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Beginn der Entscheidung

Gericht: Hessischer Verwaltungsgerichtshof
Beschluss verkündet am 19.02.2004
Aktenzeichen: 22 TL 1768/03
Rechtsgebiete: HPVG


Vorschriften:

HPVG § 61 Abs. 1
HPVG § 69 Abs. 3
HPVG § 74 Abs. 1 Nr. 17
Ein auf die Einführung eines automatischen Zeiterfassungssystems gerichteter und auf § 69 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG gestützter Initiativantrag ist nicht zulässig, weil es sich bei dem in § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG geregelten Mitbestimmungsrecht um ein Abwehrrecht handelt.
Hessischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss

22 TL 1768/03

In dem personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren

wegen Personalvertretungsrechts,

hier: Initiativantrags gerichtet auf die Einführung einer elektronischen Zeiterfassung,

hat der Fachsenat für Personalvertretungssachen (Land) des Hessischen Verwaltungsgerichtshof durch

Vorsitzenden Richter am Hess. VGH Dr. Lohmann, Richter am Hess. VGH Dr. Nassauer, Richter am Hess. VGH Jeuthe, ehrenamtlichen Richter Knappik, ehrenamtlichen Richter Hessler

auf Grund der mündlichen Anhörung am 19. Februar 2004 beschlossen:

Tenor:

Auf die Beschwerde des Beteiligten wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main - Fachkammer für Personalvertretungssachen des Landes - vom 16. Juni 2003 abgeändert und der Antrag des Antragstellers abgelehnt.

Die Rechtsbeschwerde wird zugelassen.

Gründe:

I.

Die Verfahrensbeteiligten streiten über die Zulässigkeit eines Initiativantrags, der auf die stiftungsweite Einführung einer elektronischen Zeiterfassung gerichtet ist.

Unter dem 2. September 2002 stellte der Antragsteller bei dem Beteiligten den genannten Initiativantrag und führte zur Begründung aus, in Anbetracht der aktuellen arbeitspolitischen Lage sei zur Vorbereitung einer erfolgreichen Umstrukturierung innerhalb der gesamten Krankenhaus-Landschaft eine systematische quantitative Zeiterfassung zwingend. Stichworte wie "Fehlzeitenmanagement", "flexible Arbeitszeitmodelle", "Einhaltung des Arbeitszeitgesetzes" hätten auch in den Häusern der Stiftung Relevanz. In naher Zukunft bestehe wegen veränderter Arbeitszeiten eine erhöhte Notwendigkeit überprüfbarer Nachweise.

Nach Erörterung am 24. Oktober 2002 lehnte der Beteiligte den Initiativantrag mit Schreiben vom 1. November 2002, eingegangen bei dem Antragsteller am 4. November 2002, ab und führte zur Begründung aus, das Mitbestimmungsrecht solle die Beschäftigten vor übermäßiger Kontrolle und Überwachung schützen. Dieser Zweckbestimmung würde ein Initiativrecht auf Einführung technischer Kontrolleinrichtungen widersprechen. Zu Recht werde deswegen diese für das Betriebsverfassungsrecht herrschende Auffassung auf das Hessische Personalvertretungsgesetz übertragen.

Am 14. Januar 2003 beschloss der Antragsteller die Einleitung eines verwaltungsgerichtlichen Beschlussverfahrens.

Am 10. Februar 2003 ist der Antrag bei dem Verwaltungsgericht eingegangen. Zur Begründung hat der Antragsteller vorgetragen, die Einführung eines Zeiterfassungssystems unterliege seiner Mitbestimmung in sozialen Angelegenheiten gemäß § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG. Da es sich um eine Anwesenheitskontrolle handele, bestehe weiterhin ein Mitbestimmungsrecht nach § 74 Abs. 1 Nr. 7 HPVG. Zudem gehe es um die Kontrolle der Einhaltung der im Rahmen des § 74 Abs. 1 Nr. 9 HPVG zwischen den Beteiligten vereinbarten Arbeitszeiten. Auch sei die Gesamtheit der Beschäftigten durch die Einführung des Zeiterfassungssystems betroffen; mithin lägen die Voraussetzungen des Initiativrechts nach § 69 Abs. 3 Satz 1 HPVG vor. Ihm, dem Antragsteller, gehe es um die Überwachung der Einhaltung von Arbeitszeiten. Der Initiativantrag richte sich nicht gegen die Beschäftigten, sondern gegen den Beteiligten. Die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts, das ein Initiativrecht bei der Einführung von Kontrolleinrichtungen ablehne, sei auf den Geltungsbereich des HPVG nicht übertragbar. Das Initiativrecht in Mitbestimmungsangelegenheiten sei in § 69 Abs. 3 HPVG ausdrücklich genannt und vom Gesetzgeber gewollt.

Der Antragsteller hat beantragt

festzustellen, dass ihm bei der stiftungsweiten Einführung eines automatischen Zeiterfassungssystems ein Initiativrecht nach § 69 Abs. 3 HPVG i.V.m. § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG zusteht.

Der Beteiligte hat beantragt,

den Antrag abzuweisen.

Er hat vorgetragen, nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei eine Personalratsinitiative, die gerade das Gegenteil des bezweckten Schutzes beabsichtige, vom Gesetz nicht gedeckt. Auch nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts sei Schutzzweck der Mitbestimmungsnorm die Vermeidung von Kontrollen, nicht deren Einführung. Das werde auch in der Kommentarliteratur für das HPVG so gesehen. § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG sei Spezialnorm gegenüber § 74 Abs. 1 Nr. 7 HPVG. Gleiches gelte in Bezug auf § 74 Abs. 1 Nr. 9 HPVG, zumal die beantragte Maßnahme weder Beginn noch Ende der täglichen Arbeitszeit noch eine der sonstigen in Nummer 9 genannten Mitbestimmungsbereiche betreffe. § 62 HPVG beinhalte lediglich einen Überwachungsauftrag an den Personalrat; daraus lasse sich ein Mitbestimmungsrecht bei der Organisation der gesetzestreuen Verwaltung nicht herleiten. Die Einführung eines Zeitüberwachungssystems sei keine Frage der Ordnung des Betriebes. Deshalb lasse sich auch aus § 74 Abs. 1 Nr. 7 HPVG kein Mitbestimmungsrecht herleiten.

Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 16. Juni 2003 dem Antrag stattgegeben und festgestellt, dass dem Antragsteller für die stiftungsweite Einführung eines automatischen Zeiterfassungsgeräts ein Initiativrecht nach § 69 Abs. 3 Satz 1 HPVG i.V.m. § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG zustehe. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Verweis auf die Gesamtheit der Beschäftigten in § 69 Abs. 3 Satz 1 HPVG sei dahin zu verstehen, dass nur solche Interessen, die sich nicht als Individualinteressen darstellten, einen Initiativantrag rechtfertigen könnten. Der Initiativantrag nehme die Gesamtinteressen der Beschäftigen wahr, weil das Gerät nur für alle verpflichtend eingeführt und angewandt werden könne. Das angestrebte Zeiterfassungsgerät unterfalle dem Mitbestimmungstatbestand des § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG. Anders als im Betriebsverfassungsrecht bedürfe es keines Rückgriffs auf den Zweck der Mitbestimmung, um ein Initiativrecht zu begründen. Vielmehr bestehe ein Initiativrecht in allen sozialen Angelegenheiten, die der Mitbestimmung unterlägen, ohne dass es zusätzlich auf den Zweck der jeweiligen Mitbestimmungsvariante ankomme. Eine Einschränkung des Initiativrechts ergebe sich auch nicht aus dem besonderen Zweck der in § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG vorgesehenen Beteiligung. Der insofern vom Bundesverwaltungsgericht im Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 6 P 25.90 - (PersR 1993, 77 ff., 79 f.) vertretenen Auffassung könne sich die Kammer nicht anschließen, weil § 69 Abs. 3 Satz 1 HPVG abschließender Natur sei und letztlich im Mitbestimmungsverfahren darüber zu entscheiden sei, ob die vom Personalrat vorgeschlagene Maßnahme von der Dienststelle übernommen werde. Käme es auf den Zweck der Beteiligung an, so stünde dieser dem hier zu beurteilenden Initiativantrag jedoch auch nicht entgegen. Die Einführung der technischen Kontrolleinrichtung diene (auch) der Erhebung der entsprechenden Daten und ihrer sachgerechten Verarbeitung und damit wichtigen Interessen des Personals, etwa dem Arbeits- und Gesundheitsschutz.

Gegen den am 26. Juni 2003 zugestellten Beschluss hat der Beteiligte am 11. Juli 2003 Beschwerde eingelegt, die er am 22. August 2003 begründet hat.

Er trägt vor, die Kontrolle von Verhalten oder Leistung der Beschäftigten sei für sich allein keine soziale Angelegenheit im Sinne des § 74 Abs. 1 HPVG. § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG konstituiere ein Mitbestimmungsrecht nicht bei Kontrollmaßnahmen schlechthin, sondern ausschließlich bei Kontrollmaßnahmen durch technische Einrichtungen. Die Überwachung von Verhalten und Leistung der Mitarbeiter im Übrigen sei eine arbeitsorganisatorische Maßnahme, die zunächst nicht der Mitbestimmung unterliege, solange dies nicht durch Sondervorschriften begründet werde. Daraus folge, dass Initiativrecht und Mitbestimmung nicht bereits durch einen Rückgriff auf die in § 74 Abs. 1 HPVG begründete Generalzuständigkeit konstituiert werden könnten. Jedoch solle die Möglichkeit bestehen, bei der Einführung und Anwendung technischer Kontrollmaßnahmen Regelungen und Ausgleichsmechanismen durchzusetzen, um den Arbeitnehmer zu schützen. Dies zeige, dass es dem Zweck des Mitbestimmungstatbestandes widerspreche, wenn er zur Durchsetzung der Einführung solcher technischer Kontrollmaßnahmen eingesetzt werden solle. Der Personalrat habe eine Schutzfunktion gegenüber der Anwendung der Kontrolle in der spezifischen Form der technischen Einrichtung, nicht aber die Funktion, diese Kontrollformen gerade erst herbeizuführen. Das entspreche auch der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zur parallelen Vorschrift des § 87 Abs. 1 Nr. 6 des Betriebsverfassungsgesetzes - BetrVG -. Dem Gesetzgeber sei bewusst gewesen, dass der Personalrat nach § 62 HPVG keine Möglichkeit zur Erzwingung eigener Kontrollmaßnahmen habe. Der gesetzgeberische Wille, solche Kontrollmaßnahmen nicht durchsetzbar zu gestalten, sei auch von den Gerichten zu beachten. Auch § 74 Abs. 1 Nr. 6 HPVG und § 74 Abs. 1 Nr. 9 HPVG trügen das Initiativbegehren des Antragstellers nicht, denn gegenüber diesen Vorschriften sei § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG Spezialnorm. Diese Vorschrift sei als Abwehrrecht ausgestaltet und beinhalte auch i.V.m. § 69 Abs. 3 HPVG ihrem Zweck nach nicht ein Initiativrecht, die unerwünschte technische Kontrolle gerade einzuführen.

Der Beteiligte beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main - Fachkammer für Personalvertretungssachen des Landes - vom 16. Juni 2003 abzuändern und den Antrag des Antragstellers abzulehnen.

Der Antragsteller beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er trägt vor, die Einführung eines automatischen Zeiterfassungsgerätes unterliege der Mitbestimmung des Personalrats. Es handele sich um eine soziale Angelegenheit, für die ein Initiativrecht bestehe. Er, der Antragsteller, strebe keine allgemeine Kontrollmaßnahme, sondern eine solche durch eine technische Einrichtung an. Insofern bedürfe es keines Rückgriffs auf eine allgemeine soziale Angelegenheit. Vielmehr sei hier ein solcher Rückgriff sogar verwehrt, da sich die beantragte Maßnahme dem Mitbestimmungsrecht der Nr. 17 zuordnen lasse. § 69 Abs. 3 Satz 1 HPVG sehe keine an der Zwecksetzung des jeweiligen Mitbestimmungsrechts orientierte Einschränkung des ausdrücklich gewährten Initiativrechts vor. Die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts sei nicht auf die Rechtslage des Hessischen Personalvertretungsgesetzes anwendbar. Da der Gesetzgeber die Zwecksetzung des jeweiligen Mitbestimmungsrechts nicht zur Einschränkung erhoben habe, sei davon auszugehen, dass diese Einschränkung von ihm nicht gewollt sei. Ihm, dem Antragsteller, komme es nicht darauf an, die betroffenen Beschäftigten zu kontrollieren. Vielmehr gehe es ihm um die Kontrolle und Überwachung von gesetzlichen bzw. tarifvertraglichen Arbeitszeitvorgaben sowie getroffenen innerdienstlichen Arbeitszeitregelungen. Der Zweck des Arbeitszeitgesetzes, die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer bei der Arbeitszeitgestaltung zu gewährleisten, solle insbesondere durch die Vorgabe von Höchstarbeitszeiten, Ruhepausen oder Ruhezeiten erreicht werden. Die Kontrolle der Arbeitszeiten mittels einer automatischen Zeiterfassung diene damit unmittelbar dem Gesundheitsschutz der Beschäftigten. Auch fördere sie die Einhaltung der entsprechenden gesetzlichen und tariflichen Arbeitszeitvorgaben.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze sowie auf den darüber hinausgehenden Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde ist zulässig, insbesondere form- und fristgemäß eingelegt und begründet worden. Sie ist auch begründet, denn das Verwaltungsgericht hat dem Feststellungsantrag zu Unrecht stattgegeben.

Der Feststellungsantrag des Antragstellers ist zulässig, aber unbegründet. Dem Antragsteller steht das geltend gemachte Initiativrecht nach § 69 Abs. 3 Satz 1 HPVG i.V.m. § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG nicht zu.

Die teils vom Antragsteller, teils vom Verwaltungsgericht angesprochenen Mitbestimmungstatbestände der Nummern 6, 7 und 9 des § 74 Abs. 1 HPVG sind nach dem vom Bevollmächtigten des Antragstellers in der mündlichen Anhörung vor dem Verwaltungsgericht gestellten Antrag nicht Gegenstand des geltend gemachten Initiativrechts. Vielmehr geht es nach diesem Antrag ausschließlich um ein auf die Einführung von technischen Einrichtungen im Sinne des § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG bezogenes Initiativrecht.

Dieses Initiativrecht besteht jedoch nicht. Nach § 69 Abs. 3 Satz 1 HPVG kann der Personalrat unter anderem in sozialen Angelegenheiten, die seiner Mitbestimmung unterliegen, Maßnahmen beantragen, die der Gesamtheit der Beschäftigten der Dienststelle dienen. § 74 HPVG regelt in zahlreichen Einzelvorschriften die Mitbestimmung in sozialen Angelegenheiten. Unstreitig fällt die Einführung eines automatischen Zeiterfassungsgeräts unter den in § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG geregelten Mitbestimmungstatbestand, wenn - anders als im vorliegenden Fall - der Dienststellenleiter "die Initiative ergreift", ein derartiges automatisches Zeiterfassungssystem einzuführen. Streitig zwischen den Verfahrensbeteiligten ist jedoch, ob ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers in Bezug auf die Einführung des automatischen Zeiterfassungssystems auch für den Fall besteht, dass nicht der Dienststellenleiter, sondern die zuständige Personalvertretung sogar gegen dessen Willen die Einführung des automatischen Zeiterfassungssystems anstrebt und seine personalvertretungsrechtliche Beteiligung im Wege des Initiativrechts nach § 69 Abs. 3 HPVG geltend macht. In diesem Fall steht der Personalvertretung jedoch das Mitbestimmungsrecht des § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG nicht zu, so dass der Antragsteller auch das von ihm geltend gemachte Initiativrecht nicht hat.

Dies beruht darauf, dass es sich bei dem in § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG geregelten Mitbestimmungsrecht nach seinem Sinn und Zweck um ein Abwehrrecht handelt, d.h. um ein Mitbestimmungsrecht, das nur einer entsprechenden Maßnahme-Absicht des Dienststellenleiters entgegengesetzt werden kann und nicht umgekehrt. Dies folgt bereits daraus, dass das Mitbestimmungsrecht des § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG nur bei Einführung, Anwendung, wesentlicher Änderung oder Erweiterung von zur Verhaltens- oder Leistungsüberwachung geeigneten technischen Einrichtungen besteht, nicht aber bei einer Abschaffung derartiger Einrichtungen. Es mag zwar sein, dass bei der einen oder anderen Gruppe von Beschäftigten ein Interesse daran entstanden ist, Arbeitszeiten - insbesondere Überstunden - gegenüber der Dienststellenleitung mit Hilfe elektronischer Aufzeichnungen nachzuweisen. Dem trägt jedoch der in § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG geregelte Mitbestimmungstatbestand in seiner aktuellen Fassung nicht Rechnung. Vielmehr beschränkt er sich auf die Abwehr der Einführung, Anwendung, wesentlichen Änderung oder Erweiterung der genannten technischen Einrichtungen. Daran ist die Rechtsprechung und damit auch der Senat im vorliegenden Fall gebunden.

Im Gegensatz zum Verwaltungsgericht folgt er daher den überzeugenden Erwägungen im Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Oktober 1992 - 6 P 25/90 - (NVwZ-RR 1993, 309 = PersR 1993, 77 = juris), wonach die Personalvertretung das Initiativrecht nur in dem Umfang ausüben kann, in dem der Antragsgegenstand Inhalt sowie Sinn und Zweck des Mitbestimmungstatbestandes entspricht, dem es zugeordnet ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat dazu unter anderem ausgeführt:

"Das Beschwerdegericht hat es im Rahmen der Beantwortung der Frage, ob der Initiativantrag vom 28. März 1989 von einem Initiativrecht gedeckt ist, zu Recht nicht bei der Aussage bewenden lassen, dass der Gegenstand dieses Initiativantrages dem Wortlaut nach von §§ 79 Abs. 4 Satz 1, 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PersVG Bln erfaßt wird. Dass die mit einem Initiativantrag angestrebte Maßnahme überhaupt zu dem Katalog der Mitbestimmungsangelegenheiten gehört, ist zwar gemäß § 79 Abs. 4 Satz 1 PersVG Bln - ebenso wie nach den Personalvertretungsgesetzen des Bundes und der anderen Länder - unabdingbare Voraussetzung für das Bestehen eines Initiativrechts. Nicht jeder auf eine solche Maßnahme gerichtete Initiativantrag ist aber durch ein Initiativrecht gedeckt. Vielmehr muss hinsichtlich des konkreten Initiativantrags die weitere Voraussetzung erfüllt sein, dass der Antragsgegenstand dem Inhalt des Mitbestimmungsrechts, dem das Initiativrecht zugeordnet ist, sowie dessen Sinn und Zweck entspricht. Ein nicht Inhalt und Zweckbestimmung des Mitbestimmungsrechts entsprechender Initiativantrag liegt ebenso außerhalb der Mitbestimmung wie ein Initiativantrag, mit dem keine der Mitbestimmung unterliegende Maßnahme verfolgt wird. In beiden Fällen wird die Personalvertretung nicht in Wahrnehmung einer ihr gesetzlich übertragenen Aufgabe tätig.

Diese Begrenzung des Initiativrechts ergibt sich aus der Rechtsprechung des Senats, ohne dass bislang Veranlassung bestanden hat, dies ausdrücklich hervorzuheben. Der Senat hat nämlich wiederholt ausgeführt, den Personalvertretungen werde durch das Initiativrecht die Möglichkeit eröffnet, Maßnahmen, die sie im Interesse der Angehörigen der Dienststelle oder der Dienststelle selbst für geboten hielten, von sich aus einzuleiten und deren Regelung ggf. im Verfahren vor der Einigungsstelle gegen den Willen der Dienststelle durchzusetzen. Das Initiativrecht verwirkliche den das Personalvertretungsrecht insgesamt beherrschenden Grundsatz der gleichberechtigten Partnerschaft zwischen Dienststelle und Personalvertretung dahingehend, dass es der Personalvertretung hinsichtlich der Einleitung derjenigen Maßnahmen, auf die es sich erstrecke, den gleichen Rang wie der Dienststelle einräume. Das Initiativrecht erweitere die gesetzlichen Mitbestimmungsbefugnisse der Personalvertretung jedoch nicht, sondern setze diese lediglich in den Stand, ihren Mitbestimmungsrechten nach Maßgabe des jeweils anzuwendenden Personalvertretungsgesetzes durch Stellung eigener Anträge Geltung zu verschaffen. Das Initiativrecht ermögliche somit, wie sich aus seiner gesetzlichen Anknüpfung an die Mitbestimmung ergebe, lediglich die Ausübung von Mitbestimmungsrechten in aktiver Form. Die Mitbestimmung diene auch in der Form des Initiativrechts der Erfüllung der Aufgabe der Personalvertretung, die kollektiven Interessen der von ihr vertretenen Beschäftigten wahrzunehmen und auf die Einhaltung oder Wiederherstellung des Friedens in der Dienststelle hinzuwirken (...).

Das Initiativrecht ist dennoch stets als eine Verstärkung oder zusätzliche Form der Wahrnehmung eines Mitbestimmungsrechts angesehen worden; ihm ist aber keine eigenständige, d.h. vom Inhalt und Zweck des Mitbestimmungsrechts losgelöste Bedeutung beigemessen worden. Dieses Verständnis des Initiativrechts als besondere Ausprägung eines Mitbestimmungsrechts findet seine Rechtfertigung in der - insoweit einheitlichen - Systematik der Personalvertretungsgesetze. Denn die gesetzlichen Vorschriften, die sich mit dem Initiativrecht befassen, machen dessen Bestehen allesamt nicht vom Vorliegen spezieller Voraussetzungen abhängig. Stattdessen stellen sie für das Bestehen eines Initiativrechts entweder - wie § 79 Abs. 4 Satz 1 PersVG Bln - auf sämtliche nach dem jeweiligen Personalvertretungsgesetz der Mitbestimmung unterliegenden Maßnahmen oder auf bestimmte, enumerativ aufgezählten gesetzlichen Mitbestimmungstatbeständen der Mitbestimmung unterliegende Maßnahmen ab. Diese inhaltlich uneingeschränkten Verweise auf gesetzliche Mitbestimmungstatbestände verknüpfen das Initiativrecht ausnahmslos mit einem Mitbestimmungsrecht und machen es zu dessen Bestandteil.

Aufgrund dieser Systematik steht das Initiativrecht der Personalvertretung nicht für die Verfolgung von Anliegen zur Verfügung, deren Geltendmachung in der Sache über die Mitbestimmungsbefugnisse hinausginge, die ihr von dem in Bezug genommenen gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand verliehen sind. Diese Befugnisse werden aber inhaltlich durch den jeweiligen gesetzlichen Schutzauftrag begrenzt. Die Personalvertretung darf ihren Auftrag nicht - im Rahmen ihrer Stellung als Interessenvertretung der Beschäftigten - von Fall zu Fall selbst bestimmen, dieser ist ihr vielmehr durch die gesetzlichen Mitbestimmungstatbestände vorgegeben. Jedes gesetzliche Mitbestimmungsrecht ist ausschließlich zur Geltendmachung derjenigen Belange eingeräumt, zu deren Vertretung der Gesetzgeber die Mitbestimmung vorgesehen hat. Daher darf das Bestehen eines Zustimmungsvorbehalts für eine Maßnahme des Dienststellenleiters von der Personalvertretung nicht zum Anlass genommen werden, statt dessen sonstige von ihr für schutzbedürftig erachtete Interessen der Beschäftigten zur Geltung zu bringen.

...

Das Beschwerdegericht hat den Zweck der Mitbestimmung bei der Anordnung von Mehrarbeit und Überstunden zutreffend darin gesehen, dass mit einer Inanspruchnahme außerhalb der regelmäßigen Arbeitszeit zwangsläufig eine physische oder psychische Mehrbeanspruchung sowie Freizeitverluste der betroffenen Beschäftigten verbunden sind. Die Mitbestimmung soll die Personalvertretung in die Lage versetzen, die Berücksichtigung dieser nachteiligen Folgen für die Beschäftigten in ihrem konkreten Ausmaß sicherzustellen und so einer Überbetonung der für die Anordnung sprechenden dienstlichen Belange bei einer Entscheidung gemäß §§ 35 Abs. 2 Satz 1 LBG Bln, 17 Abs. 1 Satz 2 BAT I u.a. vorzubeugen. Der Personalvertretung ist durch § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PersVG Bln der Auftrag übertragen , Mehrarbeit und Überstunden abzuwenden oder gering zu halten oder aber auf eine möglichst gleichmäßige Verteilung auf alle in Betracht kommenden Beschäftigten hinzuwirken. Diese Zweckbestimmung des Mitbestimmungstatbestandes gemäß § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PersVG Bln ist bereits daraus zu folgern, dass das Berliner Personalvertretungsgesetz solche Maßnahmen nicht der Mitbestimmung unterstellt hat, die die Aufhebung oder Verringerung von angeordneter Mehrarbeit oder Überstunden beinhalten, d.h. den Wegfall oder doch die Verringerung der Mehrbeanspruchung nach sich ziehen. Das wäre nicht verständlich, wenn den Personalvertretungen in diesen Angelegenheiten ein die Herbeiführung von Mehrarbeit und Überstunden einschließender Schutzauftrag verliehen wäre, der es ihr ermöglichte, beliebige sonstige Interessen der Beschäftigten, z.B. eine zusätzliche Vergütung oder Entlohnung zu verfolgen.

Davon ausgehend hat das Beschwerdegericht die zutreffende Schlussfolgerung gezogen, dass der Gegenstand des Initiativantrags vom 28. März 1989 außerhalb der Mitbestimmung gemäß § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PersVG Bln liegt und somit nicht von einem Initiativrecht gemäß §§ 79 Abs. 4 Satz 1, 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PersVG Bln gedeckt ist. Denn ein Mitbestimmungsrecht, das zum Zwecke der Abwehr oder Geringhaltung von Mehrarbeit und Überstunden eingeräumt ist, ist einer Erweiterung durch ein auf deren Anordnung gerichtetes Initiativrecht nicht zugänglich. Die Zuerkennung eines Initiativrechts mit einem solchen Inhalt liefe dem Schutzauftrag zuwider, der den Personalvertretungen durch die Mitbestimmung gemäß § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PersVG Bln übertragen ist. Denn dadurch würde es der Personalvertretung ermöglicht, auf die Herbeiführung derjenigen nachteiligen Folgen für die Beschäftigten hinzuwirken, deren Vermeidung und Abmilderung ihr gerade aufgegeben ist.

..."

Diese Erwägungen gelten hier entsprechend. Dies beruht insbesondere auch darauf, dass das Berliner Personalvertretungsgesetz, das der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu Grunde lag, wie das Hessische Personalvertretungsgesetz eine ausdrückliche Regelung des Initiativrechts der Personalvertretung enthält (vgl. § 79 Abs. 4 PersVG Bln).

Bei dem Mitbestimmungsrecht des § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG handelt es sich - wie bei dem der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu Grunde liegenden Mitbestimmungsrecht nach § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PersVG Bln (Mitbestimmung bei Anordnung von Mehrarbeit und Überstunden) - um ein Abwehrrecht. Jedenfalls ist die Abwehr der in § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG genannten Maßnahmen der Primärzweck dieses Mitbestimmungsrechts. Auch insofern gilt das Gleiche wie in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall der Anordnung von Mehrarbeit und Überstunden. Daran ändert nichts der Umstand, dass die Maßnahme, die dem Mitbestimmungsrecht des § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG zu Grunde liegt, ebenso wie die Maßnahme, die dem vom Bundesverwaltungsgericht zu beurteilenden Mitbestimmungsrecht zu Grunde lag, Nebenfolgen haben kann, die für die Bediensteten positiv sind. Werden Mehrarbeit und Überstunden angeordnet, so kann sich daraus bei dem einzelnen Beschäftigten ein Zeitguthaben ergeben, das ihm zusätzliche Freizeit bringt. Im Übrigen kann die Anordnung von Mehrarbeit und Überstunden in weiterer Sicht dazu führen, dass keine zusätzlichen Beschäftigten eingestellt werden und dies für die Aufstiegschancen der vom Personalrat vertretenen Beschäftigten günstig ist. Vergleichbar damit kann die Einführung technischer Überwachungseinrichtungen - wie der Antragsteller sinngemäß vorträgt - zu einer verbesserten Beachtung der Arbeitszeitvorschriften und damit zu für die Beschäftigten vorteilhaften Folgewirkungen führen. Dies ändert aber nichts daran, dass die unmittelbaren und primären Auswirkungen der Einführung derartiger technischer Einrichtungen nach der Konzeption des Gesetzes für die Beschäftigten belastender Natur sind und dass das Mitbestimmungsrecht ein Schutz- und Abwehrrecht gegen diese Belastungen sein soll.

Darüber hinaus sind die vom Antragsteller bezweckten positiven Auswirkungen einer besseren Beachtung der Arbeitszeitvorgaben nicht notwendige Folge der Einführung der genannten technischen Einrichtungen. Es ist vielmehr völlig unabhängig von der Existenz derartiger technischer Überwachungseinrichtungen Pflicht des Dienststellenleiters, für die Einhaltung der Arbeitszeitvorgaben zu sorgen. Die Erfüllung dieser Pflicht zu überwachen fällt nicht in den Rahmen des dem Antragsteller durch § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG gewährten Mitbestimmungsrechts. Dies wird schon daran deutlich, dass die Beachtung der Arbeitszeitvorgaben auch ohne technische Einrichtungen der in § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG vorgesehenen Art möglich ist. Entsprechendes gilt, soweit das Verwaltungsgericht ausführt, andernfalls wäre die nach § 61 Abs. 1 HPVG gebotene Gleichbehandlung gefährdet. Ob für einige Beschäftigte die Über- oder Unterschreitung der Arbeitszeit hingenommen wird, hängt von der Einführung eines automatischen Zeiterfassungssystems nicht ab und ist auch nicht Inhalt und Sinn des in § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG geregelten Mitbestimmungsrechts.

Nach allem ist auch dem Bundesarbeitsgericht zu folgen, das in seinem Beschluss vom 28. November 1989 - 1 ABR 97/88 - (BAGE 63, 283 ff. = juris) entschieden hat, das Initiativrecht des Betriebsrats hinsichtlich des Mitbestimmungstatbestandes nach § 87 Abs. 1 Nr. 6 des Betriebsverfassungsgesetzes - BetrVG - habe nicht zum Inhalt, dass der Betriebsrat auch die Einführung einer technischen Kontrolleinrichtung verlangen könne. Die in § 87 Abs. 1 Nr. 6 BetrVG getroffene Regelung entspricht im Wesentlichen der des § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG. Nach § 87 Abs. 1 Nr. 6 BetrVG hat der Betriebsrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, mitzubestimmen bei Einführung und Anwendung von technischen Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, das Verhalten oder die Leistung der Arbeitnehmer zu überwachen. Der Umstand, dass nach § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG die Einrichtung lediglich "geeignet" sein muss, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen, während § 87 Abs. 1 Nr. 6 BetrVG - wie § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG - darauf abstellt, dass die Einrichtung "bestimmt" sein muss, das Verhalten oder die Leistung zu überwachen, ändert am im Wesentlichen gleichen Inhalt der Vorschriften nichts. Soweit der Gesetzgeber in den Personalvertretungsgesetzen einen mit der betriebsverfassungsrechtlichen Regelung im Wesentlichen gleichlautenden Mitbestimmungstatbestand geschaffen hat, muss nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - wenn nicht Anlass für eine abweichende Auslegung gegeben ist - davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber damit für die Personalvertretungen eine gleichartige Beteiligungsbefugnis begründen wollte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 1987 - 6 P 32/84 - DVBl. 1988, 355 ff. = PersV 1989, 68 ff. = juris; Beschluss vom 6. Februar 1987 - BVerwG 6 P 8.84 - BVerwGE 75, 365 ff., 371). Die Unterschiede zwischen öffentlicher Verwaltung und Privatwirtschaft erfordern es nicht, das Beteiligungsrecht der Personalvertretung grundsätzlich enger zu fassen als dies im Betriebsverfassungsrecht angängig ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 1987, a.a.O.).

Es trifft zwar zu, dass - anders als nach dem HPVG - im Betriebsverfassungsgesetz das Initiativrecht des Betriebsrats nicht ausdrücklich geregelt ist. Warum dies jedoch im Geltungsbereich des HPVG einer Berücksichtigung von Sinn und Zweck des Mitbestimmungstatbestandes entgegenstehen soll, ist nicht ersichtlich. Auch dann, wenn - wie das Verwaltungsgericht auf Seite 7 oben seiner Entscheidung ausführt - insoweit die Regelung in § 69 Abs. 3 Satz 1 HPVG abschließender Natur ist, ändert dies nichts daran, dass bei der Beantwortung der Frage, ob ein Initiativrecht besteht, der Inhalt, aber auch Sinn und Zweck des Mitbestimmungsrechts berücksichtigt werden müssen, und zwar unabhängig davon, ob das Initiativrecht gewohnheitsrechtlicher Natur oder ausdrücklich in einer gesetzlichen Vorschrift geregelt ist.

Das Bundesarbeitsgericht hat in der zitierten Entscheidung ausgeführt, das Mitbestimmungsrecht des Betriebsrats bei der Einführung von technischen Kontrolleinrichtungen könne vom Wortlaut her auch bedeuten, dass der Betriebsrat die Einführung einer solchen technischen Kontrolleinrichtung solle verlangen können. Nehme man das an, so müsse sich das Mitbestimmungsrecht auch auf die Abschaffung einer eingeführten Kontrolleinrichtung erstrecken, andernfalls der Arbeitgeber eine vom Betriebsrat etwa durch einen Spruch der Einigungsstelle erzwungene Einführung einer technischen Kontrolleinrichtung mitbestimmungsfrei sogleich wieder abschaffen könnte. Die Frage, ob die Abschaffung einer technischen Kontrolleinrichtung der Zustimmung des Betriebsrats bedürfe, sei daher abhängig von der Beantwortung der Frage, ob der Betriebsrat nach § 87 Abs. 1 Nr. 6 BetrVG ein Initiativrecht mit dem Inhalt habe, dass er die Einführung einer technischen Kontrolleinrichtung verlangen könne. Dies verneint das Bundesarbeitsgericht im Ergebnis mit der Begründung, Sinn des Mitbestimmungsrechts bei der Einführung und Anwendung von technischen Einrichtungen, die dazu bestimmt seien, das Verhalten oder die Leistung der Arbeitnehmer zu überwachen, sei es, Eingriffe in den Persönlichkeitsbereich der Arbeitnehmer durch Verwendung anonymer technischer Kontrolleinrichtungen nur bei gleichberechtigter Mitbestimmung des Betriebsrats zuzulassen. Den Gefahren einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts und des Rechts der Arbeitnehmer auf freie Entfaltung dieser Persönlichkeit, die von technischen Überwachungseinrichtungen ausgehen könnten, solle durch eine mitbestimmte Regelung über die Einführung und nähere Nutzung solcher Einrichtungen begegnet werden. Dem Mitbestimmungsrecht des Betriebsrats komme daher eine Abwehrfunktion gegenüber der Einführung solcher technischer Kontrolleinrichtungen zu, deren Einführung als solche nicht verboten sei und deren Anwendung unter Berücksichtigung der Interessen der Arbeitnehmer auch sinnvoll und geboten sein könne. Dieser Zweckbestimmung des Mitbestimmungsrechts widerspreche es jedoch, wenn der Betriebsrat selbst - gleich aus welchen Gründen - die Einführung einer solchen technischen Kontrolleinrichtung verlange. Das gelte unabhängig davon, ob durch eine technische Kontrolleinrichtung tatsächlich Interessen der Arbeitnehmer berührt würden, ob der Betriebsrat eine solche Interessenbeeinträchtigung sehe oder ob er diese durch die nähere Ausgestaltung der mitbestimmten Regelung über die Anwendung der technischen Kontrollleinrichtung auszuschließen erstrebe. § 87 Abs. 1 Nr. 6 BetrVG berechtige daher den Betriebsrat nicht, die Einführung einer technischen Kontrolleinrichtung zu verlangen und gegebenenfalls über den Spruch einer Einigungsstelle zu erzwingen. Sie gewähre ihm deshalb auch kein Mitbestimmungsrecht an der Abschaffung einer einmal eingeführten Kontrolleinrichtung in dem Sinne, dass diese seiner Zustimmung bedürfe. Ob ein aus anderen Gründen gegebenes Interesse des Betriebsrats an der Einführung einer technischen Kontrolleinrichtung auch ein entsprechendes Initiativrecht des Betriebsrats begründe, könne sich allenfalls aus anderen Vorschriften des Betriebsverfassungsgesetzes, nicht aber aus § 87 Abs. 1 Nr. 6 BetrVG ergeben. Andere Vorschriften könnten jedenfalls in dem vom Bundesarbeitsgericht entschiedenen Fall eine solche Berechtigung des Betriebsrats nicht begründen. Das Mitbestimmungsrecht des Betriebsrats nach § 87 Abs. 1 Nr. 1 BetrVG hinsichtlich der Gestaltung der betrieblichen Ordnung erstrecke sich nicht auf die Einführung technischer Kontrolleinrichtungen. Deren Mitbestimmungspflichtigkeit sei in § 87 Abs. 1 Nr. 6 BetrVG abschließend geregelt. Soweit der Betriebsrat geltend mache, er benötige die Ergebnisse einer maschinellen Arbeitszeiterfassung zur Kontrolle der Einhaltung der Arbeitszeit und zur Ausübung seines Mitbestimmungsrechts bei Mehrarbeit, übersehe er, dass ihm insoweit § 80 Abs. 2 BetrVG lediglich einen Anspruch gegen den Arbeitgeber gebe, dass dieser ihn zur Durchführung seiner Aufgaben rechtzeitig und umfassend unterrichte und ihm die erforderlichen Unterlagen zur Verfügung stelle. Der Arbeitgeber habe dem Betriebsrat aber nur diejenigen Unterlagen zur Verfügung zu stellen, die er selbst besitze. Der Betriebsrat könne nicht verlangen, dass der Arbeitgeber nur für ihn Unterlagen erstelle und zu deren Erstellung erforderliche Einrichtungen anschaffe.

Der Argumentation des Bundesarbeitsgerichts schließt sich der Senat für den vorliegenden Fall im Wesentlichen an. Dabei ist es nicht entscheidend, dass im Personalvertretungsrecht ein etwa zu Stande kommender, dem Antrag des Antragstellers entsprechender Einigungsstellenbeschluss nur noch empfehlende Wirkung hat, denn die Ausführungen des Bundesarbeitsgerichts, wonach die Einführung einer technischen Kontrolleinrichtung gegebenenfalls über den Spruch einer Einigungsstelle erzwungen werden könnten, sind keine die Entscheidung des Bundesarbeitsgerichts tragenden Ausführungen. Die übrigen Argumente des Bundesarbeitsgerichts gelten im hessischen Personalvertretungsrecht auch dann entsprechend, wenn die Einigungsstelle im Ergebnis lediglich eine Empfehlung ausspricht bzw. wenn ihr Beschluss gemäß § 71 Abs. 4 Satz 3 HPVG von der obersten Dienstbehörde aufgehoben wird.

Die hier vertretene Auffassung findet eine Stütze in der Kommentarliteratur. Dementsprechend führt auch Klimaschewski (in: von Roetteken/Rothländer, HBR, Hessisches Bedienstetenrecht, Stand: 30. Ergänzungslieferung, November 2003, Rdnr. 546 zu § 74 HPVG) aus, das Initiativrecht könne nach der Rechtsprechung des BAG nicht ausgeübt werden, um die Einführung einer Kontrollanlage zu erreichen, da dies einen unüberbrückbaren Widerspruch zur Funktion und zum Schutzzweck des Mitbestimmungsrechts darstellen würde (vgl. auch Spiess/Schirmer, Personalvertretungsrecht Hessen, 6. Aufl., 1996, Anmerkung VI. zu § 69, S. 243).

Allerdings verkennt der Senat nicht, dass Burkholz (in: von Roetteken/Rothländer, a.a.O., Rdnr. 60 zu § 69 HPVG) die Gegenposition vertritt. In Bezug auf die oben zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Oktober 1992 führt Burkholz aus, dabei bleibe außer Acht, dass es auch Aufgabe des Personalrats sei, über eine hinreichende Erfüllung der dienstlichen Aufgaben zu wachen und auch Maßnahmen zu beantragen, die der Dienststelle dienten. Im Hinblick darauf erscheine es folglich nicht gerechtfertigt, die Zulässigkeit eines entsprechenden Initiativantrags nach § 69 Abs. 3 HPVG zu verneinen, wenn der Personalrat die Anordnung von Überstunden etwa im Interesse der Aufgabenerfüllung der Dienststelle für erforderlich halte. - Diese Auffassung verkennt nach Ansicht des Senats, dass es nicht Aufgabe des Personalrats ist, in eigener Initiative wie der Dienststellenleiter die Aufgabenerfüllung der Dienststelle durchzusetzen. Auch die übrigen oben genannten Argumente sprechen gegen die Auffassung von Burkholz.

Nach allem ist der Beschwerde des Beteiligten stattzugeben und der Antrag des Antragstellers abzulehnen.

Die Rechtsbeschwerde wird zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 111 Abs. 3 HPVG i.V.m. § 92 Abs. 1 und § 72 Abs. 2 ArbGG gegeben sind. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG. Insofern geht es um die Frage, ob unter Hinweis auf das in § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG geregelte Mitbestimmungsrecht die Einführung einer elektronischen Zeiterfassung zum Gegenstand eines Initiativantrags nach § 69 Abs. 3 HPVG gemacht werden darf.

Ende der Entscheidung

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