicht den (geschätzten) 8.219 Personen zugerechnet werden. Selbst wenn es sich hierbei um eine im Zeitpunkt der Ausfertigung der Verordnung zahlenmäßig zu vernachlässigende Gruppe von Erstattungsfällen gehandelt haben sollte, hätte dies in der Begründung der angegriffenen Anpassungsverordnung jedenfalls in geeigneter Weise zum Ausdruck gebracht werden müssen.

Gleiches gilt für die dem § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 i.V.m. Abs. 2 LAG zuzurechnende Gruppe von Ausländern. Zwar unterfallen sie dem Anwendungsbereich des Asylbewerberleistungsgesetzes (§ 1 Abs. 1 Nr. 5 AsylbLG) und gehören deshalb zum Kreis der von der Änderung dieses Gesetzes potenziell Betroffenen. Da diese aber ebenso wie Asylbewerber, deren Asylantrag weniger als 12 Monate zurücklag, bereits Anspruch auf abgesenkte Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz hatten, bleibt begründungsbedürftig, weshalb sie nicht ebenso wie dieser gerade aus diesem Grunde in Abzug gebrachte Asylbewerberanteil herausgerechnet wurde. Dass es sich bei dieser Gruppe nach übereinstimmenden Angaben der Verfahrensbeteiligten offenbar um eine tatsächlich nicht existierende Personengruppe handelt, ändert daran nichts. In Anbetracht des vom Verordnungsgeber gewählten Berechnungsmodus hätte es schon in der Verordnungsbegründung einer entsprechenden Klarstellung bedurft.

Schließlich findet sich in der Verordnungsbegründung keinerlei Hinweis auf die so genannten bona-fide-Flüchtlinge, d.h. Ausländer, bei denen das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge die Asylberechtigung zuspricht oder von einem Gericht zur Anerkennung verpflichtet wird, auch wenn die Entscheidung noch nicht unanfechtbar ist, die gemäß § 1 Abs. 3 Nr. 2 AsylbLG keinen Anspruch auf Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz haben und als Besitzer einer Aufenthaltsgestattung dem § 1 Abs. 1 Nr. 1 LAG zuzuordnen sind. Dies wäre aber schon deshalb geboten gewesen, weil diese Personengruppe bei gegebener Hilfebedürftigkeit als Bezieher von Hilfeleistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz ebenso wie die Kontingent- und Konventionsflüchtlinge von der Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes nicht betroffen gewesen wäre und deshalb bei der Berechnung des Kürzungsbetrages konsequenter Weise hätte abgezogen werden müssen. Weshalb der Verordnungsgeber hiervon abgesehen hat, lässt sich weder der Verordnungsbegründung noch den vom Antragsgegner dem Gericht vorgelegten Unterlagen zum Verordnungsgebungsverfahren entnehmen. Es kann daher nicht ausgeschlossen werden, dass diese Gruppe von Erstattungsfällen vom Verordnungsgeber schlicht übersehen wurde.

Weitere durchgreifende rechtliche Bedenken an der Berechnung des Kürzungsbetrages richten sich gegen den vom Verordnungsgeber für Haushaltsangehörige in die Berechnung eingestellten Minderungsfaktor von 30%. Zwar ist zutreffend, dass die für einen Alleinstehenden oder Haushaltsvorstand aus der Gegenüberstellung von Grundleistungen nach § 3 AsylbLG und Regelsatzleistungen nach § 22 BSHG zuzüglich Bekleidungspauschale und Weihnachtsbeihilfe errechneten Minderausgaben wegen der für Haushaltsangehörige altersgemäß gestaffelten niedrigeren Grundleistungen bzw. Regelsatzleistungen einen geringeren Umfang haben und deshalb bei der Berechnung des Anpassungsbetrages angemessen berücksichtigt werden mussten. Auch war es dem Verordnungsgeber nicht verwehrt, die für die verschiedenen Gruppen von Haushaltsangehörigen ermittelten unterschiedlich hohen (verminderten) Einsparbeträge grundsätzlich mit einem pauschalierten "Mittelwert" in die Berechnung einzustellen. Die Ermittlung auch dieses Wertes muss aber sachgerecht erfolgen und rechnerisch nachvollziehbar sein.

Diesen Anforderungen genügt die von der Landesregierung vorgenommene Minderung des Anpassungsbetrages "um weitere 30 v.H." nicht. Aus der Begründung zur Verordnung ist letztlich nicht ersichtlich, wie dieser Minderungsfaktor aus den für die jeweiligen Gruppen von Haushaltsangehörigen ermittelten Einsparbeträgen (bis zum 7. Lebensjahr 39,00 DM, vom 8. bis zum 14. Lebensjahr 29,00 DM, vom 15. bis zum 18. Lebensjahr 128,00 DM und ab dem 19. Lebensjahr 74,00 DM) errechnet wurde. Insoweit begnügt sich die Begründung mit der bloßen Feststellung, es sei gerechtfertigt, den Anpassungsbetrag um weitere 30 v.H. zu mindern, da nicht alle Leistungsempfänger Haushaltsvorstände oder Alleinstehende seien. Ob es sich dabei um eine rechnerische ermittelte Größe oder aber um eine mehr oder weniger genaue Schätzung handelt, bleibt offen. Hiermit hätte sich der Verordnungsgeber jedoch schon deshalb nicht begnügen dürfen, weil nach seinen eigenen Feststellungen statistische Erhebungen über die Struktur der Haushaltsgemeinschaft fehlen. Gerade vor diesem Hintergrund war der Verordnungsgeber zumindest zu einer überschlägigen Prüfung dahingehend gehalten, ob die einzelnen von ihm in Anlehnung an das Bundessozialhilfe- und Asylbewerberleistungsgesetz unterschiedenen Gruppen von Haushaltsangehörigen in relativ gleichem Umfang in der "Gesamtzahl der Erstattungsfälle" enthalten sind oder ob eine oder mehrere dieser Untergruppen darin überproportional vertreten ist. Diesem Aspekt ist vor allem deshalb besonderes Gewicht beizumessen, weil der durch den Verordnungsgeber errechnete verminderte Einsparbetrag für Haushaltsangehörige bis zum 7. bzw. vom 8. bis zum 14. Lebensjahr mit 39,00 DM bzw. 29,00 DM am niedrigsten ist und diese Erstattungsfälle unter Umständen - wenn man an Asylbewerber mit nicht selten mehreren Kindern dieser Altersgruppe denkt - häufiger vorkommen als solche mit vergleichsweise hohen Einsparbeträgen. Von daher hätte es nahe gelegen, sich mit dem anteiligen Verhältnis der jeweiligen Gruppen von Haushaltsangehörigen an ihrer Gesamtzahl auseinander zu setzen und mit Blick auf die Höhe des ins Auge gefassten Minderungsfaktors einer inhaltlichen Würdigung zu unterziehen. Dass der Verordnungsgeber dahingehende Erwägungen überhaupt angestellt hat und inwieweit diese für ihn bei der Bestimmung des 30%igen "Familienabschlags" maßgeblich gewesen sind, kann der Entstehungsgeschichte der Verordnung auch nicht ansatzweise entnommen werden. Demzufolge ist nicht nachvollziehbar, ob dieser Faktor das Verhältnis der einzelnen Untergruppen von Haushaltsangehörigen noch sachgerecht widerspiegelt oder nicht. Insofern bestehen für den beschließenden Senat durchgreifende Zweifel an einer zutreffenden und vollständigen Sachverhaltsermittlung und Bewertung der Sachlage. In diesem Zusammenhang ist zudem bemerkenswert, dass der Verordnungsentwurf vom 03. Juni 1997 die verminderten Einsparbeträge für Haushaltsangehörige noch gänzlich außer acht gelassen hatte und dieser Umstand erst aufgrund der von den kommunalen Spitzenverbänden im abgekürzten Anhörungsverfahren erhobenen Einwände in die Berechnung einbezogen wurde. Angesichts der kurzen Zeitspanne zwischen dem Eingang der betreffenden Stellungnahmen des Hessischen Städtetages und des Hessischen Landkreistages (20. bzw. 23. Juni 1997) und der unter dem 26. Juni 1997 datierenden Kabinettvorlage drängt sich für den beschließenden Senat der nachhaltige Eindruck auf, dass im Hinblick auf die Festlegung des für Haushaltsangehörige in Abzug gebrachten Faktors von 30% nicht von einer sachgerechten Ermittlung der zugrunde liegenden Sachverhaltsumstände ausgegangen werden kann. Nicht nur die oben wiedergegebene apodiktisch anmutende Feststellung (S. 28) erhärtet diese Annahme, sondern auch der Umstand, dass in einem Vorentwurf zur beschlossenen Anpassungsverordnung der "Familienabschlag" noch mit 25% vorgenommen wurde, ohne dass sich aus den vom Antragsgegner vorgelegten Unterlagen zum Verordnungsgebungsverfahren entnehmen ließe, weshalb der "Familienabschlag" in der endgültigen Fassung der angegriffenen Rechtsverordnung dann um weitere 5% erhöht wurde.

Auch die auf Grund der Aufklärungsverfügung des Berichterstatters des beschließenden Senats vom 29. März 2001 eingereichte Stellungnahme des Antragsgegners vom 04. April 2001 veranlasst den erkennenden Senat zu keiner anderen Einschätzung. Denn darin begnügt sich der Antragsgegner mit der bloßen Feststellung, dass die Minderung des Anpassungsbetrages um weitere 30% auf "Erfahrungswerten" basiere, ohne auch nur ansatzweise darzutun, worauf diese Erfahrungswerte beruhen. Zwar wird im Schriftsatz des Antragsgegners vom 07. Mai 2001 dazu ergänzend ausgeführt, dass sich dieser Erfahrungswert aus den frühen Geschäftsstatistiken des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge begründe, in welchen Fallzahlen/Personenzahlen ausgeworfen worden seien. Danach kämen kalkulatorisch auf eine Fallzahl ca. 1,3 Personen, also rechnerisch auf jede angenommene Person Haushaltsvorstand zusätzlich 0,3 Personen Haushaltsangehörige. Selbst wenn man diese "nachgeschobene" Begründung der gerichtlichen Überprüfung zugrunde legen würde, sähe der beschließende Senat darin keine nachvollziehbare Rechtfertigung für einen "Familienabschlag" in Höhe von 30%. Denn aus ihr geht schon nicht hervor, aus welchen Jahren die in Bezug genommenen Geschäftsstatistiken stammen sollen und ob sie für die hier maßgeblichen Zeiträume (noch) Gültigkeit haben. Außerdem ist nicht erkennbar, inwieweit diese Geschäftsstatistiken bzw. die darin offenbar vorgenommene Unterscheidung zwischen "Fallzahlen" und "Personenzahlen" überhaupt geeignet sind, die fehlenden statistischen Erhebungen über die Struktur der Haushaltsgemeinschaft zu ersetzen und hieraus adäquate Aussagen für die Höhe des grundsätzlich zulässigen und gebotenen "Familienabschlags" zu gewinnen. Darüber hinaus findet sich in einem in den Behördenvorgängen abgehefteten Vermerk vom 12. Juni 1997 zum Entwurf einer Anpassungsverordnung in Auseinandersetzung mit möglichen Einwendungen gegen die geplante Anpassung die Feststellung, dass nach der Unterscheidung von "Fällen" und "Personen" beim Zugang ausländischer Flüchtlinge angenommen werden könne, dass auf jeden "Fall" ca. 1,38 Personen entfielen. Dies sei - mangels Statistiken über die Zusammensetzung der "Flüchtlingsfamilie" - das einzige Unterscheidungsmerkmal. Hätte der Verordnungsgeber jedoch diesen Faktor in seine Berechnung eingestellt, wäre ein "Familienabschlag" in Höhe von 38% vorzunehmen gewesen, was wiederum einem Kürzungsbetrag von 66,00 DM entsprochen hätte, also einem solchen unterhalb des vom Verordnungsgebers errechneten Betrages. Weshalb der Verordnungsgeber den Kürzungsbetrag dennoch nur um 30% gemindert hat, ergibt sich auch aus dem Schriftsatz des Antragsgegners vom 07. Mai 2001 nicht.

Schließlich ist nicht nachvollziehbar, dass und warum der Verordnungsgeber bei der Berechnung des Kürzungsbetrages nicht die zum 01. Juli 1997 geänderten Regelsätze berücksichtigt hat, sondern die bereits seit dem 01. Juli 1996 geltenden Regelsätze. Die hierfür gegebene Begründung, die Änderungen der Regelsätze gemäß § 22 BSHG zum 01. Juli 1997 seien keine Änderung der Kostenentwicklung, sondern Bestandteil der voraussehbaren Kostenentwicklung überzeugt den beschließenden Senat nicht. Abgesehen davon, dass bereits nicht einsichtig ist, weshalb eine voraussehbare Kostenentwicklung nicht als eine Änderung der Kostenentwicklung anzusehen ist, findet diese Begründung bereits im Wortlaut des § 4 Abs. 5 LAG keine hinreichende Stütze. Denn darin wird die Anpassungspflicht des Verordnungsgebers an die zu berücksichtigende "Kostenentwicklung" geknüpft, ohne zwischen einer "Änderung" der Kostenentwicklung und einer "voraussehbaren" Kostenentwicklung zu unterscheiden. Da zudem die angegriffene Anpassungsverordnung erst am 02. Juli 1997 erlassen und ihr In-Kraft-Treten rückwirkend auf den 01. Juli 1997 bestimmt wurde, ist nicht verständlich, weshalb bei der vorgenommenen Gegenüberstellung der Regelsätze für einen Haushaltsvorstand und für Haushaltsangehörige nicht die zu diesem Zeitpunkt (01. Juli 1997) geltenden höheren Regelsätze zu Grunde gelegt wurden.

Der Antragsgegner hat als unterliegender Beteiligter gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Die Entscheidung über den Streitwert beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG, wobei der beschließende Senat die Bedeutung der Sache für den Antragsteller mit dem im Beschlusstenor festgesetzten Betrag bemisst. Hierbei hat der Senat vor allem einbezogen, dass der Antragsteller es einerseits für angemessen hält, den Streitwert mit der Hälfte des Jahreswertes aus der Differenz zwischen Vollkostenerstattung und Pauschalierung zu bemessen, also mit 1, 6 Millionen DM (s. Bl. 58 d. GA). Andererseits hat er in der Antragsschrift ausgeführt, dass ihm durch die Pauschalerstattung jährlich Finanzmittel in Höhe von etwa 3 Millionen DM fehlen würden, wobei die Unterschreitung des tatsächlichen Bedarfs je Person und Monat um mehr als 100,00 DM ausmache (s. Bl. 9 d. GA). Zudem hat der beschließende Senat berücksichtigt, dass die Zahl der vom Antragsteller aufzunehmenden und unterzubringenden Flüchtlinge nach seinen Angaben zwischen dem 15. Mai 1997 und dem 15. November 2000 zwischen 2.172 und 1.045 lag (Bl. 223 d. GA) und dass der Antragsteller selbst eine Verringerung der tatsächlich entstandenen Aufwendungen durch das 1. ÄndG zum AsylbLG im Durchschnitt um ca. 40,00 DM pro Person und Monat angenommen hat (s. Bl. 222 d. GA).

Ende der Entscheidung