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Beginn der Entscheidung

Gericht: Hessischer Verwaltungsgerichtshof
Urteil verkündet am 03.11.2005
Aktenzeichen: 4 N 177/05
Rechtsgebiete: BauGB, GG, HLPG, ROG


Vorschriften:

BauGB § 1 Abs. 4
BauGB § 1 Abs. 6
GG Art. 28 Abs. 2
HLPG § 10
HLPG § 11
HLPG § 12
HLPG § 6
ROG § 2
ROG § 23
Der Regionalplan Südhessen 2000 ist in der Fassung der Genehmigung der Hessischen Landesregierung vom 23. August 2004 wirksam zustande gekommen.

Bedenken gegen die Genehmigung des Regionalplans nahezu vier Jahre nach der Beschlussfassung der Regionalversammlung könnten dann bestehen, wenn die Regionalversammlung im Zeitpunkt der Genehmigung an dem von ihr aufgestellten Plan nicht mehr festhalten wollte oder wenn der Plan wegen inzwischen geänderter tatsächlicher Verhältnisse nicht mehr geeignet ist, seine ordnende und zielbestimmende Funktion zu erfüllen. Beide Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall jedoch nicht gegeben.


HESSISCHER VERWALTUNGSGERICHTSHOF IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

Az.: 4 N 177/05

In dem Normenkontrollverfahren

wegen Überprüfung der Gültigkeit des Regionalplans Südhessen 2000

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof -4. Senat - durch

Richter am Hess. VGH Dr. Dittmann als Vorsitzenden, Richter am Hess. VGH Dr. Michel, Richter am Hess. VGH Heuser, Richter am Hess. VGH Schönstädt, Richter am Hess. VGH Seggelke

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 3. November 2005 für Recht erkannt:

Tenor:

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, sofern nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Am 10.12.1999 beschloss die Regionale Planungsversammlung beim Regierungspräsidium Darmstadt den Regionalplan Südhessen 2000. Darin wird unter Nr. 5.2-2 folgende Aussage getroffen:

"Bei der Bauleitplanung in den Bereichen des Flughafens Frankfurt/Main und des Verkehrslandeplatzes Egelsbach sind die in der Karte dargestellten "Siedlungsbeschränkungsbereiche" zu beachten. In diesen Bereichen ist die Ausweisung neuer Wohnbaugebiete nicht zulässig. Bauflächen in geltenden Bauleitplänen und Flächen innerhalb des Siedlungsbestandes für städtebauliche Umstrukturierungsmaßnahmen bleiben von dieser Regelung unberührt. Bei einer eventuellen Kapazitätserweiterung des Start- und Landebahnsystems für den Flughafen Frankfurt/Main und/oder einer Erhöhung der Zahl der Flugbewegungen bedarf es eines Änderungsverfahrens zum Regionalplan, in dem der Siedlungsbeschränkungsbereich neu festgestellt wird."

Durch Beschluss vom 14.11.2000 genehmigte die Hessische Landesregierung den Regionalplan mit vier "Ausnahmen und Auflagen".

Durch Beschluss vom 26.07.2004 (4 N 406/04, NVwZ-RR 2005, 11 bis 15, ESVGH 55, 118) hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof den Regionalplan Südhessen in der Fassung der Genehmigung der Hessischen Landesregierung vom 14.11.2000 für nichtig erklärt. Zur Begründung hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof u.a. ausgeführt, es fehle an einer den Vorschriften des § 8 HLPG 1994 genügenden Genehmigung durch die Hessische Landesregierung. Die der Genehmigungsentscheidung der Hessischen Landesregierung vom 14.11.2000 beigefügten Nebenbestimmungen Nr. 2 und 3 führten zu einer inhaltlichen Veränderung des Regionalplans und überschritten die in §§ 7 und 8 HLPG 1994 festgelegten Kompetenzen der Hessischen Landesregierung im Raumordnungsverfahren. Es fehle daher an dem für die Erteilung der Genehmigung gesetzlich vorgeschriebenen Konsens der an der Planung beteiligten Organe des Landes Hessen.

Durch Beschluss vom 23. August 2004 genehmigte die Hessische Landesregierung den Regionalplan in der von der Regionalversammlung ursprünglich beschlossenen Fassung ohne Auflagen.

Die Antragstellerin hat am 18. Januar 2005 den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Sie macht im Wesentlichen geltend, der Normenkontrollantrag sei zulässig. Sie, die Antragstellerin, wende sich gegen die Zielfestsetzung Nr. 5.2-2. Der gesamte Text der Nr. 5.2-2 sei drucktechnisch durch Fettdruck (kursiv) hervorgehoben. Schon dies sei ein sicheres Indiz dafür, dass es sich insoweit um Ziele der Raumordnung handele. Mindestens die ersten drei Sätze der Nr. 5.2-2 enthielten auch inhaltlich eindeutige Beachtenspflichten für die Träger öffentlicher Planung. Diese Zielfestsetzungen enthielten für sie, die Antragstellerin, konkrete Vorgaben und Beachtenspflichten gemäß § 4 Abs. 1 ROG. Der Regionalplan nehme zwar insoweit auf die kommunale Planungshoheit Rücksicht, als Bauflächen in bereits geltenden Bauleitplänen und Flächen innerhalb des Siedlungsbestandes für städtebauliche Umstrukturierungsmaßnahmen von dem generellen Verbot der Ausweisung von Wohnbaugebieten innerhalb der Siedlungsbeschränkungsbereiche ausgenommen worden seien. Letztlich sei aber in dem betroffenen Siedlungsbeschränkungsbereich die Ausweisung neuer Wohngebiete nicht mehr zulässig. Hierdurch werde in ihre kommunale Planungshoheit eingegriffen. Sie, die Antragstellerin, werde darüber hinaus auch in ihren Eigentumsrechten verletzt. Konkret betroffen seien die in Aufstellung befindlichen Bebauungspläne in Darmstadt-Arheilgen und in Kranichstein. Für sie, die Antragstellerin, bleibe insoweit praktisch kein Raum mehr für eine eigenständige kommunale Planungsentscheidung. Soweit das Regierungspräsidium Darmstadt in Zweifel ziehe, dass sie, die Antragstellerin, ihre Bauleitplanung für die nördlichen Stadtteile nur wegen der Anpassung an die landesplanerischen Vorgaben eingestellt habe, sei darauf hinzuweisen, dass sie, die Antragstellerin, mangels eines gültigen Flächennutzungsplanes ihre Bebauungspläne bei der Aufsichtsbehörde genehmigen lassen müsse. Dass Planungen, die den verbindlichen Festsetzungen im Regionalplan entgegenstehen, nicht genehmigungsfähig seien, liege auf der Hand. Weiter sei darauf hinzuweisen, dass im Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplanentwurf 2003 weiterhin der Hinweis auf die Notwendigkeit des Flächenpotentials zu Wohnausweisung enthalten sei. Für die Jahre 2020/2025 werde ein Bevölkerungswachstum auf ca. 149.000 Einwohner angestrebt. Für dieses Bevölkerungswachstum seien die geplanten Neubaugebiete in Arheilgen und Wixhausen dringend erforderlich.

Der Regionalplan sei nicht wirksam zustande gekommen. Es sei rechtlich nicht zulässig, den bereits am 10.12.1999 von der Regionalversammlung beschlossenen Plan erst ca. vier Jahre später bekannt zu machen. Dieser Fehler führe zur Nichtigkeit des den Gegenstand des Normenkontrollverfahrens bildenden Regionalplans. Aus § 10 Abs. 7 und 8 sowie § 11 Abs. 2 und 5 HLPG ergebe sich, dass das Regionalplanaufstellungsverfahren wie jedes Rechtsetzungsverfahren auf eine zügige Durchführung ohne größere zeitliche Unterbrechungen angelegt sei. So werde in § 10 Abs. 7 HLPG bestimmt, dass Regionalpläne innerhalb von fünf Jahren nach ihrem Inkrafttreten den veränderten Verhältnissen durch Neuaufstellung anzupassen seien. Sollte der obersten Landesplanungsbehörde innerhalb dieser Frist kein neuer Regionalplan zur Genehmigung vorliegen, setze sie der Regionalversammlung eine Frist von höchstens 18 Monaten. Verstreiche diese Frist ergebnislos, trete die oberste Landesplanungsbehörde an die Stelle der Regionalversammlung und führe das Verfahren in eigener Zuständigkeit weiter. Bereits diese Norm zeige das Interesse des Gesetzgebers an einer schnellen und kontinuierlichen Durchführung des Verfahrens. Entsprechendes ergebe sich aus § 10 Abs. 8 HLPG. Diese Vorschrift enthalte eine Fristenregelung und sehe nach fruchtlosem Fristablauf vor, dass die obere Landesplanungsbehörde an die Stelle der Regionalversammlung trete und das Verfahren durchführe. Offensichtlich werde das Streben des Gesetzgebers nach einem zügigen Verfahrensablauf zudem durch die Vorschrift des § 11 Abs. 2 HLPG. Die darin enthaltene Genehmigungsfiktion erhelle deutlich, dass der Gesetzgeber jegliche Verzögerung bei der Durchführung des Regionalplanaufstellungs- und Genehmigungsverfahrens verhindern wolle. Gleiches ergebe sich aus § 11 Abs. 5 HLPG, der wiederum eine Fristenregelung und die Übertragung von Aufgaben auf die nächsthöhere Behörde bei ergebnislosem Fristablauf vorsehe. Im Hinblick auf diese Vorschriften erweise sich die hier erst nach ca. vier Jahren erfolgte Genehmigung des Regionalplans als gesetzwidrig. Hinzukomme, dass es seit dem Beschluss der Regionalversammlung Südhessen vom 10.12.1999 zahllose Abweichungsverfahren gemäß § 12 HLPG gegeben habe, die inzwischen bestandskräftig abgeschlossen worden seien. Ein Regionalplan mit demjenigen Inhalt, wie er am 10.12.1999 beschlossen worden sei, existiere mithin überhaupt nicht mehr und habe deshalb auch nicht mehr genehmigt werden können. Dieses Problem habe man nur mit einer rückwirkenden Genehmigung des Regionalplans lösen können. Diesen Weg habe die Hessische Landesregierung indes nicht gewählt. Stattdessen habe sie die alte Genehmigung aufgehoben und eine neue Genehmigung mit Wirkung vom Tage der Veröffentlichung des Kabinettsbeschusses erteilt. Dies sei in der klaren Erkenntnis geschehen, dass die bestandskräftigen Abweichungsentscheidungen hiervon nicht berührt würden. Das Land könne und dürfe aber nicht sehenden Auges einen Regionalplan verbindlich machen, der nicht mehr der im Zeitpunkt der Beschlussfassung durch die Regionalversammlung bestehenden Sach- und Rechtslage entspreche. Die Planung hätte vielmehr den veränderten Umständen angepasst werden müssen. Hierzu hätte es einer nochmaligen Beschlussfassung der Regionalversammlung bedurft.

Der Regionalplan sei auch inhaltlich fehlerhaft. Die Festlegung einer 60 dB(A)-Isophone bezüglich des Frankfurter Flughafens sei mangels konkretisierter Rechtsgrundlage unzulässig. Es erschließe sich auch nicht, weshalb für den Frankfurter Flughafen andere Maßstäbe gelten sollten als für den Verkehrslandeplatz Egelsbach, für den die 62 dB(A)-Isophone festgelegt worden sei. Keine der im Fluglärmschutzgesetz vorgesehenen Grenzlinien habe bislang das Gebiet der Stadt Darmstadt berührt. Die Zugrundelegung der 60 dB(A)-Isophone im Entwicklungsbereich des Frankfurter Flughafens sei inhaltlich nicht gerechtfertigt und greife ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage in unzumutbarer Weise in die Planungshoheit und Selbstverwaltungsgarantie der Stadt Darmstadt ein. Es möge zwar sein, dass der LEP 2000, der eine Isophonenlinie von 62 dB(A) nenne, den Trägern der Regionalplanung das Recht einräume, weitergehende Regelungen zur räumlichen Begrenzung des Siedlungsbeschränkungsbereichs zu treffen. Diese müssten jedoch verhältnismäßig und erforderlich sein und dürften nicht gegen das Übermaßverbot verstoßen. Die neuere Lärmschutzforschung leite aus dem Schutzziel "Vermeidung erheblicher Belästigungen" als präventiven Richtwert einen Leq3 von 62 dB(A) außen ab. Dieser Richtwert stelle einen zentralen Beurteilungswert dar, der aus medizinisch-psychologischer Sicht neben den Gesundheitsbeeinträchtigungen auch die kritischen Toleranzwerte für die Schutzziele "Vermeidung von Kommunikationsstörungen" (außen) und "Rekreation" abdecke bzw. beinhalte. Aus lärmmedizinischer Sicht sei nach derzeitigem Kenntnisstand unterhalb des präventiven Richtwertes von 62 dB(A) keine negative Auswirkung durch Geräuschimmissionen zu erwarten. Die Regionalversammlung habe es versäumt, sich mit dem zur Zeit ihrer Beschlussfassung bestehenden aktuellen Stand der lärmmedizinischen Forschung genügend auseinander zu setzen. Stattdessen habe sie sich einfach auf die LAI-Richtlinie vom 14.05.1997 zurückgezogen. Wegen dieses Defizits bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials habe die Regionalversammlung in unzulässiger Weise von ihrem Planungsermessen Gebrauch gemacht. Im Ergebnis sei die Planungshoheit der Antragstellerin weit mehr eingeschränkt als dies zum ausreichenden Schutz der Allgemeinheit vor Lärmbelästigung im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 8 ROG erforderlich sei.

Überdies umschreibe die im Regionalplan Südhessen 2000 dargestellte 60 dB(A)-Isophone eine wesentlich größere Fläche als diejenige, die tatsächlich mit einem Dauerschallpegel von 60 dB(A) durch Fluglärmimmissionen betroffen sei. Dies sei auf eine fehlerhafte Berechnung zurückzuführen, die heutigen Anforderungen nicht mehr entspreche. Der Darstellung liege die Anleitung zur Berechnung von Lärmschutzbereichen/AzB 1984 zugrunde. Diese sei veraltet und ihre Anwendung führe zu überhöhten Immissionsschutzwerten. Die AzB 1984 sei überholt, da sie die Entwicklung der Flugzeugtechnik nicht hinreichend berücksichtige. Ausgehend von dem realistischen Abbild der Flugzeugtechnik und dem tatsächlich anzutreffenden "Flottenmix" würde sich ein um 2 bis 3 dB(A) niedrigerer Dauerschallpegel errechnen. Dies ergebe sich aus dem Gutachten G 6.1 "Technisches Lärmgutachten Fluglärm" der Fraport vom 8. Oktober 2001. Die Regionalversammlung sei verpflichtet gewesen, auf den Entwurf der AzB 1999 abzustellen, deren Berechnungsverfahren im Übrigen mit dem Leq3-Verfahren der LAI-Fluglärmleitlinie korrespondiere. Es sei unzutreffend, dass die eingetretene Überzeichnung der 60 dB(A) Lärmkontur, die mit der Anwendung der AzB 1984 einhergehe, durch die fortschreitende Entwicklung der Flugbewegungen kompensiert werde. Dies sei nicht der Fall.

Selbst wenn man den Empfehlungen der Ministerkonferenz für Raumordnung folgen wollte, die vom Länderausschuss für Immissionsschutz am 14.05.1997 beschlossene Leitlinie zur Beurteilung von Fluglärm anzuwenden, würden sich in den hier betroffenen Gebieten des Darmstädter Nordens maximal 56 bis 57 dB(A) ergeben. Zudem lasse die Darstellung der Siedlungsbeschränkungszone unberücksichtigt, dass die Verteilung des Fluglärms nicht unmittelbar örtlich gebunden sei. Flugrouten würden nach den Vorschriften des Luftverkehrsgesetzes in Verbindung mit der Luftverkehrsordnung in Form sog. Durchführungsverordnungen vom Luftverkehrsbundesamt erlassen. Seit dem 19.04.2001 würden am Frankfurter Flughafen allerdings neue Flugverfahren beim An- und Abflug verwendet. Auch im Mediationsverfahren und im regionalen Dialogforum sei deutlich geworden, dass im Bereich der Navigation und im Anflugverfahren neue Gestaltungsmöglichkeiten eröffnet seien. Die jüngsten Änderungen der Flugrouten im Abflug nach Westen hätten gezeigt, dass eine Streuung und Umverteilung der Belastung möglich sei. Im Hinblick auf die räumliche Lage des Gebiets der Antragstellerin in Bezug zur Lage des heutigen Warnsystems des Frankfurter Flughafens sei keine zwangsläufige Betroffenheit für den im Regionalplan gekennzeichneten Bereich gegeben. Die Lage der Isophone und ihre Darstellung im Regionalplan orientiere sich demgegenüber an dem langjährig praktizierten, nunmehr aber überholten Verfahren der Flughafenbetreiber und der Flugsicherung.

Der von der Siedlungsbeschränkungszone betroffene Grundbesitz der Antragstellerin könne, soweit er nicht bereits entsprechend bebaut sei, künftig nicht mehr für Zwecke der Wohnbebauung genutzt werden. Dies hätte eine erhebliche Wertminderung zur Folge, welche sie, die Antragstellerin, nicht hinnehmen müsse.

Schließlich stehe der angegriffene Regionalplan nicht im Einklang mit der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme vom 27. Juni 2001.

Die Antragstellerin beantragt,

den Regionalplan Südhessen 2000 in der Fassung der Genehmigung der Hessischen Landesregierung vom 23. August 2004 hinsichtlich der Festlegung in Nr. 5.2-2 für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.

Er führt aus, es sei bereits zweifelhaft, ob die Antragstellerin in ihren Rechten verletzt sei. Die von der Antragstellerin angegriffene Siedlungsbeschränkungslinie gelte nur für die Ausweisung neuer Wohngebiete. Soweit die Antragstellerin auf ursprüngliche Planungsabsichten verweise, müsse ihr entgegen gehalten werden, dass erst eine hinreichend bestimmte Planung zu einer schutzfähigen Rechtsposition führe. Die Planungen, in denen sich die Antragstellerin beeinträchtigt sehe, befänden sich jedoch erst in einem Anfangsstadium; sie seien teilweise aufgeschoben oder eingestellt worden. Die Behauptung der Antragstellerin, dass der alleinige Grund für diesen Schritt die Anpassung an die landesplanerischen Vorgaben gewesen sei, müsse in Zweifel gezogen werden.

Der Regionalplan sei in der Sache rechtlich nicht zu beanstanden. Die Antragstellerin verkenne, dass die Regionalversammlung bei der Entscheidung für eine 60 dB(A)-Lärmkontur in zulässiger Weise von ihrem Planungsermessen Gebrauch gemacht habe. Dieses Ermessen umfasse sowohl das "Ob" der Ausweisung eines Siedlungsbeschränkungsbereiches als auch dessen Umfang. Die Planungshoheit der Gemeinde gehe nicht so weit, dass sie die gesetzlich normierte Planungshierarchie umkehre. Die Gemeinde könne neben dem verfahrensrechtlichen Anspruch auf Beteiligung an der überörtlichen Planung lediglich verlangen, dass die Grundsätze der Abwägung eingehalten würden, die sich aus dem Rechtsstaatsprinzip ableiteten und für alle staatlichen Planungsnormen gälten. Bei ihrer Abwägung habe die Regionalversammlung die unterschiedlichen Interessen und Aspekte einfließen lassen. Sie sei davon ausgegangen, dass die Freihaltung eines Lärmschutzbereiches dem Grundsatz der Raumordnung diene, für den Schutz der Allgemeinheit vor Lärmbelästigung ausreichend Sorge zu tragen. Es bedürfe keiner weiteren Erörterung, dass es sich bei diesem Aspekt um ein Ziel handele, dem hochrangige Bedeutung zukomme. Auf der anderen Seite habe die Regionalversammlung die Belange der Gemeinden in der Umgebung des Flughafens berücksichtigt. Insoweit werde insbesondere auf die Beschlussvorlage für den Haupt- und Planungsausschuss (Drs. HPR/03/05, Bl. 1419 ff. d.A.) verwiesen, die sich ausführlich mit den Argumenten der Antragstellerin und der übrigen Kommunen auseinandersetze. Der Schutzzweck der Siedlungsbeschränkungslinie, der nur der bereits vorhandenen Lärmbelastung durch den derzeitigen Flugbetrieb Rechnung tragen solle, sei in gleicher Weise von den Gemeinden zu beachten, da sie dem Gebot des § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB unterlägen, bei der Aufstellung von Bauleitplänen die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse zu berücksichtigen. Letztlich habe die Siedlungsbeschränkungslinie ihren Grund in der geographischen Lage, in der sich die Kommunen im Umland des Frankfurter Flughafens befänden. Sie sei daher Folge einer Situationsgebundenheit, die von einer Gemeinde hingenommen werden müsse.

Bei der Entscheidung für einen 60 dB(A)-Bereich habe sich die Regionalversammlung an folgenden Regelungen, Leitlinien und Überlegungen orientiert:

Ziel eines regionalplanerischen Siedlungsbeschränkungsbereiches sei es, Festlegungen für die kommunale Bauleitplanung zu treffen, um mittel- und langfristig gleichmäßig in alle Richtungen ausreichende Abstände zwischen den Quellen des Fluglärms und der umliegenden Wohnbebauung sowie sonstigen lärmempfindlichen Nutzungen zu erhalten. Daher müssten alle Startrichtungen in gleicher Weise Berücksichtigung finden. Die derzeitigen gesetzlichen Regelungen reichten nicht aus, um diesem raumordnerischen Anliegen Rechnung zu tragen. Das Gesetz zum Schutz gegen den Fluglärm vom 30. März 1971 regele unmittelbar nur Bauverbote und baurechtliche Sanierungsgebote innerhalb eines Lärmschutzbereiches mit einem äquivalenten Dauerschallpegel von 75 dB(A) und 67 dB(A) unter stärkerer Gewichtung der Hauptstartrichtung, um vor erheblichen Belästigungen durch Fluglärm zu schützen und diese finanziell zu kompensieren. Die Ministerkonferenz für Raumordnung habe in ihrer Entschließung zum Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm vom 16. September 1998 festgestellt, dass die gesetzlichen Regelungen zur baulichen Nutzungsbeschränkung nach dem Fluglärmgesetz aus raumordnerischer Sicht unbefriedigend seien. Sie selbst habe jedoch keine Empfehlungen für einen Wert in dB(A) gegeben, sich aber gegenüber den Trägern der Landes- und Regionalplannung dafür ausgesprochen, Siedlungsbeschränkungsbereiche auszuweisen und zu deren Berechnung die für Verkehrsflughäfen verfasste "Leitlinie zur Beurteilung von Fluglärm durch die Immissionsschutzbehörden der Länder" vom 14. Mai 1997 (LAI-Richtlinie) heranzuziehen. Nach dieser Leitlinie solle darauf hingewirkt werden, dass zum Schutz gegen Fluglärm als raumordnerisches Ziel ein Siedlungsbeschränkungsbereich in den Regionalplänen ausgewiesen werde, der das Gebiet in einem prognostizierten energieäquivalenten Dauerschallpegel größer als 60 dB(A) umfasse.

Auch die Kommission zur Abwehr des Fluglärms Flughafen Frankfurt/Main habe sich 1997 für eine 60 dB(A)-Siedlungsbeschränkungszone ausgesprochen. Diese Kommission sei ein nach § 32b Luftverkehrsgesetz eingesetztes Beratungsgremium, das u.a. aus Vertretern der betroffenen Gemeinden, des Flugplatzunternehmens, der Luftfahrzeughalter sowie der Landesregierung bestehe. Gerade auch die Mehrheit der Kommunalvertreter habe sich für eine Ausweisung einer 60 dB(A)-Zone ausgesprochen, u.a. mit dem Hinweis, dass auch der Schutz der Einwohner vor Lärm zu den Aufgaben der Kommunen gehöre. Auf der Grundlage der genannten Empfehlungen sei die Regionalversammlung zur Abgrenzung des Siedlungsbeschränkungsbereiches durch die 60 dB(A)-Isophone gelangt.

Diese Entscheidung stehe nicht im Widerspruch zum Landesentwicklungsplan 2000 (LEP 2000). Zwar nenne dieser noch eine Isophonenlinie von 62 dB(A); dem Träger der Regionalplanung werde jedoch ausdrücklich eingeräumt, weitergehende Regelungen zur räumlichen Begrenzung des Siedlungsbeschränkungsbereiches zu treffen.

Unbegründet sei der Vorwurf, die Regionalversammlung habe mit der Festlegung der genannten Siedlungsbeschränkungslinie gegen das Verursacherprinzip verstoßen. Aufgabe der Regionalversammlung sei es allein gewesen, die Siedlungsbeschränkungslinie den aktuellen Verhältnissen anzupassen. Es habe außerhalb der Kompetenz der Regionalversammlung gelegen, zu prüfen und zu entscheiden, ob die Lärmbelastung des Flughafenbetriebs durch betriebsbeschränkende Maßnahmen reduziert werden könne. Dies sei ausschließlich Sache der zuständigen Luftverkehrsbehörde.

Es sei auch keine unzulässige Ungleichbehandlung darin zu sehen, dass die Regionalversammlung für den Frankfurter Flughafen eine andere Lärmkontur festgelegt habe als für den Verkehrslandeplatz Egelsbach. Verkehrsflughäfen und Verkehrslandeplätze seien nach unterschiedlichen Kriterien zu beurteilen. Während für den Verkehrsflughafen Frankfurt am Main die LAI-Richtlinie einschlägig sei, gelte für einen Verkehrslandeplatz nunmehr die Leitlinie zur Ermittlung und Beurteilung in der Umgebung von Verkehrslandeplätzen durch die Immissionsschutzbehörden der Länder (Landeplatz-Flugleitlinie), die sich für die Ausweisung von Siedlungsbeschränkungsbereichen anhand einer Lärmkontur von 55 dB(A) ausspreche. Zwar sei im Regionalplan 2000 für den Verkehrslandeplatz Egelsbach noch ein Siedlungsbeschränkungsbereich von 62 dB(A) ausgewiesen worden. Als Ergebnis des im Jahr 2000 abgeschlossenen Raumordnungsverfahrens für die Verlängerung der Start- und Landebahn sei inzwischen aber eine 55 dB(A) Lärmkontur als Siedlungsbeschränkungsbereich um den Verkehrslandeplatz festgelegt worden, die als sonstiges Erfordernis der Raumordnung bei Abwägungsentscheidungen zu berücksichtigen sei. Eine Aufnahme in den Regionalplan mit Zielcharakter könne im Rahmen eines möglichen Planänderungsverfahrens oder bei der Fortschreibung des Regionalplans erfolgen.

Die Ermittlung des Lärmschutzbereiches sei nach der Anlage zu § 3 des Fluglärmgesetzes und den dazu erlassenen Ausführungsbestimmungen erfolgt. Es handele sich um ein Datenerfassungssystem für die Ermittlung von Lärmschutzbereichen an zivilen Flugplätzen vom 27. Februar 1975 sowie um eine Anleitung zur Berechnung von Lärmschutzbereichen an zivilen und militärischen Flugplätzen vom 27. Februar 1975, ergänzt durch Erlass des Bundesministers des Innern vom 20. Februar 1984 (Az.: O II 4-560 120/43). Bei der Ermittlung seien das gegenwärtige Bahnensystem und 430.000 Flugbewegungen pro Jahr zugrunde gelegt worden. Wie der Beschlussvorlage für die Regionalversammlung zu entnehmen sei, sei für die angenommene Zahl der Flugbewegungen der Generalausbauplan der FAG von 1995 maßgebend gewesen, der eine konkrete Prognose von 430.000 Flugbewegungen enthalte. Zwar sei zu erwarten gewesen, dass diese Zahl in Zukunft überschritten werde. Ob jedoch die in der zweiten Stufe des Generalausbauplans der FAG prognostizierten 460.000 bis 480.000 Flugbewegungen realisierbar sein würden, sei im Zeitpunkt der Planungsentscheidung noch nicht als sicher angesehen worden. Hinreichend konkrete planerische Aussagen zur Entwicklung der Flugbewegungen hätten sich aus damaliger Sicht erst nach Abschluss des Mediationsverfahrens und der nachfolgenden Entscheidung der Landesregierung treffen lassen können. Die Regionalversammlung sei daher zu Recht von den Prognosezahlen ausgegangen, die zur Zeit der Planaufstellung als ausreichend gesichert hätten gelten können. Die Antragstellerin sei nicht dadurch beschwert, dass die Regionalversammlung nicht von höheren Zahlen der Flugbewegungen ausgegangen sei, da in diesem Fall der Siedlungsbeschränkungsbereich noch weiter hätte ausgedehnt werden müssen.

Entgegen der Ansicht der Antragstellerin sei auch die Verwendung der derzeit gültigen AzB 1984 nicht zu beanstanden. Diese Anleitung lege in Ergänzung der Anlage zu § 3 des Fluglärmgesetzes Einzelheiten der Berechnung fest, wie z.B. Immissionsdaten und Flugprofile. Zur Zeit der Planaufstellung sei bereits an einer Novellierung des Fluglärmgesetzes und der AzB gearbeitet worden, um dem Fortschreiten der Flugzeugtechnik Rechnung zu tragen. Es habe jedoch kein offizieller Gesetzesentwurf vorgelegen. Für die AzB kursierten mehrere Fassungen, die auf Daten eines Gutachtens des Zentrums für Luft- und Raumfahrt aufbauten. Bis heute sei jedoch keine entgültige Novellierung erfolgt. Die Regionalversammlung habe dabei nicht verkannt, dass durch die Anwendung der heute noch gültigen AzB 1984 die durch den technischen Fortschritt eingetretene Lärmminderung nicht in die Berechnung des Siedlungsbeschränkungsbereiches einfließe. Sie habe dies jedoch unter dem Aspekt der langfristigen Lärmvorsorge für sinnvoll gehalten, wie auch aus der Beschlussvorlage hervorgehe. Im Übrigen lasse sich feststellen, dass die möglicherweise eingetretene Überzeichnung der 60 dB(A)-Lärmkontur, die mit der Anwendung der noch gültigen AzB 1984 verbunden gewesen sein könnte, durch die fortschreitende Entwicklung der Flugbewegungen wieder kompensiert werde.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin liege auch kein Verstoß gegen die Plan-UP-Richtlinie vor, da diese Regelungen wie auch die Vorschriften des ROG, mit denen der Bundesgesetzgeber die europarechtliche Vorgabe umgesetzt habe, für den RPS 2000 keine Geltung besäßen. Nach der Überleitungsregelung des § 23 Abs. 3 ROG, die ihre Parallele in Art. 13 Abs. 3 Plan-UP-Richtlinie habe, fänden die neuen Vorschriften über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten Plänen und Programmen auf Raumordnungspläne, deren Aufstellung bis zum 20.07.2004 eingeleitet und bis zum 20.07.2006 abgeschlossen werde, keine Anwendung.

Die das Aufstellungsverfahren für den Regionalplan Südhessen 2000 betreffenden Unterlagen (8 Ordner) und die das Verfahren zur Neugenehmigung des Regionalplans Südhessen 2000 vom 23. August 2004 betreffenden Verwaltungsakten (1 Ordner) liegen vor und waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:

Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Die von der Antragstellerin angegriffene Festlegung in Nr. 5.2-2 des RPS 2000 kommt als Gegenstand einer Normenkontrollklage in Betracht, weil es sich insoweit um eine Zielfestsetzung im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG handelt, wie der Senat bereits in seinem Beschluss vom 26. Juli 2004 - 4 N 406/04 - (NVwZ-RR 2005, 11 - 15) näher dargelegt hat.

Der Antragstellerin steht auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse zur Seite. Insoweit macht der Antragsgegner allerdings geltend, die Antragstellerin habe keine hinreichend bestimmten Planungen, die zu einer schutzfähigen Rechtsposition führen könnten. Aufgrund der Erläuterungen ihres Bevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung geht der Senat zugunsten der Antragstellerin jedoch davon aus, dass jedenfalls ein Teil der 18 von der Antragstellerin benannten Bebauungspläne, für die Aufstellungsbeschlüsse vorliegen, Flächen außerhalb des Siedlungsbestandes betrifft und für die Ausweisung als Wohnbaugebiet vorgesehen ist. Die Antragstellerin hat in nachvollziehbarer Weise dargelegt, dass sie die Aufstellung dieser Bebauungspläne nur deshalb nicht weiter betrieben hat, weil die streitige Zielfestsetzung des Regionalplanes einer Genehmigung der entsprechenden Bebauungspläne entgegenstehen würde.

Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet.

Der RPS 2000 verstößt nicht gegen die Plan-UP-Richtlinie, da diese Regelungen, wie auch die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes, mit denen der Bundesgesetzgeber die europarechtliche Vorgabe umgesetzt hat, für diesen Plan keine Geltung besitzen. Nach der Überleitungsregelung in § 23 Abs. 3 ROG finden die neuen Vorschriften über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten Plänen und Programmen auf Raumordnungspläne, deren Aufstellung bis zum 20.07.2004 eingeleitet und bis zum 20.07.2006 abgeschlossen wird, keine Anwendung. Für den RPS 2000, dessen Aufstellung vor dem 20.07.2004 begonnen hatte und mit der Genehmigung vom 23.08.2004 sowie der Bekanntmachung vom 13.09.2004 beendet worden ist, war mithin keine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich.

Dem Antragsgegner ist bei der Aufstellung des RPS 2000 kein Abwägungsfehler unterlaufen. Gemäß § 6 Abs. 6 HLPG sind bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die Grundsätze der Raumordnung miteinander und gegeneinander abzuwägen. Die sonstigen Erfordernisse der Raumordnung und öffentliche Belange sowie die privaten Belange sind in der Abwägung zu berücksichtigen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind. Im Zusammenhang mit der Frage der Festlegung der hier streitigen Siedlungsbeschränkungsbereiche hatte der Antragsgegner einerseits den in § 2 Abs. 1 Nr. 8 ROG enthaltenen Grundsatz zu berücksichtigen, dass der Schutz der Allgemeinheit vor Lärm sicherzustellen ist. Andererseits war der Antragsgegner nicht befugt, diesem Gesichtspunkt einseitig Vorrang vor allen anderen Belangen zu geben, zumal durch die Festlegung von Siedlungsbeschränkungsbereichen die kommunale Planungshoheit beschränkt wird. Regionalplanung ist als übergeordnete, überörtliche und zusammenfassende Planung gegenüber der Bauleitplanung vorrangig. Aus ihrer Aufgabenstellung ergeben sich aber gleichzeitig rechtliche Beschränkungen. Insbesondere kommt der Landesplanung keine bodenrechtliche Funktion zu. Die Landesplanung schafft Rahmenbedingungen, die tendenziell auf weitere Konkretisierung angelegt sind. Sie bietet Lösungen, die auf landesplanerischer Ebene keiner Ergänzung mehr bedürfen, auf der nachgeordneten Planungsstufe der Bauleitplanung jedoch grundsätzlich noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich sind. Wie groß der Spielraum ist, der der Gemeinde für eigene planerische Aktivitäten verbleibt, hängt dabei vom jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussage ab. Je nachdem, ob ein Ziel eine eher geringe inhaltliche Dichte aufweist, die Raum für eine Mehrzahl von Handlungsvarianten lässt, oder durch eine hohe Aussageschärfe gekennzeichnet ist, die der Bauleitplanung enge Grenzen setzt, entfaltet es schwächere oder stärkere Rechtswirkungen (BVerwG, Beschluss vom 4. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329). Hieraus folgt zugleich, dass Zielvorgaben der Regionalplanung, auch wenn diese Planung grundsätzlich auf weitere Konkretisierung durch nachgeordnete Planungsstufen angelegt ist, sofern dies aus überörtlichen, regionalplanerischen Gründen geboten ist und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet wird, eine hohe Aussageschärfe haben dürfen. Eine Einschränkung der Planungshoheit ist aber immer nur erlaubt, soweit aufgrund einer Güterabwägung überörtliche, schutzwürdige Interessen von höherem Gewicht diese Einschränkung fordern. Art. 28 Abs. 2 GG steht der Bindung der Kommunen an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung prinzipiell nicht entgegen. Die aus § 1 Abs. 4 BauGB resultierende Bindung der Gemeinden an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung führt zwar zu einer Einschränkung ihrer Planungshoheit, doch ist diese Einschränkung rechtlich nicht zu beanstanden, wenn sie aus übergeordneten raumordnerischen Erwägungen gerechtfertigt ist. Die Gemeinde ist zudem den raumordnungsrechtlichen Vorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie wird durch verfahrensrechtliche Sicherung davor bewahrt, zum bloßen Objekt einer überörtlichen Gesamtplanung zu werden. Die Städte und Gemeinden sind an der Aufstellung der Regionalpläne in Hessen über die Regionalversammlungen nach § 10 HLPG beteiligt. Dem entsprechend hatte auch die Antragstellerin Gelegenheit, Anregungen und Bedenken zum Entwurf des RPS 2000 vorzubringen, und sie hat hiervon, wie sich aus den Aufstellungsunterlagen ergibt, auch Gebrauch gemacht.

Im vorliegenden Fall ist von Bedeutung, dass der Belang des Schutzes der Allgemeinheit vor Lärm kein bloßes Anliegen der übergeordneten Regionalplanung ist, das der gemeindlichen Bauleitplanung sozusagen von außen aufgezwungen würde. Vielmehr ist die jeweils betroffene Gemeinde gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB ihrerseits verpflichtet, die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse bei der Aufstellung der Bauleitplanung zu berücksichtigen. Hierzu gehört auch die Lärmvorsorge. Dem entsprechend ist gemeindliche Bauleitplanung auch ohne raumplanerische Vorgaben verpflichtet, etwa die Lage einer genehmigten Flugschneise und die daraus resultierenden möglichen Lärmimmissionen in ihre planerische Abwägung einzubeziehen. Soweit Siedlungsbeschränkungsbereiche Gebiete betreffen, in denen die in einem allgemeinen Wohngebiet erforderliche Wohnruhe faktisch nicht gegeben ist, schränkt die Festsetzung des Siedlungsbeschränkungsbereichs die Planungshoheit der Gemeinde de facto gar nicht ein, weil die Gemeinde objektiv-rechtlich gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB gar nicht befugt wäre, in diesem Gebiet ein Wohngebiet bauleitplanerisch auszuweisen. Ausgehend von diesen Grundsätzen erscheint die Festlegung eines Siedlungsbeschränkungsbereichs innerhalb einer 60 dB(A)-Isophone durch den RPS 2000 nicht als abwägungsfehlerhaft. Entgegen der Meinung der Antragstellerin bedurfte es hierzu keiner ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Es genügt, dass die einschlägigen Gesetze ein entsprechendes Schutzniveau nicht ausschließen und dass die Festlegung dieses Niveaus fachlich abgestützt auf sachlichen Erwägungen beruht. Dies ist hier der Fall. So enthält bereits die Leitlinie zur Beurteilung von Fluglärm durch die Immissionsschutzbehörden der Länder vom 14. Mai 1997 (LAI-Richtlinie) die Empfehlung, darauf hinzuwirken, dass zum Schutz gegen Fluglärm als raumordnerisches Ziel ein Siedlungsbeschränkungsbereich in den Regionalplänen ausgewiesen wird, der das Gebiet mit einem prognostizierten energieäquivalenten Dauerschallpegel größer als 60 dB(A) umfasst. Die Kommission zur Abwehr des Fluglärms Flughafen Frankfurt/Main hat sich im Jahr 1997 für eine 60 dB(A)-Siedlungsbeschränkungszone ausgesprochen, und zwar gerade auch die Mehrheit der in diesem Gremium vertretenen Kommunalvertreter, die zu Recht darauf hingewiesen haben, dass es zu den originären Aufgaben der Kommunen gehört, für den Schutz der Einwohner vor Lärm zu sorgen. Weiterhin ist darauf hinzuweisen, dass der LEP 2000, der zwar selbst nur eine 62 dB(A)-Isophone benennt, den Trägern der Regionalplanung ausdrücklich die Befugnis zur Festlegung weitergehender Regelungen einräumt. Soweit die Antragstellerin geltend macht, für den Verkehrslandeplatz Egelsbach sei lediglich eine 62 dB(A)-Isophone vorgesehen worden, ist ihr entgegenzuhalten, dass als Ergebnis des im Jahr 2000 abgeschlossenen Raumordnungsverfahrens für die Verlängerung der Start- und Landebahn inzwischen eine 55 dB(A)-Lärmkontur als Siedlungsbeschränkungsbereich um diesen Verkehrslandeplatz festgelegt worden ist, die als sonstiges Erfordernis der Raumordnung bei Abwägungsentscheidungen berücksichtigt werden muss.

Die Antragstellerin macht geltend, aus lärmmedizinischer Sicht sei nach derzeitigem Kenntnisstand unterhalb des präventiven Richtwertes von 62 dB(A) keine negative Auswirkung durch Geräuschimmissionen auf die menschliche Gesundheit zu erwarten. Dieser Gesichtspunkt stellt die Rechtmäßig der Abwägungsentscheidung der Regionalversammlung nicht in Frage. Bei der hier zu prüfenden Planungsentscheidung ging es nämlich gar nicht um die bloße Vermeidung von Gesundheitsbeeinträchtigungen, sondern um die Umsetzung eines Planungsrichtwertes mit dem Ziel einer ausgewogenen Gewichtung der bei der Raumordnung zu berücksichtigenden Belange.

Die der Abwägungsentscheidung der Regionalversammlung zugrunde liegende Berechung der im Regionalplan Südhessen 2000 dargestellten Siedlungsbeschränkungsfläche ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Bei der rechtlichen Überprüfung dieses Aspektes des RPS 2000 ist zu beachten, dass es sich insoweit nicht lediglich um die rechnerische Umsetzung empirisch feststehender Werte, noch gar um die zeichnerische Umsetzung tatsächlich vorgenommener Messungen handelt. Vielmehr geht es um eine Prognoseentscheidung auf der Basis der nach der im Zeitpunkt der Planaufstellung für den Flughafen Frankfurt/Main bestehenden Genehmigungslage. Solche Prognoseentscheidungen sind ihrem Wesen nach mit Unsicherheiten behaftet. Sie erweisen sich dementsprechend nicht im Nachhinein bereits deshalb als rechtsfehlerhaft, nur weil sie nicht oder nicht in vollem Umfang eintreffen. Im vorliegenden Fall ist die der Berechung der Siedlungsbeschränkungsfläche zugrundeliegende Prognose insofern überholt, als die Anzahl der Flugbewegungen in der Prognoseberechnung mit 430.000 Flugbewegungen pro Jahr deutlich zu niedrig angesetzt ist. Gleichwohl war zum Zeitpunkt des Beschlusses der Regionalversammlung am 10. Dezember 1999 die von ihr zugrunde gelegten Prognoseentscheidungen rechtlich nicht zu beanstanden.

In Bezug auf die Zahl der Flugbewegungen hat sich die Regionalversammlung nämlich an den Generalausbauplan der FAG von 1995 gehalten, der eine konkrete Prognose von 430.000 Flugbewegungen enthalten hat. Eine weitere Steigerung hat die Regionalversammlung nicht als hinreichend wahrscheinlich angesehen. Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden und wird überdies von der Antragstellerin auch nicht kritisiert.

Es ist auch im Ergebnis nicht zu beanstanden, dass die Regionalversammlung die AzB 1984 angewendet hat. Das Berechnungsverfahren nach AzB stellt ein im Gesetz angelegtes (vgl. § 3 des Fluglärmschutzgesetzes vom 30. März 1971, BGBl. I S. 282) und anerkanntes Verfahren zur Ermittlung des Fluglärms dar (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. Oktober 1990, VBlBW 1991, 171, 175 m.w.N.; OVG Münster, Beschluss vom 29. Juni 2001 - 20 B 417/00 -). Verfahren zur Berechung von Immissionen haben stets einen stark pauschalisierenden Charakter. Sie müssen und dürfen in Kauf nehmen, dass einzelne Phänomene, die die Immissionsbelastung möglicherweise beeinflussen, außer Acht gelassen, unterbewertet, aber auch überbewertet werden können. Sie sind nur dann nicht mehr als Entscheidungsgrundlage heranzuziehen, wenn sie die Wirklichkeit, d. h. die tatsächliche Immissionsbelastung völlig unzulänglich abbilden (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. März 1999 NVwZ-RR 1999, 720 und vom 20. Dezember 2000, NVwZ-RR 2001, 360, 361). Derartige Abweichungen sind hier angesichts der ohnehin nicht auszuschließenden Unsicherheitsfaktoren nicht gegeben. Unterschwellige Lärmergebnisse sind bewusst ausgeblendet, weil sie das Ergebnis grundsätzlich nicht erheblich beeinflussen (ebenso Hess. VGH, Urteil vom 3. Juni 2004 - 12 A 1118/01 -, ZLW 2005, 142-167). Danach steht fest, dass die AzB grundsätzlich zur planerischen Beurteilung von Fluglärmbelastungen geeignet ist. Mit der Frage, ob die AzB in ihrer Fassung von 1984 noch herangezogen werden konnte hat sich die Regionalversammlung näher auseinandergesetzt. Sie hat insoweit ausgeführt: "Die Anregung, bei der Berechung des Siedlungsbeschränkungsbereichs eine neue im Entwurf vorliegende AzB heranzuziehen, ist zumindest rechtlich problematisch. Ein offizieller Entwurf des Bundes zu einer "neuen" AzB liegt bisher nicht vor. Die HLFU verwendet im Mediationsverfahren neben der gültigen AzB zu Vergleichszwecken mit tatsächlich gemessenen Werten einen Entwurf des Umweltbundesamtes vom Dezember 1997. Die durch technische Entwicklung eintretende Lärmminderung, z. B. an Fluggeräten, fließt daher in die Berechnung des Siedlungsbeschränkungsbereichs nicht ein; dies ist jedoch unter dem Aspekt einer langfristigen Lärmvorsorge auch durchaus sinnvoll." Damit wird deutlich, dass die Regionalversammlung die in ihrer Prognose enthaltenen Unsicherheitsfaktoren zur Kenntnis genommen und sachlich bewertet hat. Im Hinblick darauf, dass im Zeitpunkt ihrer Beschlussfassung über den Regionalplan keine fachlich allgemein anerkannte neuere Berechungsmethode zur Verfügung stand, ist letztlich nicht zu beanstanden, dass die Regionalversammlung noch auf die AzB 1984 zurückgegriffen und die für die Wohnbevölkerung tendenziell günstigen Auswirkungen der in der Prognoseentscheidung enthaltenen Unsicherheitsfaktoren in ihre planerische Abwägung unter dem Aspekt langfristiger Lärmvorsorge integriert hat. Soweit der 12. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs in seiner Entscheidung vom 3. Juni 2004 (a.a.O.) mit näherer Begründung dargelegt hat, dass er seinen eigenen Berechnungen die AzB in der modifizierten Fassung aus dem Jahr 1999 zugrunde legt, beruht dies darauf, dass es in dem dort zu entscheidenden Fall um eine realistische Erfassung der tatsächlichen Fluglärmbelastung ging, nicht aber um Maßstäbe zur planerischen Beurteilung des Maßes eines Siedlungsbeschränkungsbereichs. Diesen Aspekt hat der 12. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs in der zitierten Entscheidung ausdrücklich hervorgehoben.

Entgegen der Meinung der Antragstellerin ist nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner bei der Ausweisung der Siedlungsbeschränkungsbereiche nicht geprüft hat, ob die Lärmbelastung des Flughafenbetriebs durch betriebsbeschränkende Maßnahmen oder durch Änderung der Flugrouten reduziert werden kann. Insoweit handelt es sich um Aufgaben der Luftverkehrsbehörde, die der Regionalplanung nicht zugänglich sind.

Der RPS 2000 konnte noch am 23. August 2004 wirksam genehmigt und im Anschluss daran bekannt gemacht werden. Dies hat der Senat in einem obiter dictum in seiner Entscheidung vom 26. Juli 2004 (a.a.O.) dargelegt und darauf hingewiesen, dass der Normgeber ohne Weiteres das Normgebungsverfahren an dem Punkt wieder aufgreifen kann, an dem der Fehler geschehen ist. Auch der 12. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs hat in seinen Urteilen vom 28. Juni 2005 (12 A 3/05 und 12 A 8/05) mit näherer Begründung dargelegt, dass der RPS 2000 am 23. August 2004 wirksam genehmigt werden konnte. Die von der Antragstellerin im vorliegenden Verfahren hiergegen eingewandten Argumente rechtfertigen keine andere rechtliche Beurteilung. Die Antragstellerin macht insoweit im Wesentlichen geltend, durch die späte Genehmigung und Bekanntgabe des RPS 2000 sei gegen den aus § 10 Abs. 7 und 8 sowie § 11 Abs. 2 und 5 HLPG herzuleitenden Beschleunigungsgrundsatz verstoßen worden. Dies mag zwar in sich richtig sein; die hieran geknüpfte Schlussfolgerung einer Nichtigkeit (richtiger: Unwirksamkeit) des Planes ist jedoch unzutreffend. Von entscheidender Bedeutung ist, dass die Vorschriften des Hessischen Landesplanungsgesetzes eine derartige Sanktion nicht vorsehen. Vielmehr sieht das Gesetz, wie die Antragstellerin selbst näher darlegt, jeweils dann, wenn eines der vier am Planaufstellungsverfahren beteiligten Organe nicht innerhalb der jeweils vorgesehenen Frist tätig wird, eine Befugnis anderer Organe zur eigenen Tätigkeit oder im Fall des § 11 Abs. 2 HLPG eine Genehmigungsfiktion vor. Dass der Regionalplan als Ganzes oder dass bereits erfolgte Planungsschritte durch das Eintreten einer zeitlichen Verzögerung unwirksam werden sollen, sieht das Gesetz dagegen nicht vor. Eine solche Rechtsfolge wäre im Hinblick auf den von der Antragstellerin zutreffend beschriebenen Beschleunigungsgrundsatz kontraproduktiv, weil sie lediglich eine weitere zusätzliche Verzögerung der Raumordnungsplanung mit sich brächte.

Aus der in § 10 Abs. 7 enthaltenen Fristenregelung, wonach Regionalpläne innerhalb von fünf Jahren nach ihrem Inkrafttreten den veränderten Verhältnissen durch Neugestaltung anzupassen sind, ist entgegen der Meinung der Antragstellerin gerade im Umkehrschluss abzuleiten, dass während dieser Frist keine Verpflichtung zu einer laufenden Abänderung und Überarbeitung des Regionalplans besteht. Der Gesetzgeber hat vielmehr in Kauf genommen, dass zwischenzeitlich Entwicklungen auftreten, die der Regionalplan noch nicht erfasst hat. Zur Problembewältigung stehen im Übrigen mit dem Raumordnungsverfahren gemäß § 18 HLPG und der Möglichkeit einer Abweichungszulassung gemäß § 12 HLPG zwei Instrumente zur Verfügung, die eine flexible Reaktion auf neuere Entwicklungen bis zur nächsten Plannovellierung ermöglichen.

Bedenken gegen die Genehmigung des Regionalplans nahezu vier Jahre nach der Beschlussfassung der Regionalversammlung könnten jedoch dann bestehen, wenn die Regionalversammlung im Zeitpunkt der Genehmigung an dem von ihr aufgestellten Plan nicht mehr festhalten wollte oder wenn der Plan wegen inzwischen geänderter tatsächlicher Verhältnisse nicht mehr geeignet ist, seine ordnende und zielbestimmende Funktion zu erfüllen. Beide Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall nicht gegeben. Aus dem oben erwähnten Verfahren 4 N 406/04 (a.a.O.) ist dem Gericht bekannt, dass die Regionalversammlung auch im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung am 26. Juli 2004 an dem von ihr aufgestellten Plan festgehalten hat und eine nebenbestimmungsfreie Genehmigung dieses Planes durch die Landesregierung wünschte. Auch die seit dem Beschluss der Regionalversammlung vom 10. Dezember 1999 ergangenen Abweichungszulassungen führen nicht dazu, dass der Regionalplan funktionslos geworden wäre. Der Regionalplan hätte seine Genehmigungsfähigkeit nur verloren, wenn sich seit der Beschlussfassung so gravierende Veränderungen ergeben hätten, dass die Festsetzungen funktionslos geworden wären oder das ursprüngliche Abwägungsergebnis als Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz angesehen werden müsste. Den Darlegungen der Antragstellerin lässt sich nicht entnehmen, dass den Abweichungszulassungen auch in ihrer Summe eine Bedeutung beigemessen werden könnte, dass der Plan im Übrigen funktionslos wäre. Dies muss schon deshalb gelten, weil die Zulassung einer Abweichung von einer Zielbindung des Regionalplans nur erteilt werden kann, wenn die Grundzüge der Planung nicht tangiert sind. Mangels entsprechender substantiierter Darlegungen der Antragstellerin hatte der Senat keinen Anlass, die Verfahrensakten des Antragsgegners zu den ab dem 10. Dezember 1999 durchgeführten Abweichungsverfahren gemäß § 12 HLPG beizuziehen. Dies gilt auch deshalb, weil die Antragstellerin nicht dargelegt hat, dass eine der inzwischen erfolgten Abweichungsentscheidungen überhaupt die hier streitige Festlegung eines Siedlungsbeschränkungsbereichs im Bereich des Flughafens Frankfurt/Main betrifft. Rechtlichen Bedenken begegnet allenfalls, dass die Prognoseentscheidungen der Regionalversammlung vom Dezember 1999 im Zeitpunkt der Genehmigung des Regionalplans überholt waren, falls die tatsächliche Entwicklung so gravierend anders als prognostiziert verlaufen ist, dass das von der Regionalversammlung gefundene Abwägungsergebnis nunmehr als Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz angesehen werden müsste. Dies ist nach dem oben Gesagten jedoch nicht der Fall.

Selbst wenn man sich auf den Standpunkt stellt, dass im Zeitpunkt der Genehmigung des Regionalplans im August 2004 eine Anwendung der AzB in der Fassung aus dem Jahr 1999 zu einer angemessenen Berücksichtigung des aktuellen Flottenmix geführt hätte, wäre das einstweilige Festhalten an dem ursprünglich gefundenen Abwägungsergebnis nicht als unverhältnismäßig anzusehen.

Eine angemessene Berücksichtigung des aktuellen Flottenmix im Rahmen der AzB, also etwa im Rahmen der AzB 1999, hätte nach allgemeiner Auffassung lediglich einen um 2 bis 3 dB(A) niedrigeren Dauerschallpegel zur Folge. Andererseits ist die Anzahl der prognostizierten Flugbewegungen (430.000) inzwischen stark angestiegen. So wird im Entwurf zur Änderung des Landesentwicklungsplans im Prognose-Null-Fall für das Jahr 2015 nunmehr ohne einen weiteren Ausbau des Frankfurter Flughafens mit 500.000 Flugbewegungen gerechnet. Diese beiden genannten Entwicklungen sind hinsichtlich ihrer Auswirkungen gegenläufig, heben sich also gegenseitig teilweise auf. Unter diesen Umständen erscheint es als nicht unverhältnismäßig, wenn der Antragsgegner im Jahr 2004 an der im Dezember 1999 getroffenen Abwägungsentscheidung festgehalten hat. Für diese rechtliche Beurteilung spricht auch, dass sich die Regionalplanung generell in einem ständigen Plananpassungsprozess befindet. In einem etwa fünfjährigen Rhythmus werden die Regionalpläne in Hessen der jeweils neuesten Entwicklung angepasst. Im Hinblick auf die erwartbar nur noch kurze Geltungsdauer des Regionalplans Südhessen war es daher im Jahr 2004 hinzunehmen, dass die Abwägungsentscheidung der Regionalversammlung auf inzwischen in gewissem Umfang überholten Prognoseentscheidungen beruhte. Dies gilt auch deshalb, weil andernfalls mit Eintreten der Rechtskraft des Urteils des Senats vom 26. Juli 2004 der regionale Raumordnungsplan Südhessen 1995 anzuwenden gewesen wäre, der insgesamt auf noch älteren Vorgaben beruhte. Im Interesse einer relativ zeitnahen Raumordnungsplanung für die gesamte Planungsregion war es daher hinzunehmen, von der Herbeiführung einer zeitnahen Prognoseentscheidung für die Berechnung der Siedlungsbeschränkungsbereiche abzusehen und der im Jahr 1999 getroffenen Planungsentscheidung der Regionalversammlung Geltung zu verschaffen. Die Landesregierung war mithin auch noch im August 2004 befugt, den RPS 2000, an dem die Regionalversammlung ersichtlich festhalten wollte, zu genehmigen. In diesem Zusammenhang ist auch der Rechtsgedanke des § 8 Abs. 2 HLPG 1994 (jetzt § 11 Abs. 2 HLPG) fruchtbar zu machen. Nach dieser Vorschrift gilt ein Regionalplan der - wie hier - im Zusammenwirken von Regionalversammlung, oberer Landesplanungsbehörde und oberster Landesplanungsbehörde aufgestellt worden ist, als genehmigt, wenn die Landesregierung nicht innerhalb von sechs Monaten entscheidet. Wäre die Landesregierung nach dem 10. Dezember 1999 schlicht untätig geblieben, so wäre der Regionalplan Südhessen 2000 gemäß § 8 Abs. 2 HLPG 1994 nach sechs Monaten in Kraft getreten. Der Umstand, dass die Landesregierung den Eintritt der Fiktionswirkung gemäß § 8 Abs. 2 HLPG 1994 durch eine planverändernde und daher fehlerhafte Genehmigungsentscheidung verhindert hat, kann nicht dazu führen, dass die Regionalversammlung gezwungen ist, ihren Beschluss über den Regionalplan Südhessen 2000 vom 10. Dezember 1999 zu wiederholen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der von der Antragstellerin zitierten Entscheidung des erkennenden Senats vom 19. Januar 1988 (4 N 4/83, ESVGH 39, 73f.). In dieser Entscheidung hat der Senat ausgeführt, dass vor der Neubekanntmachung eines ca. zweieinhalb Jahre zuvor aufgestellten, aber nur fehlerhaft bekannt gemachten Bebauungsplans ein erneuter Beschluss der Gemeindevertretung herbeigeführt werden muss. Diese Rechtsprechung ist auf den vorliegenden Fall schon deshalb nicht anwendbar, weil es im dort entschiedenen Fall um den Verkündungsfehler eines im Übrigen vollständig zustande gekommenen Bebauungsplanes ging und um die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine jahrelang verspätete Verkündung nachgeholt werden kann. Dagegen war im vorliegenden Fall der Regionalplan wegen der inhaltlich fehlerhaften Genehmigungsentscheidung der Landesregierung vom 14. November 2000 schon gar nicht wirksam zustande gekommen, wie der Senat in seinem Beschluss vom 26. Juli 2004 (a.a.O.) näher dargelegt hat; denn der Regionalplan wird in Hessen durch das Zusammenwirken der Regionalversammlung mit der oberen Landesplanungsbehörde, der obersten Landesplanungsbehörde sowie der Hessischen Landesregierung hervorgebracht. Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang Zweifel an der Rechtssetzungsbefugnis der Verwaltung äußert und daraus herleitet, der Genehmigungsakt der Hessischen Landesregierung sei nicht Teil des Normaufstellungsverfahrens, ist dem entgegenzuhalten, dass in den Fällen des § 7 Abs. 6 Satz 4 und § 8 Abs. 5 Satz 3 HLPG 1994 (jetzt § 10 Abs. 7 HLPG und § 11 Abs. 5 Satz 3 HLPG) sogar die oberste Landesplanungsbehörde, also das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung in eigener Zuständigkeit einen Regionalplan aufstellen und die Genehmigung der Hessischen Landesregierung herbeiführen kann.

Überdies bestehen weitere strukturelle Unterschiede zwischen der Bauleitplanung und der Regionalplanung, die einer schematischen Übertragung der zitierten Rechtsprechung des erkennenden Senats zur Neuverkündung von Bebauungsplänen auf Regionalpläne entgegenstehen. Wie der Senat in seiner Entscheidung vom 19. Januar 1988 (a.a.O.) nämlich näher dargelegt hat, sollte die erneute Beschlussfassung der Gemeindevertretung (Stadtverordnetenversammlung) über einen mehrere Jahre zuvor fehlerhaft bekannt gemachten Bebauungsplan dazu dienen, eine Prüfung zu ermöglichen, ob die Verkündung des Planes wegen eventuell veränderter Umstände unterbleiben oder aber ein neues Planungsverfahren eingeleitet werden soll. Diese Entscheidungsvarianten stellen sich so in der Regionalplanung nicht. Zum einen stünde es der Regionalversammlung anders als der Gemeindevertretung gar nicht zu, das jeweils in Rede stehende Gebiet unbeplant zu lassen. Vielmehr könnte und müsste in einem solchen Fall die oberste Landesplanungsbehörde den Regionalplan aufstellen. Zum anderen ist die Regionalplanung auf einen fortlaufenden Plananpassungsprozess ausgerichtet, so dass das (vorläufige) Festhalten an einer früheren Planentscheidung und die Entscheidung zur Aufstellung eines neuen Regionalplans gar keinen Gegensatz bilden. Dementsprechend ist die Regionalversammlung einerseits im Gerichtsverfahren vor dem erkennenden Senat 4 N 406/04 im Zeitpunkt der damaligen gerichtlichen Entscheidung am 26. Juli 2004 für die Geltung des Regionalplans Südhessen 2000 in der am 19. Dezember 1999 beschlossenen Fassung eingetreten, obgleich sie bereits am 16. Mai 2003 einen Beschluss für die Aufstellung eines neuen Regionalplans gefasst hat. Dass die Regionalversammlung einen solchen Aufstellungsbeschluss gefasst hat, zieht auch die Antragstellerin nicht in Zweifel. Daher bedurfte es nicht der Beiziehung der das Aufstellungsverfahren zur Neufassung des Regionalplans geführten Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Voraussetzungen für Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Ende der Entscheidung

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