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Beantragt der Antragsteller die aufschiebende Wirkung der Klage allein im Hinblick auf die Gebühren- und Auslagenfestsetzung im Widerspruchsbescheid für das Widerspruchsverfahren, so ist dafür der Rechtsträger der Widerspruchsbehörde passiv prozessführungsbefugt.

3 TG 214/05

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen Gebühren- und Auslagenfestsetzung in einem Widerspruchsbescheid

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 3. Senat - durch

Vorsitzenden Richter am Hess. VGH Blume, Richter am Hess. VGH Dr. Michel, Richterin am Hess. VGH Lehmann

am 14. März 2005 beschlossen:

Tenor:

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 22. Dezember 2004 - 8 G 6149/04 (1) - wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung aufgehoben.

Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main mit dem Az. 8 E 5804/04 (1) gegen die Gebühren- und Auslagenfestsetzung für das Widerspruchsverfahren III 31.4-64a Frankfurt 07/04 unter Nr. 4 im Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 29. September 2004 wird abgelehnt.

Der Antragsteller hat die Kosten des Ausgangs- und des Beschwerdeverfahrens zu tragen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf EUR 111,70 festgesetzt.

Gründe:

Auf die zulässige Beschwerde des Antragstellers ist der im Tenor näher bezeichnete Beschluss aufzuheben. Der Antrag in der Sache selbst ist als unzulässig abzulehnen.

Der im Tenor bezeichnete Beschluss ist aufzuheben, weil er rechtswidrig ist.

Der Beschluss beruht auf einem Verfahrensmangel, nämlich der Verletzung des Rechts auf rechtliches Gehör aus § 108 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit Art. 103 GG. Dem Antragsteller wurde kein rechtliches Gehör bezüglich der beabsichtigten Abweichung von der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main, 8. Kammer, zur passiven Prozessführungsbefugnis bei isoliertem Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung einer Klage in der Hauptsache gegen die - erstmalige - Gebühren- und Auslagenfestsetzung für das Widerspruchsverfahren im Widerspruchsbescheid gewährt.

Grundsätzlich besteht keine Pflicht des Gerichts, vor einer Entscheidung mit den Beteiligten ein Rechtsgespräch durchzuführen (Redeker/v. Oertzen, VwGO, 14. Aufl. 2004, § 108, Rn. 7 und Fn. 61 m. w. N.). Die Beteiligten müssen nicht zu Rechtsauffassungen gehört werden, mit denen ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter rechnen musste (BVerfGE 84, 188, 190; DVBl. 1995, 34; NJW 1996, 45; BVerwG, NVwZ-RR 2003, 774). Eine Pflicht zur Gewährung rechtlichen Gehörs in Bezug auf eine Rechtsfrage besteht ausnahmsweise dann, wenn ein Gericht von seiner bisherigen Rechtsprechung in der Rechtsfrage abweichen will, die Beteiligten aber damit erkennbar nicht rechneten (BVerwG, NJW 1961, 891; 1961, 1548, 1549). Überraschungsurteile in diesem Sinn verstoßen gegen das Gebot der Gewährung rechtlichen Gehörs aus § 108 Abs. 2 VwGO (BVerfG, NJW 1992, 2877; BVerwG, NVwZ 1983, 607).

Eine solche Überraschungsentscheidung liegt in dem im Tenor näher bezeichneten Beschluss. Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hatte in einem Beschluss vom 13. Juli 1999 - 8 G 1945/99 (1) - unter ausführlicher Begründung entschieden, dass nicht der Rechtsträger der Widerspruchsbehörde, sondern der der Ausgangsbehörde für ein Verfahren im einstweiligen Rechtsschutz passivlegitimiert sei, wenn die streitbefangene Gebühren- und Auslagenfestsetzung im Widerspruchsverfahren erstmals durch die Widerspruchsbehörde getroffen worden war. Im Schriftsatz vom 9. Dezember 2004 bezweifelte die Antragsgegnerin ihre eigene Passivlegitimation. Mit dem angefochtenen Beschluss vom 22. Dezember 2004, dem Antragsteller zugestellt am 30. Dezember 2004, wich das Verwaltungsgericht dann von seiner bisherigen Rechtsprechung ab. Das Verwaltungsgericht sah nun den Rechtsträger der Widerspruchsbehörde als allein passivlegitimiert an. Eine Anhörung des Antragstellers zur Rechtsfrage der Passivlegitimation und der vom Gericht beabsichtigten Änderung seiner Rechtsprechung erfolgte vor Beschlussfassung am 22. Dezember 2004 nicht. Ein Schriftsatz des Antragstellers, in dem dieser auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 13. Juli 1999 in einer gleich gelagerten Sache hinwies und dem Gericht den maßgeblichen Teil des Beschlusses als Kopie übersandte, ging beim Gericht erst am 27. Dezember 2004 ein und blieb unberücksichtigt. Dieser Schriftsatz des Antragsteller mit der Bezugnahme auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 13. Juli 1999 belegt, dass der Antragsteller in seinem Verfahren dieselbe Beurteilung der Passivlegitimation erwartete und gerade nicht mit einer Änderung der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts rechnete.

Der Antragsteller musste auch nicht nach den Maßstäben eines gewissenhaften und kundigen Prozessbeteiligten mit der Änderung der Rechtsprechung durch das Verwaltungsgericht rechnen. Eine gefestigte obergerichtliche Rechtsprechung zum richtigen Antragsgegner im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gegen Gebühren- und Auslagenfestsetzung im Widerspruchsverfahren durch die Widerspruchsbehörde existierte 1999 nicht. Eine solche obergerichtliche Rechtsprechung hat sich seit dem Jahr 1999 auch nicht herausgebildet oder so verändert, dass der Antragsteller von einer Veränderung der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ausgehen musste.

Da nicht auszuschließen ist, dass die Gewährung rechtlichen Gehörs für den Antragsteller unter Vorlage des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 13. Juli 1999, dem dort gleich gelagerten Sachverhalt und der dortigen Begründung eine andere Entscheidung des Ausgangsgerichts hinsichtlich des angefochtenen Beschlusses herbeigeführt hätte, beruht dieser auf dem Verfahrensmangel.

Der Antrag ist in der Sache gleichwohl als unzulässig abzulehnen, da dem Antragsgegner dafür entgegen der Ansicht des Antragstellers - die sich bei richtigem Verständnis nicht auf die Passivlegitimation, sondern auf die der Zulässigkeit zugehörige passive Prozessführungsbefugnis bezieht - diese passive Prozessführungsbefugnis fehlt. Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung einer Klage gegen die Gebühren- und Auslagenfestsetzung für das Widerspruchsverfahren richtet sich ausschließlich auf die Gebühren- und Auslagenfestsetzung durch die Widerspruchsbehörde. Der Antrag ist mit der nach § 86 Abs. 3 VwGO analog gebotenen Auslegung so zu verstehen, dass sich der Antragsteller allein gegen die im Widerspruchsbescheid erstmals aufgetretene Beschwer in Form der Gebühren- und Auslagenfestsetzung durch die Widerspruchsbehörde wendet und diesbezüglich die aufschiebende Wirkung einer Klage angeordnet haben möchte. Dieser Antrag ist nach § 79 Abs. 2 Satz 1 VwGO analog zulässig, da es sich bei der Gebühren- und Auslagenfestsetzung durch die Widerspruchsbehörde für das Widerspruchsverfahren um eine zusätzliche und selbständige Beschwer im Widerspruchsbescheid gegenüber dem Bescheid der Ausgangsbehörde handelt.

Vorliegend ist unter Berücksichtigung des Antrags und des Rechtsgedankens von § 78 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 VwGO für das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht die Antragsgegnerin, sondern das Land Hessen als Rechtsträger des Regierungspräsidiums Darmstadt passiv prozessführungsbefugt. Die passive Prozessführungsbefugnis ist für den Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO entsprechend dem Rechtsgedanken des § 78 VwGO zu bestimmen, da es an einer ausdrücklichen Regelung der passiven Prozessführungsbefugnis für das Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO fehlt. Nach dem Rechtsgedanken des § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist der Rechtsträger der Behörde passiv prozessführungsbefugt, die den jeweiligen Verwaltungsakt erlassen hat. Der Rechtsgedanke von § 78 Abs. 2 VwGO stellt auch für das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes klar, dass bei Erlass eines Widerspruchsbescheids, der erstmalig eine Beschwer enthält, die Widerspruchsbehörde für die Bestimmung des Rechtsträgers allein maßgeblich ist, soweit nur gegen die neue, erstmals im Widerspruchsbescheid enthaltene Beschwer vorgegangen werden soll. Vorliegend wendet sich der Antragsteller im Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO allein gegen eine erstmals im Widerspruchsbescheid enthaltene, selbständige Beschwer in Form der Gebühren- und Auslagenfestsetzung für das Widerspruchsverfahren.

Soweit der Antragsteller in seiner Beschwerdebegründung eine andere Ansicht vertritt und sich dazu die Begründung auf den Seiten 3 und 4 des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 13. Juli 1999 zu eigen macht, so überzeugt diese Begründung weder aus systematischer noch aus teleologischer Sicht. Die Argumentationslinie des Verwaltungsgerichts von 1999 geht im wesentlichen dahin, die hinsichtlich der Bestimmung der passiven Prozessführungsbefugnis bestehenden, in der Rechtsprechung und im Schrifttum anerkannte Konnexität zwischen Klage in der Hauptsache gegen die Sachentscheidungen des Ausgangsbescheides und der Gebühren- und Auslagenfestsetzung durch die Widerspruchsbehörde auch auf den einstweiligen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zu erstrecken. Das Verwaltungsgericht begründete die Erstreckung 1999 mit der Feststellung, dass die Passivlegitimation (gemeint war wohl auch hier die passive Prozessführungsbefugnis) im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes einfach keine andere sein könne als im Hauptsacheverfahren.

Dies ist so schon aus systematischer Sicht nicht zutreffend. Es ist nicht zwingend, dass die Beteiligten des Hauptverfahrens mit denen des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes identisch sein müssen. Dies ergibt sich schon aus dem Verhältnis des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zu den Klageverfahren in der Hauptsache. Das Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ist im Verhältnis zum Hauptsacheverfahren ein selbständiges Verfahren (BVerfGE 35, 382; 53, 525; 59, 87; Hess. VGH, DÖV 1965, 67, DVBl. 1992, 780; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2003, § 80, Rn. 124 und Fn. 213 m. w. N.). Das Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ist sogar dann statthaft, wenn noch keine Anfechtungsklage in der Hauptsache erhoben wurde, § 80 Abs. 5 Satz 2 VwGO. Würde man der vom Antragsteller vertretenen Ansicht folgen, hätte dies zur Konsequenz, die passive Prozessführungsbefugnis durch Untersuchung der Konnexität zu einer noch nicht erhobenen Klage in der Hauptsache bestimmen zu müssen. Abgesehen davon, dass dann hypothetisch ein möglicher Antrag des Antragstellers in der Hauptsache zu bestimmen und zur Bestimmung der Konnexität heranzuziehen wäre, hätte dies letztlich den Verlust des eigenständigen Charakters des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gegenüber dem Hauptsacheverfahren zur Folge. Dem kann systematisch nicht gefolgt werden.

Im Hinblick auf die Zwangsvollstreckung vermag die Begründung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 13. Juli 1999, auf die sich der Antragsteller bezieht, teleologisch nicht zu überzeugen. Nur die Widerspruchsbehörde kann die Zwangsvollstreckung hinsichtlich Gebühren und Auslagen für das Widerspruchsverfahren betreiben. Wenn die Anordnung aufschiebender Wirkung - wie hier - im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO allein wegen der Gebühren- und Auslagenfestsetzung durch die Widerspruchsbehörde erfolgen soll, dann richtet sich der Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO auf die Untersagung der Vollstreckung durch die Widerspruchsbehörde. Eine Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO über die aufschiebende Wirkung einer Klage in der Hauptsache allein gegen die Gebühren- und Auslagenfestsetzung für das Widerspruchsverfahren, die gegenüber dem Rechtsträger der Ausgangsbehörde ergeht, würde gegenüber dem Rechtsträger der Widerspruchsbehörde weder Bindungs- noch Rechtskraftwirkung entfalten, da die Beteiligten im Haupt- und im Eilrechtsschutzverfahren gerade nicht identisch sein müssen. Die Widerspruchsbehörde könnte in der hier vorliegenden Konstellation trotz einer die aufschiebende Wirkung anordnenden Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO die Vollstreckung hinsichtlich der von ihr festgesetzten Gebühren und Auslagen mit dem Argument betreiben, sie sei nicht Teil des Prozessrechtsverhältnisses im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes geworden. Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, 8. Kammer, begegnete dem 1999 zum einen mit der Feststellung, dass es kaum zu erwarten sei, dass sich die Widerspruchsbehörde bzw. deren Rechtsträger über eine Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gegen den Rechtsträger der Ausgangsbehörde hinwegsetzen würde. Dies überzeugt nicht, da das tatsächliche Verhalten der Widerspruchsbehörde schwerlich Gegenstand einer rechtlichen Argumentation sein kann. Die Widerspruchsbehörde würde zudem mangels einer sie bindenden Anordnung der aufschiebenden Wirkung einer Klage mit der Zwangsvollstreckung nicht rechtswidrig handeln.

Das Verwaltungsgericht argumentierte 1999 zum anderen, dass dem Antragsteller bei Durchführung der Zwangsvollstreckung durch die Widerspruchsbehörde trotz Anordnung der aufschiebenden Wirkung gegen den Rechtsträger der Ausgangsbehörde ein Vorgehen gegen den Rechtsträger der Widerspruchsbehörde nach § 123 VwGO wegen einzelner Vollstreckungsmaßnahmen möglich wäre. Dieses Argument trägt dem Gesichtspunkt wirksamen Rechtsschutzes für den Fall, dass sich ein Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ausschließlich auf die Anordnung aufschiebender Wirkung der Klage gegen die Gebühren- und Auslagenfestsetzung durch die Widerspruchsbehörde richtet, nicht genügend Rechnung. Die Ansicht des Verwaltungsgerichts von 1999, die sich der hiesige Antragsteller zu eigen gemacht hat, würde zu einer unnötigen Verdoppelung der Verfahren führen, um Vollstreckungsschutz zu erreichen. Für die Vollstreckungsabwehr im Eilrechtsschutz ist dies in der hier zu entscheidenden Konstellation nicht zumutbar.

Soweit der Antragsteller anführt, dass im Widerspruchsbescheid vom 29.09.2004 im Rahmen der Rechtsbehelfsbelehrung angegeben ist, dass eine Klage gegen die Antragsgegnerin im hiesigen Verfahren zu richten sei, obwohl in Wirklichkeit faktisch der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Darmstadt angegriffen werde, so bleibt dies für die Bestimmung der passiven Prozessführungsbefugnis ohne Folgen. Zum einen besteht keine zwangsläufige Konnexität zwischen passiver Prozessführungsbefugnis im Verfahren des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO, wenn dort nur gegen die Gebühren- und Auslagenfestsetzung durch die Widerspruchsbehörde im Widerspruchsbescheid vorgegangen wird. Zum anderen bindet die Angabe der von der Widerspruchsbehörde für zutreffend erachteten passiven Prozessführungsbefugten das Gericht nicht. Das Gericht hat die Zulässigkeitsprüfung im Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO von Amts wegen durchzuführen. Es ist an Ausführungen der Beteiligten oder Dritter nicht gebunden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus den §§ 52, 47, 53 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 4, 66 Abs. 3 GKG.

Ende der Entscheidung