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Beginn der Entscheidung

Gericht: Hessischer Verwaltungsgerichtshof
Beschluss verkündet am 28.01.2003
Aktenzeichen: 11 TG 2548/02
Rechtsgebiete: HSOG


Vorschriften:

HSOG § 11
HSOG § 31
Für Aufenthaltsverbote gibt es im Hessischen Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung keine Rechtsgrundlage. Die polizeiliche Generalklausel des § 11 HSOG kann nicht herangezogen werden, da § 31 HSOG die Möglichkeiten einer Aufenthaltsbeschränkung speziell und abschließend regelt.
Hessischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss

11. Senat

11 TG 2548/02

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen Polizeirechts - Aufenthaltsverbot -

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 11. Senat - durch

Präsidenten des Hess. VGH Reimers, Richter am Hess. VGH Dr. Dyckmans, Richter am Hess. VGH Igstadt

am 28. Januar 2003 beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 6. September 2002 - 5 G 3228/02 (1) - wird zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin hat auch die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.000,-- € festgesetzt.

Gründe:

Die zulässige, insbesondere fristgerecht eingelegte Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den im Tenor genannten Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 10. Dezember 2001 wiederhergestellt bzw. angeordnet. Aus den von der Antragsgegnerin dargelegten Gründen (§ 146 Abs. 6 VwGO) kann die Beschwerde keinen Erfolg haben.

Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung seines Beschlusses auf sein Urteil vom 21. Februar 2002 - 5 E 4962/01(V) - (NVwZ-RR 2002, 575) verwiesen. Danach könne als Rechtsgrundlage für das streitgegenständliche Aufenthaltsverbot, mit dem dem Adressaten für die Dauer von zwölf Monaten täglich zwischen 14.00 Uhr und 4.00 Uhr für ein in einem Plan näher gekennzeichnetes Gebiet mehrerer Straßenzüge der Aufenthalt verboten wurde, die polizeiliche Generalklausel des § 11 HSOG nicht herangezogen werden. Insoweit treffe die die Platzverweisung regelnde Vorschrift des § 31 HSOG eine abschließende Regelung. Das Aufenthaltsverbot wurde damit begründet, dass der Antragsteller in dem umschriebenen örtlichen Bereich Passanten zu dem sogenannten "Hütchenspiel" verleiten wolle, das regelmäßig in betrügerischer Weise gespielt werde, so dass sich die Veranstalter nach § 263 StGB strafbar machten. Nach Auffassung der Antragsgegnerin kann das Aufenthaltsverbot auf die Generalklausel des § 11 HSOG gestützt werden, da es sich bei der Platzverweisung nach § 31 HSOG um ein qualitativ völlig anderes Mittel handele, das die Anwendung der Generalermächtigung für das länger währende Aufenthaltsverbot nicht ausschließe.

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht zugrundegelegt, dass ein Aufenthaltsverbot von zwölf Monaten nicht auf die polizeiliche Generalklausel des § 11 HSOG gestützt werden kann. Nach § 11 HSOG können die Gefahrenabwehr- und die Polizeibehörden die erforderlichen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, soweit nicht die folgenden Vorschriften die Befugnisse der Gefahrenabwehr- und der Polizeibehörden besonders regeln. § 31 Satz 1 HSOG regelt die "Platzverweisung". Die Gefahrenabwehr- und die Polizeibehörden können danach zur Abwehr einer Gefahr eine Person vorübergehend von einem Ort verweisen oder ihr vorübergehend das Betreten eines Ortes verbieten. § 31 HSOG regelt damit die Möglichkeit einer polizeirechtlichen Aufenthaltsbeschränkung speziell und abschließend im Sinne des § 11, 2. Halbsatz HSOG. Die Generalklausel des § 11 HSOG tritt im Wege der Subsidiarität hinter den Spezialregelungen über die besonders geregelten Befugnisse nach §§ 12 bis 43 HSOG zurück (so ausdrücklich der Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung - HSOG - vom 05.12.1989, LT-Drs. 12/5794, 52). Die Einzelermächtigungen nach §§ 12 bis 43 HSOG regeln somit den betreffenden Sachverhalt abschließend (Begr. LT-Drs. 12/5794, 61). Soweit die Einzelermächtigungen einen Sachverhalt abschließend regeln, darf die Regelung nicht über die Generalklausel des § 11 HSOG ausgeweitet werden (Hornmann, HSOG, Kommentar, 1997/2001, § 11 Rdnr. 3).

§ 31 HSOG regelt die Möglichkeit der polizeirechtlichen Aufenthaltsbeschränkung auch im Hinblick auf die Anordnung eines Aufenthaltsverbotes abschließend. Die Normierung der Platzverweisung stellt entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin kein Aliud gegenüber der Anordnung eines Aufenthaltsverbots dar. Maßgeblich dafür, ob eine Norm eine abschließende Regelung eines bestimmten Sachverhalts enthält, ist die Frage, ob auf der Tatbestandsseite der Norm ein vergleichbarer Lebenssachverhalt erfasst werden soll. Die Platzverweisung regelt auf der Tatbestandsseite den Sachverhalt, dass von der Anwesenheit einer Person an einen bestimmten Ort eine Gefahr ausgeht, die durch die Verweisung von diesem Ort beseitigt werden kann. Als Rechtsfolge bei Vorliegen der Voraussetzungen dieses Tatbestandes ist die Möglichkeit einer vorübergehenden Verweisung von diesem Ort bzw. eines vorübergehenden Verbots des Betretens dieses Ortes nach pflichtgemäßem Ermessen der Gefahrenabwehr- bzw. Polizeibehörden vorgesehen. Die Normierung der Platzverweisung nach § 31 HSOG sieht somit die Möglichkeit einer Beschränkung des Aufenthalts einer Person vor, wenn von dieser eine Gefahr ausgeht. Als Rechtsfolge dafür sieht die Norm ausschließlich vorübergehende Maßnahmen der Verweisung von dem Ort bzw. des Betretens dieses Ortes vor. Die Tatbestandsvoraussetzungen, dass von einer Person an einem bestimmten Ort eine Gefahr ausgeht, wird durch die Normierung der Platzverweisung nach § 31 HSOG im Sinne des § 11, 2. Halbsatz HSOG "besonders" geregelt. Damit ist im Hinblick auf diesen Sachverhalt für eine Maßnahme nach § 11, 1. Halbsatz HSOG kein Raum mehr. Denn § 31 HSOG bestimmt, dass bei Vorliegen des geregelten Tatbestandes nur die hier geregelte Rechtsfolge der vorübergehenden Verweisung bzw. eines vorübergehenden Betretensverbots zulässig ist. Ein längerfristiges bzw. dauerndes Aufenthaltsverbot sieht die gesetzliche Regelung des § 31 HSOG bei Vorliegen des Tatbestandes, dass von einer Person an einem bestimmten Ort eine Gefahr ausgeht, nicht vor (vgl. dazu: Butzer, Flucht in die polizeiliche Generalklausel?, VerwArch. 2002, 506 <525 f.>).

Platzverweisung und längerfristiges Aufenthaltsverbot stellen deshalb entgegen der Auffassung des OVG Bremen (U. v. 24.03.1998 - 1 BA 27/97 -, NVwZ 1999, 314 <315>) nicht qualitativ unterschiedliche polizeiliche Maßnahmen dar, die auf jeweils nach Art und Ausmaß nicht vergleichbare Gefahrenlagen reagieren. Maßgeblich dafür, ob es sich um unterschiedliche Gefahrenlagen handelt, ist die von dem Gesetzgeber vorgegebene Beschreibung des Lebenssachverhaltes auf der Tatbestandsseite der polizeirechtlichen Norm, hier der Verursachung einer Gefahr durch eine Person an einem bestimmten Ort. Wenn der Gesetzgeber diesen Tatbestand allein durch eine vorübergehende Maßnahme wie die Platzverweisung erfassen will, kann die Regelung des Lebenssachverhaltes nicht entgegen der gesetzlichen Regelung auf der Rechtsfolgenseite dahingehend geändert werden, dass statt einer vorübergehenden eine langfristige oder dauernde Aufenthaltsbeschränkung erlassen wird. Die Regelung der Platzverweisung in § 31 HSOG macht deutlich, dass der Gesetzgeber es für notwendig hielt, die Möglichkeiten polizeirechtlicher Aufenthaltsbeschränkungen besonders zu regeln. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass dem Gesetzgeber die Lebenssachverhalte, die auf der Tatbestandsseite durch die Platzverweisung zu erfassen wären, wie insbesondere die Notwendigkeit von Aufenthaltsbeschränkungen zur Bekämpfung des Drogenhandels u. ä., nicht bekannt gewesen wären und deshalb im Hinblick auf die Regelung dieses Lebensverhaltes eine Gesetzeslücke bestände, die durch Maßnahmen aufgrund der polizeilichen Generalklausel nach § 11 HSOG geschlossen werden müsste (so OVG Bremen, U. v. 24.03.1998 - 1 BA 27/97 -, a.a.O.). Da somit der Tatbestand des § 31 HSOG auch die Lebenssachverhalte umfasst, bei denen der Aufenthalt einer Person zur Verhinderung von Straftaten beschränkt werden soll, handelt es sich bei der Regelung des hier streitgegenständlichen Sachverhalts eines Aufenthaltsverbots an einem bestimmten Ort zur Verhinderung der Begehung von Straftaten um eine vergleichbare Gefahrenlage (so auch Rachor in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl. 2001, F 453), die durch § 31 HSOG abschließend geregelt wird.

Für diese Auffassung spricht auch, dass die Ausfüllung des Zitiergebots gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz - GG - im Hinblick auf die Einschränkung des Grundrechts der Freizügigkeit nach Art. 11 Abs. 1 des Grundgesetzes ausdrücklich "wegen der Möglichkeit der Platzverweisung (§ 31) <als> notwendig" angesehen wurde (Begr. LT-Drs. 12/5794, 61). Da gerade im Hinblick auf längerfristige Aufenthaltsbeschränkungen eine Einschränkung des Grundrechts auf Freizügigkeit gemäß Art. 11 Abs. 1 GG vorliegt, während die vorübergehende Einschränkung der Bewegungsfreiheit aufgrund einer Platzverweisung nur die freie Entfaltung der Persönlichkeit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG berührt (Deger, Platzverweis und Betretungsverbot gegen Mitglieder der Drogenszene und anderer offener Szenen, VBlBW 1996, 90 <92 f.>), ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber mit der Regelung der Platzverweisung in § 31 HSOG grundsätzlich alle Möglichkeiten der polizeirechtlichen Aufenthaltsbeschränkung erfassen wollte. Der Gesetzgeber hat damit deutlich gemacht, dass er eine Einschränkung des Grundrechts auf Freizügigkeit, wie sie insbesondere ein längerfristiges Aufenthaltsverbot darstellt, nur im Rahmen des § 31 HSOG für möglich und zulässig hält. Zudem ist zugrunde zu legen, dass der Gesetzgeber im Hessischen Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung bewusst auf eine Ermächtigung zum Erlass längerfristiger Aufenthaltsverbote verzichtet hat. Im Gesetzentwurf wird ausdrücklich festgestellt, dass der Entwurf den von der Innenministerkonferenz im Jahre 1977 verabschiedeten Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes zur Grundlage habe. Im Musterentwurf zu einem einheitlichen Polizeigesetz des Bundes und der Länder wurde der Platzverweis bewusst aber auf vorübergehende Maßnahmen beschränkt, um die Bundeskompetenz gemäß Art. 73 Nr. 3 GG, nach dem der Bund die ausschließliche Gesetzgebung über die Freizügigkeit hat, zu wahren (vgl. Cremer, Aufenthaltsverbot und offene Drogenszene: Gesetzesvorrang, Parlamentsvorbehalt und grundgesetzliche Kompetenzordnung, NVwZ 2001, 1218; Hecker, Aufenthaltsverbote im Recht der Gefahrenabwehr, NVwZ 1999, 261 <262>).

Auch gesetzessystematische Gesichtspunkte sprechen dagegen, dass vorübergehende Platzverweisungen ihre spezielle Rechtsgrundlage in § 31 HSOG finden, während längerfristige und langandauernde Aufenthaltsverbote über mehrere Monate oder Jahre auf die polizeiliche Generalklausel des § 11 HSOG gestützt werden könnten. Denn es ist kein sachlicher Grund dafür ersichtlich, dass der Gesetzgeber die geringer in Grundrechte eingreifende Regelung der vorübergehenden Platzverweisung durch eine spezielle gesetzliche Rechtsgrundlage regelt, während er das erheblich in das Grundrecht der Freizügigkeit gemäß Art. 11 Abs. 1 GG eingreifende langandauernde Aufenthaltsverbot auf die Rechtsgrundlage der polizeilichen Generalklausel gestützt sehen wollte (vgl. Volkmann, Die Rückeroberung der Allmende, NVwZ 2000, 361 <365>; Lesting, Polizeirecht und offene Drogenszene, KJ 1997, 214 <220 f.>). Dies zeigt auch der Umstand, dass inzwischen in mehreren Bundesländern, die ursprünglich ebenfalls ihre Polizeigesetze am Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes ausgerichtet hatten, neben der Platzverweisung für (langfristige) Aufenthaltsverbote spezielle Regelungen durch den Landesgesetzgeber erlassen worden sind (u. a. § 29 Abs. 2 BerlASOG, § 17 Abs. 2 NdsGefAG, § 14 Abs. 2 BremPolG, vgl. auch die Regelungen von Aufenthaltsverboten in den Polizeigesetzen von Brandenburg, Sachsen und Sachsen-Anhalt).

Insgesamt ergibt sich aus den oben dargelegten Gründen, dass Sinn und Zweck der Regelung des § 31 HSOG die spezielle und abschließende Regelung der Möglichkeit polizeirechtlicher Aufenthaltsbeschränkungen für Personen, von denen an einem bestimmten Ort eine Gefahr ausgeht, war. Es entspricht nicht dem Sinn und Zweck des § 11, 2. Halbsatz HSOG, dass weitergehende als die in den besonderen Vorschriften der §§ 12 bis 43 HSOG für bestimmte Lebenssachverhalte vorgesehenen Rechtsfolgen aufgrund der allgemeinen polizeilichen Generalklausel ergriffen werden könnten. Damit würden die speziellen Regelungen dieser Normen im Hinblick auf die von dem Gesetzgeber vorgesehenen begrenzten Rechtsfolgen obsolet. Soweit deshalb der Gesetzgeber in §§ 12 bis 43 HSOG bestimmte Lebenssachverhalte, wie hier den der Verursachung einer Gefahr durch eine Person an einem bestimmten Ort, speziell geregelt hat, kann auch nur die in dieser Norm vorgesehene spezielle Rechtsfolge ergriffen werden. Es ist nicht zulässig und verstößt gegen § 11, 2. Halbsatz HSOG, dass über die in der speziellen Befugnisnorm vorgesehene Rechtsfolge hinaus auf der Grundlage der Generalklausel des § 11 HSOG weitergehende Maßnahmen ergriffen werden (so auch für die vergleichbare Problematik nach dem Bayerischen Polizeiaufgabengesetz: Werner/Köhler, Polizeiaufgabengesetz, Kommentar, 16. Aufl. 2000, Art. 16 Rdnr. 1). Aufenthaltsbeschränkungen sind deshalb ausschließlich auf der Grundlage des § 31 HSOG zulässig; sie können - auch nicht als längerfristige Aufenthaltsverbote - auf die Generalklausel des § 11 HSOG gestützt werden (so grundsätzlich auch: Hecker, a.a.O., S. 262; Cremer, a.a.O., S. 1220, 1223; Butzer, a.a.O., S. 537; Lesting, a.a.O., S. 221; Hornmann, a.a.O., § 31 Rdnr. 5; Rachor, a.a.O., F 453 ff.).

Da das Aufenthaltsverbot gegenüber dem Antragsteller somit nicht, wie in der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 10. Dezember 2001, auf die Generalklausel des § 11 HSOG gestützt werden kann - die Antragsgegnerin geht darin zutreffend selbst davon aus, dass ein zwölfmonatiges Aufenthaltsverbot nicht als vorübergehende Platzverweisung gemäß § 31 HSOG qualifiziert werden kann -, ist die Ordnungsverfügung rechtswidrig. An dem sofortigen Vollzug dieser rechtswidrigen Verfügung besteht kein besonderes öffentliches Interesse, so dass das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Ordnungsverfügung wiederhergestellt bzw. angeordnet hat.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen, weil ihre Beschwerde ohne Erfolg bleibt (§ 154 Abs. 2 VwGO). Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 14, 20 Abs. 3 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung


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