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Im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren liegen die Voraussetzungen für eine einstweilige Verfügung, mit der eine vorläufige Feststellung getroffen wird, nicht vor, wenn es ungewiss ist, ob der Anspruch, dessen Sicherung die im Wege der einstweiligen Verfügung ausgesprochene vorläufige Feststellung dienen soll, besteht.

Es erscheint nicht fernliegend, davon auszugehen, dass nach § 83 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 3 Satz 1 HPVG der Hauptpersonalrat bei der zuständigen obersten Landesbehörde anstelle der örtlichen Personalräte zu beteiligen ist, wenn es um Maßnahmen geht, die für die Beschäftigten mehrerer Geschäftsbereiche von allgemeiner Bedeutung sind oder über die die Landesregierung entscheidet.

Der örtliche Dienststellenleiter darf durch das Verwaltungsgericht - gestützt auf § 111 Abs. 2 HPVG - nur dann zu einer Unterlassung verpflichtet werden, wenn er grob gegen seine Verpflichtungen aus dem Hessischen Personalvertretungsgesetz verstoßen hat. § 111 Abs. 2 HPVG stellt nicht auf Verstöße des Dienststellenleiters gegen sonstiges Recht ab.

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Hessischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss

Fachsenat für Personalvertretungssachen (Land)

22 TH 1496/05

In dem personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren

wegen Einführung des Personalinformationssystems SAP R/3 HR,

hier: Antrags auf Erlass einer einstweiligen Verfügung,

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - Fachsenat für Personalvertretungssachen (Land) - durch

Vorsitzenden Richter am Hess. VGH Dr. Lohmann, Richter am Hess. VGH Dr. Nassauer, Richter am Hess. VGH Kohlstädt

am 10. Juni 2005 beschlossen:

Tenor:

Auf die Beschwerde des Beteiligten wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Wiesbaden - Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) - vom 23. Mai 2005 - 23 LG 485/05(V) - geändert.

Der Antrag des Antragstellers auf Erlass einer einstweiligen Verfügung wird abgelehnt.

Gründe:

I.

Der Antragsteller hat in erster Instanz beantragt,

dem Beteiligten vorläufig bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zu untersagen, die Einführung des Personalinformationssystems SAP R/3 HR weiter zu betreiben, ohne den Antragsteller nach den Vorschriften des HPVG bei der Umsetzung vorher zu beteiligen.

Das Verwaltungsgericht hat dazu im Wege der einstweiligen Verfügung vorläufig festgestellt, dass der Beteiligte durch die Einführung des Personalinformationssystems SAP R/3 HR in seinem Geschäftsbereich ohne vorherige Beteiligung des Antragstellers zumindest dessen Mitwirkungsrechte gemäß § 81 Abs. 1 HPVG verletzt habe. Weiterhin hat es den Beteiligten "im Wege der einstweiligen Anordnung" verpflichtet, die Einführung des Personalinformationssystems SAP R/3 HR in seinem Geschäftsbereich bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zu unterlassen. Wegen der Einzelheiten, insbesondere wegen der Begründung des Verwaltungsgerichts, wird auf dessen Beschluss vom 23. Mai 2005 verwiesen.

Am 1.Juni 2005 hat der Beteiligte gegen den Beschluss Beschwerde eingelegt, mit der er im Wesentlichen die Aufhebung des Beschlusses vom 23. Mai 2005 begehrt. Wegen der Einzelheiten, insbesondere wegen der Begründung der Beschwerde, wird auf den Beschwerdeschriftsatz vom 1. Juni 2005 Bezug genommen.

Der Antragsteller hat mit Schriftsatz vom 9. Juni 2005 auf die Beschwerde erwidert. Auch auf dieses Vorbringen wird Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den darüber hinausgehenden Inhalt der Gerichtsakten verwiesen.

II.

Die Beschwerde ist zulässig, insbesondere form- und fristgemäß erhoben und begründet worden.

Sie hat auch in der Sache Erfolg.

1. Dies gilt zunächst, soweit das Verwaltungsgericht im Wege der einstweiligen Verfügung vorläufig festgestellt hat, dass der Beteiligte durch die Einführung des Personalinformationssystems SAP R/3 HR in seinem Geschäftsbereich ohne vorherige Beteiligung des Antragstellers zumindest dessen Mitwirkungsrechte gemäß § 81 Abs. 1 HPVG verletzt habe.

Insofern hat der Antragsteller das Vorliegen der Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Verfügung nicht glaubhaft gemacht.

Nach der Rechtsprechung des beschließenden Fachsenats können im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren im Wege des Erlasses einstweiliger Verfügungen vorläufige Feststellungen nur ergehen,

- wenn ohne ihren Erlass schwere und unzumutbare Nachteile entstünden, die durch die Entscheidung im Hauptsacheverfahren nicht mehr ausgeglichen werden können,

- wenn sich mit hoher Wahrscheinlichkeit im Hauptsacheverfahren erweisen wird, das der Anspruch, dessen Sicherung sie dienen soll, besteht,

- wenn andererseits die Regelung keine gewichtigen Folgen hat, die für davon Betroffene unzumutbar wären und

- wenn nicht ausnahmsweise sonstige überwiegende besonders gewichtige Gründe entgegenstehen.

(vgl. z. B. Hess. VGH, Beschlüsse vom 27. Februar 1992 - HPV TL 2246/91 - ESVGH 42, 216, und vom 1. Juni 1994 - TL 864/94 - PersR 1994, 431).

Diese Voraussetzungen liegen nicht vor, denn es ist zumindest ungewiss, ob der Anspruch, dessen Sicherung die im Wege der einstweiligen Verfügung ausgesprochene vorläufige Feststellung dienen soll, besteht. Das heißt, die vom Senat in ständiger Rechtsprechung geforderte hohe Wahrscheinlichkeit, dass das Bestehen des Anspruchs sich im Hauptsacheverfahren erweisen werde, kann nicht festgestellt werden.

Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Beschluss die Auffassung vertreten, dass dem Antragsteller als dem zuständigen (örtlichen) Personalrat und nicht dem Hauptpersonalrat beim Hessischen Ministerium des Innern und für Sport gemäß § 83 Abs. 6 Satz 1 HPVG i. V. m. § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG bei der Einführung von SAP R/3 HR in der Dienststelle ein Mitwirkungsrecht zustehe. Es beruft sich zur Begründung auf den Gesetzeswortlaut und die Entstehungsgeschichte des § 83 Abs. 6 HPVG.

Dem vermag der Senat jedoch nicht zu folgen. Jedenfalls kann die von seiner Rechtsprechung geforderte hohe Wahrscheinlichkeit, dass diese Auffassung sich im Hauptsacheverfahren als zutreffend erweisen wird, im vorliegenden Eilverfahren nicht festgestellt werden.

Wie sich § 1 Abs. 1 der unter dem 24. Juni 2004 abgefassten "Erklärung des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport (HMdIS) zur Einführung von SAP R/3 HR (Human Resources) in der hessischen Landesverwaltung" entnehmen lässt, wird im Rahmen der Neuen Verwaltungssteuerung für die gesamte hessische Landesverwaltung - mit hier nicht interessierenden Ausnahmen - als neues Datenverarbeitungsverfahren für den Bereich der Personalwirtschaft unter Verwendung der Software SAP R/3 das Modul HR (Human Resources) in der Version 4.6 c eingeführt. Dass die Einführung des Moduls die Änderung einer automatisierten Bearbeitung personenbezogener Daten der Beschäftigten darstellt und somit das Mitwirkungsrecht gemäß § 81 Abs. 1 Satz 1 letzte Alternative HPVG begründet, ist unstreitig. Streitig ist lediglich, ob dieses Mitwirkungsrecht dem Antragsteller als dem örtlichen Personalrat zusteht. Es erscheint nicht ausgeschlossen, dass dies - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - nicht der Fall ist.

Bei Maßnahmen, die für die Beschäftigten mehrerer Geschäftsbereiche von allgemeiner Bedeutung sind oder über die die Landesregierung entscheidet, nimmt nach § 83 Abs. 3 Satz 1 HPVG der Hauptpersonalrat bei der zuständigen obersten Landesbehörde die Aufgaben der Stufenvertretung war. Zu den Aufgaben der Stufenvertretung gehört auch die Beteiligung in solchen Angelegenheiten, die - was auch hier der Fall ist - für die Beschäftigten mehrerer Dienststellen von allgemeiner Bedeutung sind. Dies folgt aus § 83 Abs. 2 Satz 1 HPVG, wonach bei Maßnahmen, die für die Beschäftigten mehrerer Dienststellen von allgemeiner Bedeutung sind, die bei der für die Entscheidung zuständigen Dienststelle gebildete Stufenvertretung an Stelle der Personalräte zu beteiligen ist. Dies bedeutet, dass die in § 83 Abs. 3 Satz 1 HPVG und § 83 Abs. 2 Satz 1 HPVG getroffenen Regelungen sich nicht gegenseitig ausschließen, sondern dass sie sich ergänzen. Es erscheint nach allem jedenfalls nicht fernliegend, davon auszugehen, dass nach den zitierten gesetzlichen Regelungen der Hauptpersonalrat bei der zuständigen obersten Landesbehörde an Stelle der örtlichen Personalräte zu beteiligen ist, wenn es um Maßnahmen geht, die für die Beschäftigten mehrerer Geschäftsbereiche von allgemeiner Bedeutung sind oder über die die Landesregierung entscheidet.

Ob dieses Ergebnis durch die in § 83 Abs. 6 HPVG getroffenen Regelungen wieder dahin modifiziert werden sollte, dass in derartigen Fällen doch nur die örtlichen Personalräte zu beteiligen sind, erscheint höchst zweifelhaft. Nach § 83 Abs. 6 Satz 1 HPVG ist u. a. im Falle der automatisierten Verarbeitung personenbezogener Daten der Beschäftigten (§ 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG) der Personalrat der Dienststelle zu beteiligen, der die Beschäftigten angehören, deren personenbezogene Daten verarbeitet werden. Dass dies jedoch nicht ausnahmslos im Falle der automatisierten Verarbeitung personenbezogener Daten der Beschäftigten zur Beteiligungszuständigkeit der örtlichen Personalräte führt, folgt aus § 83 Abs. 6 Satz 2 HPVG. Denn nach § 83 Abs. 6 Satz 2 HPVG bleibt Abs. 2 unberührt.

Die in Abs. 3 getroffene Regelung ist allerdings nicht ausdrücklich in Bezug genommen. Insofern vertritt der Beteiligte jedoch die Auffassung, es sei von einer analogen Anwendung der Verweisung auf § 83 Abs. 3 HPVG auszugehen. Dies erscheint nach dem oben dargestellten Verhältnis, in dem Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 der Vorschrift stehen, nicht ausgeschlossen, zumal es nicht einleuchtet, warum bei für die Beschäftigten mehrerer Dienststellen bedeutsamen Maßnahmen die Stufenvertretung zu beteiligen sein soll, dies aber bei für die Beschäftigten mehrerer Geschäftsbereiche bedeutsamen Maßnahmen nicht der Fall sein soll. Jedenfalls sprechen Sinn und Zweck des § 83 HPVG eher für die Auffassung des Beteiligten als gegen diese. Denn danach sollen bei Maßnahmen, die für untergeordnete Verwaltungsgliederungen bedeutsam sind, nicht alle örtlichen Personalräte - womöglich noch mit unterschiedlichen Ergebnissen - beteiligt werden, wenn eine übergeordnete Behörde die Maßnahme ergreift, sondern die der entscheidenden Behörde zugeordnete Personalvertretung. Die Absicht, eine unpraktikable Zersplitterung der Beteiligung zu vermeiden, ist erkennbar das Ziel der in § 83 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 HPVG getroffenen Regelungen.

Nach allem erscheint die vom Beteiligten vertretene Auffassung sowohl nach dem Gesetzeswortlaut als auch nach Sinn und Zweck des § 83 HPVG vertretbar, so dass es jedenfalls an der vom Verwaltungsgericht angenommenen hohen Wahrscheinlichkeit fehlt, dass das Hauptsacheverfahren das Bestehen eines Beteiligungsanspruchs des Antragstellers erweisen werde.

Der Verfügungsanspruch lässt sich auch nicht damit begründen, das automatisierte Verfahren Personaldatenverarbeitung durch das Modul SAP R/3 HR werde nicht zentral von der Hessischen Landesregierung, sondern von der jeweils betroffenen Dienststelle - welche insoweit auch die Verantwortung trage - eingeführt (vgl. Seite 14 des angefochtenen Beschlusses). Denn diese Auffassung ist unzutreffend. Wie sich § 1 Abs. 1 der oben zitierten Erklärung des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport vom 24. Juni 2004 entnehmen lässt, wird "für die gesamte hessische Landesverwaltung" das neue Datenverarbeitungsverfahren für den Bereich der Personalwirtschaft eingeführt. Das Verwaltungsgericht hat im zweiten Absatz auf Seite 3 des angefochtenen Beschlusses selbst darauf hingewiesen, im Rahmen der Modernisierung der Hessischen Verwaltung beabsichtige die Hessische Landesregierung, in den einzelnen Behörden das Personalinformationssystem SAP R/3 HR schrittweise einzuführen. Dies trifft zu und hat zur Folge, dass es sich bei der Einführung von SAP R/3 HR jedenfalls nicht um eine Maßnahme jeder einzelnen Dienststelle handelt, in der das System eingeführt werden soll. Ob über die eigentliche Einführung des Systems hinaus im Zusammenhang mit dieser durch einzelne Dienststellenleiter Maßnahmen ergriffen werden sollen, die Beteiligungsrechte der örtlichen Personalräte auslösen können, kann hier dahinstehen. Denn derartige Maßnahmen sind nicht Gegenstand des vorliegenden Eilverfahrens, in dem es - wie der Antrag des Antragstellers zeigt - lediglich um die Beteiligung an der Maßnahme der "Einführung des Personalinformationssystems" geht.

Unerheblich für das vorliegende, wegen § 81 Abs. 5 HPVG nicht das Mitbestimmungsrecht des § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG, sondern allein den Mitwirkungstatbestand des § 81 Abs. 1 HPVG betreffende personalvertretungsrechtliche Eilverfahren (vgl. Seite 12 des angefochtenen Beschlusses des Verwaltungsgerichts) sind die vom Verwaltungsgericht aufgeworfenen datenschutzrechtlichen Fragen. Ob insofern fehlerhaft vorgegangen worden ist oder nicht, hat mit der Frage, ob ein Beteiligungsrecht besteht und - gegebenenfalls - welche Personalvertretung dieses Beteiligungsrecht geltend machen darf, nichts zu tun. Insbesondere weist der Beteiligte auf Seite 11 der Beschwerdeschrift vom 1. Juni 2005 zu Recht darauf hin, dass sich eine Pflicht, das Verfahrensverzeichnis nach § 6 HDSG dem Datenschutzbeauftragten einer jeden Behörde vorzulegen, allenfalls aus datenschutzrechtlichen Vorschriften ergeben kann und für das personalvertretungsrechtliche Beteiligungsverfahren keine Rolle spielt. Auch wenn die Einführung des Moduls SAP R/3 HR datenschutzrechtlich in jeder Dienststelle als Einführung eines automatisierten Verfahrens im Sinne von § 6 HDSG anzusehen sein sollte, kann daraus nicht auf die Zuständigkeit der örtlichen Personalräte geschlossen werden. Denn welche Personalvertretungen zuständig sind, ergibt sich allein aus personalvertretungsrechtlichen Vorschriften. Ob das Verfahrensverzeichnis im Sinne des § 6 HDSG nach § 34 Abs. 5 HDSG "im Rahmen des personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahrens" vorzulegen ist oder nicht, ändert an der personalvertretungsrechtlichen Verteilung der Beteiligungszuständigkeiten ebenfalls nichts.

Entsprechendes gilt, soweit das Verwaltungsgericht sich auf Seite 20 des angefochtenen Beschlusses auf § 62 Abs. 1 Nr. 2 HPVG beruft. Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat darüber zu wachen, dass die zu Gunsten der Beschäftigten geltenden Gesetze, Verordnungen, Tarifverträge, Dienstvereinbarungen und Verwaltungsanordnungen durchgeführt werden. Es mag sein, wie das Verwaltungsgericht entschieden hat, dass zu den geltenden Gesetzen im Sinne dieser Vorschrift auch das Hessische Datenschutzgesetz gehört. Dies ist jedoch für die hier allein entscheidende Frage, welche Personalvertretung zuständig ist, unerheblich. Denn § 62 HPVG stellt keine personalvertretungsrechtliche Kompetenznorm dar. Das heißt, in dieser Vorschrift ist nicht geregelt, welche Personalvertretung die dort geregelten Aufgaben zu erfüllen hat. Im Übrigen geht es dort auch nur um bestimmte "allgemeine Aufgaben", nicht aber um Beteiligungsrechte im engeren Sinn, wie sie hier vom Antragsteller geltend gemacht werden.

2. Das Verwaltungsgericht durfte den Beteiligten auch nicht im Wege der einstweiligen Verfügung verpflichten, die Einführung des Personalinformationssystems SAP R/3 HR in seinem Geschäftsbereich bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zu unterlassen. Denn die insofern zu beachtenden Voraussetzungen des § 111 Abs. 2 HPVG liegen nicht vor.

Nach dieser Vorschrift können der Personalrat oder eine in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft bei groben Verstößen des Dienststellenleiters gegen seine Verpflichtungen aus diesem Gesetz beim Verwaltungsgericht beantragen, dem Dienststellenleiter zur Sicherung der Rechte nach diesem Gesetz aufzugeben, eine Handlung zu unterlassen, die Vornahme einer Handlung zu dulden oder eine Handlung vorzunehmen. Auch eine Unterlassungsverpflichtung setzt demnach einen groben Verstoß des Dienststellenleiters gegen seine Verpflichtungen aus dem Hessischen Personalvertretungsgesetz voraus. Angesichts der oben im Einzelnen dargestellten Vertretbarkeit der Ansicht des Beteiligten, nicht der örtliche Personalrat sei in Bezug auf die Einführung des Personalinformationssystems SAP R/3 HR nach § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG mitwirkungsberechtigt, kann von einem "groben Verstoß" des Beteiligten gegen seine Verpflichtungen aus dem Hessischen Personalvertretungsgesetz keine Rede sein. Die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts (Seiten 20 und 21 des angefochtenen Beschlusses) und des Antragstellers im Beschwerdeerwiderungsschriftsatz vom 9. Juni 2005 ist unzutreffend. Abgesehen davon ist es auch in diesem Zusammenhang unerheblich, ob "das Personalinformationssystem SAP R/3 HR derzeit gegen allgemeine datenschutzgesetzliche Grundsätze des Hessischen Datenschutzgesetzes" oder gegen "Europarecht, mithin die EG-Datenschutzrichtlinie" verstößt. Denn § 111 Abs. 2 HPVG stellt nicht auf Verstöße des Dienststellenleiters gegen sonstiges Recht ab, sondern auf (grobe) Verstöße des Dienststellenleiters "gegen seine Verpflichtungen aus diesem Gesetz", also gegen seine Verpflichtungen aus dem Hessischen Personalvertretungsgesetz.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 111 Abs. 3 HPVG i. V. m. §§ 87 Abs. 2 Satz 1, 85 Abs. 2, 92 Abs. 1 Satz 3 ArbGG).

Ende der Entscheidung