Judicialis Rechtsprechung

2. Ein ausreisepflichtiger Ausländer, der eine Duldung besitzt, aber die Gründe, aus denen aufenthaltsbeendende Maßnahmen nicht vollzogen werden können, selbst zu vertreten hat, kann nicht beanspruchen, dass die Ausländerbehörde die ihm zuvor erlaubte Ausübung einer Erwerbstätigkeit weiterhin ermöglicht.

3. Ein rumänischer Staatsangehöriger, der auf seinen Antrag aus dem rumänischen Staatsverband ausgebürgert worden ist und sich weigert, die Wiedereinbürgerung zu beantragen, hat das Hindernis für eine Abschiebung nach Rumänien selbst zu vertreten.

Die Beschwerde ist zulässig, aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Beifügung einer Auflage zu den Duldungen der Antragsteller zu Recht als zulässig, aber nicht begründet erachtet.

Die Antragsteller sind zusammen mit ihren damals noch minderjährigen vier Kindern 1990 nach Deutschland eingereist und besitzen, nachdem ihre Asylanträge als unbegründet abgelehnt und sie Ende Dezember 1993 auf ihren Antrag aus der rumänischen Staatsangehörigkeit entlassen worden sind, Duldungen. Die Antragstellerin zu 1) besaß eine bis 15. August 1999 gültige Arbeitserlaubnis und der Antragsteller zu 2) seit Dezember 1997 eine unbefristete Arbeitserlaubnis. Bei Verlängerung der Duldungen am 12. August 1999 wurden diese mit dem Zusatz "Erwerbstätigkeit nicht gestattet" versehen.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass der hiergegen beantragte vorläufige Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO statthaft ist, weil es sich bei dem den Duldungen beigefügten "Verbot" einer Erwerbstätigkeit um eine selbstständige Auflage im Sinne von § 56 Abs. 3 AuslG und § 36 Abs. 2 Nr. 4 HVwVfG handelt, die mit der Anfechtungsklage angegriffen werden kann.

Die Duldung stellt keinen Verwaltungsakt dar, der die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts eines Ausländers begründet oder bestätigt; sie ist insbesondere keine Aufenthaltsgenehmigung im Sinne von § 5 AuslG. Mit der Duldung wird vielmehr ausländerbehördlich bescheinigt, dass die Abschiebung eines Ausländers nach Maßgabe von § 55 Abs. 2 bis 4 AuslG zeitweise ausgesetzt wird (§ 55 Abs. 1 AuslG). Die Duldung lässt die Ausreisepflicht eines geduldeten Ausländers unberührt (§ 56 Abs. 1 AuslG), stellt aber den unerlaubten Aufenthalt von der Bestrafung frei (vgl. § 92 Abs. 1 Nr. 1 AuslG). Falls und solange eine Abschiebung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen unmöglich ist, hat der Ausländer einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Duldung (§ 55 Abs. 2 AuslG). So verhält es sich auch bei den Antragstellern, die nach Aufgabe ihrer rumänischen Staatsangehörigkeit staatenlos sind und deshalb aus tatsächlichen Gründen nicht abgeschoben werden können und denen eine Duldung von Rechts wegen unabhängig davon zusteht, dass sie das tatsächliche Abschiebungshindernis der Staatenlosigkeit selbst herbeigeführt haben (vgl. dazu ausführlich Hess. VGH, 15.03.2001 - 12 TZ 3667/00 -). Ob es sich bei der Bestimmung "Erwerbstätigkeit nicht gestattet" um eine Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 HVwVfG oder um eine sog. modifizierende Auflage handelt, ist nach der herrschenden Meinung in Literatur und Rechtsprechung danach zu entscheiden, ob sie ein zusätzliches Gebot oder Verbot enthält, das selbstständig zu dem Hauptinhalt des Verwaltungsakts hinzutritt, ohne dessen Wirksamkeit unmittelbar zu beeinflussen (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl., 2000, § 36 Rdnr. 6, 7, 9 und 20 ff.; Lange, InfAuslR 2000, 14; Hess. VGH, 12.07.1984 - 10 TH 1852/84 -, EZAR 632 Nr. 2 = InfAuslR 1985, 290; jew. m.w.N.). Im vorliegenden Fall stellt sich danach das den Antragstellern in ihren Duldungsbescheinigungen erteilte Verbot einer Erwerbstätigkeit nach der Systematik und dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Vorschriften über die Duldung als selbstständige Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 HVwVfG dar (ebenso Bay. VGH, 09.09.1999 - 10 ZE 99.2606 -, BayVBl. 2000, 154; VG Karlsruhe, 02.02.2000 - 6 K 3124/99 -; VG Karlsruhe, 13.03.2000 - A 11 K 10150/00 -; VG Wiesbaden, 18.01.2000 - 4 G 33/00 -, HessVGRspr. 2000, 63; a. A. Lange, a.a.O.; OVG Berlin, 15.05.1998 - 3 SN 21.98 -, EZAR 045 Nr. 9; OVG Berlin, 04.06.1998 - 8 SN 66.98 -, NVwZ-Beil. 1998, 82).

Das Erwerbstätigkeitsverbot ist im Falle der Duldung ebenso zu behandeln wie bei der Aufenthaltsgestattung (zu letzterer Hess. VGH, 12.07.1984, a.a.O.; ebenso für räumliche Beschränkung der Aufenthaltsbefugnis BVerwG, 19.03.1996 - 1 C 34.93 -, BVerwGE 100, 335 = EZAR 015 Nr. 8 = InfAuslR 1996, 336), da in beiden Fällen die Auflage die Wirksamkeit des Verwaltungsakts selbst nicht berührt. Der Asylbewerber besitzt einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Bescheinigung über das ihm während des Asylverfahrens kraft Gesetzes zustehende Aufenthaltsrecht (vgl. §§ 55, 58 AsylVfG), und der ausreisepflichtige Ausländer kann in den Fällen des § 55 Abs. 2 AuslG von Rechts wegen eine Bescheinigung darüber verlangen, dass seine Abschiebung zeitweise ausgesetzt wird (vgl. §§ 55 Abs. 1 und 2, 56 Abs. 1 AuslG). Sowohl die Aufenthaltsgestattung als auch die Duldung stehen nicht im Belieben der Ausländerbehörde. Vielmehr wird mit der schriftlichen Aufenthaltsgestattung lediglich das gesetzlich mit der Asylantragstellung entstandene Aufenthaltsrecht deklaratorisch verlautbart, und die Bescheinigung über die Duldung bestätigt nur die vorübergehende Aussetzung der Abschiebung, und zwar vor allem mit der Folge, dass der nach wie vor illegale Aufenthalt des ausreisepflichtigen Ausländers nicht mehr strafbar ist (vgl. § 92 Abs. 1 Nr. 1 AuslG). Die Beifügung einer Auflage wie des hier verfügten Verbots einer Erwerbstätigkeit schränkt die Aufenthaltsposition des Asylbewerbers wie des ausreisepflichtigen Ausländers, die ohnehin beispielsweise durch Regelungen über den zulässigen Aufenthaltsbezirk schon gesetzlich begrenzt ist (vgl. § 56 AsylVfG und § 56 Abs. 3 Satz 1 AuslG), zusätzlich ein. Dieser Eingriff hat aber selbständigen Charakter und stellt sich nicht als besondere Modifikation eines von der Ausländerbehörde zugesprochenen Aufenthaltsrechts dar wie etwa bei einer Arbeits- oder Gewerbetätigkeitsauflage für eine Aufenthaltsgenehmigung, die ohne diese Beschränkung nicht erteilt worden wäre (vgl. dazu Renner, Ausländerrecht in Deutschland, 1998, Rdnr. 5/583 bis 5/586 m.w.N.).

Ob gegen die Beifügung der Auflagen zu den Duldungen der Rechtsbehelf des Widerspruchs gegeben oder nach § 71 Abs. 3 AuslG ausgeschlossen war (dazu Lange, a.a.O.), kann hier offen bleiben, da die Antragsteller Widerspruch eingelegt haben und dieser zurückgewiesen ist.

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass es sich bei den Auflagen um Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung handelt, für die nach hessischem Landesrecht aufgrund der Ermächtigung in § 80 Abs. 2 Satz 2 VwGO die aufschiebende Wirkung ausgeschlossen ist (§ 16 Hess. AGVwGO; Hess. VGH, 12.07.1984, a.a.O.; VG Wiesbaden, 18.01.2000 - 4 G 33/00 -, HessVGRspr. 2000, 63; a. A. VGH Baden-Württemberg, 06.04.2000 - 10 S 2583/99 -, VBlBW 2000, 325; OVG Berlin, 04.06.1998 - 8 SN 66.98 -, NVwZ-Beil. 1998, 82; OVG Berlin, 15.05.1998 - 3 SN 21.98 -, EZAR 045 Nr. 9). Hierfür ist nicht vorausgesetzt, dass die Auflagen der Durchsetzung der Ausreisepflicht dienen, es genügt vielmehr, dass die Auflagen ebenso im Vollstreckungsverfahren ergehen wie die Duldungen selbst.

Den danach zulässigen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Beifügung einer Auflage zu den Duldungen hat das Verwaltungsgericht zu Recht abgelehnt.

Die von den Antragstellern vorgebrachten Rügen gegen das Verfahren vor der Ausländerbehörde sind, wie das Verwaltungsgericht zutreffend erläutert hat, jedenfalls im Ergebnis nicht dazu geeignet, die Rechtmäßigkeit des Erwerbsverbots in Frage zu stellen. Die hiergegen mit der Beschwerde vorgebrachten Bedenken rechtfertigen keine andere Entscheidung. Der beschließende Senat stimmt den Ausführungen im angegriffenen Beschluss zu und verweist hierauf.

Auch in materiell-rechtlicher Hinsicht ist die Überprüfung der Behördenbescheide durch den angegriffenen Beschluss nicht zu beanstanden. Die gegenüber den Antragstellern verhängten Erwerbstätigkeitsverbote sind nämlich offensichtlich rechtmäßig, und im Hinblick darauf rechtfertigen es öffentliche Belange, welche die persönlichen Interessen der Antragsteller überwiegen und über das die angegriffenen Verwaltungsakte selbst rechtfertigende Interesse hinausgehen, den Rechtsschutzanspruch der Antragsteller einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten (zu aufenthaltsrechtlichen Streitigkeiten allgemein vgl. BVerfG, 21.03.1985 - 2 BvR 1642/83 -, BVerfGE 69, 220 = EZAR 622 Nr. 1; BVerfG, 18.07.1973 - 1 BvR 23,155/73 -, BVerfGE 35, 382; BVerfG - Kammer -, 12.09.1995 - 2 BvR 1179/95 -; Hess. VGH, 09.11.1995 - 12 TG 2783/95 -; Hess. VGH, 22.09.1988 - 12 TH 836/88 -, EZAR 622 Nr. 6 = InfAuslR 1989, 14).

Die Ausländerbehörde war nicht daran gehindert, die Folgen der Duldung der Antragsteller für das Arbeitsgenehmigungsrecht dadurch zu verändern, dass für die Zukunft die Ausübung einer Erwerbstätigkeit ausgeschlossen wurde. Die Duldung kann ebenso wie die Aufenthaltsgenehmigung nachträglich mit einer Auflage, insbesondere mit dem Verbot oder Beschränkungen der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit, versehen werden (zur Aufenthaltsgenehmigung vgl. § 14 Abs. 2 Sätze 1 und 2 AuslG; zur Duldung vgl. § 56 Abs. 3 Sätze 2 und 3 AuslG). Im Falle der Aufenthaltsgenehmigung darf die ausländerbehördliche Beschränkung eine noch geltende Arbeitserlaubnis oder Arbeitsberechtigung nicht tangieren, solange der Ausländer eine Aufenthaltsgenehmigung besitzt (§ 14 Abs. 2 Satz 3 AuslG); für die Duldung ist jedoch eine derartige Abhängigkeit einer möglichen Auflage von einer noch geltenden Arbeitsgenehmigung nicht vorgeschrieben. Das durch eine Auflage verfügte Erwerbstätigkeitsverbot bleibt auch nach Wegfall der Aufenthaltsgenehmigung oder der Duldung in Kraft, bis es aufgehoben wird oder der Ausländer seiner Ausreisepflicht nachgekommen ist (§ 44 Abs. 6 AuslG); damit ist aber die Neuerteilung oder Abänderung einer Auflage nicht ausgeschlossen (vgl. dazu Hess. VGH, 06.03.2000 - 7 TZ 380/00 -). Ebensowenig lässt sich aus dem Verbot der Beschränkung einer Erwerbstätigkeit nach § 14 Abs. 2 Satz 3 AuslG auf die Unstatthaftigkeit einer entsprechenden Auflage für eine Duldung schließen; denn die ausdrückliche Regelung in § 14 Abs. 2 Satz 3 AuslG ist auf Inhaber eines Aufenthaltsrechts beschränkt und kann daher nicht analog auf geduldete Ausländer angewandt werden (Hess. VGH, 06.03.2000, a.a.O.).

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist die Ermessensentscheidung der Ausländerbehörde, den Duldungen der Antragsteller eine Erwerbstätigkeitsauflage beizufügen, vor allem deswegen nicht zu beanstanden, weil diese sich an dem Erlass des Hessischen Ministeriums des Innern, für Landwirtschaft und Forsten vom 23. Februar 1999 orientiert, in dem ausgeführt ist, dass nach § 5 Nr. 5 der Verordnung über die Arbeitsgenehmigung für ausländische Arbeitnehmer (Arbeitsgenehmigungsverordnung - ArGV -) vom 17. September 1998 (BGBl. I S. 2899) zur Erleichterung der Zusammenarbeit zwischen Arbeitsamt und Ausländerbehörde die Duldung mit dem Zusatz "Erwerbstätigkeit nicht gestattet" zu erteilen ist, wenn der Ausländer die Unmöglichkeit seiner Abschiebung zu vertreten hat. Diese Anweisung beruht darauf, dass aufgrund der am 25. September 1998 in Kraft getretenen Vorschrift des § 5 Nr. 5 ArGV anders als nach der zuvor geltenden Verordnung über die Arbeitserlaubnis für nichtdeutsche Arbeitnehmer vom 2. März 1971 (BGBl. I S. 152; zuletzt geändert durch Verordnung vom 17.12.1997, BGBl. I S. 3195 - AEVO -) die Möglichkeit der Erteilung einer Arbeitsgenehmigung abweichend von § 284 Abs. 5 SGB III im Wege des Ermessens dann ausgeschlossen ist, wenn bei Ausländern, die eine Duldung besitzen, aufenthaltsbeendende Maßnahmen aus von diesen zu vertretenden Gründen nicht vollzogen werden können. Mit der Verpflichtung der Ausländerbehörde zur Erteilung einer entsprechenden Auflage soll lediglich verhindert werden, dass die Arbeitsgenehmigungsbehörden eine sonst den Ausländerbehörden obliegende ausländerrechtliche Beurteilung vornehmen müssen, ob ausreisepflichtige Ausländer die Gründe für die Unmöglichkeit des Vollzugs aufenthaltsbeendender Maßnahmen selbst zu vertreten haben; denn diese Aufgabe erfordert nicht nur Kenntnisse des aufenthaltsrechtlichen Systems, sondern meist auch sachkundige Erkenntnis und Erfahrungen über die Abschiebungspraxis und die Verhältnisse in den Zielländern.

Mit der Änderung der Voraussetzungen für die Erteilung einer Arbeitserlaubnis mit Wirkung vom 25. September 1998 hat der Verordnungsgeber zwar auch in bestehende Rechtsverhältnisse in der Weise eingegriffen, dass insbesondere die Inhaber einer ausländerrechtlichen Duldung, die aufgrund der Regelungen des § 5 AEVO im Besitz einer Arbeitserlaubnis waren, fortan deren Verlängerung nur erreichen konnten, wenn auf sie eine der neu eingeführten Ausschlussgründe nicht zutrafen; damit wurde aber nicht unzulässigerweise in einen verfassungsrechtlich geschützten Besitzstand eingegriffen. Der Inhaber einer Duldung kann nicht mit deren Verlängerung rechnen, da die Duldung nur die zeitweise Aussetzung der Abschiebung bescheinigt und ihre Geltungsdauer ein Jahr nicht übersteigen soll (§ 55 Abs. 1, 56 Abs. 2 Satz 1 AuslG) und schon aus diesem Grunde die von der Fortdauer der Duldung abhängige Arbeitserlaubnis nicht in ihrer Fortgeltung geschützt ist. Zwar können die einer Abschiebung entgegenstehenden rechtlichen oder tatsächlichen Verhältnisse auch über längere Zeit andauern und deshalb die Verlängerung der Duldung über die Jahresfrist hinaus rechtfertigen (vgl. §§ 55 Abs. 2, 56 Abs. 2 Satz 2 AuslG), dies begründet aber gleichwohl keine Grundlage für ein Vertrauen des weiterhin ausreisepflichtigen Ausländers auf eine Verlängerung der Duldung. Der Gesetzgeber hat aus dem bisweilen sich aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse ergebenden Zwang, die Duldung auch über ein Jahr hinaus und in Ausnahmefällen sogar für jeweils bis zu einem weiteren Jahr zu verlängern, lediglich den Schluss gezogen, dass dann die Abschiebung dem Ausländer mindestens einen Monat vorher anzukündigen ist (§ 56 Abs. 6 Satz 2 AuslG); er hat aus diesem Umstand aber kein Anrecht auf Verfestigung des nach wie vor illegalen Aufenthalts abgeleitet. Er hat vielmehr den Übergang in einen rechtmäßigen Aufenthalt auf bestimmte Fallgestaltungen beschränkt, in denen dem ausreisepflichtigen Ausländer nach Ermessen eine Aufenthaltsbefugnis erteilt werden kann (vgl. § 30 Abs. 3 bis 5 AuslG). Die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis hat er jedoch in diesen Fällen davon abhängig gemacht, dass der Ausländer die Abschiebungshindernisse nicht zu vertreten hat (§ 30 Abs. 3 AuslG) oder sich nicht weigert, zumutbare Anforderungen zur Beseitigung des Abschiebungshindernisses zu erfüllen (§ 30 Abs. 4 AuslG). Insgesamt kann daraus der Schluss gezogen werden, dass ausreisepflichtige Ausländer, die wie die Antragsteller die Gründe für die Fortdauer eines tatsächlichen oder rechtlichen Abschiebungshindernisses zu vertreten haben, nicht damit rechnen können, dass sie während ihres geduldeten Aufenthalts eine ihnen zuvor eröffnete Möglichkeit der Ausübung einer unselbständigen Erwerbstätigkeit weiter behalten.

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat und die Antragsteller im Grunde genommen nicht in Abrede stellen, haben diese durch die Aufgabe ihrer rumänischen Staatsangehörigkeit im Dezember 1993 das Hindernis für ihre Abschiebung selbst geschaffen und tragen, indem sie einen ihnen möglichen Antrag auf Wiedereinbürgerung in den rumänischen Staat verweigern, zum Fortbestand des Abschiebungshindernisses bei. Damit haben sie dieses Abschiebungshindernis selbst zu vertreten (vgl. dazu Hess. VGH, 06.03.2000, a.a.O.; Hess. VGH, 30.07.1997 - 7 UE 1874/96 -, VG Wiesbaden, a.a.O.).

Die Entscheidung über die Kosten und den Streitwert des Beschwerdeverfahrens ergeben sich aus §§ 154 Abs. 2, 159 VwGO in Verbindung mit § 100 ZPO und aus und §§ 13 Abs. 1, 20 Abs. 3 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung