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Werden durch den Dienststellenleiter Handreichungen und Empfehlungen für die Anwendung einer Rechtsverordnung gegeben, so fehlt es jedenfalls dann an einer Maßnahme im Sinne des § 69 HPVG, wenn der Dienststellenleiter klarstellt, dass die Handreichungen und Empfehlungen keinen Anordnungscharakter haben.

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Hessischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss

22 TL 3429/02

In dem personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren

wegen modellhafter Erprobung der Hessischen Verordnung über die Gewährung von Prämien und Zulagen für besondere Leistungen (Hessische Leistungsprämien- und -zulagenverordnung - HLPZVO -) vom 4. November 1998 (GVBl. I S. 472)

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - Fachsenat für Personalvertretungssachen (Land) - nach Verzicht der Verfahrensbeteiligten auf Durchführung einer weiteren mündlichen Anhörung durch

Vorsitzenden Richter am Hess. VGH Dr. Lohmann, Richter am Hess. VGH Dr. Nassauer, Richter am Hess. VGH Jeuthe, ehrenamtlichen Richter Hartung, ehrenamtlichen Richter Hessler

am 02. Dezember 2004 beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 24. Oktober 2002 wird zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Gründe:

I.

Die Verfahrensbeteiligten streiten darüber, ob die modellhafte Erprobung der Hessischen Leistungsprämien- und -zulagenverordnung - HLPZVO - vom 4. November 1998 (GVBl. I S. 472) im Ministerium des Beteiligten nach § 74 Abs. 1 Nr. 13 des Hessischen Personalvertretungsgesetzes - HPVG - der Mitbestimmung des Antragstellers - des örtlichen Personalrats - unterliegt.

Die genannte Verordnung regelt die Gewährung von Leistungsprämien und Leistungszulagen an Beamtinnen und Beamte in Besoldungsgruppen der Besoldungsordnung A im Geltungsbereich des Hessischen Beamtengesetzes und gilt nicht für Beamtinnen und Beamte im Beamtenverhältnis auf Zeit (§ 1 HLPZVO). Die Anwendung der Verordnung auf Beamtinnen oder Beamte des Landes ist nach § 6 Abs. 1 HLPZVO vorerst ausgesetzt. Nach § 6 Abs. 2 HLPZVO kann die oberste Dienstbehörde im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen zur Erprobung in Teilbereichen der Landesverwaltung Ausnahmen zulassen.

Am 2. März 1999 beschloss das Kabinett für bestimmte Teilbereiche der Landesverwaltung die modellhafte Erprobung der HLPZVO und bestimmte weiter, dass die Verordnung für das Tarifpersonal in den genannten Bereichen außertariflich angewendet werde. Mit Beschlüssen vom 21. November 2000 und 27. März 2001 weitete das Kabinett die Erprobung aus und bezog das von dem Beteiligten vertretene Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung in den Modellversuch ein; es bestimmte erneut, dass für das Tarifpersonal die modellhafte Erprobung der Leistungsprämie außertariflich erfolgen werde.

Mit Schreiben vom 19. Juni 2001 teilte der Staatssekretär im Wirtschaftsministerium den Abteilungsleitern in seiner Behörde mit, dass nach den genannten Kabinettbeschlüssen die modellhafte Erprobung der Leistungsprämie über die mit Kabinettbeschluss vom 2. März 1999 festgelegten Teilbereiche hinaus mit dem Ziel erweitert werde, dass alle Ressorts dieses Leistungsbezahlungselement im Ministerium sowie in mindestens einer Behörde jedes Verwaltungsbereiches ihrer Zuständigkeit anwenden. In den Abteilungsleiterbesprechungen vom 15. Februar und 7. Mai 2001 sei die Einführung der Leistungsprämien für das Haus beschlossen worden. Alle drei Beschäftigtengruppen (Beamte, Angestellte, Arbeiter) sollten proportional berücksichtigt werden. Aus der dem Schreiben beiliegenden Übersicht ergebe sich die Anzahl der möglichen Maßnahmen und das im Durchschnitt zur Verfügung stehende Budget für jede Abteilung. Das Budget sei nicht auf die Folgejahre übertragbar. Die Abteilungsleiter könnten entsprechend ihrer Bedienstetenzahl Vorschläge für die Vergabe einer Leistungsprämie einreichen; die Entscheidung treffe die Hausleitung. Es werde empfohlen, dass bei den Vorschlägen innerhalb der Abteilung jeweils die Referatsleitungen beteiligt würden. Im Übrigen wurde in dem Schreiben auf den Inhalt einiger Vorschriften der HLPZVO hingewiesen. Am Schluss des Schreibens heißt es, die Begründung für die Gewährung der Leistungsprämie sei aktenkundig zu machen; die herausragende besondere Leistung sei im Einzelnen darzulegen (vgl. § 3 Abs. 2 HLPZVO). Das beiliegende Formblatt sei daher vom jeweiligen Abteilungsleiter auszufüllen und der Hausleitung vorzulegen. Absprachegemäß sollten die Anträge auf Leistungsprämien bis zum 31. August 2001 vorliegen.

In der Abteilungsleitersitzung am 9. Juli 2001 wurde erläutert, dass das Schreiben vom 19. Juni 2001 nur eine Handreichung darstelle. Es gebe kein festes Budget; vielmehr würden lediglich Richtwerte für die einzelnen Abteilungen vorgegeben, die sich an der durchschnittlichen Höhe des Anfangsgrundgehalts der drei Laufbahngruppen bzw. Beschäftigtengruppen orientierten. Die dargestellten Summen müssten nicht ausgeschöpft werden; sie könnten im Einzelfall auch überschritten werden. Das Budget sei nicht in das nächste Jahr übertragbar. Die proportionale Berücksichtigung aller drei Beschäftigtengruppen stelle lediglich eine Ausprägung des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes dar und solle den Blick auf alle Beschäftigtengruppen öffnen; es gebe keine Quotierung. Die Abteilungsleiter seien nicht verpflichtet, Vorschläge für die Vergabe einer Leistungsprämie einzureichen; auch Bedienstete des Hauses könnten (Selbst-) Vorschläge einreichen. Die Hausleitung entscheide; sie sei nicht an die eingereichten Vorschläge gebunden. Das Formblatt "Leistungsfeststellung" trage § 4 Abs. 2 HLPZVO Rechnung und diene lediglich der Arbeitserleichterung.

Die Verfahrensbeteiligten konnten sich nicht darüber einigen, ob dem Antragsteller in Bezug auf den geschilderten Sachverhalt ein Mitbestimmungsrecht nach § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG zusteht.

Mit Schriftsatz vom 13. Juli 2001, eingegangen bei dem Verwaltungsgericht am 16. Juli 2001, hat der Antragsteller entsprechend seinem Beschluss vom 26. Juni 2001 das verwaltungsgerichtliche Beschlussverfahren eingeleitet und vorgetragen, die Zahlung einer Leistungsprämie sei eine neue Entlohnungsmethode im Sinne des § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG. Ihm stehe sowohl hinsichtlich des "Ob" der Einführung der Leistungsprämie ein Mitbestimmungsrecht zu als auch hinsichtlich der Regelungen zur Verteilung des insgesamt zur Verfügung stehenden Budgets. Das Mitbestimmungsrecht erstrecke sich im Rahmen der Spielräume der HLPZVO auch auf die Zahlung von Leistungsprämien an die Beamtinnen und Beamten. Dem Antrag zu 1. sei daher zu entsprechen. Der Antrag zu 2. sei gemäß § 111 Abs. 2 HPVG begründet. Als "grober Verstoß" sei es anzusehen, wenn sich - wie vorliegend - ein Dienststellenleiter über ein offensichtlich gegebenes Mitbestimmungsrecht hinwegsetze.

Der Antragsteller hat sinngemäß beantragt,

1. festzustellen, dass der Beteiligte bei der Einführung der Leistungsprämie in der Dienststelle ein Mitbestimmungsrecht gemäß § 74 HPVG verletzt hat,

2. dem Beteiligten aufzugeben, die Auszahlung von Leistungsprämien zu unterlassen, bis die Zustimmung des Antragstellers, gegebenenfalls der Stufenvertretung oder der Einigungsstelle, vorliegt.

Der Beteiligte hat beantragt,

die Anträge abzuweisen.

Er hat vorgetragen, dem Antragsteller stehe das Mitbestimmungsrecht nicht zu, da hier eine Regelung durch Rechtsverordnung und damit durch ein Gesetz im Sinne des § 74 HPVG erfolgt sei. Die Handreichungen, die den Abteilungsleitern mit Schreiben vom 19. Juni 2001 gegeben worden seien, stellten keine mitbestimmungspflichtigen, über den Gesetzestext hinausgehenden Regelungen dar. Auch würden durch die Kabinettbeschlüsse vom 2. März 1999 und 21. November 2000 die gesetzlichen Regelungen der HLPZVO analog auf die Angestellten angewendet. Darüber hinausgehende Richtlinien zur Festsetzung und Vergabe von Leistungsprämien gebe es nicht; insbesondere sei kein Kriterienkatalog aufgestellt worden. Damit entfalle eine Mitbestimmung nach § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG.

Mit Beschluss vom 24. September 2001 - 23 LG 1782/01 - hat das Verwaltungsgericht den Antrag des Antragstellers abgelehnt, dem Beteiligten im Wege der einstweiligen Verfügung aufzugeben, die Auszahlung von Leistungsprämien an die Beschäftigten der Dienststelle bis zur rechtskräftigen Entscheidung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden im vorliegenden Verfahren 23 LG 1353/01 (V) zu unterlassen. Der Beschluss wurde rechtskräftig.

Mit Beschluss vom 24. Oktober 2002 hat das Verwaltungsgericht die Hauptsache-Anträge des Antragstellers ebenfalls abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt, der fragliche Sachverhalt sei abschließend gesetzlich (durch die genannte Verordnung) geregelt. Alle vorliegenden Erläuterungen, Handreichungen und Entwürfe wiederholten lediglich den Wortlaut der Verordnung. Im Übrigen sei nichts dafür ersichtlich, dass entgegen den Behauptungen des Beteiligten im Verfahren abstrakte Richtlinien betreffend die Ausgestaltung der Prämiengewährung existierten. Der Mitbestimmungstatbestand des § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG beziehe sich nicht auf Entscheidungen der Gewährung im Einzelfall, sondern nur auf die Schaffung abstrakt-genereller Regelungen. Auch die Frage, ob die Verordnung in der Dienststelle des Beteiligten angewandt werde, löse kein Mitbestimmungsrecht aus. Die weitere Einführung als Modellversuch beruhe auf Kabinettbeschlüssen und nicht etwa auf einer Entscheidung des Beteiligten bzw. einer gemeinsamen Entscheidung der Hausspitze mit den Abteilungsleitern. Der Antrag zu 2. sei abzulehnen, weil dem Antragsteller kein Mitbestimmungsrecht zustehe. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den angegriffenen Beschluss, der am 18. November 2002 zugestellt wurde, Bezug genommen.

Am 18. Dezember 2002 hat der Antragsteller Beschwerde eingelegt, die er nach entsprechender Verlängerung der Beschwerdebegründungsfrist am 18. Februar 2003 damit begründet hat, der Sachverhalt "Zahlung der Leistungsprämie" sei durch die genannte Verordnung nicht abschließend geregelt. Die Verordnung gelte nicht für das Tarifpersonal; dies sei evident. Sie gelte auch nicht unmittelbar für das verbeamtete Personal, weil § 6 der Verordnung nach wie vor beinhalte, dass ihre Anwendung auf Beamtinnen und Beamte des Landes vorerst noch ausgesetzt sei. Die Verordnung wirke in keinerlei Hinsicht normativ auf die Arbeitsbedingungen der Beschäftigten ein, so dass es bereits unter diesem Gesichtspunkt falsch sei, eine Regelungssperre anzunehmen. Ohne konkretisierende Festlegungen und Entscheidungen lasse sich der Verordnung nicht entnehmen, wer wann welche Leistungsprämie in welcher Höhe bekomme. Auch unter dem Gesichtspunkt, dass die Landesregierung über das "Ob" und "Wie" entschieden habe, lasse sich die erstinstanzliche Entscheidung nicht begründen. Fraglich sei bereits, ob nicht doch die Einbeziehung der Dienststelle des Antragstellers in die Erprobung der Anwendung der Verordnung im Sinne des § 6 eine Entscheidung des Beteiligten sei. Maßgeblich sei, dass die Verordnung aus sich heraus keine unmittelbaren Regelungen hinsichtlich der Frage treffe, welcher Beschäftigte in der Dienststelle eine Leistungsprämie in welcher Höhe bekommen solle. Die Verordnung enthalte z.B. in § 2 Abs. 2 abstrakte Anwendungskriterien, die in Form von allgemeinen Regelungen ausgefüllt und der konkreten Umsetzung und Anwendung zugänglich gemacht werden müssten. Es treffe auch nicht zu, dass es sich hier jeweils um den Vollzug der Verordnung im Einzelfall handele. Es sei unmöglich, eine Entscheidung darüber zu treffen, wer in welcher Höhe eine Leistungsprämie erhalten solle, ohne hierbei allgemeine, wertende Grundsätze aufzustellen und wertende Überlegungen anzustellen. Unabhängig davon seien im Schreiben des Staatssekretärs vom 19. Juni 2001 allgemeine Festlegungen verschiedenster Art getroffen worden: Alle drei Beschäftigtengruppen sollten proportional berücksichtigt werden; die Abteilungsleiter sollten entsprechend der Bedienstetenzahl der Abteilungen Vorschläge einreichen, über die die Hausleitung entscheide; die Gewährung der Leistungsprämie solle möglich sein, wenn eine herausragende besondere Leistung, insbesondere im Bezug auf die Arbeitsgüte, Arbeitsquantität (z.B. bei längerer besonderer Belastung durch Einbindung in - ressortübergreifende - Arbeitsgruppen oder Projekte, die neben den Aufgaben des bisherigen Arbeitsplatzes zu erfüllen seien) oder den wirtschaftlichen Erfolg erbracht werde. Dem Schreiben des Antragstellers vom 6. Juni 2001 ließen sich weitere Gesichtspunkte entnehmen, bezüglich derer Regelungen in der Dienststelle getroffen worden seien. Soweit das Verwaltungsgericht entschieden habe, dass das Mitbestimmungsrecht aus § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG nicht für den Beamtenbereich gelte, habe es keine inhaltliche Begründung gegeben, mit der sich die Beschwerde auseinandersetzen könnte.

Zum Ergebnis der mündlichen Anhörung vor dem Fachsenat am 18. März 2004 trägt der Antragsteller vor, die HLPZVO und der Kabinettbeschluss seien in ihren Regelungen zu unvollständig, als dass das gesamte Verfahren bis zur konkreten Gewährung einer Leistungsprämie ohne konkretisierende Festlegungen des Ministeriums durchgeführt werden könnte. In der Dienststelle seien mit Hausverfügung vom 19. Juni 2001 an alle Abteilungsleiter Festlegungen mit Richtliniencharakter getroffen worden. Das von der Leiterin des Personalreferats entwickelte Prüfraster, das an die Abteilungsleiter verteilt worden sei, sei erst im Nachhinein, als der Antragsteller seine Beteiligungsrechte eingefordert habe, als "Handreichung" bezeichnet worden. Bei der Gewährung von Leistungsprämien 2001 habe der Staatssekretär dem Antragsteller zugesagt, dass künftig Leistungsprämien nicht mehr im Zusammenhang mit Beförderungen gezahlt würden. Auch hierbei handele es sich um eine Festlegung bzw. Entscheidung betreffend die Zahlung von Leistungsprämien, die der Beteiligung des Antragstellers unterlegen habe. Die Erklärung der Prozessbevollmächtigten des Beteiligten zu Protokoll der Anhörung am 18. März 2004, es habe nur unverbindliche Handreichungen gegeben, könne der Antragsteller nur als prozesstaktischen Versuch werten, die getroffenen Entscheidungen in ihrer Bedeutung im Nachhinein herunterzuspielen. Für das vom Antragsteller reklamierte Mitbestimmungsrecht spreche, dass eine so allgemeine Verordnung wie die HLPZVO weitergehender konkretisierender bzw. ergänzender Regelungen bedürfe, um im konkreten Fall zur Auszahlung von Leistungsprämien zu kommen. Die Bestimmung des Prämienbetrages durch die Hausleitung könne nur anhand allgemeiner, das heißt für alle Einzelfälle gleichermaßen geltender Maßstäbe, getroffen werden, solle die jeweilige Entscheidung nicht willkürlich sein. Die Tatsache, dass diese Maßstäbe nicht offengelegt würden, bedeute nicht, dass keine Maßstäbe angewandt würden.

Der Antragsteller beantragt,

unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 24. Oktober 2002 - 23 LG 1353/01 (V) - festzustellen, dass der Beteiligte bei der Einführung der Leistungsprämie in der Dienststelle das Mitbestimmungsrecht des Personalrats nach § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG, bezogen sowohl auf die Einführung als solche als auch auf die Festlegung der in der Hessischen Leistungsprämien- und -zulagenverordnung (HLPZVO) selbst noch nicht geregelten Modalitäten einschließlich der Prämienauszahlung, verletzt hat.

Der Beteiligte beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er trägt vor, das Personalvertretungsrecht sehe einen auf die Einzelfallentscheidung bezogenen Mitbestimmungstatbestand für die Leistungsprämie nicht vor. § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG beziehe sich lediglich auf Arbeiter und Angestellte und gewähre nur ein relativ eingeschränktes Mitbestimmungsrecht bei der abstrakt-generellen Festlegung der Voraussetzungen für die Vergabe von Leistungsprämien. An einer solchen abstrakt-generellen Regelung fehle es hier. Die vom Antragsteller angesprochene proportionale Berücksichtigung aller drei Beschäftigtengruppen (Beamte, Angestellte, Arbeiter) stelle lediglich eine Ausprägung des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes dar. Es gebe aber keine Quotierung. Die Abteilungsleiter seien nicht verpflichtet, Vorschläge für die Vergabe einer Leistungsprämie einzureichen. Die Möglichkeit der Gewährung einer Leistungsprämie bei einer herausragenden besonderen Leistung in Bezug auf Arbeitsqualität, Arbeitsquantität oder den wirtschaftlichen Erfolg wiederhole lediglich den Verordnungstext des § 2 Abs. 1 HLPZVO. Von einer abstrakt-generellen Regelung könne daher keine Rede sein.

Der Beteiligte trägt ergänzend vor, ein eigentliches Prüfraster, wie es in dem Schreiben des Personalratsvorsitzenden vom 6. Juni 2001 genannt sei, habe es nicht gegeben. Es sei kein Prüfraster vorgegeben, sondern lediglich auf die Anwendung der Verordnung hingewiesen worden. Die HLPZVO gebe eine strikte Leistungsbezogenheit und die gleichmäßige Berücksichtigung aller Dienststellengruppen vor. Bei der Berücksichtigung aller Dienststellengruppen sei gleichwohl die Orientierung an der jeweiligen Leistung ausschlaggebend. Eine Quotierung zwischen den einzelnen Beschäftigungsgruppen habe gerade nicht erfolgen sollen. Dass die Abteilungsleiter die Vorschläge zur Prämienauszahlung hätten machen können, sei lediglich als Regel gedacht gewesen. Selbstverständlich sei es z.B. auch möglich, dass sich der einzelne Mitarbeiter selbst vorschlage. Die Prämien würden durchaus in unterschiedlicher Höhe ausgezahlt. Die Höhe des Betrages werde von der Hausleitung bestimmt, wobei sich diese an den Vorschlägen der Abteilungsleiter orientiere. Eine absolute Höchstgrenze für die Prämiengewährung ergebe sich aus § 3 Abs. 3 der Verordnung. Bei den Handreichungen und Anleitungen zur Gewährung der Prämie habe es sich nicht um Regelungen mit Anordnungscharakter, das heißt um verbindliche Vorgaben, handeln sollen. Die gegebenen Handreichungen seien vielmehr völlig unverbindlich. Angesichts der umfassenden Regelungsdichte der HLPZVO habe auch kein Anlass zu weitergehenden Vorschriften bestanden. Sämtliche Erläuterungen hätten keinen eigenen Regelungscharakter, sondern zeichneten im Grunde nur die Regelungen der Verordnung nach. Dem Mitbestimmungsrecht nach § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG stehe entgegen, dass der streitbefangene Sachverhalt durch die HLPZVO abschließend geregelt sei.

Grundlage für die Einführung der Leistungsprämie beim Hessischen Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung seien der Beschluss der Landesregierung vom 21. November 2000 sowie der Kabinettbeschluss vom 27. März 2001 gewesen. Mit dem Letzteren seien die Dienststellen aufgeführt worden, die an dem erweiterten Modellversuch teilnehmen. Bei beiden Entscheidungen über die Einführung der Leistungsprämie bestehe kein Beteiligungsrecht für den Antragsteller. Die Beteiligung der Referatsleiter bei einem Abteilungsvorschlag habe lediglich empfehlenden Charakter gehabt und sei demgemäß keine Vorschrift gewesen. Das Formblatt "Leistungsfeststellung" trage der Regelung des § 4 Abs. 2 HLPZVO Rechnung. Danach sei die Begründung für die Gewährung der Leistungszulage aktenkundig zu machen und die herausragende besondere Leistung im Einzelnen darzustellen. Das Formblatt diene lediglich der Arbeitserleichterung. Zur Bewertung der Leistungen sei auch kein "Prüfraster" entwickelt worden. Vielmehr sei lediglich der Verordnungstext wiederholt worden. Zur besseren Veranschaulichung seien einige, nicht abschließende, Beispiele aufgeführt worden. Auf die Kritik des Antragstellers wegen des zeitlichen Zusammenhangs von Prämienvergabe und Beförderung sei eindeutig keine Zusage eines generellen Ausschlusses von Prämie und Beförderung erfolgt. Es bedürfe vielmehr der eingehenden Prüfung jedes Einzelfalls, ob die zeitliche Nähe zwischen Beförderung und Vergabe einer Leistungsprämie gerechtfertigt sei. Die Entscheidung der Hausleitung über die Vergabe und die Höhe der Leistungsprämie sei keinesfalls willkürlich erfolgt, sondern habe den Vorgaben und Regelungen der HLPZVO entsprochen. An den oben dargestellten einzelnen Verfahrensabläufen und Vorgehensgrundsätzen werde auch in Zukunft festgehalten. Es werde sich daran auch zukünftig nichts ändern. Irgendwelche abstrakt-generelle Regelungen, auf die ein Mitbestimmungsrecht nach § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG gestützt werden könnte, existierten im Zusammenhang mit der Vergabe von Leistungsprämien nicht.

Die Gerichtsakte des abgeschlossenen Eilverfahrens VG Wiesbaden 23 LG 1782/01 hat vorgelegen und ist Gegenstand der Beratung gewesen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt dieser Gerichtsakte sowie auf die im vorliegenden Verfahren gewechselten Schriftsätze und den darüber hinausgehenden Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde hat keinen Erfolg, denn der Antrag ist unbegründet. Dies gilt zunächst, soweit der Antrag das "Ob" der Einführung der Leistungsprämie in der Dienststelle betrifft. Denn insoweit hat der Beteiligte das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers gemäß § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG nicht verletzt.

Nach § 74 Abs. 1 HPVG hat der Personalrat, soweit nicht eine Regelung durch Gesetz oder Tarif erfolgt, gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen, in sozialen Angelegenheiten mitzubestimmen, insbesondere über die in den folgenden 17 Nummern genannten Maßnahmen. Mitbestimmungspflichtig nach Nr. 13 ist die Aufstellung von Entlohnungsgrundsätzen, Einführung und Anwendung von neuen Entlohnungsmethoden und deren Änderung sowie Festsetzung der Akkord-, Stücklohn- und Prämiensätze und vergleichbarer leistungsbezogener Entgelte einschließlich der Geldfaktoren. Einigkeit besteht darüber, dass das Mitbestimmungsrecht nur abstrakt-generelle Regelungen erfasst, nicht einzelfallbezogene, individuelle Bestimmungen der Vergütung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 1998 - 6 P 6/97 - BVerwGE 108, 135 ff. = juris; Klimaschewski, in: von Roetteken/Rothländer, HBR, Hessisches Bedienstetenrecht, 7. Aufl., Stand: 128. Ergänzungslieferung, November 2003, Rdnr. 420 zu § 74 HPVG m.w.N.). Die Mitbestimmung an kollektiven Regelungen im Sinne von § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG erfasst nicht - ebenso wenig wie die nach § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG oder nach § 87 Abs. 1 Nr. 10 BetrVG - die "Lohnhöhe", d.h. bei kollektiver Betrachtung nicht die Summe aller betroffenen Vergütungen, den sogenannten Dotierungsrahmen. Sie besteht lediglich an abstrakt-generellen Regelungen, die als Verteilungsgrundsätze allerdings mittelbar auch die individuelle Lohnhöhe beeinflussen können. Das in § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG geregelte Mitbestimmungsrecht ist als ein umfassendes Beteiligungsrecht in allen Fragen der Lohngestaltung ohne eine Beschränkung auf formelle Arbeitsbedingungen zu verstehen. An der Unterscheidung von materiellen und formellen Arbeitsbedingungen zum Zweck einer von den tatbestandlichen Voraussetzungen gelösten Begrenzung der Mitbestimmung hält das Bundesverwaltungsgericht nicht fest (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 1998, a.a.O.). Ob das Mitbestimmungsrecht des § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG auch für Beamte gilt, muss nicht entschieden werden, weil auch bei Bejahung dieser Frage hier das Mitbestimmungsrecht nicht besteht.

Zunächst ist festzustellen, dass einer Mitbestimmung der Tarifvorrang des § 74 Abs. 1 HPVG nicht entgegensteht, denn die Hessische Landesregierung hat in ihren Beschlüssen vom 2. März 1999, 21. November 2000 und 27. März 2001 bestimmt, dass die HLPZVO für das Tarifpersonal in den angesprochenen Verwaltungsbereichen außertariflich angewendet bzw. dass für diesen Personenkreis die modellhafte Erprobung der Leistungsprämie außertariflich erfolgen werde.

Die in § 74 Abs. 1 HPVG geregelte gesetzliche Sperrwirkung ("soweit nicht eine Regelung durch Gesetz ... erfolgt") steht einer Mitbestimmung ebenfalls nicht entgegen, soweit die Verordnung modellhaft für Angestellte und Arbeiter erprobt wird. Zwar vermag eine Verordnung als materielles Gesetz grundsätzlich eine derartige Sperrwirkung zu entfalten, denn mit "Regelung durch Gesetz" ist nicht allein die Regelung durch ein formelles Gesetz gemeint, sondern auch durch Rechtsverordnung (vgl. von Roetteken, a.a.O., Rdnr. 36 zu § 74 HPVG m. w. N.). In Bezug auf Angestellte und Arbeiter handelt es sich jedoch nicht um eine Anwendung der Verordnung, weil die Verordnung nur für Beamte und Beamtinnen gilt, so dass für Angestellte und Arbeiter die Mitbestimmung nicht von vornherein ausscheidet.

Allerdings ist der Antragsteller hinsichtlich des "Ob" der Einführung einer modellhaften Erprobung wegen der in § 83 HPVG getroffenen Regelungen nicht aktiv legitimiert; er ist hinsichtlich des "Ob" die unzuständige Personalvertretung, weil die Landesregierung (das Kabinett) die erprobungsweise Anwendung der HLPZVO für mehrere Geschäftsbereiche und Dienststellen, auch für die Dienststelle des Beteiligten, beschlossen hat.

Soweit das "Wie" - die Modalitäten - der Einführung der Leistungsprämie zum Zweck der modellhaften Erprobung in der HLPZVO geregelt ist, gilt Entsprechendes wie oben. Das heißt durch die Anordnung des Kabinetts, die modellhafte Erprobung vorzunehmen, wird auch das in der Verordnung geregelte "Wie" mit angeordnet und gilt für mehrere Dienststellen bzw. Geschäftsbereiche, so dass insoweit eine Mitbestimmung des Antragstellers ausscheidet.

Soweit das "Wie" nicht in der Verordnung geregelt ist, ist es auch nicht dienststellen-übergreifend durch das Kabinett geregelt worden, so dass insofern eine Mitbestimmung gemäß § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG grundsätzlich möglich bleibt.

In Bezug auf das "Wie" der Einführung der Leistungsprämie in der Dienststelle zum Zweck der modellhaften Erprobung konnte es nach dem Inhalt der Hausverfügung vom 19. Juni 2001 fraglich sein, ob der Beteiligte dort abstrakt-generelle Anordnungen, beschränkt auf sein Ministerium und damit auf seine Dienststelle, getroffen hat, die über den Verordnungsinhalt hinausgehen. Dies beruht nicht zuletzt darauf, dass die Verordnung den Dienststellenleitern einen Entscheidungsspielraum gelassen hat, der durch abstrakt-generelle Regelungen ausgefüllt werden kann. Insoweit hat der Antragsteller in seinem Schriftsatz vom 2. August 2004 unter anderem vorgetragen, in der Hausverfügung sei festgelegt worden, dass alle drei Beschäftigtengruppen proportional berücksichtigt werden sollten. Auch diese Festlegung habe der Beteiligung des Antragstellers unterlegen. Weiterhin werde in der Hausverfügung festgelegt, dass die Abteilungsleiter entsprechend der Bedienstetenzahl Vorschläge für die Vergabe einer Leistungsprämie einreichen könnten. Die Entscheidung treffe die Hausleitung. Dass es sich hierbei um eine verbindliche Festlegung handele, werde daraus deutlich, dass im anschließenden Satz eine "Empfehlung" gegeben werde, nämlich bei den Vorschlägen innerhalb der Abteilung jeweils die Referatsleitungen zu beteiligen. Zur Vorlage der Vorschläge der Abteilungsleiter an die Hausleitung sei ein eigener Vordruck entwickelt worden, der vom jeweiligen Abteilungsleiter auszufüllen und vorzulegen gewesen sei. Auch hierbei handele es sich um die Festlegung zum Verfahren, die sich nicht allein aus der HLPZVO ergebe und zur weiteren Umsetzung benötigt worden sei. Weiterhin sei zur Bewertung der Leistungen durch die Abteilungsleiter von der Leiterin des Personalreferats ein Prüfraster entwickelt und an die Abteilungsleiter verteilt worden, das erst im nachhinein als "Handreichung" bezeichnet worden sei.

Es mag zwar sein, dass die Ausführungen des Beteiligten in der Hausverfügung vom 19. Juni 2001 als Anordnungen bzw. verbindliche Regelungen und damit als Maßnahme im Sinne des Mitbestimmungstatbestandes des § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG angesehen werden konnten. Aber schon durch die eindeutigen Erläuterungen in der Abteilungsleitersitzung am 9. Juli 2001, spätestens aber durch die unmissverständlichen Ausführungen der Vertreterin des Beteiligten in der mündlichen Anhörung vor dem Senat am 18. März 2004 ist jedoch entweder die Verbindlichkeit der Äußerungen in der Hausverfügung vom 19. Juni 2001 zurückgenommen oder zumindest klargestellt worden, dass diese Äußerungen nicht verbindlich sein sollten. Bereits in der Abteilungsleitersitzung am 9. Juli 2001 ist darauf hingewiesen worden, dass das Schreiben vom 19. Juni 2001 nur eine Handreichung darstelle und an die Diskussion in der Amtsleiter-Runde vom 11. Juni 2001 anknüpfe. Dafür sprechen auch die weiteren Ausführungen in dem Protokoll vom 9. Juli 2001. Danach gibt es kein festes Budget. Vielmehr werden lediglich Richtwerte für die einzelnen Abteilungen vorgegeben, die sich an der durchschnittlichen Höhe des Anfangsgrundgehalts der drei Laufbahngruppen bzw. Beschäftigtengruppen orientieren. Die dargestellten Summen müssen (aber) nicht ausgeschöpft werden. Sie können im Einzelfall auch überschritten werden. Das Budget ist nicht in das nächste Jahr übertragbar. Die proportionale Berücksichtigung aller drei Beschäftigtengruppen (Beamte, Angestellte, Arbeiter) stellte lediglich eine Ausprägung des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes dar und soll den Blick auf alle Beschäftigtengruppen öffnen. Es gibt keine Quotierung. Die Abteilungsleiter sind nicht verpflichtet, Vorschläge für die Vergabe einer Leistungsprämie einzureichen. Auch Bedienstete des Hauses können (Selbst-) Vorschläge einreichen. Die Hausleitung entscheidet. Sie ist nicht an die eingereichten Vorschläge gebunden. Das Formblatt "Leistungsfeststellung" trägt § 4 Abs. 2 HLPZVO Rechnung und dient lediglich der Arbeitserleichterung.

Nach allem ergibt sich bereits aus dem Protokoll der Abteilungsleitersitzung vom 9. Juli 2001, dass der Beteiligte keine verbindliche Anordnung treffen wollte, so dass dem Schreiben vom 19. Juni 2001 nicht erst durch die Prozesserklärungen des Beteiligten im Rahmen der mündlichen Anhörung vor dem Senat am 18. März 2004 der Charakter einer verbindlichen Anordnung und damit einer Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinn entzogen wurde.

Jedenfalls aus diesem Grund ist der Antrag des Antragstellers unbegründet mit der Folge, dass insoweit auch die Beschwerde unbegründet ist, denn das Mitbestimmungsrecht des § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG setzt - wie jedes Mitbestimmungsrecht - als Anknüpfungsgesichtspunkt für die Mitbestimmung eine - zumindest beabsichtigte - Maßnahme des Dienststellenleiters voraus. Dies ergibt sich aus § 69 HPVG. Soweit eine Maßnahme der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, bedarf sie gemäß Absatz 1 Satz 1 dieser Vorschrift seiner vorherigen Zustimmung. Nach Absatz 2 Satz 1 unterrichtet der Dienststellenleiter den Personalrat von der beabsichtigten Maßnahme und beantragt seine Zustimmung. Von dem weiten Begriff der Maßnahme ist jede Handlung oder Entscheidung der Dienststellenleitung umfasst, mit der diese in eigener Zuständigkeit und in eigener Verantwortung eine Angelegenheit der Dienststelle regelt. Von einer Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinn kann nur gesprochen werden bei einer Handlung und Entscheidung, die den Rechtsstand der Bediensteten oder eines Bediensteten berührt. Eine Maßnahme im Sinne des Personalvertretungsrechts muss auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielen. Nach Durchführung der Maßnahme müssen das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren haben (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 14. Oktober 2002 - 6 P 7/01 - ZfPR 2003, 37 ff. = PersR 2003, 113 ff., und vom 29. Januar 2003 - 6 P 15/01 - PersR 2003, 156 ff.; Burkholz, in: von Roetteken/Rothländer, HBR, Hessisches Bedienstetenrecht, Stand: September 2004, Rdnr. 10 zu § 69 HPVG, jeweils m.w.N.). Danach stand schon am 9. Juli 2001 und steht jedenfalls nach Durchführung der mündlichen Anhörung am 18. März 2004 fest, dass keine Maßnahme im Sinne des § 69 i.V.m. § 74 HPVG vorliegt. Denn der Beteiligte hat deutlich gemacht, dass er keine Regelung hat treffen wollen, mit anderen Worten, dass die Bediensteten in seiner Dienststelle an seine Ausführungen in der Hausverfügung vom 19. Juni 2001 nicht gebunden sein sollen. Demnach wird der Rechtsstand der Bediensteten durch die Hausverfügung nicht berührt. Auch wirkt die Hausverfügung sich auf die Beschäftigten nicht aus. Schließlich zielt sie nicht auf eine Veränderung eines bestehenden Zustandes ab. Auch haben die Beschäftigungsverhältnisse oder die Arbeitsbedingungen durch die Hausverfügung keine Änderung erfahren. Erst die einen bestimmten Bediensteten betreffende Entscheidung der Dienststelle, eine Prämie zu gewähren oder nicht zu gewähren, wirkt sich auf den Bediensteten aus, fällt aber als Einzelmaßnahme nicht unter den Mitbestimmungstatbestand des § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG, worauf oben bereits hingewiesen wurde.

Es kann auch nicht mit Erfolg eingewandt werden, die Erklärungen des Beteiligten in der Abteilungsleitersitzung vom 9. Juli 2001 und im Rahmen der mündlichen Anhörung vor dem Senat am 18. März 2004 beträfen nur das Rechtsverhältnis zwischen dem Antragsteller und dem Beteiligten, nähmen also der Hausverfügung vom 19. Juni 2001 nicht die Verbindlichkeit. Denn durch die eindeutigen Erklärungen am 9. Juli 2001 sowie am 18. März 2004, aber auch bereits durch den übrigen Vortrag im Rahmen des vorliegenden Beschlussverfahrens hat der Beteiligte deutlich gemacht, dass gerade in Bezug auf die Bediensteten eine Verbindlichkeit der Hausverfügung vom 19. Juni 2001 nicht gegeben sein sollte und soll. Das heißt, die Erklärungen des Beteiligten entfalten auch Wirkung gegenüber den Bediensteten und führen dazu, dass ihnen gegenüber die Hausverfügung und das Prüfraster nur Handreichungen und keine Anordnungen darstellen.

Wie sich dem oben Gesagten entnehmen lässt, erfasst das Mitbestimmungsrecht des § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG jedenfalls nicht die einzelfallbezogene, individuelle Bestimmung der Vergütung, so dass auch in Bezug auf die vom Antrag des Antragstellers ebenfalls erfasste Auszahlung der Leistungsprämie in der Dienststelle - also in Bezug auf die jeweilige Einzelentscheidung - das Mitbestimmungsrecht gemäß § 74 Abs. 1 Nr. 13 HPVG dem Antragsteller nicht zusteht.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 111 Abs. 3 HPVG i.V.m. § 92 Abs. 1 und § 72 Abs. 2 ArbGG nicht gegeben sind.

Ende der Entscheidung