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Beginn der Entscheidung

Gericht: Hessischer Verwaltungsgerichtshof
Urteil verkündet am 15.10.2002
Aktenzeichen: 2 UE 2948/01
Rechtsgebiete: PBefG


Vorschriften:

PBefG § 2 Abs. 1 Nr. 3
PBefG § 42
PBefG § 52
PBefG § 15 Abs. 1 Satz 5
PBefG §§ 12 f.
1. Die Genehmigung für einen grenzüberschreitenden Linienverkehr wird für den deutschen Streckenteil von der für die geplante Endhaltestelle zuständigen Behörde im Bundesgebiet erteilt. Insoweit ist die Endhaltestelle als Ausgangspunkt für die Linie anzusehen. Die Vereinbarung zwischen dem Bundesminister für Verkehr der Bundesrepublik Deutschland und dem Minister für Verkehr der Volksrepublik Polen über den internationalen Straßenpersonen- und -güterverkehr vom 11. September 1969 i.d.F. der Änderungsvereinbarung vom 8. November 1991 (BGBl. II 1992, 21) trifft keine vom Personenbeförderungsgesetz abweichende Regelung.

2. Der Antrag auf Erteilung der Genehmigung für einen grenzüberschreitenden Verkehr löst nur dann die Fiktionswirkung nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG aus, wenn er den Anforderungen des § 12 PBefG genügt.

3. Bei der Prüfung, ob einem beantragten Verkehr öffentliche Verkehrsinteressen nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG entgegenstehen, dürfen bei der Frage, ob eine befriedigende Verkehrsbedienung besteht, die Ausgestaltungsmöglichkeiten der vorhandenen Unternehmer nicht berücksichtigt werden. Erst wenn eine Lücke im Verkehrsangebot festgestellt wird, stellt sich die Frage, ob die vorhandenen Unternehmer die infolge der mangelnden Befriedigung des Verkehrsbedürfnisses bestehende Lücke oder die angebotene Verbesserung der Verkehrsbedienung durch Ausgestaltung zu schließen bereit sind.

4. Die Ausgestaltung einer Linie darf nicht zu einer Umwandlung des genehmigten Verkehrs führen. Die Einrichtung eines Antennenverkehrs nach drei verschiedenen Zielorten von einer gemeinsamen Haltestelle aus hält sich nicht im Rahmen einer Ausgestaltung.


Hessischer Verwaltungsgerichtshof Im Namen des Volkes Urteil

2 UE 2948/01

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen Personenbeförderungsrechts (Verpflichtung zur Erteilung einer Genehmigung zur Einrichtung und zum Betrieb eines Linienverkehrs zur Personenbeförderung mit Omnibussen zwischen Bielsko-Biala in Polen und Frankfurt am Main)

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 2. Senat - durch Vorsitzenden Richter am Hess. VGH Habbe, Richter am Hess. VGH Hassenpflug, Richter am Hess. VGH Dr. Zysk, ehrenamtliche Richterin Appell, ehrenamtliche Richterin Erdmann ohne mündliche Verhandlung am 15. Oktober 2002 für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 24. November 2000 werden zurückgewiesen.

Der Beklagte und die Beigeladene haben die Kosten des Berufungsverfahrens je zur Hälfte zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte und die Beigeladene können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger ist polnischer Staatsangehöriger und betreibt in Polen ein Busunternehmen mit sieben Reisebussen. Er beabsichtigt, zwischen Bielsko-Biala und Frankfurt am Main eine grenzüberschreitende Buslinie einzurichten und zu betreiben.

Die Beigeladene betreibt seit dem 16. Oktober 1989 zusammen mit polnischen Unternehmen einen grenzüberschreitenden Linienverkehr mit Bussen zwischen Frankfurt am Main und Krakau bzw. Warschau. Nach der zuletzt erteilten Genehmigung vom 18. Oktober 1996 wird die Linie nach Krakau in Kooperation mit den Firmen und sowie täglich betrieben. Nach dem Fahrplan wird in Deutschland nur an der Grenze gehalten (Ludwigsdorf bzw. Bad Muskau). Auf dem polnischen Streckenteil sind Halte in Breslau, Oppeln und Kattowitz genehmigt.

Ende 1992/Anfang 1993 beantragte der Kläger bei dem polnischen Ministerium für Transport und Seewirtschaft, ihm auf Grund der Vereinbarung zwischen dem Bundesminister für Verkehr der Bundesrepublik Deutschland und dem Minister für Transport und Seewirtschaft der Republik Polen vom 11. September 1969 in der Fassung der Änderungsvereinbarung vom 8. November 1991 eine Genehmigung zur Einrichtung und zum Betrieb eines grenzüberschreitenden Linienverkehrs von Bielsko-Biala nach Frankfurt am Main und zurück zu erteilen. Nach den Antragsunterlagen sollte der Verkehr in Kooperation mit dem deutschen Busunternehmen GmbH betrieben werden. Als Reisetage waren der Freitag ab Bielsko-Biala und der Samstag ab Frankfurt am Main vorgesehen. Halte sollten auf der polnischen Seite in Pszczyna, Tychy und Chorzow und auf dem deutschen Streckenteil in Eisenach, Kassel, Bad Hersfeld und Gießen erfolgen. Diesen Antrag übermittelte das polnische Verkehrsministerium mit weiteren Anträgen anderer Unternehmer dem Bundesministerium für Verkehr, das ihn am 03.03.1993 dem Hessischen Minister für Wirtschaft, Verkehr und Technologie übersandte. Das Hessische Ministerium leitete den Antrag am 5. März 1993 an das Regierungspräsidium Darmstadt weiter und bat um Prüfung, ob die Genehmigung erteilt werden könne, und um Mitteilung des Ergebnisses an den Bundesminister für Verkehr. Das Regierungspräsidium Darmstadt gelangte bei seiner Prüfung am 8. Juni 1993 zu dem Ergebnis, dass der Linienverkehr der Beigeladenen zu berücksichtigen sei, den diese nach Krakau betreibe. Die vom Kläger beabsichtigte Linie sei aber grundsätzlich genehmigungsfähig, weil Bielsko-Biala 55 km von Kattowitz entfernt liege. Allerdings dürften in Pless, Tichau und Königshütte zum Schutz der Linie der Beigeladenen keine Halte eingerichtet werden. Auch fehle bisher ein Genehmigungsantrag eines deutschen Partners. Dieses Ergebnis teilte das Regierungspräsidium dem Bundesminister für Verkehr und dem Regierungspräsidium Kassel mit, wobei es zugleich zum Ausdruck brachte, dass die bisher eingerichteten Linien geschützt werden müssten und nur dauerhaft leistungsfähige Verbindungen gefördert werden sollten. Dem Bestreben der polnischen Behörden, einer Vielzahl von Kleinunternehmern einen grenzüberschreitenden Verkehr zu genehmigen, könne deshalb nicht entsprochen werden. Nachdem der Kläger von dem Ergebnis dieser Prüfung - offenbar durch das polnische Verkehrsministerium - in Kenntnis gesetzt worden war, änderte er mit Schreiben vom 6. August 1993 die geplante Streckenführung in der Weise ab, dass Halte zwischen Bielsko-Biala und Görlitz entfielen. Allerdings sah er neue Reisetage (Freitag und Dienstag ab Bielsko-Biala und Sonntag und Donnerstag ab Frankfurt) vor. Bei den Halten auf dem deutschen Streckenteil (Eisenach, Kassel, Bad Hersfeld und Gießen) verblieb es jedoch. Das polnische Verkehrsministerium stellte die Genehmigung für diesen Linienverkehr auf der polnischen Teilstrecke mit Schreiben vom 3. September 1993 in Aussicht, wenn die deutsche Teilstrecke genehmigt werde.

Eine Entscheidung über den Antrag des Klägers durch das Regierungspräsidium unterblieb jedoch in der Folgezeit, weil sich die Vereinbarung des Klägers mit der GmbH zerschlug und diese keinen Genehmigungsantrag stellte. Der Kläger wandte sich daraufhin an die Beklagte, um mit dieser seine Linie betreiben zu können. Dies lehnte die Beigeladene jedoch ab, weil sie bereits mit einem polnischen Busunternehmer kooperiere.

Am 16. Juni 1994 beantragte die Beigeladene beim Regierungspräsidium in Darmstadt, ihr die Ausgestaltung ihrer Linie nach Krakau in der Weise zu gestatten, dass von Kattowitz ein so genannter Antennenverkehr nach Krakau, nach Kielce (über Czestochowa) und nach Bielsko-Biala eingerichtet wird. Diesen Antennenverkehr genehmigte das polnische Ministerium für Transport und Seewirtschaft bisher nicht. Auch den später von der Beigeladenen am 18. Mai 1995 beantragten direkten Linienverkehr von Frankfurt am Main nach Bielsko-Biala genehmigte das polnische Verkehrsministerium bisher nicht.

Am 26. Oktober 1994 beantragte die Firma beim Regierungspräsidium in Darmstadt, ihr mit dem Kläger den grenzüberschreitenden Verkehr von Frankfurt am Main nach Bielsko-Biala entsprechend der deutsch-polnischen Vereinbarung zu genehmigen. Das Regierungspräsidium teilte daraufhin dem Bundesministerium für Verkehr am 11. November 1994 und am 22. Dezember 1994 mit, dass der vom Kläger beantragte Linienverkehr auch in der geänderten Form nicht genehmigt werden könne, weil die von der Beigeladenen beantragte Ausgestaltung ihrer Linie vorrangig zu berücksichtigen sei. Den Antrag der Firma lehnte das Regierungspräsidium mit Bescheid vom 18. Januar 1995 im Hinblick auf die Ausgestaltungsbefugnis der Beigeladenen für ihre Linie ab. Den gegen diesen Bescheid eingelegten Widerspruch wies das Regierungspräsidium mit Bescheid vom 17. Juli 1995 zurück. Eine Klage wurde hiergegen nicht erhoben. Die Mitteilung des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 11. November 1994 wurde zwar vom Bundesministerium für Verkehr am 6. Dezember 1994 an das polnische Ministerium für Transport und Seewirtschaft weitergeleitet; der Kläger wurde von der Ablehnung aber nicht in Kenntnis gesetzt.

Am 9. August 1995 wandte sich das polnische Ministerium für Transport und Seewirtschaft erneut an den Bundesminister für Verkehr und erinnerte an die Bescheidung des Antrags des Klägers. Hierbei verwies es darauf, dass der Kläger einen Vertrag über den gegenseitigen Verkehr mit der Firma abgeschlossen habe, so dass damit die Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt seien. Dies teilte das Bundesministerium für Verkehr dem Regierungspräsidium mit. Das Regierungspräsidium setzte aber das Ministerium erneut davon in Kenntnis, dass es bereits mit den Berichten vom 10. November 1994 und vom 22. Dezember 1994 zum Ausdruck gebracht habe, dass der beantragte Linienverkehr nicht genehmigungsfähig sei. Auch diese Ablehnung wurde dem Kläger offenbar nicht zur Kenntnis gebracht.

Am 2. Juni 1997 beantragte der Kläger beim Regierungspräsidium in Darmstadt, seinen Antrag auf Einrichtung eines grenzüberschreitenden Verkehrs zwischen Bielsko-Biala und Frankfurt am Main zu bescheiden. Dies lehnte das Regierungspräsidium jedoch ab, weil es hierzu nicht verpflichtet sei. Über den Genehmigungsantrag des Klägers hätten die polnischen Behörden zu entscheiden.

Am 7. Oktober 1997 hat der Kläger deshalb beim Verwaltungsgericht Darmstadt Klage erhoben, mit der er die Verpflichtung des Beklagten begehrt, ihm die Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Buslinie auf dem deutschen Streckenteil zwischen Görlitz und Frankfurt am Main entsprechend seinem Antrag von Ende 1992, hilfsweise entsprechend seinem Antrag vom 6. August 1993 zu erteilen. Zur Begründung trug er vor, der Beklagte sei verpflichtet, über seinen Genehmigungsantrag zu entscheiden, soweit es um die deutsche Teilstrecke gehe. Dies ergebe sich aus den §§ 52 und 15 PBefG sowie aus Art. 3 Abs. 3 der deutsch-polnischen Vereinbarung vom 11. September 1969 in der Fassung vom 8. November 1991. Nach diesen Regelungen bedürfe der grenzüberschreitende Verkehr der Genehmigung beider Staaten. Die deutsche Genehmigung werde nach deutschem Recht, die polnische nach polnischem Recht erteilt. Da der Betrieb einer Linie zwei Genehmigungen erfordere, müsse bei Ablehnung auch ein Bescheid von der staatlichen Behörde ergehen, die die Genehmigung nicht erteilen wolle. Etwas anderes ergebe sich nicht daraus, dass nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 der Vereinbarung die Genehmigung im gegenseitigen Einvernehmen nach Maßgabe des geltenden Rechts des jeweiligen Staates erteilt werden solle. Diese Regelung bestätige lediglich das Territorialprinzip, ändere aber § 15 PBefG nicht ab. Auch Art. 3 Abs. 5 der Vereinbarung regele kein von dem Personenbeförderungsgesetz unabhängiges Genehmigungsverfahren. Hier sei lediglich zum Ausdruck gebracht, bei welcher Behörde der Genehmigungsantrag einzureichen sei, nicht aber, welche Behörde darüber zu entscheiden habe. Eine andere Bewertung sei auch nicht deshalb angezeigt, weil der Linienverkehr mehrere Genehmigungen voraussetze. Entgegen der Auffassung der Beklagten könne auch aus § 11 Abs. 3 und 4 PBefG nicht der Schluss gezogen werden, dass im Ergebnis nur die polnische Behörde über die Erteilung der Genehmigung entscheide. Bei dieser Bewertung übersehe der Beklagte, dass nicht eine, sondern zwei Genehmigungen zu erteilen seien und die polnische Behörde nicht darüber zu befinden habe, ob für die deutsche Teilstrecke eine Genehmigung nach deutschem Recht erteilt werden könne. Der Beklagte sei auch verpflichtet, ihm die beantragte Genehmigung zu erteilen. Der Beklagte habe nicht binnen drei Monaten über seinen Genehmigungsantrag entschieden. Damit gelte die beantragte Genehmigung als erteilt. Der Beklagte könne sich nicht darauf berufen, dass er unvollständige Antragsunterlagen eingereicht habe. Das polnische Verkehrsministerium habe die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen im Sinne des § 13 Abs. 1 PBefG geprüft und diese bejaht. Hieran sei der Beklagte gebunden. Zudem habe der Beklagte auch zu keinem Zeitpunkt die Unvollständigkeit seiner Unterlagen beanstandet. Wie seine Stellungnahme vom 8. Juni 1993 ergebe, habe er die Vollständigkeit der Unterlagen angenommen. Etwas anderes folge auch nicht daraus, dass er keinen deutschen Kooperationspartner habe. Ein solcher könne jederzeit benannt werden. Zudem müsse ihm die beantragte Genehmigung auch deshalb erteilt werden, weil die deutsch-polnische Kommission seinen Antrag unterstütze. Der Beklagte könne den Antrag nicht damit ablehnen, dass die Beigeladene ausgestaltungsberechtigt sei. Der Beklagte übersehe bei dieser Bewertung, dass die Beigeladene ihre Linie nach Krakau nicht ausgestalte, sondern einen sog. Antennenverkehr einrichten wolle. Dies bedeute, dass von Kattowitz aus die Linie in drei verschiedene Richtungen verlängert werden solle. Bei einer solchen Änderung handele es sich aber nicht mehr um eine Ausgestaltung, sondern um die Neueinrichtung von Linien. Demgemäß habe die Beigeladene auch am 18. Mai 1995 um die Genehmigung zur Einrichtung einer neuen Linie von Frankfurt am Main nach Bielsko-Biala nachgesucht. Gegenüber diesem Antrag sei aber ihr Antrag vorrangig. Zudem handele es sich bei Bielsko-Biala um einen eigenständigen Verkehrsraum, der rd. 50 km von dem Verkehrsraum Kattowitz entfernt liege. Die Einbeziehung eines eigenständigen Verkehrsraums werde aber vom Ausgestaltungsrecht nicht mehr gedeckt. Schließlich übersehe der Beklagte bei seiner Bewertung, dass das polnische Verkehrsministerium die Linienpläne der Beigeladenen nicht genehmige. Sie dürften deshalb auch nicht bei der Bewertung seines Antrags zugrunde gelegt werden.

Der Kläger beantragte,

den Beklagten zu verpflichten, ihm die Genehmigung zur Beförderung von Personen mit Kraftfahrzeugen im Linienverkehr zu erteilen für die deutsche Teilstrecke der grenzüberschreitenden Linie Frankfurt am Main-Gießen-Bad Hersfeld-Kassel, Eisenach-Görlitz bzw. Zgorzulec-Chorzow-Tychy-Pszczyna (Pless)-Bielsko-Biala,

hilfsweise

der grenzüberschreitenden Linie Frankfurt am Main-Gießen-Bad Hersfeld-Kassel-Eisenach-Görlitz bzw. Zgorzulec-Bielsko-Biala.

Der Beklagte und die Beigeladene beantragten,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trug der Beklagte vor, er sei nicht verpflichtet, den Antrag des Klägers zu bescheiden. Dies sei Aufgabe des polnischen Ministeriums für Transport und Seewirtschaft. Dort habe der Kläger seinen Antrag entsprechend der deutsch-polnischen Vereinbarung gestellt. Die deutschen Behörden erteilten keine eigenständige Genehmigung. Zwar entscheide jede Seite eigenständig darüber, ob der beantragte Linienverkehr in dem eigenen Hoheitsgebiet genehmigungsfähig sei. Nach der Vereinbarung werde aber dem ausländischen Antragsteller nur eine Genehmigung von seinem Heimatstaat erteilt. Diese müsse insgesamt versagt werden, wenn die deutsche Behörde ihr Einvernehmen zur Einrichtung und zum Betrieb der Linie im Bundesgebiet nicht erteile. Dem ausländischen Antragsteller werde hierüber von der deutschen Behörde kein Bescheid erteilt. Etwas anderes gelte nur für den deutschen Partner der geplanten Linie. Dieser erhalte die Genehmigung von der deutschen Behörde, wenn die polnische Behörde ihr Einvernehmen erteile. Werde dieses Einvernehmen versagt oder sei die Linie aus anderen Gründen nicht genehmigungsfähig, werde hierüber ein Bescheid erteilt. Diese Verfahrensweise entspreche auch den Interessen des Klägers. Nach § 13 PBefG könne ein Linienverkehr nur genehmigt werden, wenn die subjektiven und objektiven Genehmigungsvoraussetzungen vorlägen. Die subjektiven Voraussetzungen könne ein ausländischer Bewerber regelmäßig nicht hinreichend darlegen. Es werde deshalb davon ausgegangen, dass diese Voraussetzungen durch den ausländischen Staat geprüft worden seien und der deutsche Kooperationspartner sicherstelle, dass der Verkehr ordnungsgemäß abgewickelt werde, wenn eine Genehmigung erteilt werde. Die Erteilung mehrerer Genehmigungen, wie sie dem Kläger vorschwebe, widerspreche auch dem mit der Vereinbarung verfolgten Zweck, eine abgestimmte Entscheidung herbeizuführen. Zudem werde ein nicht zu rechtfertigender Verwaltungsaufwand betrieben, wenn mehrere Genehmigungen erteilt werden müssten. Auch § 11 Abs. 3 und 4 PBefG bestätige, dass der Kläger nur von dem polnischen Verkehrsministerium zu bescheiden sei. Nach dieser Regelung habe die Behörde über einen Genehmigungsantrag zu entscheiden, in deren Zuständigkeitsbereich sich der Ausgangspunkt der Linie befinde. So müsse auch im internationalen Recht verfahren werden. Der Kläger könne sich nicht darauf berufen, dass die begehrte Genehmigung als erteilt gelte. Der Eintritt der Genehmigungsfiktion setze voraus, dass bei der zuständigen Behörde ein vollständiger Genehmigungsantrag gestellt worden sei. An beiden Voraussetzungen fehle es. Der Kläger habe seinen Antrag bei einer polnischen Behörde gestellt. Zum anderen sei der Antrag nicht vollständig. Die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen seien bisher nicht dargelegt. Aber selbst wenn der Antrag zu bescheiden sei, könne die begehrte Genehmigung nicht erteilt werden. Der Kläger übersehe, dass die Beigeladene ausgestaltungsberechtigt sei. Sie sei bereit, ihre nach Krakau führende Linie so auszugestalten, dass Bielsko-Biala bedient werde. Die Beigeladene sei auch zur Ausgestaltung in der Lage, weil Bielsko-Biala "südlich versetzt" zwischen Kattowitz und Krakau liege. Insgesamt müsse die genehmigte Linie nur um 50 km verlängert werden. Bei einer Strecke von 700 km bis Frankfurt am Main handele es sich lediglich um eine geringfügige Verlängerung. Unerheblich sei, dass das polnische Verkehrsministerium eine Ausgestaltung der Linie der Beigeladenen nicht wünsche. Maßgebend sei insoweit das deutsche Recht. Danach sei sie verpflichtet, ein Ausgestaltungsrecht der Beigeladenen zu berücksichtigen. Sie sei auch nicht an die Stellungnahme vom 8. Juni 1993 gebunden. Zum damaligen Zeitpunkt habe der Ausgestaltungsantrag der Beigeladenen noch nicht vorgelegen. Eine Zusage für eine Streckengenehmigung sei im Übrigen in der Stellungnahme nicht enthalten. Der Kläger übersehe aber auch, dass der von ihm beantragte Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtige, weil der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werde. Bielsko-Biala sei über einen Zubringerverkehr an die Fernlinie der Beigeladenen angeschlossen. Dies reiche aus.

Die Beigeladene führte aus, der Antrag der Klägerin sei nicht von der deutschen Behörde zu bescheiden. Dies ergebe sich aus einer analogen Anwendung des § 11 Abs. 3 PBefG. Der Antrag des Klägers gelte auch nicht als genehmigt. Er verfüge über keinen Kooperationspartner. Außerdem habe er nur einen unvollständigen Antrag eingereicht. Der Beklagte gehe zu Recht davon aus, dass die vom Kläger geplante neue Linie mit dem öffentlichen Verkehrsinteresse nicht vereinbar sei. Bielsko-Biala werde mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient. Ein Zubringerverkehr reiche insoweit aus. Zudem sei sie ausgestaltungsberechtigt.

Mit Urteil vom 24. November 2000 verpflichtete das Verwaltungsgericht den Beklagten, den Antrag des Klägers neu zu bescheiden, soweit er den grenzüberschreitenden Verkehr nach Frankfurt am Main ohne weiteren Halt in Polen zwischen Görlitz und Bielsko-Biala betreiben will. Im Übrigen wies es die Klage ab. Zur Begründung führte es aus, die Verpflichtungsklage in Form der Untätigkeitsklage sei zulässig. Insbesondere habe der Kläger bei der zuständigen Behörde einen Genehmigungsantrag gestellt. Allerdings sei insoweit nur die mit Schreiben vom 3. September 1993 geänderte Streckenführung zu berücksichtigen. Denn der Kläger habe mit dieser Änderung seinen ursprünglichen Antrag zurückgenommen. Der Beklagte sei verpflichtet, diesen geänderten Antrag zu bescheiden und könne sich nicht darauf berufen, dass er insoweit nur eine Stellungnahme gegenüber dem polnischen Verkehrsministerium abgebe. Die begehrte Genehmigung gelte nicht bereits nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG (Fassung 1993) als erteilt. Denn der Beklagte habe am 10. November 1994 - also noch vor Inkrafttreten der Regelung am 01.01.1995 - gegenüber dem Bundesministerium für Verkehr zum Ausdruck gebracht, dass die nachgesuchte Genehmigung nicht erteilt werden könne. Dies reiche nach den Besonderheiten des Antragsverfahrens nach der deutsch-polnischen Vereinbarung aus. Zudem habe der Kläger auch keinen Antrag vorgelegt, der die Vorgaben des § 12 PBefG erfülle. Ein unvollständiger Antrag löse aber die Genehmigungsfiktion nicht aus. Unerheblich sei, dass auf die Darlegung der subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen regelmäßig verzichtet werde. Dies führe nicht zur Vollständigkeit eines Antrags im Sinne von § 15 PBefG. Der Beklagte sei auch zu verpflichten, den Antrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden. Das Regierungspräsidium sei sachlich zuständige Behörde. Der Beklagte habe die Erteilung der Genehmigung nicht zugesagt. Der Bericht vom 8. Juni 1993 beinhalte keine Zusage. Adressat dieses Berichts sei nicht der Kläger, sondern das Bundesministerium für Verkehr. Eine Verpflichtung zur Erteilung der nachgesuchten Genehmigung ergebe sich auch nicht aus den Absprachen der nach Art. 15 der deutsch-polnischen Vereinbarung eingerichteten Kommission. Maßgebend sei deshalb, ob die Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 PBefG erfüllt seien. Dies könne noch nicht abschließend beurteilt werden. Der Kläger habe einmal die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG noch nicht dargetan. Es sei auch noch nicht geklärt, ob die Genehmigung nach § 13 Abs. 2 Nr. 2a PBefG zu versagen sei. Insbesondere habe der Beklagte nicht geprüft, ob andere Buslinien die Relation Frankfurt am Main-Bielsko-Biala bereits befriedigend bedienten und eine weitere Linie lediglich die Rentabilität dieser Linien beeinträchtige. Es fehle auch die Prüfung, ob bereits die Linie der Beigeladenen das vom Kläger entdeckte Verkehrsbedürfnis befriedige. Bei der Prüfung dieser Fragen habe der Beklagte nicht nur die deutsche Teilstrecke, sondern auch die in Polen zu beurteilen. Es sei auch nicht geprüft worden, ob der Kläger mit seiner Linie überhaupt die Verkehrsbedienung verbessere bzw. Verkehrsaufgaben übernehme, die von anderen Verkehrsunternehmern bereits wahrgenommen würden. Sei dies der Fall, könne die Genehmigung nicht erteilt werden. Allerdings könne die Genehmigung nicht mit der Begründung versagt werden, der Beigeladene sei ausgestaltungsberechtigt. Ein Ausgestaltungsrecht komme schon deshalb nicht in Betracht, weil der Beigeladene hierfür die Genehmigung der polnischen Behörden nicht erhalte. Abgesehen davon erlaube das Ausgestaltungsrecht keine Eröffnung eines neuen Verkehrs oder die Erweiterung eines vorhandenen Verkehrs. Lediglich geringfügige Änderungen einer Linienführung seien möglich, nicht aber wesentliche Änderungen. Mit der Einbeziehung von Bielsko-Biala werde die Linie nach Krakau wesentlich geändert. Bielsko-Biala liege 50 km von Kattowitz und 70 km von Krakau entfernt. Auch unter Berücksichtigung der Gesamtstrecke von 700 km liege insoweit eine wesentliche Änderung der Linienführung vor. Bei der Frage, ob die beantragte Linie mit den öffentlichen Verkehrsinteressen zu vereinbaren sei, stehe dem Beklagten ein Beurteilungsspielraum zu, in den das Gericht nicht eingreifen dürfe. Zudem sei das Beteiligungsverfahren nach § 14 PBefG bisher nicht durchgeführt worden. Der Beklagte sei deshalb zu verpflichten, den Antrag des Klägers neu zu bescheiden.

Gegen dieses dem Kläger und dem Beklagten am 29. Dezember 2000 und der Beigeladenen am 5. Januar 2001 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 25. Januar 2001 und die Beigeladene am 30. Januar 2001 die Zulassung der Berufung beantragt, die der Senat mit Beschluss vom 12. November 2001 wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen hat. Der Beschluss ist dem Kläger und der Beigeladenen am 16. November 2001 und der Beklagten am 20. November 2001 zugestellt worden. Mit Bescheid vom 10. Mai 2001 lehnte der Beklagte den Antrag der Firma ab, die mit dem Kläger den beantragten grenzüberschreitenden Verkehr zwischen Bielsko-Biala und Frankfurt/Main betreiben wollte.

Zur Begründung der Berufung trägt der Beklagte mit am 14. Dezember 2001 eingegangenem Schriftsatz vor, der Kläger habe keinen Genehmigungsantrag im Sinne des Personenbeförderungsgesetzes gestellt. Entsprechend der deutsch-polnischen Vereinbarung habe er sich nur an das polnische Verkehrsministerium gewandt. Die Übersendung der Antragsunterlagen bedeute keine Antragstellung im Sinne von § 12 PBefG. Hiermit werde lediglich das Zustimmungsverfahren im Sinne der deutsch-polnischen Vereinbarung eingeleitet. § 15 PBefG stehe dieser Bewertung nicht entgegen. Er werde durch die deutsch-polnische Vereinbarung modifiziert. Die Nichtbescheidung des ausländischen Unternehmers entspreche auch der Verwaltungspraxis fast aller Genehmigungsbehörden. Aber selbst wenn man davon ausgehe, dass sie zur Bescheidung des Antrags verpflichtet sei, könne der Antrag nicht genehmigt werden. Der Kläger übersehe, dass der von ihm beantragte Verkehr mit der von der Beigeladenen betriebenen Linie befriedigend bedient werde. Bielsko-Biala gehöre zu dem Einzugsbereich der Linie der Beigeladenen. Dieser Bereich sei nicht nur auf die nähere Umgebung von Kattowitz beschränkt. Zwar könne bei der Linie der Beigeladenen Bielsko-Biala nur über einen Zubringerverkehr in Kattowitz angeschlossen werden, was mit einem Umsteigen verbunden sei. Ein solches Umsteigen sei aber den Nutzern im Einzugsbereich einer Linie durchaus zumutbar. Die Beigeladene bediene die Linie täglich, damit werde der Bereich auch zeitlich ausreichend erschlossen. In welchem Umfang die Linie ausgelastet sei, bedürfe keiner Überprüfung. Der Kläger übernehme mit seiner Linie auch Verkehrsaufgaben, die die Beigeladene wahrnehme. Eine wesentliche Verbesserung gegenüber der Linie der Beigeladenen liege nicht darin, dass Bielsko-Biala direkt angefahren werde. Schließlich sei die Beigeladene auch ausgestaltungsberechtigt. Die Änderung der Linienführung sei geringfügig, wenn ein Halt in Bielsko-Biala erfolge. Unerheblich sei, dass die polnische Seite hierfür keine Genehmigung erteilen wolle.

Die Beigeladene trägt mit am 17. Dezember 2001 eingegangenem Schriftsatz vor, der Beklagte sei nicht gehalten, den Antrag des Klägers zu bescheiden. Die deutsch-polnische Vereinbarung sehe ein eigenes Genehmigungsverfahren im gegenseitigen Einvernehmen vor. Der Kläger habe auch keinen Antrag bei einer deutschen Behörde gestellt. Adressat seines Antrags sei das Verkehrsministerium in Polen. Das Verkehrsabkommen sehe eine direkte Antragstellung bei einer deutschen Behörde nicht vor. Der Antrag entspreche auch nicht den Anforderungen nach dem Personenbeförderungsgesetz. Zu den subjektiven und objektiven Genehmigungsvoraussetzungen werde nicht vorgetragen. In der Übersendung der Antragsunterlagen liege keine Antragstellung. Die Übersendung erfolge lediglich zur Herstellung des in der Vereinbarung vorgesehenen Einvernehmens. Abgesehen davon sei der Antrag nicht genehmigungsfähig. Die subjektiven und objektiven Genehmigungsvoraussetzungen seien nicht dargetan. Dem Kläger fehle zudem ein deutscher Kooperationspartner.

Der Beklagte und die Beigeladene beantragen,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 24. November 2000 abzuändern und die Klage in vollem Umfang abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufungen zurückzuweisen.

Zur Begründung trägt er vor, das Verwaltungsgericht habe der Klage zu Recht teilweise stattgegeben. Der Kläger habe einen Antrag gestellt, der nach § 15 PBefG zu bescheiden sei. Diese Regelung werde durch das Verkehrsabkommen nicht abgeändert. Insbesondere folge aus dem Abkommen nicht, dass die Anträge nur zur Herstellung und Prüfung des Einvernehmens übersandt werden. § 3 Abs. 5 der Vereinbarung regele lediglich, dass der Antrag nicht bei der nach § 11 PBefG zuständigen Behörde, sondern bei dem polnischen Verkehrsministerium eingereicht werde. Bei positiver Bescheidung eines Genehmigungsantrags erteile die deutsche Behörde eine Genehmigungsurkunde für die deutsche Teilstrecke. Auch dies belege, dass mit der Übersendung der Antragsunterlagen ein Antragsverfahren eingeleitet werde. Ebenso wie bei der positiven Bescheidung müsse deshalb bei der Ablehnung ein Bescheid erteilt werden. Unerheblich sei, ob ihr Antrag vollständig gewesen sei. Auch ein unvollständiger Antrag müsse beschieden werden. Abgesehen davon enthalte der Antrag alle nach der Vereinbarung vorgesehenen Angaben. Dem Abkommen könne auch nicht entnommen werden, dass die deutschen Behörden nur über den Antrag des deutschen Kooperationspartners und die polnischen Behörden über den des polnischen Busunternehmers zu befinden hätten. Bei dem gegenseitigen grenzüberschreitenden Verkehr benötige jeder Partner zwei Genehmigungen. § 52 PBefG werde durch die Vereinbarung nicht abgeändert. Dies zeige auch ein Vergleich mit dem Genehmigungsverfahren, das in der Verordnung (EWG) 684/92 für den grenzüberschreitenden Verkehr innerhalb der EG geregelt sei. Hier sei - anders als nach § 52 PBefG - nur eine Genehmigung vorgesehen. Mit der Erteilung von zwei Genehmigungen für jeden Teilnehmer des grenzüberschreitenden Verkehrs werde der Zweck des deutsch-polnischen Abkommens nicht unterlaufen. Die Teilgenehmigung sei wertlos, wenn die andere Seite nicht ebenfalls eine Genehmigung erteile, weil der grenzüberschreitende Verkehr nur mit beiden Genehmigungen betrieben werden könne. Der Beklagte sei auch über die Entscheidung seines Antrags zuständig. Unerheblich sei, dass der Ausgangspunkt der Linie in Polen liege. Die Linie solle von Bielsko-Biala nach Frankfurt am Main und zurück betrieben werden. Für die Rückfahrt sei Frankfurt am Main Ausgangspunkt. Der Beklagte habe die subjektiven und objektiven Genehmigungsvoraussetzungen bisher nicht geprüft, so dass er zu Recht zur Bescheidung verpflichtet worden sei. Der Beklagte gehe zu Unrecht davon aus, dass eine befriedigende Verkehrsbedienung nach Bielsko-Biala vorliege. Der Beklagte habe bisher nicht geprüft, ob überhaupt ein entsprechender Zubringerverkehr von Bielsko-Biala nach Kattowitz erfolge, wie häufig und zu welchen Zeiten er betrieben werde. Wartezeiten von mehreren Stunden seien Umsteigern nicht zumutbar. Abgesehen davon stelle eine gebrochene Verbindung gegenüber einer durchgehenden grundsätzlich keine befriedigende Verkehrsverbindung dar. Der Beklagte habe auch nicht geprüft, was hinsichtlich der Haltestellen Gießen, Bad Hersfeld, Kassel und Eisenach gelte. Diese Städte fahre die Beigeladene nicht an. Bielsko-Biala liege auch nicht im Einzugsbereich der Linie der Beigeladenen. Krakau verfüge über 745.000 und Kattowitz über 351.000 Einwohner. Jede dieser Städte habe wegen ihrer Größe ein eigenständiges Verkehrsbedürfnis. Gleiches gelte für Bielsko-Biala mit seinen 180.000 Einwohnern. Keinesfalls könne davon ausgegangen werden, dass eine der Großstädte im Einzugsbereich der anderen liege. Es sei deshalb auch nicht zu erwarten, dass Fahrgäste aus Krakau und Kattowitz abgezogen würden, wenn der Kläger eine Linie von Bielsko-Biala nach Frankfurt/Main betreibe und nicht in Kattowitz und Breslau halte. Auch der Versagungsgrund nach § 13 Abs. 2 Nr. 2b PBefG sei nicht gegeben. Die Beigeladene betreibe die Relation Frankfurt am Main-Bielsko-Biala nicht. Ein Ausgestaltungsrecht der Beigeladenen sei nicht gegeben. Bei Bielsko-Biala handele es sich um einen eigenständigen Verkehrsraum, der nicht im Einzugsbereich von Kattowitz liege. Die Einbeziehung eines neuen Verkehrsraums werde aber vom Ausgestaltungsrecht nicht umfasst. Die Beigeladene wolle auch nicht eine bestehende Linie lediglich geringfügig verlängern. Dies belege der vorgeschlagene Antennenverkehr. Insgesamt solle ein neuer Streckenteil in eine bestehende Linie einbezogen werden. Auch dies sei keine Ausgestaltung. Der Kläger habe auch einen Kooperationspartner. Die Firma sei bereit, mit ihm die Strecke zu betreiben.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die eingereichten Schriftsätze Bezug genommen. Die Behördenakte des Beklagten (2 Hefter) hat vorgelegen und ist zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden.

Entscheidungsgründe:

Die vom Senat zugelassenen Berufungen der Beklagten und der Beigeladenen, über die im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden wird, sind nicht begründet.

Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten zu Recht verpflichtet, über den Antrag des Klägers vom 6. August 1993 auf Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden. Denn der Beklagte hätte den Antrag, mit dem der Kläger einen grenzüberschreitenden Linienverkehr von Bielsko-Biala nach Frankfurt am Main und zurück errichten und betreiben will, bescheiden müssen, soweit er die deutsche Teilstrecke betrifft. Seine Unterlassung ist rechtswidrig und verletzt den Kläger deshalb in seinen Rechten.

Gegenstand des Berufungsverfahrens ist nur noch der Antrag des Klägers in der Fassung vom 6. August 1993, mit dem der Kläger einen grenzüberschreitenden Verkehr von Bielsko-Biala nach Frankfurt am Main freitags und dienstags (ab Bielsko-Biala) und sonntags und donnerstags (ab Frankfurt am Main) mit Halten in Görlitz, Erfurt, Kassel, Bad Hersfeld und Gießen auf der deutschen Teilstrecke und ohne Haltestelle auf der polnischen Teilstrecke durchführen will. Soweit der Kläger dieselbe Linienführung mit weiteren Halten in Polen erstreiten wollte, ist seine Klage rechtskräftig abgewiesen und kann auch nicht mehr im Wege der Anschlussberufung zum Gegenstand des Berufungsverfahrens gemacht werden.

Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Kläger einen Antrag auf Einrichtung und Betrieb eines grenzüberschreitenden Linienverkehrs nach §§ 52, 42 PBefG beim Regierungspräsidium in Darmstadt gestellt hat. Der Kläger hat seinen Antrag nach den Vorgaben des Art. 3 Abs. 5 der Vereinbarung zwischen dem Bundesminister für Verkehr der Bundesrepublik Deutschland und dem Minister für Verkehr der Volksrepublik Polen über den internationalen Straßenpersonen- und -güterverkehr vom 11. September 1969 in der Fassung der Änderungsvereinbarung vom 8. November 1991 (BGBl. II 1992, 21) bei dem polnischen Ministerium für Verkehr eingereicht. Gleichwohl liegt damit auch eine Antragstellung bei dem Beklagten vor. Denn der Kläger benötigt bei einem grenzüberschreitenden Verkehr neben einer Genehmigung für den polnischen Streckenteil auch eine Genehmigung für den deutschen Streckenteil. Dies folgt aus §§ 2 Abs. 1 Nr. 3, 42 und 52 PBefG. Nach § 52 Abs. 1 PBefG gelten die Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes auch für den grenzüberschreitenden Verkehr für die Unternehmer, die ihren Betriebssitz im Ausland haben, soweit nichts anderes bestimmt ist. Eine solche anderweitige Bestimmung in dem Sinne, dass nur das polnische Verkehrsministerium für die gesamte Strecke des grenzüberschreitenden Verkehrs eine Genehmigung erteilt, ist entgegen der Auffassung des Beklagten in der deutsch-polnischen Vereinbarung nicht getroffen worden. Soweit das Personenbeförderungsgesetz nicht selbst eine Verordnungsermächtigung enthält, setzt das Gesetz eine andere "Bestimmung" voraus. Gemeint ist hiermit ein anderes Gesetz im formellen und materiellen Sinne und nicht nur eine vertragliche Regelung. Solche gesetzlichen Regelungen enthält die deutsch-polnische Vereinbarung vom 11. September 1969 in der Fassung vom 8. November 1991 nicht. Hierbei kann dahinstehen, ob mit Art. 3 der Vereinbarung die Genehmigung für den grenzüberschreitenden Verkehr von Deutschland nach Polen und umgekehrt überhaupt in der Weise ausgestaltet werden sollte, wie sie für den grenzüberschreitenden Personenverkehr mit Kraftomnibussen in der Europäischen Gemeinschaft durch Verordnung (EG) Nr. 11/98 vom 11. Dezember 1997 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 684/92 geregelt worden ist. Nach Art. 7 dieser Verordnung wird von dem Staat, in dem der Unternehmer seinen Betriebssitz hat, nur eine Genehmigung im Einvernehmen mit den Behörden aller Mitgliedstaaten erteilt, wobei die um ihr Einvernehmen ersuchten Behörden ihre Entscheidung der Genehmigungsbehörde binnen zwei Monaten mitteilen. Für eine vergleichbare Ausgestaltung des Genehmigungsverfahrens spricht zwar der Wortlaut des Art. 3 Abs. 3 des deutsch-polnischen Vertrages sowie das Zustimmungsverfahren in den in Art. 3 Abs. 4 geregelten Fällen des Vertrages. Aber selbst wenn den Vertragschließenden vorgeschwebt haben sollte, dass nur eine Genehmigung von dem Heimatstaat erteilt werden soll und dieser auch für die Ablehnung der Genehmigung zuständig ist, ist dies für das vom Kläger eingeleitete Genehmigungsverfahren für die deutsche Teilstrecke unerheblich. Denn die deutsch-polnische Vereinbarung ist von den gesetzgebenden Körperschaften des Bundes nicht ratifiziert und damit nicht in nationales Recht transformiert worden. Es handelt sich bei ihr um eine Verwaltungsvereinbarung im Sinne von Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG und um keinen Staatsvertrag im Sinne von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG. Denn die Vereinbarung regelt nicht die politischen Beziehungen des Bundes und bezieht sich auch nicht auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung. Die Einleitung der deutsch-polnischen Vereinbarung belegt zudem, dass das innerstaatliche Recht nicht geändert werden sollte, dies vielmehr Grundlage der Vereinbarung ist. Auch Art. 3 Abs. 3 der deutsch-polnischen Vereinbarung bestätigt dies. Danach wird die Genehmigung nach dem geltenden Recht des jeweiligen Staates erteilt. Hätte das Personenbeförderungsgesetz geändert werden sollen, wäre nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG auch ein entsprechendes Bundesgesetz erforderlich gewesen. Auch die fehlende Ratifizierung belegt, dass die deutsch-polnische Vereinbarung das im Personenbeförderungsgesetz vorgesehene Antrags- und Genehmigungsverfahren nicht geändert hat. Hierfür spricht auch folgende Überlegung: Mit der Vereinbarung sollte das Verfahren zur Genehmigungserteilung bei in den Vertragsstaaten zugelassenen Busunternehmern verbessert und vereinfacht werden. Nach Art. 1 des Vertrages erfasst die Vereinbarung nur solche Unternehmer, die im Hoheitsgebiet ihrer Staaten zur Ausführung dieser Beförderungen berechtigt sind. Deren Rechtsstellung würde aber verschlechtert, sofern eine Genehmigung zum grenzüberschreitenden Verkehr nur von der polnischen Behörde zu erteilen bzw. zu versagen wäre. Denn § 52 Abs. 1 PBefG räumt dem Ausländer ein Antragsrecht ein. Nach Art. 19 Abs. 4 GG kann der Kläger seine Rechte im Klagewege geltend machen. Gerade diese Klagemöglichkeit würde eingeschränkt, wenn beim grenzüberschreitenden Verkehr nach der Vereinbarung nur eine Klagemöglichkeit gegenüber der polnischen Behörde eingeräumt würde, wie es dem Beklagten vorschwebt. Demgegenüber kann sich der Beklagte nicht darauf berufen, die Erteilung von zwei Genehmigungen führe zu Verwaltungsschwierigkeiten. Maßgebend ist insoweit die vom Gesetzgeber getroffene Regelung. Abgesehen davon sind solche Schwierigkeiten auch nicht ersichtlich. Denn die deutsche Genehmigung für die deutsche Teilstrecke kann mit Bedingungen und Auflagen versehen werden. Damit kann ihre Gültigkeit auch davon abhängig gemacht werden, dass die polnischen Behörden eine entsprechende Genehmigung für die polnische Teilstrecke erteilen. Zudem ist es dem Beklagten unbenommen, vor der Genehmigungserteilung bei den polnischen Behörden anzufragen, ob für den polnischen Streckenteil gleichfalls eine Genehmigung erteilt wird. Wie die vorgelegten Protokolle der deutsch-polnischen Kommission belegen (vgl. z. B. Protokoll der Sitzung vom 24. - 26.02.1993), sind in der Vergangenheit auch stets von deutscher Seite und von polnischer Seite jeweils Linienverkehrsgenehmigungen erteilt worden, sofern eine Übereinstimmung über die Linienführung erzielt werden konnte.

Ein Antrag des Klägers fehlt auch nicht deshalb, weil er seine Antragsunterlagen bei dem polnischen Verkehrsministerium eingereicht hat. Wie bereits ausgeführt, hat der Kläger eine Genehmigung für einen grenzüberschreitenden Linienverkehr beantragt. Da dieser Verkehr zwei Genehmigungen voraussetzt, hat er damit zugleich zum Ausdruck gebracht, dass er eine Genehmigung für den deutschen und für den polnischen Streckenteil erhalten will. So ist sein Antrag auch von dem Bundesministerium für Verkehr und dem Hessischen Ministerium für Wirtschaft und Verkehr verstanden worden. Denn beide haben die Antragsunterlagen zur Prüfung, ob eine Genehmigung erteilt werden kann, an das Regierungspräsidium in Darmstadt weitergeleitet. Bei dieser Sachlage kann nicht zweifelhaft sein, dass der Kläger bei der Beklagten einen Antrag gestellt hat, mit dem er eine Linienverkehrsgenehmigung für einen grenzüberschreitenden Verkehr für den deutschen Streckenteil begehrt. Diese Bewertung der Rechtslage bei Anträgen von polnischen Verkehrsunternehmen zur Genehmigung eines grenzüberschreitenden Linienverkehrs teilt auch das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Wohnungswesen, wie dem Beklagten seit dem Erlass vom 20. Januar 2000 bekannt ist, der dem Senat allerdings erst mit Schriftsatz vom 6. August 2002 zur Kenntnis gebracht worden ist. Wenn auch der Senat an diesen Erlass bei der Auslegung der gesetzlichen Vorschriften nicht gebunden ist, hätte ihn der Beklagte bei der Prüfung seiner Zuständigkeit beachten und über den Antrag des Klägers entscheiden müssen.

Das Regierungspräsidium Darmstadt ist auch zur Entscheidung über diesen Antrag zuständig. Nach § 52 Abs. 2 PBefG erteilt die nach diesem Gesetz erforderliche Genehmigung eines grenzüberschreitenden Linienverkehrs für die deutsche Teilstrecke die von der Landesregierung bestimmte Behörde im Benehmen mit dem Bundesminister für Verkehr. Nach § 1 Nr. 7 der Verordnung über die Zuständigkeiten nach dem Personenbeförderungsgesetz vom 10. Oktober 1997 (GVBl. S. 370) sind die Regierungspräsidien die zuständigen Behörden zur Erteilung der Linienverkehrsgenehmigungen für den grenzüberschreitenden Verkehr. Für die Frage, welches Regierungspräsidium örtlich für die Linienverkehrsgenehmigung zuständig ist, hat die Verordnung keine Regelung getroffen. Die örtliche Zuständigkeit richtet sich deshalb nach § 52 Abs. 2 Satz 2 PBefG. Danach ist § 11 Abs. 2 bis 4 PBefG entsprechend anzuwenden. Nach dieser Regelung ist die Behörde zuständig, in deren Bezirk die Linie ihren Ausgangspunkt hat. Bielsko-Biala kommt als Ausgangspunkt nicht in Betracht, weil dieser Ort in Polen liegt und keine deutsche Behörde für diesen Ort zuständig ist. Görlitz ist bei einer Betrachtung der gesamten Linie ebenfalls kein Ausgangspunkt. Im Sinne der Regelung ist dies aber Frankfurt am Main jedenfalls für die Rückfahrt. Da § 52 Abs. 2 Satz 2 PBefG nur eine entsprechende Anwendung des § 11 Abs. 2 bis 4 PBefG anordnet, kann bei natürlicher Betrachtungsweise auch dieser Ort als Ausgangspunkt angesehen werden. Dies entspricht auch der in der EG üblichen Betrachtungsweise. Nach Art. 6 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 11/98 gilt als Ausgangsort eines Linienverkehrs eine der Endhaltestellen des Verkehrsdienstes (ebenso Art. 6 der Verordnung <EWG> Nr. 684/92). Frankfurt am Main liegt im Zuständigkeitsbereich des Regierungspräsidiums Darmstadt. Damit ist das Regierungspräsidium auch zur Entscheidung über den Antrag des Klägers zuständig.

Der Beklagte hat über den Antrag des Klägers vom 6. August 1993 noch nicht bestandskräftig entschieden. Hierbei kann dahinstehen, ob in den Berichten des Regierungspräsidiums vom 10. November 1994 und vom 22. Dezember 1994 eine Ablehnung des Antrags des Klägers enthalten ist oder eine solche Entscheidung nach den Vorstellungen des Regierungspräsidiums gerade nicht getroffen werden sollte, vielmehr der für die Beteiligten bindende Verwaltungsakt erst von den polnische Behörden erlassen werden sollte. Selbst wenn man davon ausgeht, dass das Regierungspräsidium mit den Berichten vom 10. November 1994 und vom 22. Dezember 1994 ablehnend über den Antrag des Klägers vom 6. August 1993 entschieden hat, kann der Beklagte hieraus keine Rechtsfolgen ableiten. Denn die Ablehnung ist gegenüber dem Kläger nicht wirksam geworden. Eine solche Wirksamkeit setzt nach § 43 VwVfG voraus, dass die Ablehnung dem Kläger bekannt gegeben worden ist. An einer solchen Bekanntgabe fehlt es. Wie die Nachforschungen des Beklagten ergeben haben, hat das Ministerium für Transport und Seewirtschaft der Republik Polen offenbar die Berichte des Regierungspräsidiums nicht an den Kläger weitergeleitet. Die Richtigkeit dieser Überlegungen bestätigen auch die Bemühungen des polnischen Ministeriums, die Genehmigung für den Kläger doch noch zu erreichen.

Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die vom Kläger nachgesuchte Genehmigung nicht bereits nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG in der Fassung des Art. 6 Abs. 116 Nr. 7 des Eisenbahnneuordnungsgesetzes vom 17. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378) als erteilt gilt. Nach Art. 11 Abs. 1 dieses Gesetzes ist diese Regelung (Genehmigungsfiktion) mit Wirkung vom 1. Januar 1995 auf die noch nicht abgeschlossenen Genehmigungsverfahren anzuwenden, die bis zum 31. Dezember 1993 eingeleitet worden sind. Diese Regelung erfüllt zwar der Kläger, denn sein Antrag vom 6. August 1993 ist am 11. Oktober 1993 beim Regierungspräsidium in Darmstadt eingegangen. Gleichwohl gilt die von ihm begehrte Genehmigung nicht als erteilt.

Der Eintritt der Fiktionswirkung nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG scheitert entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts allerdings nicht daran, dass der Beklagte mit den Berichten vom 10. November 1994 und 22. Dezember 1994 rechtzeitig den Antrag des Klägers abgelehnt habe. Wie bereits ausgeführt, sind die Berichte dem Kläger nicht zugegangen. Damit fehlt es an einer Ablehnung.

Die Fiktion nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG ist aber deshalb nicht eingetreten, weil der Kläger keinen vollständigen Antrag gestellt hat. Zwar soll mit der Fiktion das Genehmigungsverfahren beschleunigt werden. Dies setzt aber auf Seiten des Antragstellers voraus, dass er vollständige Unterlagen vorlegt. Zudem fingiert das Gesetz eine Genehmigung nach § 17 PBefG. Da diese Genehmigung notwendige Angaben enthalten muss, folgt bereits hieraus, dass vollständige Antragsunterlagen abgegeben sein müssen. Darüber hinaus regelt das Gesetz in § 12 PBefG selbst, wie ein Antrag beschaffen sein soll. Da sich die Fiktion auf diesen Antrag bezieht, folgt hieraus, dass der Gesetzgeber jedenfalls einen im Sinne von § 12 PBefG vollständigen Antrag voraussetzt, wenn die Genehmigungsfiktion eintreten soll (ebenso OVG Magdeburg, Urteil vom 29. Februar 1996, NZV 1996, 383 - soweit es um die in § 12 PBefG genannten Voraussetzungen geht). Nach § 12 Abs. 2 PBefG sind dem Antrag Unterlagen beizufügen, die ein Urteil über die Zuverlässigkeit des Antragstellers und die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebes ermöglichen. Unter welchen Voraussetzungen ein Betrieb als leistungsfähig anzusehen ist, regelte im Zeitpunkt der Antragstellung § 2 Abs. 2 Satz 2 der Berufszugangsverordnung vom 9. April 1991 (BGBl. I S. 896). Danach waren u. a. die verfügbaren Finanzmittel, Sicherheiten, Betriebskapital, Erwerbskosten der Fahrzeuge und Belastungen anzugeben. Solche Unterlagen hat der Kläger bei seiner Antragstellung nicht vorgelegt. Die Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr (PBZugV) vom 5. Juni 2000 (BGBl. I S. 851) stellt insoweit keine geringeren Anforderungen. Der Kläger war von der Vorlage der Unterlagen über seine Zuverlässigkeit sowie die Sicherheit und Leistungsfähigkeit seines Betriebes auch nicht nach anderen Regelungen befreit. Wie bereits ausgeführt, hat die deutsch-polnische Vereinbarung das Personenbeförderungsgesetz und die auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen nicht abgeändert. Das Regierungspräsidium kann diese Voraussetzungen auch nicht abändern. Die Behörde ist an Gesetz und Recht gebunden. Aus dem Personenbeförderungsgesetz ergibt sich auch nicht, dass von der Prüfung der Zuverlässigkeit und der Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebes abgesehen werden kann, wenn der Verkehrsunternehmer bereits zum Linienverkehr in einem der vertragschließenden Staaten zugelassen ist. § 52 Abs. 1 PBefG regelt, dass alle Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes anzuwenden sind, soweit keine gesetzlichen Ausnahmen vorliegen. Auch nach EG-Recht entfällt im Übrigen eine solche Prüfung nicht. Denn die Unternehmer, die innerhalb der EG einen grenzüberschreitenden Linienverkehr betreiben wollen, müssen nach Art. 3a der Verordnung (EWG) Nr. 684/92, der durch Art. 1 Nr. 3 der Verordnung (EG) Nr. 11/98 eingefügt worden ist, im Besitz einer Gemeinschaftslizenz sein, die von der zuständigen Behörde des Mitgliedstaates der Niederlassung ausgestellt wird (vgl. auch Art. 7 der Verordnung <EG> Nr. 2121/98 der Kommission vom 2. Oktober 1998 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung <EWG> Nr. 684/92 und <EG> Nr. 12/98).

Der Beklagte hat dem Kläger die begehrte Genehmigung nicht in dem Bericht vom 8. Juni 1993 an das Bundesministerium für Verkehr unter der Bedingung zugesagt, dass die Streckenführung abgeändert und ein deutscher Kooperationspartner benannt wird. Hierbei kann dahinstehen, ob eine Zusicherung bereits nach § 38 Abs. 1 Satz 2 VwVfG unwirksam ist, weil der Beklagte bisher das nach § 14 PBefG vorgesehene Anhörungsverfahren nicht durchgeführt hat oder ob eine fehlende Beteiligung Dritter mit der Folge nachgeholt werden kann, dass eine Zusicherung rechtmäßig wird (vgl. hierzu Bay. VGH UPR 1990, 68; BVerwG DÖV 1991, 34; Kopp/Ramsauer, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl., § 38 Anm. 29). Denn der Beklagte hat keine Zusage erteilt. Das Vorliegen einer Zusicherung im Sinne von § 38 VwVfG setzt voraus, dass der Beklagte erklärt hat, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen. Bei der Bewertung der Erklärung vom 8. Juni 1993 kann nicht unberücksichtigt bleiben, dass ein Bericht gegenüber dem Bundesministerium für Verkehr vorliegt und die Beteiligten stets davon ausgegangen sind, eine Regelung werde erst von dem polnischen Verkehrsministerium getroffen. Bei dieser Sachlage kann in dem Bericht vom 8. Juni 1993 keine Zusicherung gefunden werden, weil für den Kläger erkennbar dem Beklagten der Wille fehlte, einen von ihm zu erlassenden Verwaltungsakt zuzusagen. Auch aus Stellungnahmen der nach Art. 15 der deutsch-polnischen Vereinbarung gebildeten gemischten Kommission aus Beauftragten der Verkehrsminister beider Staaten kann der Kläger keine Rechte herleiten. Abgesehen von der fehlenden Zuständigkeit zum Erlass von Verwaltungsakten werden von der Kommission keine Regelungen mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen getroffen, sondern allenfalls Empfehlungen für das Verwaltungshandeln ausgesprochen.

Der Anspruch des Klägers auf Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung für die deutsche Teilstrecke des von ihm geplanten Linienverkehrs zwischen Bielsko-Biala und Frankfurt am Main hängt deshalb allein davon ab, ob die subjektiven und objektiven Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 PBefG vorliegen. Beide Voraussetzungen hat der Beklagte bisher nicht sachgerecht überprüft. Zur Feststellung der objektiven Voraussetzungen hat der Beklage das Beteiligungsverfahren nach § 14 PBefG durchzuführen. Da ihm sodann bei der Feststellung, ob der beantragte Verkehr öffentliche Verkehrsinteressen beeinträchtigt, ein Beurteilungsspielraum zukommt, in den die Verwaltungsgerichte nicht eingreifen dürfen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juli 1989 - 7 C 39.87 -, Buchholz 442.01 § 13 PBefG Nr. 29, OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 26. Februar 2002 - 7 A 10867/01 -), hat das Verwaltungsgericht den Beklagten zu Recht verurteilt, den Antrag des Klägers auf Erteilung der Linienverkehrsgenehmigung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Nach § 13 Abs. 1 darf die begehrte Genehmigung nur erteilt werden, wenn

1. die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebes gewährleistet sind,

2. keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun, und

3. der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist. Die fachliche Eignung wird dabei durch eine angemessene Tätigkeit in einem Unternehmen des Straßenpersonenverkehrs oder durch Ablegung einer Prüfung nachgewiesen.

Der Beklagte geht zutreffend davon aus, dass der Kläger diese subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen darzulegen hat. Hiervon wird er durch die deutsch-polnische Vereinbarung nicht befreit. Zwar bezieht sich die Vereinbarung nur auf solche Unternehmer, die im Hoheitsgebiet ihres Staates zur Personenbeförderung berechtigt sind. Nur dieser Personenkreis sollte offensichtlich begünstigt werden. Wie aber bereits ausgeführt, werden die Regelungen des Personenbeförderungsgesetzes hierdurch nicht abgeändert. Sofern deshalb die Vertragschließenden der Auffassung gewesen sein sollten, der Antragsteller müsse die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG nicht nachweisen, ist dies mit der gesetzlichen Regelung nicht vereinbar. Abgesehen davon enthält die Vereinbarung auch keine Regelung, dass die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen nicht darzulegen seien. Für die Darlegung der fachlichen Eignung kommt hinzu, dass sich der Vertrag hiermit auch nicht befassen konnte. Denn die fachliche Eignung als Genehmigungsvoraussetzung ist erst durch Art. 1 Nr. 4 des 4. Gesetzes zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes vom 7. Juni 1978 (BGBl. I S. 665) in das Personenbeförderungsgesetz eingefügt worden.

Die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG werden durch die Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr vom 15.06.2000 (BGBl. I S. 851), die ihre Ermächtigungsgrundlage in § 57 Abs. 1 Nr. 4 PBefG findet, näher ausgestaltet. Die Prüfung der Zuverlässigkeit (§ 1 der Verordnung), finanziellen Leistungsfähigkeit (§ 2 der Verordnung) und fachlichen Eignung (§ 3 der Verordnung) führt entgegen der Auffassung des Beklagten nicht zwangsläufig dazu, dass die in der Verordnung enthaltenen Vorgaben bei ausländischen Unternehmern regelmäßig nicht bejaht werden können. Zur Feststellung der persönlichen Zuverlässigkeit können die polnischen Behörden eingeschaltet werden, ob die für den Straßenpersonenverkehr geltenden Vorschriften in der Vergangenheit beachtet worden sind. Gleiches gilt für die Feststellung, ob die Allgemeinheit bei dem Betrieb des Unternehmens geschädigt oder gefährdet wurde. Die finanzielle Leistungsfähigkeit des Klägers kann durch Urkunden (z. B. Bankauszüge) belegt werden. Auch die Prüfung der fachlichen Eignung des Klägers stellt den Beklagten nicht vor unüberwindliche Schwierigkeiten. Bei der Prüfung dieser erst durch das 4. Gesetz zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes eingefügten Genehmigungsvoraussetzung wird der Beklagte zu berücksichtigen haben, dass die fachliche Eignung durch eine fünfjährige leitende Tätigkeit in einem Unternehmen des Straßenpersonenverkehrs nachgewiesen werden kann (vgl. § 3 Abs. 2 der Berufszugangsverordnung Personenbeförderungsgesetz vom 9. April 1991 <BGBl. I S. 896>; jetzt § 7 Abs. 1 Satz 1 der Berufungszugangsverordnung vom 15. Juni 2000 <BGBl. I S. 851>). Zwar ist gegenüber der Berufszugangsverordnung vom 9. April 1991 eine Änderung dahin eingetreten, dass die Industrie- und Handelskammer die fachliche Eignung des Unternehmers für den Straßenpersonenverkehr feststellt. Die Frage, wer diese Feststellung trifft, wenn der Antragsteller keinen Sitz im Zuständigkeitsbereich einer Industrie- und Handelskammer hat, beantwortet die Verordnung nicht. Insoweit muss aber die Genehmigungsbehörde als zuständig angesehen werden, weil diese auch die Voraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG feststellt und die Verordnung mit der Zuständigkeitsregelung hinsichtlich der Industrie- und Handelskammern keine Kompetenzverlagerung beabsichtigt hat.

Gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG ist die Genehmigung für den Linienverkehr zu versagen, wenn durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere wenn

a) der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigt werden kann,

b) der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben übernehmen soll, die vorhandene Unternehmer bereits wahrnehmen und

c) die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmer die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden angemessenen Frist selbst durchzuführen bereit sind.

Keinen dieser Versagungsgründe hat der Beklagte bisher dargetan. Bei der Bewertung, die Beigeladene sei auf jeden Fall ausgestaltungsberechtigt, wird bereits die Systematik des § 13 Abs. 2 PBefG und die damit vorgegebene Prüfungsreihenfolge nicht hinreichend beachtet.

Seit den grundlegenden Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. April 1964 (Az.: VII C 79.61, Buchholz 442.01 § 13 PBefG Nr. 9) und vom 11. Oktober 1968 (Az.: VII C 64.67 und 111.66 - BVerwGE Band 30, S. 251 und 257 -) dürfen bei der Frage, ob eine befriedigende Verkehrsbedienung vorliegt, die Ausgestaltungsmöglichkeiten der vorhandenen Unternehmer nicht berücksichtigt werden. "Die Reihenfolge, die § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG für die Prüfung der Frage, ob die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, gewählt hat, wäre verfehlt, wenn schon bei Buchstabe a dieser Vorschrift die Ausgestaltungsmöglichkeiten geprüft würden. Die Frage der Ausgestaltung stellt sich erst dann, wenn die Prüfung nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchstabe a PBefG eine nichtbefriedigende Bedienung des Verkehrs durch die vorhandenen Verkehrsmittel ergibt und auch der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchstabe b PBefG nicht durchgreift. Erst in diesem Fall ist zu entscheiden, ob die vorhandenen Unternehmer oder die Eisenbahn die infolge der mangelnden Befriedigung des Verkehrsbedürfnisses bestehende Lücke oder die angebotene Verbesserung der Verkehrsbedienung durch Ausgestaltung zu schließen bereit sind. Das lässt sich auch der Fassung des § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchstabe c PBefG entnehmen, der von einer notwendigen Ausgestaltung spricht. Notwendig ist aber eine Ausgestaltung erst dann, wenn eine Lücke im Verkehrsangebot zu schließen ist" (vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Oktober 1968, BVerwGE Band 30, 251, 257, Urteil vom 16. Dezember 1977 - 7 C 59.74 -, BVerwGE 55, 159; Urteil vom 28. Juli 1989 - 7 C 39.87 -, BVerwGE 82, 260, 262). Der Beklagte hätte deshalb prüfen müssen, ob für die vom Kläger geplante Linie von Bielsko-Biala nach Frankfurt am Main mit Halten in Görlitz, Eisenach, Kassel, Bad Hersfeld und Gießen ein Verkehrsbedürfnis, also eine Lücke im Verkehrsangebot besteht. Bei dieser Prüfung hat der Beklagte nicht nur die deutsche Teilstrecke, sondern die gesamte Strecke zu bewerten. Denn § 13 PBefG will die Belange der Allgemeinheit an einer geordneten, das öffentliche Verkehrsbedürfnis befriedigenden Verkehrsbedienung gewährleisten (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Oktober 1968 - BVerwGE 30, 347). Die geordnete Verkehrsbedienung kann aber auch dann beeinträchtigt werden, wenn auf der polnischen Teilstrecke zu viele Linien zugelassen werden und damit ein ruinöser Wettbewerb zwischen den Linien eröffnet wird. Dies hätte auch Auswirkungen auf die deutsche Teilstrecke (ebenso OVG Münster, Beschluss vom 30. Dezember 1997 - 13 B 2586/97). Etwas anderes folgt nicht daraus, dass für den polnischen Streckenteil die polnischen Behörden die Linienverkehrsgenehmigung erteilen. Denn der Beklagte hat die Auswirkungen dieses Streckenteils auf die deutsche Teilstrecke zu beurteilen. Bei dieser Sachlage kann es nicht zweifelhaft sein, dass er damit auch das Verkehrsbedürfnis hinsichtlich des polnischen Streckenteils zu bewerten hat.

Das Wesentliche der vom Kläger geplanten Verkehrsverbindung besteht darin, dass den Fahrgästen aus Bielsko-Biala eine Verbindung nach Frankfurt am Main ohne ein Umsteigen in Kattowitz angeboten wird. Darüber hinaus werden die Fahrtziele Görlitz, Eisenach, Kassel, Bad Hersfeld und Gießen direkt mit Bielsko-Biala verbunden. Weder Bielsko-Biala noch die anderen genannten Städte werden bisher von der Linie der Beigeladenen angefahren. Soweit beispielsweise Fahrgäste aus Gießen die Linie der Beigeladenen benutzen wollen, müssen sie in Frankfurt am Main zusteigen und zusätzlich in Kattowitz umsteigen. Die Linie des Klägers vermeidet damit bei allen genannten Städten ein Umsteigen und ein Warten auf Anschlüsse. Eine solche direkte Verbindung bietet die von der Beigeladenen betriebene Linie nicht. Ob ein Verkehrsbedürfnis für diese direkte Verbindung besteht - also ein Bedürfnis nicht nur einzelner Personen, sondern eines großen Kreises der Einwohner der angefahrenen Städte (vgl. hierzu BVerwGE 30, 251) -, hat der Kläger bisher nicht dargetan und der Beklagte nicht untersucht. Sollte ein solches Verkehrsbedürfnis für die direkte Anbindung der genannten Städte bestehen und festgestellt werden können, wird der Beklagte zu prüfen haben, ob die vorhandenen Linien dieses Verkehrsbedürfnis befriedigend bedienen. Maßgebend sind in diesem Zusammenhang Dichte, Zeitfolge, Fahrpreis und Bequemlichkeit der Linie der Beigeladenen (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1977 - 7 C 59.74 -, BVerwGE 55, 159). Bei dem Charakter des Linienverkehrs als großräumiger grenzüberschreitenden Verbindung wird bei der Bequemlichkeit nicht allein darauf abgestellt werden können, dass einzelne Zielorte in Polen vollständig abgedeckt werden (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 29. Februar 2000 - 7 A 11348/99 -, Juris). Vielmehr wird auch der Einzugsbereich der Zielorte zu berücksichtigen sein. Denn die Fernlinien haben auch den Sinn, Zubringerverkehre aufzunehmen und weiträumigen Zielen zuzuführen. Allerdings kann insoweit nur auf den näheren Bereich der jeweiligen Halte- und Zielorte abgestellt werden. Denn § 13 PBefG vermittelt einen Schutz der Linie nur in dem Rahmen der festgelegten Streckenführung. Eine wesentliche Verbesserung einer Verkehrsbedienung soll nicht verhindert werden. Der vorhandene Unternehmer wird nur im Rahmen des § 13 Abs. 2 Buchstabe b und c PBefG geschützt. Sofern die Voraussetzungen für eine Ausgestaltung nach § 13 Abs. 2 Buchstabe c PBefG nicht vorliegen, kann der vorhandene Unternehmer auch nicht den Schutz seiner Linie gegenüber Verbesserungen beanspruchen. Eine Linie ohne Umsteigen ist für die Verkehrsnachfrage stets mit erheblicher Bequemlichkeit verbunden. Sofern hierfür deshalb ein Verkehrsbedürfnis festgestellt werden kann, kann die Beigeladene hiergegen selbst dann nicht geschützt werden, wenn ihr Fahrgastaufkommen hierdurch beeinträchtigt würde (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1977 - BVerwGE 55, 159). Denn § 13 PBefG vermittelt auch keinen Schutz, wenn sich das Verkehrsbedürfnis dahin wandelt, dass verstärkt direkte Verbindungen nachgefragt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1977, a.a.O.).

Wie bereits ausgeführt, hat der Beklagte bisher nicht in hinreichendem Umfang geprüft, ob ein Verkehrsbedürfnis für die vom Kläger angebotene Linie besteht. In diesem Zusammenhang ist er nicht der Frage nachgegangen, ob und ggfs. welche Umsteigemöglichkeiten bei der Linie der Beigeladenen nach Bielsko-Biala bestehen. Soweit es um die deutschen Zielorte geht, die der Kläger direkt anbinden will, ist ebenfalls noch keine Möglichkeit für Umsteigeverbindungen geprüft worden. Es fehlt schließlich auch die Untersuchung, wie die Linie der Beigeladenen ausgelastet ist und überhaupt auf einen Zubringerverkehr aus Bielsko-Biala angewiesen ist. In diesem Zusammenhang wird der Beklagte wohl nicht davon ausgehen können, dass Bielsko-Biala zum näheren Einzugsbereich von Kattowitz gehört. Denn bei Bielsko-Biala handelt es sich um eine selbständige Großstadt mit ca. 163.000 Einwohnern, die ca. 50 km südlich von Kattowitz liegt. Sie gehört auch nicht mehr zu dem einheitlichen Industriegebiet, das sich um Kattowitz entwickelt hat. Mit Kattowitz und Krakau fährt die Beigeladene zwei Großstädte an, die über 351.000 Einwohner (Kattowitz) und 750.000 Einwohner (Krakau) verfügen. Regelmäßig ist allein mit einer solchen Einwohnerzahl eine Verkehrsnachfrage verbunden, dass eine Verkehrsnachfrage aus einer anderen Großstadt regelmäßig das Verkehrsaufkommen einer solchen Linie nicht nennenswert beeinträchtigen kann.

Auch den Versagungsgrund nach § 13 Abs. 2 Nr. 2b PBefG hat der Beklagte bisher nicht dargetan. Wie die vom Kläger geplante andere Linienführung im Bundesgebiet und in Polen belegt, übernimmt der Kläger voraussichtlich keine Verkehrsaufgaben, die die Beigeladene erbringt. Wie bereits ausgeführt, fährt die Beigeladene Görlitz, Erfurt, Kassel, Bad Hersfeld und Gießen auf ihrer Linie nicht an.

Entgegen der Auffassung des Beklagten kann sich die Beigeladene auf kein Ausgestaltungsrecht nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchstabe c PBefG berufen. Hierbei kann dahinstehen, ob ein Ausgestaltungsrecht bereits damit verneint werden kann, dass das polnische Verkehrsministerium offenbar nicht bereit ist, der Beigeladenen die Veränderung ihrer Linie in der Weise zu gestatten, dass sie einen so genannten Antennenverkehr von Kattowitz nach Kielce, Krakau bzw. Bielsko-Biala betreibt, und auch nicht bereit ist, der Beigeladenen eine neue Direktverbindung nach Bielsko-Biala zu genehmigen. Denn die Voraussetzungen für eine notwendige Ausgestaltung im Sinne von § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchstabe c PBefG liegen nicht vor. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der erkennende Senat anschließt, setzt eine Ausgestaltung voraus, dass sie die Einrichtung des neuen Verkehrs überflüssig macht. Dies bedeutet, dass sie dieselbe Verkehrsbedienung wie die geplante Linie bieten muss. Weiterhin darf die Ausgestaltung nicht zu einer Umwandlung des bestehenden Verkehrs führen, weil sie dann nicht mehr etwas Vorhandenes verbessern oder vervollständigen, sondern etwas Neues schaffen würde. Schließlich muss die Ausgestaltung stets im Rahmen des bestehenden Verkehrs bleiben. "Die Ausgestaltung setzt etwas Vorhandenes voraus, das durch eine Änderung verbessert werden soll" (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 1968 - BVerwGE Band 30, 257; Urteil vom 25. Oktober 1968 - BVerwGE 30, 352). Alle wesentlichen Vorteile des beantragten Verkehrs müssen geboten werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1977 - BVerwGE 55, 159).

Keine dieser Voraussetzungen erfüllt die Beigeladene. Der vorgeschlagene Antennenverkehr bedeutet, dass die Fahrgäste, die Bielsko-Biala erreichen wollen, in Kattowitz umsteigen müssen. Mit den Zeitverlusten und Unannehmlichkeiten, die mit einem Umsteigen verbunden sind, kann nicht von derselben Verkehrsbedienung ausgegangen werden, die der Kläger anbieten will. Dasselbe gilt für die von der Klägerin vorgesehenen Halte auf der deutschen Teilstrecke. Auch diese könnten von der Linie der Beigeladenen nur mit Umsteigeverbindungen erreicht werden. Damit bietet die Beigeladene insgesamt nicht dieselbe Verkehrsbedienung wie der Kläger an.

Die Ausgestaltung würde aber auch eine Umgestaltung der bisherigen Linie der Beigeladenen Frankfurt am Main-Krakau bedeuten. Denn die Beigeladene müsste nicht nur Bielsko-Biala, sondern auch die von der Klägerin auf der deutschen Teilstrecke vorgesehenen Halte in ihre Linie aufnehmen. Halte in den genannten deutschen Orten bedeuten aber eine erhebliche Fahrzeitverlängerung. Aber auch für die polnische Teilstrecke gilt nichts anderes. Bei der Bewertung dieser Strecke kann nicht unberücksichtigt bleiben, dass der Endpunkt der Linie der Beigeladenen Krakau ist. Soll deshalb Bielsko-Biala ohne Umsteigen in die Linie aufgenommen werden, müsste die Beigeladene von Kattowitz nach Bielsko-Biala fahren. Um dann aber wieder nach Krakau zu gelangen, müsste anstelle der direkten Autobahnverbindung von Kattowitz nach Krakau eine Landstraße von Bielsko-Biala nach Krakau benutzt werden. Die jetzt von Kattowitz nach Krakau bestehende Verbindung in einer Länge von 70 km müsste in einem Bogen nach Süden um über 60 km verlängert werden (Kattowitz-Bielsko-Biala <55 km>, Bielsko-Biala-Krakau <76 km>, insgesamt also 131 km. Abzüglich 70 km Kattowitz-Krakau ergibt sich damit eine Verlängerung von 61 km). Auch bezogen auf die Fahrtzeit würde damit etwas Vorhandenes nicht verbessert, sondern etwas Neues geschaffen. Denn in diesem Zusammenhang kann nicht unberücksichtigt bleiben, dass der vom Beigeladenen geplante Bogen nach Krakau eine Fahrtzeit von mehreren Stunden beinhaltet, während auf der bisherigen Strecke Krakau von Kattowitz aus auf der Autobahn in einer knappen Stunde erreicht wird. Schließlich bleibt der vorgeschlagene Bogen auch nicht mehr im Rahmen des von der Beigeladenen betriebenen Verkehrs.

Der Umstand, dass der Beklagte den Antrag der Firma mit Bescheid vom 18. Januar 1995 und den der Firma mit Bescheid vom 10. Mai 2001 bestandskräftig abgelehnt hat, die beide mit dem Kläger den grenzüberschreitenden Verkehr als deutsche Vertragsunternehmer betreiben wollten, führt nicht dazu, dass auch dem Kläger die Genehmigung zu versagen ist. Hierbei kann dahinstehen, ob der Beklagte unter dem Gesichtspunkt der Folgenbeseitigungslast zum Wiederaufgreifen der Verwaltungsvorgänge verpflichtet ist (vgl. hierzu OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 26. Februar 2002 - 7 A 10867/01 -). Hierfür spricht, dass der Beklagte hinsichtlich der Firma angenommen hat, der Antrag scheitere bereits an der Ausgestaltungsbefugnis der Beigeladenen, was jedoch nicht der Fall ist. Denn das Verwaltungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen. Der Kläger hat deshalb bis zu dessen Abschluss Gelegenheit, einen Kooperationspartner für den grenzüberschreitenden Verkehr zu stellen, der die Voraussetzungen für die Erteilung einer Genehmigung nach dem Personenbeförderungsgesetz zum grenzüberschreitenden Verkehr erfüllt. Wie der neuerliche Antrag des Klägers vom 31. Januar 2001 belegt, ist die Firma Tour bereit, mit dem Kläger einen grenzüberschreitenden Verkehr zu betreiben. Hier bedarf neben der Prüfung der subjektiven und objektiven Genehmigungsvoraussetzungen lediglich der Klärung, ob dies auch für die im Antrag vom 6. August 1993 vorgesehene Strecke mit den dort vorgesehenen Halten gilt. Diese Fragen können unproblematisch bis zu einer Entscheidung über den Antrag vom 6. August 1993 geklärt werden.

Da der Beklagte bisher die subjektiven und objektiven Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 PBefG nicht hinreichend geprüft hat, hat ihn das Verwaltungsgericht zu Recht verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Einrichtung eines Linienverkehrs zwischen Bielsko-Biala und Frankfurt am Main zu bescheiden.

Der Beklagte und die Beigeladene haben die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen, weil ihre Rechtsmittel ohne Erfolg geblieben sind (§ 154 Abs. 2 VwGO).

Die Vollstreckbarkeitserklärung folgt aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO.

Gründe für eine Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor. Die Frage, ob die deutsch-polnische Vereinbarung ein von dem Personenbeförderungsgesetz abweichendes Verwaltungsverfahren regelt, beantwortet sich aus dem Gesetz und ist deshalb nicht klärungsbedürftig. Alle weiteren Fragen, wie z. B. der Prüfungsumfang bei den subjektiven und objektiven Genehmigungsvoraussetzungen, sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt.

Ende der Entscheidung

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