Judicialis Rechtsprechung

1. Der Bundesrechnungshof ist als eine oberste Bundesbehörde (§ 1 Abs. 1 Satz 1 BRHG) befugt, gegenüber Stellen oder Rechtsträgern außerhalb der Bundesverwaltung nach § 94 Abs. 1 BHO Regelungen mit unmittelbarer Außenwirkung im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG zu treffen, die - bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen - auch für vorläufig vollziehbar erklärt werden können.

2. Dem Bundesrechnungshof fehlt daher insoweit regelmäßig das Rechtsschutzinteresse für den beantragten Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Ankündigung, Anordnung bzw. Durchsetzung von Prüfungsmaßnahmen nach § 94 BHO. Dies gilt in der Regel auch dann, wenn bei einem vorherigen Erlass einer für sofort vollziehbar erklärten Prüfungsankündigung/-anordnung ein verwaltungsrechtliches Eilverfahren auf der Grundlage von § 80 Abs. 5 VwGO nicht vermeidbar gewesen wäre, weil der von der Anordnung betroffene Rechtsträger vorher bereits zum Ausdruck gebracht hat, angekündigte örtliche Erhebungen aus rechtlichen Gründen nicht dulden bzw. erbetene Auskünfte nicht erteilen zu wollen.

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Gründe:

Die von dem seinerzeit zuständigen 11. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs zugelassene und auch sonst zulässige Beschwerde bleibt in der Sache ohne Erfolg.

Der von der Antragstellerin im ersten Rechtszug gestellte und mit der Beschwerde weiter verfolgte Antrag,

die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten,

1. Erhebungen von Beauftragten der Bundesrechnungshofes über die bestimmungsmäßige und wirtschaftliche Verwaltung und Verwendung des von der Bundesanstalt für Arbeit getragenen Anteils an den Sach- und Personalkosten der Antragsgegnerin in ihren Geschäftsräumen zu dulden,

2. den Beauftragten Einsicht in die Unterlagen über die bestimmungsmäßige und wirtschaftliche Verwaltung und Verwendung des von der Bundesanstalt für Arbeit getragenen Anteils an den Sach- und Personalkosten der Antragsgegnerin zu gewähren sowie

3. den Beauftragten die erbetenen Auskünfte über die bestimmungsmäßige und wirtschaftliche Verwaltung und Verwendung des von der Bundesanstalt für Arbeit getragenen Anteils an den Sach- und Personalkosten der Antragsgegnerin zu erteilen,

ist von dem Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht abgelehnt worden.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand erlassen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist eine einstweilige Anordnung darüber hinaus zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung nötig erscheint um wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu verhindern, oder wenn sie aus anderen Gründen erforderlich erscheint. Der vorläufige Rechtsschutz nach § 123 VwGO soll grundsätzlich weder die Hauptsache des Rechtsstreits vorwegnehmen noch die Rechtsstellung des Antragstellers erweitern, sondern lediglich dessen behauptete und nach dem Sach- und Streitstand glaubhaft gemachte Rechtsposition in der Weise sichern, dass er sein Recht bei einem Obsiegen im Hauptsacheverfahren noch sinnvoll wahrnehmen kann. Im vorliegenden Fall kommt der Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung nach keiner der beiden Alternativen des § 123 Abs. 1 VwGO in Betracht.

Für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO fehlt es - ungeachtet der später noch zu erörternden Frage der Statthaftigkeit und des Rechtsschutzbedürfnisses - bereits am Vorliegen der sonst hierfür erforderlichen Voraussetzungen. Dabei kann hier dahin stehen, ob die Gefahr besteht, dass die Verwirklichung des von der Antragstellerin geltend gemachten Rechts auf Durchführung der streitbefangenen Erhebungen bei der Antragsgegnerin vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte, sofern ihrem Begehren nicht entsprochen würde. Die Vereitelung oder wesentliche Erschwerung der Rechtsverwirklichung allein reicht nämlich für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht aus. Vielmehr muss die Vereitelung oder wesentliche Erschwerung der Rechtsverwirklichung auf einer Veränderung des bestehenden Zustandes beruhen, was die Antragstellerin weder dargetan noch glaubhaft gemacht hat.

Aber auch der Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kommt vorliegend nicht in Betracht, weil es für den Antrag jedenfalls an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis fehlt mit der Folge, dass eine Regelungsanordnung im vorliegenden Fall nicht im Sinne von § 123 VwGO "nötig" erscheint.

Aus § 123 Abs. 5 VwGO geht hervor, dass die Vorschriften über den Erlass einer einstweiligen Anordnung (§ 123 Abs. 1 - 3 VwGO) für die Fälle der §§ 80 und 80 a VwGO nicht gelten, die im Wesentlichen die Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage regeln. In diesen Fällen bestimmt sich der einstweilige Rechtsschutz, soweit er - wie hier - durch die Verwaltungsgerichte zu gewähren ist, allein nach § 80 Abs. 5 VwGO und nicht nach § 123 Abs. 1 VwGO. Voraussetzung dafür ist allerdings ein kraft Gesetzes sofort vollziehbarer oder auf der Grundlage von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar erklärter Verwaltungsakt, den der Betroffene mit dem Ziel der Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO anzugreifen hätte. Das Verhältnis der zuvor dargestellten vorläufigen Rechtsschutzmöglichkeiten kann regelmäßig nicht dadurch umgangen werden, dass eine Behörde, die zum Erlass von Verwaltungsakten und - bei Vorliegen der Voraussetzungen - auch zum Erlass einer Sofortvollzugsanordnung befugt und in der Lage ist, auf diese Möglichkeit, einen derartigen Verwaltungsakt zu erlassen, nach ihrem Gutdünken bzw. in Verkennung ihrer rechtlichen Möglichkeiten und Befugnisse von sich aus verzichtet und stattdessen um Gewährung von Eilrechtsschutz nach Maßgabe des § 123 VwGO bei den Verwaltungsgerichten nachsucht. So ist es aber im vorliegenden Fall.

Bereits das Verwaltungsgericht hat in dem angefochtenen Beschluss (S. 11/12) - nicht zuletzt im Hinblick das grundsätzliche Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache sowie aus vollstreckungsrechtlicher Sicht - Bedenken daran geäußert, dass es die Antragstellerin unterlassen habe, das von ihr beanspruchte Kontrollrecht zunächst durch Erlass einer Prüfungsanordnung in Form eines Verwaltungsaktes verbunden mit einer Sofortvollzugsanordnung zu verfolgen, hat aber gleichwohl dann rechtsfehlerhaft diese Bedenken aus "prozessökonomischen Erwägungen" zurückgestellt und in der Sache entschieden. Die Frage, ob im vorliegenden Fall vorläufiger Rechtsschutz nach § 123 VwGO oder aber nach § 80 Abs. 5 VwGO zu gewähren ist, durfte schon aus systematischen und methodischen Gründen nicht offengelassen werden, da sie maßgeblich das prozessuale Rollenverhalten der Beteiligten und deren Rechtsstellung im Eilverfahren bestimmt.

Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben ist der vorliegende Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer sog. Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO bereits unzulässig.

Nach § 94 Bundeshaushaltsordnung (BHO), der hier - die Auffassung der Antragstellerin zum Regelungsgehalt des § 91 BHO als richtig unterstellt - anwendbar ist, bestimmt der Bundesrechnungshof Zeit und Art der Prüfung und lässt erforderliche örtliche Erhebungen durch Beauftragte vornehmen. Derartige Anordnungen nach § 94 BHO sind gegenüber der außerhalb der öffentlichen Verwaltung stehenden, grundrechtsfähigen und damit auch gemäß § 61 Nr. 2 VwGO in diesem Verfahren beteiligungsfähigen Antragsgegnerin als Verwaltungsakt anzusehen, da es sich bei dem Bundesrechnungshof um eine oberste Bundesbehörde handelt (§ 1 Abs. 1 Satz 1 BRHG), die mit Anordnungen nach § 94 Abs. 1 BHO gegenüber Stellen außerhalb der Bundesverwaltung Regelungen mit unmittelbarer Außenwirkung im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG treffen kann. Der nunmehr zuständige beschließende Senat teilt insoweit die bereits vom 11. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs in dessen Beschwerdezulassungsbeschluss - 11 TZ 1532/99 - vertretene Rechtsauffassung und hält die dagegen ins Feld geführten Einwände der Antragstellerin - insbesondere auch im Schriftsatz vom 28. September 1999 unter I. - samt und sonders im Rahmen der hier lediglich vorzunehmenden summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage für nicht stichhaltig und nicht überzeugend, wie im Folgenden noch näher ausgeführt werden wird. In Übereinstimmung mit dem früher zuständigen 11. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs geht auch der nunmehr zuständige beschließende Senat davon aus, dass der Bundesrechnungshof - ungeachtet der Frage, inwieweit er mit seinem Schreiben an die Antragsgegnerin vom 7. Oktober 1997 (GA Band 1, Bl. 33 f.) bereits von diesen Regelungsmöglichkeiten allerdings dann wohl unter Verstoß gegen § 59 VwGO Gebrauch gemacht hat - die Möglichkeit hatte bzw. hat, durch eine solche Anordnung, die bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar erklärt werden könnte, die notwendige rechtliche Grundlage für die beabsichtigte Prüfung bei der Antragsgegnerin selbst zu schaffen mit der Folge, dass einstweiliger Rechtsschutz dann für die Antragsgegnerin gegebenenfalls im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO zu gewähren wäre.

Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang die Auffassung vertritt, dem Bundesrechnungshof fehle bereits die Eigenschaft einer Behörde im Sinne des Verwaltungsverfahrensrechts, er werde darüber hinaus durch die Ankündigung örtlicher Erhebungen bei der Antragsgegnerin dieser gegenüber auch nicht hoheitlich tätig und treffe schließlich gegenüber der Antragsgegnerin als privatrechtlich verfasster Rechtsperson, bei der er Prüfungen vornehme, deren Gegenstand allein die Tätigkeit der Bundesverwaltung sei (§ 91 Abs. 1 BHO), keine Regelungen, die auf unmittelbare Rechtswirkungen nach außen gerichtet seien, vermag der Senat dem nicht beizutreten.

Es unterliegt zunächst keinem Zweifel, dass die Rechnungshöfe im Staatsgefüge des Bundes und der Länder eine Sonderstellung einnehmen und nicht völlig geklärt ist, ob und inwieweit die Rechnungshöfe der Legislative, der Exekutive oder der Jurisdiktion zuzuordnen sind oder außerhalb der drei in Art. 20 Abs. 3 GG ausdrücklich genannten Gewalten stehen bzw. Institutionen sui generis darstellen, welche Prüfungsrechte ihnen im Einzelnen gegenüber staatlichen Stellen oder Stellen außerhalb der Verwaltung zustehen, ob diese Rechte durch innerdienstliche Weisungen und/oder Verwaltungsakte (ggf. mit Anordnung der sofortigen Vollziehung) wahrgenommen werden und durch entsprechende Vollstreckungsmaßnahmen ggf. von den Rechnungshöfen selbst durchgesetzt werden können (vgl. zu dem Ganzen: Fittschen, Verwaltungsarchiv 1992, S. 165 mit zahlenreichen weiteren Nachweisen aus Rechtsprechung und Literatur). Ungeachtet dessen gilt - bezogen auf den Bundesrechnungshof - jedenfalls Folgendes: Die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes einschließlich seiner Sondervermögen und Betriebe wird von dem Bundesrechnungshof nach Maßgabe der §§ 88 f. BHO geprüft. Gemäß § 91 Abs. 1 ist der Bundesrechnungshof vorbehaltlich anderer gesetzlicher Regelungen berechtigt, bei Stellen außerhalb der Bundesverwaltung zu prüfen, wenn sie u.a. (Ziffer 1) Teile des Bundeshaushaltsplans ausführen oder vom Bund Ersatz von Aufwendungen erhalten. Gemäß § 94 Abs. 1 BHO bestimmt der Bundesrechnungshof hierbei Zeit und Art der Prüfung und lässt erforderliche örtliche Erhebungen durch Beauftragte vornehmen. Unterlagen, die der Bundesrechnungshof zur Erfüllung seiner Aufgaben für erforderlich hält, sind ihm auf Verlangen innerhalb einer bestimmten Frist zu übersenden oder seinen Beauftragten vorzulegen. Ferner sind dem Bundesrechnungshof und seinen Beauftragten die erbetenen Auskünfte zu erteilen (§ 95 BHO). Der Bundesrechnungshof teilt das Prüfungsergebnis den zuständigen Dienststellen zur Äußerung innerhalb einer von ihm zu bestimmenden Frist mit (§ 96 Abs. 1 Satz 1 BHO). Er fasst das Ergebnis seiner Prüfung, soweit es für die Entlastung der Bundesregierung wegen der Haushaltsrechnung und der Vermögensrechnung von Bedeutung sein kann, jährlich für den Bundestag und den Bundesrat in Bemerkungen zusammen, die er dem Bundestag, dem Bundesrat und der Bundesregierung zuleitet (§ 97 Abs. 1 BHO). Der Bundesrechnungshof kann schließlich zur Vorbereitung, Unterstützung und Ergänzung seiner Prüfungstätigkeit Prüfungsaufgaben durch Prüfungsämter, die seiner Dienst- und Fachaufsicht unterstellt sind, wahrnehmen lassen. Diese führen die Prüfungsaufgaben in entsprechender Anwendung der für den Bundesrechnungshof geltenden Bestimmungen nach dessen Weisungen durch (§ 100 BHO). Nach § 111 Abs. 1 BHO prüft der Bundesrechnungshof auch die Haushalts- und Wirtschaftsführung der bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts. Dabei sind u.a. die §§ 89 - 100 BHO entsprechend anzuwenden.

Aufgrund dieser Normen (bzw. gleich oder ähnlich lautender landesrechtlicher Normen) leiten der Bundesrechnungshof und die Rechnungshöfe der Länder ihr Prüfungsverfahren durch eine - vielfach als "Prüfungsauftrag" oder auch als "Prüfungsankündigung" bezeichnete - Anordnung ein, indem sie der jeweils betroffenen Stelle innerhalb oder außerhalb des Staates (der Verwaltung) i.d.R. mitteilen, dass

- der oder die namentlich benannte(n) Prüfungsbeamte(n) in der mit genauem Anfangsdatum und voraussichtlichem Enddatum bezeichneten Zeit bezüglich des angegebenen Prüfungsgegenstandes örtliche Erhebungen vorzunehmen haben, und dieser Stelle u.a. aufgibt,

- zur Vorbereitung auf diese Erhebungen binnen bestimmter Frist bestimmte Auskünfte zu erteilen oder im Einzelnen bezeichnete Unterlagen zu übersenden,

- für die Zeit der örtlichen Erhebungen ausreichende Räumlichkeiten mit fernamtsberechtigten Telefonanschluss zur Verfügung zu stellen und den Prüfungsbeamten Orts- und Ferngespräche sowie die Herstellung von Fotokopien von Prüfungsunterlagen (auf Kosten der geprüften Stelle) zu ermöglichen,

- zu gewährleisten, dass die für den angegebenen Prüfungsgegenstand verantwortlichen Mitarbeiter anwesend und auskunftsbereit sind, sowie

- die Prüfungsbeamten bei ihrer Prüfungstätigkeit in jeder Weise zu unterstützen (vgl. zu dem Ganzen: Fittschen, a.a.O., S. 169 f.).

Die Rechtsnatur der Prüfungsanordnungen, Auskunftsverlangen, Prüfungsmitteilungen und dergleichen ist umstritten. Nicht streitig ist hingegen - soweit ersichtlich -, dass die die Prüfung betreffenden Anordnungen, Mitteilungen und sonstigen Erlasse der Rechnungshöfe hoheitliche Maßnahmen sind. Ob und in welchen Fällen diese Maßnahmen als Verwaltungsakte zu qualifizieren sind, hängt nach zutreffender Auffassung in Rechtsprechung und Schrifttum allerdings nicht davon ab, ob das gesamte Prüfungsverfahren oder Teile davon als Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG anzusehen sind; denn der in § 42 VwGO verankerte Rechtsschutz kann nicht dadurch geschmälert werden, dass hoheitliche Maßnahmen, durch die Inhaber subjektiver Rechte belastet werden, in einem nicht in den Anwendungsbereich z.B. des VwVfG fallenden Verfahren getroffen werden. Zutreffend wird im Schrifttum insoweit darauf hingewiesen, dass das Institut des Verwaltungsakts insofern nicht Bestandteil des Verwaltungsverfahrensrechts als Teil des formellen Verwaltungsrechts sei, sondern dem materiellen Verwaltungsrecht angehöre (vgl. Fittschen, a.a.O., S. 172; Uhle/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, 3. Aufl. 1986, S. 10 f.). Selbst wenn das VwVfG auf die Prüfungstätigkeit der Rechnungshöfe und damit auch des Bundesrechnungshofs nicht oder nur hinsichtlich einzelner Bestimmungen anzuwenden sein sollte, ist daher von den Merkmalen auszugehen, durch die der Begriff des Verwaltungsakts in § 35 VwVfG näher bestimmt ist. Danach (Satz 1) ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkungen nach außen gerichtet ist.

Im Rahmen der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren lediglich stattfindenden summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage teilt der beschließende Senat die Auffassung der Antragstellerin, bei der Prüfungsankündigung handele es sich nicht um einen Verwaltungsakt, da dem Bundesrechnungshof die Eigenschaft einer Behörde im Sinne des Verwaltungsrechts fehle und er darüber hinaus auch durch die Ankündigung örtlicher Erhebungen bei der Antragsgegnerin dieser gegenüber nicht hoheitlich tätig werde, nicht. Der Antragstellerin ist zwar darin zuzustimmen, dass es nicht selbstverständlich ist, dass die Rechnungshöfe Behörden im Sinne des § 35 VwVfG sind und dass der Umstand, dass der Bundesrechnungshof in § 1 Satz 1 BRHG als oberste Bundesbehörde bezeichnet wird, es allein noch nicht rechtfertigt, auf die Eigenschaft des Bundesrechnungshofs als Behörde im Sinne des § 35 VwVfG zu schließen. In der Tat sind die dem Bundesrechnungshof durch die Verfassung und ergänzenden Gesetze übertragenen Kontroll- und Beratungsaufgaben in ihrem Wesenskern etwas anderes als die von der Exekutive zu erfüllenden Aufgaben der öffentlichen Verwaltung, auf die § 1 Abs. 4 VwVfG zunächst abstellt. Die Verwaltung im eigentlichen Sinne dient unmittelbar der Erfüllung der Aufgaben, die dem Staat oder der seiner Aufsicht unterstehenden Körperschaften gesetzt sind oder die sich die jeweilige Körperschaft selbst setzt, soweit ihr - wie dem Staat und den Gemeinden - ein Aufgabenfindungsrecht zuzubilligen ist. Zu der eigentlichen Verwaltung, die prinzipiell - etwa zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder zur Daseinsvorsorge - unmittelbar in und auf die Gesellschaft einwirkt, gehört der Bundesrechnungshof jedenfalls nicht (vgl. Fittschen, a.a.O., S. 174; Stern, Staatsrecht 1980, Band 2, S. 447/448), zumal er für deren Tätigkeit zwar von Nutzen aber keineswegs unerlässliche Voraussetzung ist, sondern der Verwirklichung der vorgenannten Zwecke und der Schaffung der dafür unentbehrlichen administrativen Infrastruktur nur mittelbar dient (vgl. Fittschen, a.a.O., S. 174 m.w.N. in Anmerkung 32). Diese Überlegungen schließen es allerdings nicht aus, die der Berichterstattung und Beratung gegenüber Legislative und Gubernative vorausgehende Prüfungstätigkeit als eine weitgehend administrative Tätigkeit zu charakterisieren und insbesondere die Sachverhaltsermittlung Regeln des Verwaltungsverfahrensrechts jedenfalls insoweit zu unterstellen, als dem keine spezialgesetzlichen Vorschriften entgegen stehen (vgl. Fittschen, a.a.O., S. 175).

Dafür, dass dem Bundesrechnungshof bezüglich seiner Prüfungsrechte - also des Zugangs zu den zu würdigenden Sachverhalten als Basis für die späteren Mitteilungen und Berichte - die Befugnisse von Verwaltungsbehörden zustehen, spricht bereits, dass der Gesetzgeber den Bundesrechnungshof selbst als oberste Staatsbehörde bezeichnet hat (§ 1 Satz 1 BRHG). Die Interpretation der Antragstellerin, der Regelungsgehalt dieser Norm erschöpfe sich "in der verwaltungsorganisatorischen Einordnung des Bundesrechnungshofs, soweit dieser auch - ähnlich wie ein Gericht - eigene Verwaltungsaufgaben wahrzunehmen" habe und der Bundesrechnungshof sei "daher nur insoweit oberste Bundesbehörde, als es um seine eigene Verwaltung geht" und eigene Verwaltungsaufgaben nehme der Bundesrechnungshof (nur) in seiner Präsidialabteilung wahr, während die Fachtätigkeit der Rechnungsprüfung demgegenüber in neun Fachabteilungen von den jeweils zuständigen Kollegien ausgeübt werde, erscheint dem beschließenden Senat nicht überzeugend. Dieser auch von Eikenboom und Heuer (DÖV 1985, 997 ff.) vertretenen, aber nicht näher begründeten Auffassung, der Rechnungshof sei "nur mit seiner eigenen Verwaltung Behörde im üblichen Sinne", vermag der beschließende Senat nicht beizutreten. Ihr wird zu Recht von Fittschen (a.a.O., S. 176) entgegen gehalten, die damit offenbar gemeinte "eigene Verwaltung" obliege nicht dem Rechnungshof (als Kollegium), sondern seinem Präsidenten. Es sei jedenfalls nicht üblich und im Vergleich zu anderen Staatsorganen sogar abwegig, eine Einrichtung von Gesetzes wegen (nur) deshalb als Behörde zu bezeichnen, weil ihr Leiter intern Verwaltungsgeschäfte zu erledigen habe. Nicht gefolgt werden kann auch der Auffassung der Antragstellerin, der Prüfungsankündigung des Bundesrechnungshofs gegenüber der Antragsgegnerin fehle auch die durch § 35 Satz 1 VwVfG für einen Verwaltungsakt vorausgesetzte Eigenschaft hoheitlichen Behördenhandelns, weil bereits keine - etwa in der Bundeshaushaltsordnung - ausdrücklich angeordnete Befugnis des Bundesrechnungshofs zur Setzung von Verwaltungsakten gegenüber privatrechtlich verfassten Dritten wie der Antragsgegnerin ersichtlich sei und es auch an einem Über- und Unterordnungsverhältnis zwischen Bundesrechnungshof und Antragsgegnerin fehle. Denn Erhebungen bei Stellen außerhalb der Bundesverwaltung dienten lediglich als Erkenntnismittel für diese Prüfung und das gesamte Prüfungsverfahren einschließlich der verfahrensleitenden Verfügungen ziele (lediglich) auf die Prüfung der Staatstätigkeit und nicht auf die Entfaltung einer unmittelbaren Rechtswirkung nach außen. Abgesehen davon, dass diese Argumentation schon deswegen nicht zu überzeugen vermag, weil gerade im vorliegenden Fall Erhebungen bei einer nicht staatlichen Einrichtung durchgeführt bzw. von einer solchen Einrichtung Auskünfte verlangt werden, die dem staatlichen Organisationsgefüge nicht inkorporiert ist, spricht bei summarischer Prüfung vieles dafür, davon auszugehen, dass die Rechnungshöfe - ungeachtet ihrer verfassungsrechtlichen Funktionen im Bereich ihrer berichtenden und beratenden Tätigkeit gegenüber den anderen Staatsorganen - im Prüfungsverfahren bei der Sachverhaltsermittlung und der Ablaufsteuerung im Verhältnis zu den Prüfungsunterworfenen als Behörden im Sinne des § 35 VwVfG anzusehen sind und schon aus Gründen der nötigen Effizienz in diesem Zusammenhang auch die Befugnis haben, Verwaltungsakte zu setzen. Zwar ist in der Literatur umstritten, ob ein Rechnungshof Verwaltungsakte erlassen kann (verneinend etwa: Behlemann, DÖV 1990, 85 ff., 62; Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Anm. 2 zu § 95 BHO; Hockenbrink, DÖV 1991, 241 ff.; bejahend hingegen etwa: Heuer, in Heuer/Dommach, Handbuch der Finanzkontrolle, Stand April 1988, § 93 Rdnr. 1 - zitiert bei: Hockenbrink, a.a.O., Rdnr. 7 -; Redeker, DÖV 1986, 947; Fittschen, a.a.O., S. 179 ff. <183> m.w.N.). Zuzugeben ist zwar den Vertretern der Auffassung, die die Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten seitens der Rechnungshöfe verneinen, dass diese Befugnis sich nicht direkt aus der Bundeshaushaltsordnung bzw. aus dem jeweiligen Landeshaushaltsordnungen ergibt. Andererseits besteht Einigkeit darüber, dass im hoheitsrechtlichen Über- und Unterordnungsverhältnis die Behörden im Zweifel auch dann zum Erlass von Verwaltungsakten befugt sind, wenn diese Befugnis nicht ausdrücklich geregelt ist (vgl. dazu Kopp, VwVfG, 7. Aufl., § 35 Rdnr. 9 m.w.N.; Hockenbrink, a.a.O., S. 241). In Anknüpfung daran hat etwa der Bayerische Verwaltungsgerichtshof bei einer ähnlichen Fallgestaltung, in der es um eine Prüfungsanordnung des Bayerischen Obersten Rechnungshofs bezüglich der Haushalts- und Wirtschaftführung einer Handwerkskammer ging, in seinem Urteil vom 23. Juli 1992 (DVBl. 1992, 655 unter Berufung auf Fittschen, a.a.O.) entschieden, den seinerzeit angefochtenen Anordnungen komme Regelungscharakter zu, weil für den Einzelfall verbindlich festgestellt werde, dass die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Klägerin der Prüfung durch den Rechnungshof mit sich hieraus ergebenden weiteren Verpflichtungen unterworfen sei. Infolge dessen könne gegen die Prüfungsanordnung mit der Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO vorgegangen werden. Zwar regele die bayerische Haushaltsordnung die Prüfungskompetenzen des Rechnungshofes, enthalte aber keine Befugnisnormen zur Durchsetzung dieser Prüfungsrechte im Einzelfall. Zweifel daran, dass der Rechnungshof seine Prüfungsrechte gegenüber juristischen Personen des öffentlichen Rechts mit Verwaltungsakt durchsetzen könne, seien gleichwohl nicht angebracht. Die Einräumung von Prüfungsrechten biete nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (NVwZ 1991, 267 f.) zugleich die gesetzliche Grundlage für den Erlass eines entsprechenden Verwaltungsaktes. Da der Gesetzgeber den Rechnungshof ausdrücklich zu einer obersten Staatsbehörde bestimmt habe, stünden ihm insoweit auch die Befugnisse einer Verwaltungsbehörde zu. Die gegen diese Entscheidung gerichtete Revision hat der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts durch Urteil vom 04.11.1995 - 1 C 34/92 - (BVerwGE 98, 163 ff. = NVwZ 1995, 889 ff.) als unbegründet zurückgewiesen und in seinem Urteil ausdrücklich bestätigt, dass die streitbefangene Prüfungsanordnung ihrem Inhalt nach als Verwaltungsakt zu qualifizieren sei. Das Bundesverwaltungsgericht hat in der fraglichen Entscheidung zwar nicht abschließend zu der Frage Stellung nehmen müssen, ob sich aus Art. 111 der Bayerischen Haushaltsordnung, die wörtlich mit der entsprechenden Vorschrift des § 111 BHO übereinstimmt, - wie vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof angenommen - die Befugnis des Rechnungshofs entnehmen lässt, seine Prüfungsrechte durch Verwaltungsakt geltend zu machen, da die Vorschrift dem nicht revisiblen Landesrecht angehöre. Immerhin hat das Bundesverwaltungsgericht aber ausgeführt, die Vereinbarkeit dieser Vorschrift mit Bundesrecht sei nicht zweifelhaft. Namentlich stehe § 48 Abs. 1 Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) der Auslegung und Anwendung des Art. 111 BayHO durch das Berufungsgericht nicht entgegen. Diese Vorschrift schließe den Erlass eines Verwaltungsakts der hier in Rede stehenden Art durch einen Landesrechnungshof gegenüber einer landesunmittelbaren Körperschaft nicht aus, so dass in der genannten Auslegung und Anwendung des Art. 111 BayHO durch das Berufungsgericht keine Verletzung von Bundesrecht zu sehen sei. Unter Berücksichtigung dieser Rechtsprechung hält der beschließende Senat im vorliegenden Fall auch den Bundesrechnungshof für befugt, Prüfungsankündigungen bzw. -anordnungen als Verwaltungsakte zu erlassen, zumal auch sonst in der Rechtsprechung anerkannt ist, dass beispielsweise feststellende Verwaltungsakte einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage nicht bedürfen (vgl. BVerwGE 72, 265 = NJW 1986, 1120 sowie BVerwG, NVwZ 1991, 267). Dabei bedarf es in diesem Zusammenhang keiner näheren Prüfung, ob und in welcher Form derartige vom Bundesrechnungshof erlassene Verwaltungsakte mit eigenen Mitteln zwangsweise durchgesetzt werden können oder ob zur Durchsetzung die Hilfe anderer Behörden in Anspruch genommen werden muss, denn diese Frage hat mit der Rechtsnatur derartiger Prüfungsanordnungen oder Prüfungsankündigungen nichts zu tun.

Nach alledem bleibt festzuhalten, dass im vorliegenden Fall der Bundesrechnungshof durchaus in der Lage war und ist, sein in diesem Eilverfahren verfolgtes Begehren selbst durch Erlass eines entsprechenden Verwaltungsaktes gegenüber der Antragsgegnerin und gegebenenfalls der Anordnung des Sofortvollzuges dieses Verwaltungsakts ohne gerichtliche Hilfe zu verwirklichen, so dass die in diesem Verfahren angestrebte Regelungsanordnung nicht im Sinne von § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO "nötig" erscheint. Weil aber der Bundesrechnungshof die Möglichkeit hatte und hat, durch eine entsprechende Prüfungsanordnung, die bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 für sofort vollziehbar erklärt werden konnte und könnte, selbst die verwaltungstechnische Grundlage für die beabsichtigte Prüfung bei der Antragsgegnerin zu schaffen, erübrigt sich eine Inanspruchnahme der Verwaltungsgerichte für die Verschaffung einer vollziehbaren Rechtsgrundlage für das beabsichtigte Verwaltungshandeln mit der Folge, dass das für die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes erforderliche allgemeine Rechtsschutzbedürfnis fehlt. Diese ungeschriebene Prozessvoraussetzung verlangt, dass der Antragsteller ein schutzwürdiges Interesse an der begehrten Entscheidung des Gerichts hat. Daran fehlt es u.a., wenn er das mit dem gerichtlichen Rechtsschutzbegehren verfolgte Ziel auf andere, einfachere Weise ohne Inanspruchnahme des Gerichts erreichen kann (vgl. Kopp, VwGO, 12. Aufl., Vorbemerkung § 40 Rdnr. 31 m.w.N.). An dieser Einschätzung ändert auch der Umstand nichts, dass nach Darstellung der Antragstellerin auch bei vorherigem Erlass einer für sofort vollziehbar erklärten Prüfungsanordnung durch die Antragstellerin ein verwaltungsgerichtliches Eilverfahren - in diesem Fall allerdings auf der Grundlage von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO - nicht zu vermeiden gewesen wäre, weil die Antragsgegnerin von vornherein durch schriftliche Erklärung zum Ausdruck gebracht habe, dass sie die angekündigten örtlichen Erhebungen aus rechtlichen Gründen nicht dulden und die erbetenen Auskünfte nicht erteilen werde. Zwar mag bei Feststellungs- und Leistungsklagen der Verwaltung - insbesondere im Beamtenverhältnis - der Umstand, dass die Behörde die Möglichkeit hat, das Rechtsverhältnis durch Erlass eines Verwaltungsakts zu regeln, das Rechtsschutzbedürfnis für die Klage dann nicht entfallen lassen, wenn von Anfang an mit einer gerichtlichen Austragung des Streitfalls zu rechnen ist (vgl. BVerwGE 25, 280 <290> = NJW 1967, 946; BVerwGE 28, 155 = DVBl. 1968, 598). Gleiches kann jedoch nicht für einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung einer Behörde gelten, wenn diese die gewünschte Regelung selbst durch einen Verwaltungsakt im Rahmen der Eingriffsverwaltung treffen kann (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 22.10.1988, NJW 1989, 605; Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 4. Aufl., Rdnr. 131, S. 58/59). Allenfalls ausnahmsweise kann ein Rechtsschutzbedürfnis für den Erlass einer einstweiligen Anordnung in derartigen Fällen dann gegeben sein, wenn die zuvor getroffenen eigenen Maßnahmen erfolglos geblieben sind (vgl. Hess. VGH, ESVGH, 24, 37; Finkelnburg/Jank, a.a.O.). Ein derartiger Ausnahmefall liegt hier ersichtlich nicht vor.

Das Verwaltungsgericht hat nach alledem - allerdings nur im Ergebnis - zu Recht den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung abgelehnt, so dass die Beschwerde mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen war.

Die Streitwertfestsetzung beruht in analoger Anwendung des § 14 Abs. 1 GKG auf §§ 13 Abs. 1, 20 Abs. 3 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1, 25 Abs. 2 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung