Judicialis Rechtsprechung

2. Senat

2 TZ 3262/01

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen Betriebsuntersagung gemäß § 20 Abs. 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG)

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 2. Senat - durch Vorsitzenden Richter am Hess. VGH Habbe, Richter am Hess. VGH Hassenpflug, Richter am Hess. VGH Pabst

am 7. Januar 2002 beschlossen:

Tenor:

Der Antrag des Antragsgegners auf Zulassung der Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 10. Dezember 2001 - 8 G 2348/01 (2) - wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens auf Zulassung der Beschwerde hat der Antragsgegner zu tragen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Verfahren auf Zulassung der Beschwerde auf 15.977,87 € festgesetzt.

Gründe:

Der Antrag auf Zulassung der Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 10. Dezember 2001 - 8 G 2348/01 (2) - ist zulässig, aber nicht begründet. Der Antragsgegner hat keinen Grund dargelegt, der nach § 124 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) die Zulassung der Beschwerde rechtfertigt. Insbesondere bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind dann anzunehmen, wenn bei der im Zulassungsverfahren allein möglichen summarischen Überprüfung der Erfolg des Rechtsmittels wahrscheinlicher ist als der Misserfolg (Hess. VGH, 04.04.1997 - 12 TZ 1079/97 -, EZAR 634 Nr. 1). Die zur Auslegung des Begriffs der ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit in § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO und § 36 Abs. 4 Satz 1 AsylVfG entwickelten Grundsätze können zur Auslegung von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO herangezogen werden. Das Rechtsmittelgericht muss bei der Prüfung im Zulassungsverfahren zu der Meinung gelangen, dass das Rechtsmittel hinreichende Aussicht auf Erfolg oder - anders formuliert - das erstinstanzliche Gericht unrichtig entschieden hat (vgl. Sendler, DVBl. 1982, 157 <161>). Mit dieser Auslegung wird dem vom Gesetzgeber vorgegebenen Ziel entsprochen, mit Hilfe des Zulassungsgrundes des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO an die gefestigte Rechtsprechung zu dem Begriff der ernsthaften Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Entscheidung anzuknüpfen (vgl. dazu Schenke, JZ 1996, 1155 <1162> m. Nachw. d. Rspr. u. der davon abw. Lit. in Fußn. 729, 730; zu Art. 16a Abs. 4 Satz 1 GG und § 36 Abs. 4 Satz 1 AsylVfG vgl. BVerfG, 14.05.1996 - 2 BvR 1516/93 -, BVerfGE 94, 166 = EZAR 632 Nr. 25), die Einzelfallgerechtigkeit zu verwirklichen (vgl. dazu Sendler, a.a.O.) und grob ungerechte Entscheidungen zu korrigieren (vgl. dazu BT-Drs. 13/3993 S. 13). Die Zulassung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung ist aber damit nicht auf solche Fälle beschränkt, die dem Rechtsmittelgericht grob ungerecht gelöst erscheinen (ähnlich Hess. VGH, 17.02.1997 - 14 TZ 385/97 -); denn die für den Gesetzgeber ersichtlich maßgebliche Rechtsprechung zu § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO setzt eine derartige qualifizierte materielle Unrichtigkeit der angegriffenen Entscheidung nicht voraus.

In dem am 13. Dezember 2001 beim Verwaltungsgericht eingegangenen Zulassungsantrag des Antragsgegners wird weder ein "tragender Rechtssatz" noch eine "erhebliche Tatsachenfeststellung", also eine entscheidungserhebliche rechtliche oder tatsächliche Begründung der Vorinstanz mit "schlüssigen Gegenargumenten" so in Frage gestellt, dass die erstinstanzliche Entscheidung nach summarischer Prüfung nicht nur hinsichtlich einzelner Begründungen, sondern im Ergebnis als fehlerhaft und deshalb der Erfolg der angestrebten Beschwerde wahrscheinlicher erscheint als der Misserfolg (vgl.: BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, DVBl. 2000, 1458 = NVwZ 2000, 1163 = NJW 2000, 3776 <LS>; st. Rspr. des Hess. VGH, vgl. z. B.: Beschluss vom 7. Dezember 2001 - 2 UZ 5/00 -; Beschluss vom 23. April 2001 - 8 UZ 3098/00 -, juris). Im Gegenteil erweist sich der angefochtene Beschluss des Verwaltungsgerichts im Ergebnis als richtig.

Entgegen der Auffassung des Antragsgegners und des Verwaltungsgerichts liegen die Voraussetzungen nach § 20 Abs. 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG) für eine Untersagung des Betriebs der Anlage der Antragstellerin zur Behandlung von gemischten Bau- und Abbruchabfällen auf dem Grundstück in der Gemarkung ..........., Flur .., Flurstück-Nr. .... offensichtlich nicht vor. Die Antragstellerin hat nämlich weder gegen eine Auflage noch gegen eine nachträgliche Anordnung im Sinne von § 20 Abs. 1 BImSchG verstoßen. Die Verfügung des Antragsgegners vom 17. Oktober 2001 erweist sich daher bei summarischer Prüfung als offensichtlich rechtswidrig.

Bei der "Anordnung" des Antragsgegners vom 18. Februar 1998, an die die hier streitgegenständliche Untersagungsverfügung vom 17. Oktober 2001 anknüpft, handelt es sich objektiv nicht um eine Auflage im Sinne einer Nebenbestimmung zu der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung der streitgegenständlichen Anlage vom 27. November 1996.

Auflagen zu einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung können nur gemäß § 12 BImSchG zur Sicherstellung der in § 6 BImSchG genannten Genehmigungsvoraussetzungen ergehen. Die Vorschrift des § 12 BImSchG beschränkt insoweit die Zulässigkeit von Nebenbestimmungen für eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung und enthält daher eine für das Immissionsschutzrecht abschließende Regelung. Die Vorschrift ist somit "lex specialis" zu § 36 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (HVwVfG) mit der Folge, dass die Behörde nicht anstelle oder neben § 12 BImSchG auf § 36 HVwVfG zurückgreifen kann (vgl.: Blankennagel in: Gemeinschaftskommentar zum Bundes-Immissionsschutzgesetz <GK-BImSchG>, Loseblatt, Stand: Oktober 2001, Rdnr. 2 zu § 12; Sellner in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Loseblatt-Kommentar, Stand: Mai 2001, Rdnr. 7 zu § 12 BImSchG).

Die Anordnung einer Auflage nach § 12 Abs. 1 BImSchG ist des Weiteren nur zusammen mit der Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung und damit nur im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung zulässig. Dies ergibt sich bereits eindeutig aus der amtlichen Begründung (BT-Drs. 7/179, S. 35):

"Die in § 12 genannten Nebenbestimmungen sind nur im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung statthaft. Nach Erteilung der Genehmigung sind Beschränkungen nur im Rahmen des § 16 (= § 17) zulässig, nach dem unter den näher bezeichneten Voraussetzungen nachträgliche Anforderungen getroffen werden können."

Stellt sich - wie hier - erst nach der Genehmigungserteilung heraus, dass die Nebenbestimmungen zu einer Genehmigung nicht ausreichen, um die Erfüllung der Genehmigungsvoraussetzungen sicherzustellen, kann die zuständige Behörde (nur) unter den Voraussetzungen des § 17 BImSchG nachträglich Anordnungen erlassen (vgl.: Blankennagel, a.a.O.; Sellner, a.a.O., Rdnr. 58 zu § 12 BImSchG; Vallendar in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Loseblatt-Kommentar, Stand: Oktober 2001, Anm. 6 zu § 12 BImSchG).

Die als "Anordnung" bezeichnete Verfügung des Antragsgegners vom 18. Februar 1998 und hier insbesondere die Nebenbestimmungen Nr. 6.2 und Nr. 6.4 können auch nicht nach den zu § 88 VwGO entwickelten Grundsätzen als - zwar rechtswidrige, aber bestandskräftige - Auflagen im Sinne von § 12 BImSchG ausgelegt werden. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist seit langem anerkannt, dass für die Auslegung von Willensäußerungen auch der Verwaltung gemäß der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregel des § 133 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) nicht der innere, sondern der erklärte Wille maßgebend ist, wie ihn der Empfänger bei objektiver und verständiger Würdigung verstehen konnte. Auch Nebenbestimmungen eines Verwaltungsaktes, insbesondere (auch) belastender Art, müssen den Willen der Behörde bestimmt, unzweideutig, vollständig und widerspruchsfrei zum Ausdruck bringen. Unklarheiten gehen stets zu Lasten der Verwaltung. Sind mehrere Auslegungen eines Verwaltungsaktes oder einer Nebenbestimmung denkbar, muss sich die Verwaltung diejenige Auslegung entgegenhalten lassen, die der Empfänger vernünftigerweise zugrunde legen darf, ohne die Unklarheit, Unbestimmtheit oder Unvollständigkeit einseitig zu seinen Gunsten auszunutzen (vgl. z. B.: BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1980 - 6 C 55.79 - BVerwGE 60, 223 <228>; Urteil vom 26. Juni 1986 - 2 C 13.83 -, NVwZ 1987, 52, jeweils m.w.N.; so auch: BSG, Urteil vom 11. Juni 1987 - 7 RAr 105/85 -, DVBl. 1988, 449 <451>, m.w.N.). Dabei ist des Weiteren zu berücksichtigen, dass aus § 36 HVwVfG i.V.m. dem Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 HVwVfG die Verpflichtung der Behörde folgt, Nebenbestimmungen zu einem Verwaltungsakt hinreichend klar und grundsätzlich unter Verwendung der in § 36 Abs. 2 HVwVfG - oder einer fachgesetzlich wie in § 12 BImSchG - definierten Bezeichnung zu kennzeichnen. Dies gilt um so mehr, wenn - wie hier durch § 20 BImSchG - an die Festsetzung von Nebenbestimmungen unterschiedliche Rechtsfolgen geknüpft sind (vgl.: VGH Mannheim, Urteil vom 8. April 1988 - 9 S 708/87 -, NVwZ 1989, 382 <384>; Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Aufl. 1996, Rdnr. 7 zu § 36).

Gemessen an diesen Grundsätzen können die in der Verfügung des Antragsgegners vom 18. Februar 1988 festgesetzten Nebenbestimmungen nicht als Auflage im Sinne von § 12 Abs. 1 BImSchG angesehen werden. Dies wäre mit dem objektiven, vom Antragsgegner geäußerten Erklärungswillen und Erklärungsinhalt, wie er von der Antragstellerin aufzufassen war bzw. ist, nicht vereinbar. Abgesehen davon, dass der Antragsgegner seine Verfügung vom 18. Februar 1998 selbst als "Anordnung" und nicht als Auflage bezeichnet, wird in der Begründung dieser Verfügung ausgeführt, "... zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Abfallentsorgung/-verwertung und des Boden- und Gewässerschutzes ist es notwendig, ... die Abdichtung der genannten Flächen nachträglich anzuordnen." Diese Formulierung ist von einem verständigen Empfänger aber gerade nicht als Auflage im Sinne von § 12 Abs. 1 BImSchG, sondern eben nur als nachträgliche Anordnung aufzufassen. Dies insbesondere auch deshalb, weil der Antragsgegner als Rechtsgrundlage § 21 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) benennt, der in seinem Wortlaut nur den Begriff der Anordnung enthält. Unter diesen Begriff sind zwar alle im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz genannten Formen von Verwaltungsakten, nicht jedoch (auch) Nebenbestimmungen, wie z. B. Auflagen, einzuordnen (vgl. insoweit: Hösel/von Lersner, Recht der Abfallwirtschaft, Loseblatt, Stand: 4. Dezember 2001, Rdnr. 13 zu § 21 KrW-/AbfG). Zugunsten der Antragstellerin ist daher davon auszugehen, dass es sich bei den Nebenbestimmungen Nr. 6.2 und 6.4 der (bestandskräftigen) Verfügung vom 18. Februar 1998 nicht um (nachträgliche) Auflagen gemäß § 12 BImSchG handelt.

Durch die Nichtbefolgung dieser beiden genannten (Neben-)Bestimmungen hat die Antragstellerin aber auch nicht gegen eine nachträgliche, vollziehbare Anordnung im Sinne von § 20 Abs. 1 BImSchG verstoßen.

Nachträgliche Anordnungen im Sinne dieser Vorschrift müssen ihre Grundlage im Immissionsschutzrecht selbst haben, mit anderen Worten, sie müssen zur Erfüllung solcher Pflichten ergangen sein, die sich aus dem Bundes-Immissionsschutzgesetz oder der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ergeben (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1983 - 7 C 68.82 -, DVBl. 1984, 474 <475> = ES BImSchG § 25 - 1; Hansmann in: Landmann/Rohmer, a.a.O., Rdnr. 19 zu § 20 BImSchG; Vallendar, a.a.O., Anm. 5 zu § 20 BImSchG).

Um eine nachträgliche Anordnung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz, insbesondere nach § 17 BImSchG oder um eine Anordnung auf der Grundlage einer nach diesem Gesetz erlassenen Rechtsverordnung handelt es sich bei der Verfügung des Antragsgegners vom 18. Februar 1998 und hier insbesondere bei den darin enthaltenen Bestimmungen gemäß Nr. 6.2 und Nr. 6.4. jedoch eindeutig nicht. Der Antragsgegner hat diese Anordnung(en) ausdrücklich und ausschließlich auf § 21 Abs. 1 i.V.m. § 5 Abs. 3 Satz 1 KrW-/AbfG und nicht auf § 17 Abs. 1 i.V.m. § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG gestützt, obwohl dies rechtlich möglich gewesen wäre. Nach § 9 KrW-/AbfG besteht nämlich ein allgemeiner Vorrang für die (anlagenbezogenen) Anforderungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, so dass insoweit n u r § 17 BImSchG zur Anwendung kommt. Anordnungen nach § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG sind gegenüber Betreibern von nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz genehmigungsbedürftigen Anlagen n u r hinsichtlich so genannter stoffbezogener Anforderungen zulässig. Soweit hingegen anlagenbezogene, d. h. im Zusammenhang mit dem Betrieb und der Beschaffenheit der Anlage (§ 20 Abs. 1 BImSchG) stehende Betreiberpflichten betroffen sind, können diese nur auf der Grundlage einer (nachträglichen) Anordnung gemäß § 17 BImSchG durchgesetzt werden. Dies gilt sowohl für die den Betrieb und die Beschaffenheit der Anlage betreffenden Grundpflichten nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 BImSchG als auch für die speziell die Vermeidung bzw. ordnungsgemäße Verwertung und Beseitigung von Abfällen betreffende Grundpflicht nach § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG (vgl. hierzu ausführlich: Kunig/Paetow/Versteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar 1998, Rdnr. 6 ff. zu § 21; Hösel/von Lersner, a.a.O., Rdnr. 14 zu § 21 KrW-/AbfG; Hansmann, a.a.O., Rdnr. 40 zu § 17 BImSchG). Die aus § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG folgenden Pflichten eines Betreibers einer nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz genehmigungspflichtigen Anlage zur Vermeidung, zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung und zur gemeinwohlverträglichen Beseitigung von Abfällen verdrängt als spezielle Regelung nach § 9 Satz 1 KrW-/AbfG die entsprechenden Grundpflichten der §§ 5 bis 11 KrW-/AbfG. Anforderungen anderer öffentlich-rechtlicher Vorschriften im Sinne von § 6 Nr. 2 BImSchG, die also ihre Grundlage nicht im Bundes-Immissionsschutzgesetz und in einer auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnung haben, können daher - nach Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung - nicht (mehr) über den Weg des § 17 BImSchG durchgesetzt bzw. auf dem jeweils aktuellen Stand gehalten werden. Dies kann nur mit den Mitteln des jeweiligen Fachgesetzes und durch die jeweils zuständige Fachbehörde erfolgen (Koch in: GK-BImSchG, a.a.O., Rdnr. 73 und 206 zu § 17).

Die vom Antragsgegner ausdrücklich und ausschließlich auf § 21 Abs. 1 i.V.m. § 5 Abs. 3 Satz 1 KrW-/AbfG gestützte Anordnung unter Nr. 6.2 und Nr. 6.4 der Verfügung vom 18. Februar 1998 kann somit nicht im Wege von § 20 Abs. 1 BImSchG, sondern nur mit den Mitteln des Verwaltungszwanges nach Maßgabe des Hessischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes durchgesetzt werden (vgl. auch: Hösel/von Lersner, a.a.O., Rdnr. 29 zu § 21 KrW-/AbfG; Kunig/Paetow/Versteyl, a.a.O., Rdnr. 15 zu § 21). Insoweit bestehen daher entgegen der Auffassung des Antragsgegners keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen verwaltungsgerichtlichen Beschlusses.

Anzumerken ist in diesem rechtlichen Zusammenhang, dass eine Umdeutung gemäß § 47 HVwVfG des ausdrücklich und ausschließlich nur auf § 21 Abs. 1 i.V.m. § 5 Abs. 3 Satz 1 KrW-/AbfG gestützten und somit von Gesetzes wegen nur stoffbezogenen Verwaltungsaktes vom 18. Februar 1998 in einen anlagenbezogenen, d. h. den Betrieb und die Beschaffenheit und somit auch die baulichen Anforderungen der genehmigungspflichtigen Anlage der Antragstellerin betreffenden Verwaltungsakt nach § 17 Abs. 1 BImSchG mit der Folge der Durchsetzbarkeit (auch) im Wege des § 20 Abs. 1 BImSchG nicht in Betracht kommt. Abgesehen von der Frage, ob die gesetzlichen Voraussetzungen einer solchen Umdeutung gemäß § 47 Abs. 1 HVwVfG überhaupt vorliegen, steht einer solchen Verfahrensweise hier insbesondere die Regelung des § 47 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz HVwVfG entgegen.

Abschließend weist der Senat ausdrücklich darauf hin, dass der Antragsgegner verpflichtet ist, den am 10. Oktober 2001 eingegangenen Antrag auf Rücknahme der Nebenbestimmungen Nr. 6.2 und Nr. 6.4 der Verfügung vom 18. Februar 1998 zu bearbeiten und hierüber zu entscheiden. Dies gilt selbst dann, wenn der Antragsgegner auch weiterhin die Auffassung vertreten sollte, die formellen Antragsvoraussetzungen seien nicht beachtet (vgl.: §§ 22 Satz 2 Nr. 1 und 24 Abs. 3 HVwVfG; §§ 5 und 20 Abs. 2 Satz 2 der 9. BImSchV).

Da somit der geltend gemachte Zulassungsgrund nicht vorliegt, ist der Antrag auf Zulassung der Beschwerde mit der Kostenfolge nach § 154 Abs. 2 VwGO abzulehnen. Danach hat der Antragsgegner die Kosten des Verfahrens auf Zulassung der Berufung zu tragen, da sein Antrag ohne Erfolg geblieben ist.

Die Festsetzung des Streitwertes für das Verfahren auf Zulassung der Beschwerde beruht auf Artikel 14 und Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 974/98 des Rates vom 3. Mai 1998 über die Einführung des Euro (ABl. EG Nr. L 139 S. 1) i.V.m. § 73 Abs. 1, § 14 Abs. 1 und Abs. 3 und § 13 Abs. 1 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG) und folgt in der Höhe der Wertfestsetzung durch die Vorinstanz, die von keinem Verfahrensbeteiligten beanstandet worden ist.

Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG unanfechtbar.

Ende der Entscheidung